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Proposition de loi tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure

9 mars 2011 : Réserves militaires et civiles ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport lors de sa réunion du 9 mars 2011

M. Josselin de Rohan, rapporteur - La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui est consubstantielle au remarquable rapport d'information que nous devons à l'important travail mené, six mois durant, par Mme Garriaud-Maylam et M. Michel Boutant sur la situation de nos réserves, non seulement militaires mais aussi -et cela pour répondre au nouveau concept de continuum sécurité-défense- civiles, c'est-à-dire pénitentiaire, policière, sanitaire, mais réserve communale aussi, à l'utilité de laquelle on rend encore mal justice.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, co-rapporteur de la mission d'information. - Je veux dire moi aussi combien nous sommes heureux d'accueillir notre nouveau ministre.

Je ne voudrais pas ici répéter ce que nous avions présenté en décembre. Je me concentrerai sur le diagnostic qui nous a conduits à faire cette proposition de loi. J'invite ceux de nos collègues qui voudraient approfondir la question à lire notre rapport. Michel Boutant, nous retracera lui l'économie générale du dispositif.

Nous sommes partis du constat que la France devait se préparer à faire face à des crises, des crises militaires, des crises sécuritaires et aussi des crises liées à des catastrophes naturelles. Il nous faut être prêts pour un nouveau septembre 2001 et pour l'Ouragan Katrina, tout en étant convaincus que le danger se présentera sous une forme que nous n'aurons sans doute pas prévue.

Dans le prolongement du Livre blanc, nous nous sommes interrogés sur la capacité des Pouvoirs publics à faire face à ces crises. Nous avons donc étudié le recours aux réserves sous cet angle-là. Nous avons regardé les réserves militaires, bien sûr, qui forment plus de 90 % des effectifs, mais aussi les réserves civiles qui se sont constituées plus récemment, réserve de la police, réserve sanitaire ou réserve communale de sécurité civile.

Nous avons constaté que ces réserves remplissent aujourd'hui deux fonctions majeures. Elles constituent, d'une part, un renfort ponctuel pour faire face à des pics d'activité dans le cadre d'activités programmées du quotidien. Les réserves servent là d'appoint, de forces intérimaires. Le cas le plus emblématique est celui de la gendarmerie, qui utilise la réserve pour faire coïncider au mieux ses effectifs avec ses engagements, notamment lors de la période estivale. Cette activité quotidienne permet d'entraîner et d'entretenir des réserves professionnelles.

Elle est essentielle à la deuxième fonction des réserves, celle qui nous intéresse, qui consiste à compléter les forces actives en cas de crise. Les crises majeures sont celles qui peuvent conduire à saturer dans la durée les capacités des forces actives, des administrations et des services de secours.

Nous l'avions dit lors de la présentation du rapport, dans les premières heures d'une crise, c'est évidemment les professionnels qui interviendront. En revanche, les réserves peuvent être très utiles, voire indispensables pour tenir dans la durée et pour permettre une rotation des effectifs. A petite échelle, c'est un système qui fonctionne déjà de façon assez remarquable dans les états-majors de zones de défense, qui fonctionne déjà avec 75 % de réservistes, comme nous l'avons constaté à Bordeaux où l'état-major a eu à gérer la crise de Xynthia.

Dans le contexte actuel de diminution des effectifs des forces d'active des armées, des services de sécurité et de secours, il est important que l'Etat puisse avoir recours à des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure. En cas de crue de la Seine, où il faudrait évacuer plus de 800 000 personnes selon les scénarios en cours, en cas de vagues d'attaques terroristes où il faudrait sécuriser des milliers de sites, il est important, il est essentiel que les pouvoirs publics puissent compter sur un renfort, constitué non seulement de volontaires, mais de volontaires formés, intégrés aux forces d'active et pleinement opérationnels.

Or, lors de notre mission, nous avons cependant constaté que les réserves telles qu'elles sont organisées aujourd'hui ne permettraient pas de contribuer efficacement à la gestion de crises majeures et cela pour deux raisons principales : la disponibilité et la réactivité de ces réservistes.

Le premier constat est que la disponibilité réelle des réservistes n'est pas vérifiée.

