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Proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine

26 avril 2011 : Risque de submersion marine ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE Ier - De l'approche globale du risque de submersion marine

Le chapitre Ier comporte trois articles visant à renforcer la prise en compte des submersions marines dans les risques naturels, répondant ainsi au constat dressé par la mission sénatoriale sur l'insuffisante prise en compte, en France, de ce risque spécifique.

L'article 1er porte sur la prévention, à travers les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) ; l'article 2 sur la prévision, puisqu'il modifie les schémas directeurs de prévision des crues ; et l'article 3 sur le nouvel outil global qui devra être mis en place en application de la directive de 2007 relative aux inondations : le plan de gestion des risques d'inondation8(*) (PGRI).

Article 1er (Articles L. 562-1 et L. 562-8 du code de l'environnement) - (Prise en compte de la submersion marine dans les plans de prévention des risques naturels prévisibles)

Commentaire : cet article crée une sous-catégorie de plan de prévention des risques d'inondation (PPRI), traitant spécifiquement du risque de submersion marine, et précise qu'ils sont élaborés en tenant compte de l'existence et de l'état des ouvrages de protection.

I. Le droit en vigueur

1° Le plan de prévention des risque naturels prévisibles : un outil majeur pour la prévention des risques, renforcé après la tempête Xynthia

L'article L. 562-1 du code de l'environnement, modifié par le présent article, fixe l'objet et le régime juridique des PPRN. Élaborés par l'État en association avec les collectivités territoriales, ils visent à maîtriser l'urbanisation dans les zones à risques et à réduire la vulnérabilité des populations et des biens existants.

Les risques naturels énumérés concernent les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes et les cyclones.

Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin, de :

délimiter les zones exposées aux risques en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés et afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines, de prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ;

délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions ;

- définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises dans les zones susmentionnées ;

- définir, dans ces zones, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs.

La réalisation des mesures prévues dans ces deux derniers alinéas peut être rendue obligatoire. A défaut de mise en conformité, le préfet peut, après mise en demeure, ordonner leur réalisation aux frais du propriétaire, de l'exploitant ou de l'utilisateur.

Par ailleurs, lorsque l'urgence le justifie, le préfet peut rendre immédiatement opposables certaines dispositions du PPRN avant l'approbation de celui-ci.

Cet article prévoit en outre que les PPRI sont compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions du PGRI défini à l'article L. 566-5 du même code.

La loi de 2010 portant engagement national pour l'environnement9(*) a amélioré le régime des PPRN afin de tirer les conséquences de la tempête Xynthia et des inondations survenues dans le Var :

- une procédure de modification partielle et simplifiée du PPRN a été créée pour remédier à des erreurs matérielles ponctuelles ou prévoir des aménagements mineurs ;

- pour renforcer la sécurité juridique des PPRN, dont les modalités d'élaboration résultent en partie de circulaires interministérielles et de guides méthodologiques, il a été prévu que des décrets en Conseil d'État définiraient les modalités de qualification des aléas et des risques, les règles générales d'interdiction, de limitation et d'encadrement des constructions, de prescription de travaux de réduction de la vulnérabilité, ainsi que d'information des populations, dans les zones exposées aux risques définies par les PPRN. Ces décrets sont en cours de rédaction ;

- la disposition rendant caduque au bout de trois ans un PPRN rendu opposable par anticipation a été supprimée.

2° Des objectifs gouvernementaux ambitieux pour couvrir les territoires à risque

Selon les chiffres fournis par Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État chargée de l'écologie, lors de son audition par la mission d'information sénatoriale, les communes littorales sont très insuffisamment couvertes par des PPR : 46 PPR approuvés et 71 prescrits pour 864 communes littorales10(*). En outre, il a été indiqué à votre rapporteur au cours de ses auditions que trop souvent, les PPR des communes littorales traitent des seuls risques de crues, omettant le risque de submersion marine.

A la suite de la tempête, des instructions ont été données, par circulaires interministérielles du 7 avril 2010, aux préfets de région et de département du littoral métropolitain, afin notamment que l'ensemble des zones basses exposées à un risque fort de submersion marine soient couvertes par un PPRN approuvé dans un délai de trois ans.