Il y a, d'un côté, le problème de la multiplication des filières de réserves et la possibilité pour un réserviste d'appartenir à plusieurs réserves. Ce problème est réel, mais relativement marginal. Il y a, de l'autre côté, la question des réservistes qui ont comme activité à titre principal un emploi fortement sollicité en période de crise. Cela concerne toutes les personnes qui travaillent dans des services de sécurité ou de secours comme la police ou les pompiers, mais aussi les polices municipales ou les services de sécurité privés. Cela concerne également toutes les personnes qui sont intégrées dans des plans de continuité d'activité d'administrations ou d'entreprises essentielles au bon fonctionnement du pays. Je pense, par exemple, à France Telecom, à la SNCF, à EDF, bref à ce que le code de la défense appelle les opérateurs d'importance vitale. S'il est important de pouvoir disposer des réservistes en cas de crise, il faut s'assurer que ces personnes-là ne soient pas mobilisées. Il est, en effet, dans l'intérêt collectif qu'elles participent, au sein de leur entreprise ou de leur administration, à la gestion de la crise. D'ailleurs, dans la plupart des cas, elles ne viendraient pas si on leur demandait, mais encore faut-il le savoir, et savoir sur qui les réserves peuvent réellement compter.

Aujourd'hui, aucun dispositif d'identification ne permet de mesurer l'importance de ces doubles appartenances ni d'organiser des priorités.

Le deuxième constat est celui de l'absence de réactivité des réservistes en cas de crise. Actuellement, le code de la défense prévoit que le réserviste militaire sous ESR, qui accomplit une mission pendant son temps de travail, doit prévenir son employeur de son absence avec un préavis d'un mois. De plus, si les activités accomplies pendant le travail dépassent cinq jours, l'employeur a la possibilité de refuser le départ de son salarié. On comprend, dans ces conditions, que la réserve n'est pas conçue et pensée comme un outil de réponse aux situations de crise.

Un mois de préavis, cinq jours de disponibilité, ce n'est pas adapté.

Nous sommes donc partis de ce constat pour créer un mécanisme qui permet de mobiliser les réservistes plus rapidement, pour des durées plus longues sans pour autant modifier les règles de gestion quotidienne des réserves.

En effet, il nous a paru important de ne pas alourdir les contraintes qui pèsent au quotidien sur les réservistes et sur les entreprises qui les emploient car il y a là un équilibre fragile qu'il convient de préserver si on ne veut pas tarir le nombre de volontaires.

Autrement dit, on n'a pas voulu modifier les règles de gestion des réserves pour les activités programmées des réservistes, c'est-à-dire en gros les 20 jours d'entraînement par an. En revanche, on a voulu créer un instrument pour répondre à des besoins exceptionnels dans des circonstances exceptionnelles. Nous l'avons fait après avoir constaté que les régimes juridiques d'exception, comme l'état d'urgence ou la mobilisation générale, n'étaient pas adaptés. Une partie d'entre eux ne vise pas les réservistes, les autres sont des dispositifs tellement attentatoires aux libertés publiques qu'on imagine mal qu'ils soient utilisés en cas de catastrophe naturelle, de pandémie ou de crise terroriste. C'est le cas, par exemple, de la mobilisation générale dont le Livre blanc souligne que son usage est devenu improbable.

Accroître la réactivité, mieux cerner la disponibilité des réservistes, ne pas alourdir les contraintes des entreprises, voire faciliter l'emploi des réservistes au sein des entreprises par une disposition fiscale, voilà ce qu'ont été, Monsieur le président, nos motivations.

M. Michel Boutant, co-rapporteur de la mission d'information. - Monsieur le président, Monsieur le ministre, partant du constat que les dispositions actuelles du code de la défense n'étaient pas adaptées, nous avons été amenés à élaborer un régime juridique d'exception temporaire, définissant, en cas de crise majeure, des règles de mobilisation des réserves militaires et civiles contraignantes.

Comme l'a souligné ma collègue, la proposition de loi ne modifie pas l'organisation des différentes réserves au quotidien, mais définit, pour le cas de crise majeure, des règles de mobilisation des réserves contraignantes avec un préavis et une durée opposable dérogatoire du droit commun.

Le dispositif que nous proposons, dit « de réserve de sécurité nationale », est distinct des régimes juridiques d'exception, mais il s'insère dans le même chapitre du code de la défense dédié aux régimes d'application exceptionnelle. Nous contournons ainsi la question de la modernisation de ces régimes d'exception pour se concentrer sur la question des réserves.

La proposition de loi définit un régime spécifique aux cas de crise majeure, déclenché par le Premier ministre, par décret.

Ce régime d'exception temporaire ne concerne évidemment que les citoyens engagés dans les réserves militaires et civiles. Le décret définira la durée du préavis et de la mobilisation dans la limite de trente jours renouvelables. La convocation des réservistes relève de chaque ministère.

Ce texte offre aux forces armées et aux administrations disposant de réserves civiles un régime juridique qui leur permet de mobiliser, en plus des forces actives immédiatement engagées dans la gestion de la crise, des forces de réserve, dans un délai plus rapide et pour une période plus longue que celle prévue dans le cadre des activités programmées des réservistes.

Ce cadre juridique vise ainsi à fiabiliser l'engagement de réservistes dans la gestion d'une crise majeure et à permettre leur intégration dans les différentes planifications de crise. A partir du moment où on sait pouvoir compter sur les réserves, il faut, en effet, les intégrer dans les planifications de crise.

Nous estimons que le recours à cette forme de contrainte qu'est la mobilisation doit être réservé à des événements majeurs qui, par leur ampleur ou leur durée, saturent les capacités des forces d'active des armées, des forces de protection civile et de secours.

C'est pourquoi nous avons prévu que le dispositif ne peut être utilisé qu'« en cas de survenance, sur tout ou partie du territoire national, d'une crise majeure dont l'ampleur met en péril la continuité des services de l'État, la sécurité de la population ou la capacité de survie de la Nation ».

Dans ces circonstances et seulement dans ces circonstances, le Premier ministre peut recourir au dispositif de réserve de sécurité nationale par décret. Les réservistes sont alors dans l'obligation de rejoindre leur affectation, sous peine d'amendes, lorsque l'autorité dont il relève au titre de leur engagement les convoque.

Les réservistes employés au sein d'une entreprise ou d'une administration dont le fonctionnement est jugé d'importance vitale pour le fonctionnement du pays peuvent, sous certaines conditions, déroger à cette obligation afin qu'ils contribuent, dans leur entreprise ou leur administration, à la gestion de la crise et au rétablissement de la situation.

Le dispositif proposé précise que les prérogatives des ministères en matière de gestion de leurs réservistes sont strictement respectées. Les réservistes sont ainsi convoqués et employés par le ministère dont ils dépendent, en cohérence avec les besoins exprimés par l'autorité civile chargée du traitement de la crise.

Ce dispositif permet enfin de couvrir les réservistes qui voudraient s'engager pour la collectivité nationale, dans un moment où elle est durement touchée. Il leur offre la possibilité de pouvoir opposer à leur employeur un cas de force majeure et une protection juridique.

Nous avons enfin estimé que les entreprises, en tant qu'employeurs de réservistes, constituaient un élément central du dispositif.

Nous avons la conviction que la qualité et les performances de nos réserves dépendront de la qualité des relations que les différentes réserves sauront nouer avec les employeurs. Nous pensons que des actions doivent être menées pour valoriser les entreprises qui emploient des réservistes.

C'est pourquoi nous avons proposé dans un titre II : « Des entreprises employant des réservistes », l'extension aux réservistes des dispositions relatives au mécénat, afin de permettre que les entreprises, qui maintiennent les salaires des réservistes pendant leur activité au titre de la réserve, puissent déclarer ces sommes au titre du mécénat.

M. Josselin de Rohan, rapporteur. - J'ai conduit quelques auditions afin de m'assurer que le texte ne suscitait pas d'objections, pour constater, in fine, qu'il emportait au contraire une large adhésion. Je félicite, encore une fois, ses auteurs, dont le travail, considérable, honore le Parlement.

Le travail de nos collègues a fait l'objet, au cours de la mission, d'un dialogue fourni au sein d'un groupe de travail animé par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qui a bien voulu assurer avec les services du Sénat une coordination interministérielle. Je ne peux que me féliciter de cette collaboration en bonne intelligence entre l'exécutif et le législatif : la méthode mérite d'être reproduite.

Il faut aujourd'hui rompre avec la vision de la réserve qui était celle du XXè siècle : les conflits ont changé de nature, et les textes sont désormais largement obsolètes. Ainsi, avec la professionnalisation des armées, le régime de la mobilisation générale, tel qu'il fut utilisé en 1914, puis en 1945, comme celui de l'état d'urgence, qui prévalut en Algérie, n'a plus lieu d'être. Avec la disparition -jusqu'à nouvel ordre- de la conscription, le vivier de recrutement que constituait la réserve est aujourd'hui caduc.

Nous avons, au surplus, besoin de réserves faites essentiellement pour être utiles à ceux qui les emploient : il faut pouvoir convoquer ceux-là seuls dont on a besoin pour assurer la continuité du service public, principe dont les deux auteurs du rapport ont montré l'importance. Il ne s'agit de rien moins que d'assurer la résilience de la nation pour garantir aux citoyens les services publics dont ils ont besoin.

Depuis l'adoption du Livre Blanc, nombre de dispositions ont été prises destinées à améliorer la gestion des crises et marquées par le souci d'assurer une action interministérielle efficace dans la logique du concept de continuum sécurité-défense. Cette proposition de loi reste dans la ligne, en intégrant l'ensemble des réserves, militaires et civiles.

Le dispositif qui nous est proposé est pragmatique. Il répond aux besoins concrets de nos armées comme de nos services de sécurité et de secours. Il est souple, puisqu'il ouvre au Premier ministre la faculté de permettre aux administrations gestionnaires de mobiliser selon leurs besoins.

On pourrait m'objecter qu'il est paradoxal d'introduire une forme de contrainte dans un régime qui relève, par essence, du volontariat. Le volontariat dans la réserve ne se situe pas seulement au moment de la souscription à un contrat, mais au niveau de chaque convocation. Le réserviste est à chaque instant en mesure d'accorder ou non son temps. La réserve est ainsi fondée sur un double volontariat par lequel le réserviste accepte, d'une part, de consacrer du temps à la réserve et, d'autre part, d'y effectuer telle ou telle mission. Dans ce contexte, la proposition de loi vient temporairement rompre cet équilibre, puisqu'elle permet, en cas de crise majeure, de contraindre le réserviste à répondre présent et à servir les autorités dont il dépend au titre de son engagement volontaire. Le réserviste reste un volontaire, car il a librement consenti son engagement dans la réserve, mais il est, en cas de circonstances exceptionnelles, requis d'accepter la mission qu'on lui confie au nom de l'intérêt supérieur du pays plongé dans une crise majeure.

Je vous proposerai, en conséquence, d'adopter en l'état les articles 1 et 2. Sur les articles 3 et 4, relatifs aux dispositions fiscales, je serai, en revanche, plus circonspect. Sur le fond, j'estime justifié de proposer une compensation aux entreprises qui acceptent de se séparer de leur salarié au moins vingt jours par an. C'est là un acte de patriotisme qui mérite reconnaissance, mais la carotte fiscale, outre qu'elle sera complexe à mettre en oeuvre, comme en témoigne le fait que des dispositifs analogues n'ont jamais bénéficié à personne, me laisse sceptique. Sachant de quoi il est question, est-ce bien au titre du mécénat qu'il convient de rétribuer ce...sacrifice ? Le choix me semble peu conforme à la situation. Les représentants du Medef, qui avaient d'abord milité en faveur de cet expédient, sont aujourd'hui dubitatifs. On peut craindre, au reste, que notre commission des finances doive y voir une nouvelle niche fiscale. Sans compter qu'à l'heure où l'on entend réserver constitutionnellement à la loi de finances toute mesure fiscale, ce doit nous être une obligation que de nous conformer à cette règle de bonne gestion, qui s'impose à l'exécutif.

Je suggère donc de supprimer ces deux articles, pour réfléchir plus avant à la portée d'un dispositif auquel il nous appartiendra de revenir en loi de finances.

Je vous propose en revanche un nouvel article pour adjoindre à la proposition de loi un toilettage du dispositif dit « du service de défense ».

Le texte de nos collègues prévoit, lorsque le dispositif de réserve de sécurité nationale est déclenché, que les réservistes sont dans l'obligation de rejoindre leur affectation. Les réservistes employés au sein d'une entreprise ou d'une administration dont le fonctionnement est jugé essentiel au bon fonctionnement du pays peuvent néanmoins, dans le texte proposé, déroger à cette obligation.

En cas de mobilisation des réservistes, ces salariés, dans le domaine des télécommunications, des transports et de l'énergie, ne doivent pas être réquisitionnés. Ils doivent contribuer, dans leur poste, à la gestion de la crise et au rétablissement de la situation au sein de leur entreprise.

Or, la préoccupation de pouvoir disposer du personnel nécessaire pour assurer la continuité de l'action des services de l'Etat et des opérateurs dont les activités contribuent à la défense de la France est au coeur du dispositif dit «de service de défense ». La proposition de loi ne modifie pas ce dispositif. Pourtant, il est aujourd'hui nécessaire de le rénover.

Dès 2008, le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale soulignait que « ce système, créé à la fin des années 1950, souffre, sous sa forme actuelle, d'insuffisances importantes. Bien qu'adapté en 1999, il n'est pas mis en oeuvre. Son dispositif juridique le lie étroitement à des situations, comme la mobilisation, devenues aujourd'hui improbables ».

Le secrétaire général de la défense nationale a attiré mon attention sur la nécessité de rendre ce dispositif opérationnel.

Rénover ce dispositif présente, en effet, l'intérêt de bien coordonner les obligations qui résulteront du service de défense avec celles liées au dispositif de réserves de sécurité nationale, mais aussi de rendre opérationnel un mécanisme essentiel à la capacité des pouvoirs publics et des opérateurs d'importance vitale à résister aux conséquences d'une agression ou d'une catastrophe majeure. Souvenons-nous des « affectés spéciaux » de 1916, ces personnels indispensables que l'on finit par renvoyer, comme de juste, aux industries de guerre auxquelles ils appartenaient ?

Je vous proposerai, pour en prendre acte, une modernisation du dispositif et un changement d'appellation, le service de défense prenant celle de « service de sécurité nationale », conformément aux recommandations du Livre Blanc.

En conclusion, je voudrais souligner plusieurs points. Le texte de la proposition de loi pose plus largement la question de la qualification du besoin des pouvoirs publics en matière de réserve, des emplois qui peuvent être confiés à des réservistes, des qualifications, compétences et des formations requises et enfin, sur ces bases, du format souhaitable de chacune des réserves. La puissance publique n'a pas besoin d'immenses bataillons, mais de gens utiles, formés, et facilement insérables dans les dispositifs existants. Nos armées ne peuvent plus compter sur la réserve de conscription : il faut adapter la réserve militaire à cette nouvelle configuration.

Ce texte doit s'accompagner d'une révision de la politique de réserve.

Or à ces questions-là, les pouvoirs publics n'ont pas encore de réponses suffisamment étayées. A commencer par les armées qui, légitimement, ont concentré l'essentiel de leur action sur la transformation en cours des forces d'active, sans totalement abandonner, qui plus est, les anciens schémas de la réserve de conscription.

Je crois que ce texte doit être accompagné d'une remise à plat de la politique des réserves qui permette de préciser les besoins, les emplois et le format des réserves dont les pouvoirs publics ont besoin, d'améliorer la gestion quotidienne des réserves, de réfléchir à une refonte du contrat d'engagement des réservistes.

On ne peut que constater le caractère ambigu du contrat passé entre le réserviste et les armées : ambiguïté quant aux obligations réciproques des deux parties, ambiguïté quant au statut de l'employeur qui, sans être partie au contrat, s'y trouve de fait engagé.

Les deux rapporteurs de notre mission ont relevé la disparité des mesures de convocation -elles sont ainsi différentes pour les réservistes de l'armée et ceux de la police. Il n'est pas rare que les employeurs ne sachent pas à quel type de réserviste ils ont affaire, ni même s'ils sont dits « disponibles ». Tout cela est source de bien des agacements, qui prédisposent les réservistes à cacher leur appartenance à la réserve, pour ne pas être pénalisés, alors qu'ils ne visent qu'à rendre service au pays. Il est pour le moins anormal qu'il faille se cacher pour servir son pays. Cette situation de clandestinité jette, par ailleurs, un doute sur l'efficacité du dispositif en cas de crise.

Vous aurez compris, Monsieur le ministre, au travers de l'ensemble de mon propos, que le chantier est loin d'être négligeable.

M. Gérard Longuet, ministre de la défense. - Je vous remercie de votre aimable accueil. C'est avec plaisir que je retrouve les parlementaires au travail, engagés sur des sujets de première importance. Ce texte est intelligent, courageux ; il est aussi prudent, sachant qu'il commande d'autres phases. Nous aurons besoin, sans tarder, d'une simplification de la réserve. Il est subtil, il est intelligent, d'ouvrir leur place aux réservistes en les plaçant, même si le décret doit venir du Premier ministre, sous l'autorité des ministères concernés, pour une fonctionnalité immédiate. Il est courageux de prévoir des contraintes, sur le volontaire, sur l'entreprise, avec des contreparties protectrices.

Ce texte n'a pas l'ambition de régler d'emblée toutes les questions. C'est pourquoi je dis qu'il est prudent et intelligent : toutes les qualités d'une proposition de loi... Il s'agit bien là d'un travail d'élu comme on l'aime. Mes collaborateurs me font valoir l'existence d'un groupe de travail, d'une réflexion du SGDSN. Ils ont bien compris que la stratégie de l'échange sait engendrer un texte qui convient au gouvernement, d'autant que le rapporteur a su y apporter des remèdes qui agréent -je pense à l'assimilation au mécénat, qui mérite en effet réflexion. D'autant que le budget afférent n'est pas négligeable. En 2010, quelque 88 millions ont été affectés à la rémunération et aux charges sociales des réservistes. L'objectif étant, à l'horizon 2014, de 40 000 réservistes opérationnels sous contrat pour une moyenne de 25 jours d'activité, soit un million de jours de travail, équivalent à 4 000 ETP, quand nous en étions, en 2009, à 700 000 heures, que l'on s'essoufflait à assurer. Autant dire que cette proposition de loi vient à point nommé, qui clarifie les relations du réserviste avec son employeur.

Nous avons à régler l'ensemble des problèmes qu'a rappelés le président. Le ministère de la défense s'est déjà engagé dans une réflexion, qui sera mise à votre disposition en mai. Les inspections ad hoc ont été sollicitées pour émettre des propositions sur la doctrine d'emploi et la vision des suites opérationnelles, la gouvernance et la gestion de la réserve militaire, la réserve citoyenne, enfin. A ce texte qui constitue une étape, majeure, nous adhérons.

En matière de fiscalité, pourquoi ne pas imaginer, sur le modèle du label écologique, un label de citoyenneté ? On apprécie, en France, les échanges de distinctions. Une entreprise gratifiée d'un tel label, grâce à la signature d'une charte, pourra le faire valoir comme outil de relations publiques.

Quant à ses employés, il serait absurde, de fait, de leur demander de se mobiliser ailleurs, alors qu'ils peuvent être utiles dans le cadre des fonctions qu'ils assurent dans leur entreprise. C'est une réflexion à mener, que nous avons lancée.

La réserve opérationnelle comporte plusieurs strates. La première est celle de l'engagement volontaire. La seconde concerne les engagés dans les cinq années qui suivent le service. Le suivi n'en est pas encore parfait, et je demanderai que l'on y regarde de plus près pour compléter ce qui vous sera transmis en mai.

La France peut compter sur une inestimable réserve de bonnes volontés. Notre devoir de responsables, le vôtre comme le mien, est d'offrir à tous ceux qui le veulent toutes les opportunités de se sentir utiles. C'est aussi là un facteur de cohésion nationale, l'occasion d'offrir à ceux qui aspirent réellement à prendre une part reconnue, consacrée, à la vie de notre pays, de le faire. Sans civisme, la citoyenneté se dégrade. Le volontariat restera certes une minorité, mais d'un civisme exemplaire : un exemple à suivre.

M. Didier Boulaud. - Je m'associe aux éloges de notre rapporteur. Pour avoir siégé à l'Assemblée nationale, je puis dire que le rapport qui y fut produit, en son temps, était loin d'être aussi substantiel.

Il est beau d'avoir des projets, encore faut-il être en mesure de les financer. Notre rapporteur est revenu sur les pages 234 et 235 du rapport d'information, relatives aux aspects budgétaires : elles soulignaient que les 88,5 millions affectés en 2010 étaient très inférieurs aux objectifs fixés par la loi de programmation. Envisagez-vous, monsieur le ministre, d'y mettre un coup de pouce, pour éviter qu'achoppe la loi de programmation ? Dès lors que la réserve ne concourra plus aux seuls impératifs de défense, ne serait-il pas envisageable de négocier avec le ministère du budget, comme cela fut le cas pour les Opex, une ligne spécifique hors budget de la défense ?

M. André Vantomme. - Le travail de nos deux rapporteurs, que je salue, a suscité, dans nos départements, le plus vif intérêt. Mais les amendements de M. de Rohan annihilent l'effort en faveur des entreprises. J'ai bien entendu ses préoccupations, que l'on peut partager dans le climat actuel. Mais le fait est que les réservistes se heurtent souvent à une hostilité plus ou moins déclarée dans le monde de l'entreprise, si bien que beaucoup font le choix de dissimuler leur qualité. Si la solution proposée dans ce texte est éliminée, il faudra en trouver une autre pour offrir une compensation aux entreprises. Un label, monsieur le ministre ? Connaissant le monde de l'entreprise, je sais qu'il n'offrira qu'une satisfaction limitée...

Dans le cadre de mes responsabilités départementales, il m'est arrivé de présider une commission de notation du personnel. J'ai souvenir que l'un des plaignants reprochait que l'on ait mentionné, au chapitre de sa façon de servir, son appartenance à la réserve. Pourquoi ne pas, sur le modèle de ce qui a cours pour l'appartenance syndicale, interdire que l'appréciation portée sur l'intéressé puisse le prendre en compte ?

M. Christian Poncelet. - J'ai cru comprendre que la difficulté était pour partie financière. Pourquoi ne pas s'inspirer de l'expérience qui est la nôtre avec les pompiers volontaires. En faveur des trois mille d'entre eux qui oeuvrent dans mon département, j'ai mis en place, en liaison avec les chambres consulaires -directement impliquées puisqu'aussi bien il est ici question de sécurité publique- un service d'indemnisation, qui fonctionne fort bien. La question a fait l'objet, au demeurant, d'un débat national. Il y a là matière à réfléchir.

Mme Gisèle Gautier. - Lors de nos précédentes discussions, la question de l'identification des fonctions m'avait préoccupée : nous manquons de statistiques probantes, tant sur la réserve militaire que civile. Sauf pour la gendarmerie, on ne dispose pas du profil des réservistes. En cas de crise, lorsque l'on a besoin de toutes les bonnes volontés, c'est un problème de ne pas savoir qui fait quoi et sur qui on peut compter.

M. Gérard Longuet. - Les aspects budgétaires, Monsieur Boulaud, sont sous contrôle. Le problème est bien plutôt de trouver le moyen de passer de 32 000 à 40 000 réservistes. Il nous faudra de bons « sergents recruteurs », pour obtenir des engagements.

Les réservistes, lorsqu'ils sont en action, sont rémunérés sur la base de l'indemnité de militaire d'active, selon le grade. C'est à quoi correspondent les 88 millions. Il serait juste, en effet, que cette ligne fût abondée à l'interministériel. Les réservistes sont gérés par l'armée, mais sont parfois utilisés pour des opérations de sécurité civile.

Défendre les entreprises, Monsieur Vantomme ? Sans doute, mais il convient de distinguer deux cas de figure. Soit le réserviste donne de son temps sur sa période de vacances, ce qui ne désorganise pas le fonctionnement de l'entreprise, soit il le fait sur son temps de travail, auquel cas, s'il n'est plus rémunéré par l'entreprise, elle ne s'en trouve pas moins désorganisée, y compris si le temps est pris sur la RTT, qui n'est pas faite pour cela. Nous traiterons de ce sujet le 4 mai, lors de la journée nationale du réserviste centrée sur le monde de l'éducation et sur le monde de l'entreprise.

Doit-on prévoir un statut particulier, comparable à celui du personnel protégé ? Je ne le crois pas, car ce serait prendre le risque de desservir les réservistes en rendant les employeurs réticents.

Monsieur Poncelet, le régime des sapeurs-pompiers volontaires est une bonne référence : c'est le sens de l'indemnité des réservistes. Cependant, là où les sapeurs-pompiers s'engagent par un civisme « de proximité », les réservistes ont un rayon d'action bien plus large et ils peuvent aussi vouloir participer à de grands événements, mêmes tragiques, qui font l'actualité.

Madame Gautier, le problème du suivi professionnel des réservistes se pose effectivement, c'est l'un des items des trois études en cours. En revanche, je voudrais ramener la question des multi-réservistes à sa juste proportion, c'est-à-dire à un réserviste sur vingt : dès lors que le phénomène reste marginal, je ne suis pas choqué que des réservistes adoptent un mode de vie somme toute très modeste en cumulant plusieurs activités.

M. Michel Boutant. - Les officiers et les sous-officiers de réserve que nous avons auditionnés s'inquiètent tous d'une diminution des crédits : quelle en est l'incidence sur le nombre de journées de préparation, donc sur le niveau des réservistes ? Ensuite, je ne comprends pas bien que notre commission supprime d'elle-même le titre II : ne serait-ce pas plutôt le rôle de la commission des finances, ou du Gouvernement ? Pourquoi les précéder ?

M. Josselin de Rohan, rapporteur. - Vous suggérez peut-être que nous aurions pu marchander notre proposition avec le ministre ? J'en doute.

Le départ de salariés pour effectuer la réserve handicape les entreprises, c'est bien pourquoi les réservistes ne se déclarent pas à leur employeur. Si les entreprises étaient indemnisées, elles seraient peut-être moins réticentes. Vous nous dites, Monsieur le ministre, que les entreprises peuvent y gagner. Est-ce bien le cas ? Il y a bien eu une déductibilité fiscale, mais son dispositif est si complexe qu'elle est très peu utilisée. En revanche, dans la fonction publique, on cumule son traitement et la solde de réserviste. Ces différences nous mettent mal à l'aise, nous souhaitons que le régime soit amélioré et harmonisé. Le label « Partenaire de la défense » est-il incitatif ? Nous n'y croyons guère...

M. Jean-Louis Carrère. - Effectivement, n'y a-t-il pas une différence de traitement entre les réservistes, selon qu'ils viennent du privé, du public, de telle ou telle collectivité locale ?

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Je suis, comme M. Boutant, très réservée sur la suppression du titre II avant la séance publique, car tous les responsables d'entreprise que nous avons rencontrés nous ont dit qu'ils étaient favorables au mécanisme que nous proposons. La culture de la défense s'affaiblit, le lien entre l'armée et la nation se distend à mesure que s'éloigne le temps où le service militaire était obligatoire : il faut encourager l'engagement dans l'armée de réserve et mieux compenser les contraintes que la réserve impose aux entreprises, en particulier aux PME. Le mécénat culturel donne lieu à un avantage fiscal, pourquoi le refuser pour la réserve ?

M. Josselin de Rohan, rapporteur. - M. Xavier Guilhou, président du comité de liaison du Medef et capitaine de vaisseau de réserve, m'a dit son opposition formelle à un tel dispositif, il faut en tenir compte ! Et vous savez bien qu'en séance, l'article 40 nous sera immédiatement opposé. Je préfère que M. le ministre recherche une solution appropriée et je remercie les auteurs du rapport d'y avoir contribué : cette voie est bien plus réaliste.

M. Joseph Kergueris. - Je vous rejoins entièrement. Je crois indispensable de prendre le temps nécessaire pour mesurer les besoins et rechercher les meilleures solutions. Le problème était comparable avec les sapeurs-pompiers volontaires, qui craignaient également de rompre leur anonymat. Nous avons travaillé avec les organisations patronales pour définir une démarche de contractualisation, qui a porté ses fruits.

Dans mon département, je constate que les entreprises valorisent les compétences acquises par les réservistes pendant leur service actif. On le voit dans les BTP, dans le génie civil, dans bien des métiers techniques ou encore dans le gardiennage : il y a un transfert de compétences et ce qu'on a appris à l'armée est valorisé dans le privé. On le constate dans les CV des étudiants, qui n'hésitent plus à mentionner leurs expériences dans l'humanitaire.

Enfin, le nombre de jours de réserve est somme toute bien modeste quand on le rapporte au regard du nombre total de jours travaillés : c'est à cette aune que l'on doit mesurer la contribution de tous à l'effort de défense de la nation.

M. Gérard Longuet. - Effectivement, le million de journées de réserve représente à peine quatre millièmes du nombre total de jours travaillés dans notre pays...

Je vous accorde, Madame Garriaud-Maylam, que la réserve désorganise davantage les petites entreprises que les grandes, mais c'est aussi dans les petites entreprises que le lien est le plus direct entre le dirigeant et les salariés, c'est là que le chef d'entreprise est le plus à même d'être rassuré de voir l'un de ses salariés consacrer du temps à une cause humanitaire, à un engagement pour la nation. Les DRH apprécient que les cadres aient une telle expérience et, vous l'avez dit, ces expériences figurent désormais en bonne place dans les CV des candidats à l'embauche.

Je vous concède, Monsieur Carrère, que des inégalités de traitement existent bien pour les réservistes selon qu'ils travaillent dans le privé ou le public, ou encore dans telle ou telle collectivité. Mais je range ces différences dans la diversité des conditions de travail, qu'on ne saurait effacer complètement et qui font l'objet d'arbitrages constants par les agents économiques.

Monsieur Boutant, j'entends bien que la question financière est cruciale, mais je peux vous affirmer que nous ne manquons pas de ressources pour la réserve. Je veillerai, comme vous m'y incitez, à ce que le niveau de formation, c'est-à-dire le nombre de journées de préparation, ne diminue pas et je souhaite même que, d'une moyenne actuelle de 21 jours, nous atteignions les 25 jours : il ne faudrait pas, effectivement, qu'une enveloppe budgétaire constante aille à un plus grand nombre de réservistes, qui bénéficieraient mécaniquement d'un plus petit nombre de journées de préparation.

Examen des articles :

L'article 1er est adopté sans modification, de même que l'article 2.

Article 3

M. Josselin de Rohan, rapporteur. - Par l'amendement n° 2, je vous propose de supprimer cet article qui étend aux entreprises qui emploient des réservistes les dispositions fiscales relatives au mécénat culturel, et j'attends du Gouvernement qu'il nous apporte, en séance publique, des éclaircissements sur les mesures qu'il compte prendre pour aider ces entreprises.

L'amendement n°2 est adopté, l'article 3 est supprimé.

Article 4

M. Josselin de Rohan, rapporteur. - Par l'amendement n° 3 de coordination, je vous propose de supprimer l'article 4.

L'amendement n°3 est adopté, l'article 4 est supprimé.

Article additionnel après l'article 4

M. Josselin de Rohan, rapporteur. - Par l'amendement n°1, je vous propose de rénover le « service de défense », qui devient le « service de sécurité nationale » et qui permet de maintenir en poste les employés dans des entreprises et des administrations dont le fonctionnement est jugé essentiel au bon fonctionnement du pays. Peut-être pourrions-nous recueillir le sentiment du ministre sur ce point ?

M. Gérard Longuet. - Nous sommes très favorables à cet amendement.

L'amendement n°1 est adopté, il devient article additionnel.

M. Jean-Louis Carrère. - Nous voterons ce texte, en attendant du ministre qu'il nous dise par quels financements il compte soutenir la réserve.

L'ensemble de la proposition de loi est adopté dans le texte issu des travaux de la commission.