Le rapport d'inspection interministérielle de retour d'expérience sur la tempête11(*) avait également souligné la nécessité :

- de prescrire des PPRN dans les territoires à risque important et de réviser les PPRN existants ;

- de faire en sorte que dans les PPRN, nouveaux ou révisés, l'urbanisation soit clairement interdite ou limitée en fonction de l'intensité de l'aléa (fort, moyen, faible) et non de l'urbanisation actuelle et/ou souhaitée.

Une accélération certaine s'est produite, puisque, d'après les informations transmises par le ministère chargé de l'écologie, au 16 février 2011, 124 communes étaient couvertes par un PPRN concernant les risques littoraux et 7 bénéficiaient d'un PPRN approuvé par anticipation au cours de l'année 2010.

Par ailleurs, la liste des PPR prioritaires dans les zones de submersion marine dangereuses pour les personnes a été arrêtée : 307 communes sont concernées par l'élaboration ou la révision d'un PPR prioritaire sur le littoral. Cette liste devrait faire l'objet d'un acte administratif désignant les communes concernées.

Si votre rapporteur se félicite du volontarisme affiché par l'État en la matière, il relève également que l'élaboration des PPR, concernant par exemple la définition de l'aléa ou le zonage réglementaire, doit s'appuyer sur des fondements, notamment scientifiques, solides, et non sur la tentation de vouloir rattraper les carences du passé par des exigences aujourd'hui excessives.

II. Le dispositif des propositions de loi

Le I de l'article vise à créer, au sein des PPRI, une procédure distincte pour les risques de crues d'une part, et les risques de submersion marine d'autre part.

Son 1° précise que les PPRI concernent les inondations « provenant de crues comme de submersions marines ». Son 2° prévoit que les PPRI sont élaborés de façon spécifique pour les risques de crue et les risques de submersion marine.

Le II précise que, dans les zones soumises à un risque d'inondation, les plans de prévention des risques d'inondation et de submersion marine sont élaborés en tenant compte de l'existence et de l'état « des ouvrages définis à l'alinéa précédent ». Dans la mesure où l'article L. 562-8 ne mentionne pas d'ouvrage, c'est en réalité l'article L. 562-8-1 qui aurait dû être complété, puisque son premier alinéa prévoit : « les ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions doivent satisfaire à des règles aptes à en assurer l'efficacité et la sûreté ».

III. La position de votre commission

Votre commission approuve totalement l'objectif du présent article car elle juge indispensable que la spécificité de la submersion marine soit mieux prise en compte dans les PPR. Toutefois, elle relève que, dans la perspective d'une approche intégrée, il est opportun :

- de traiter non seulement la submersion marine, mais aussi l'ensemble des risques littoraux, notamment l'érosion puisque, comme l'a rappelé la mission sénatoriale, « la fragilisation des barrières naturelles protégeant le littoral a un lien direct avec les phénomènes de submersion marine. Celui qu'a connu La Faute-sur-mer (...) s'explique en partie par la rupture du cordon dunaire l'abritant de l'océan atlantique »12(*) ;

- de prendre en compte la confluence des eaux fluviales et maritimes dans les estuaires et la spécificité des crues estuariennes : ceci impose de traiter les crues et les submersions marines dans le même document.

Par ailleurs, votre commission juge préférable de renvoyer au décret prévu à l'article L. 562-1 le soin de déterminer les modalités de prise en compte de l'existence des ouvrages de protection contre la mer. Votre rapporteur souligne à cet égard qu'il serait paradoxal de ne pas du tout tenir compte de l'existence des digues, alors même que le Gouvernement est prêt à financer un plan de réhabilitation de celles-ci de 500 millions d'euros.

Pour toutes ces raisons, la commission a adopté un amendement de rédaction globale de l'article 1er qui :

- remplace la notion de « submersions marines » par celle de « risques littoraux », afin d'inclure notamment le risque d'érosion ;

- supprime la disposition prévoyant que les PPRI tiennent compte de l'existence des ouvrages de défense ;

- précise que les PPRI des communes littorales traitent simultanément, mais de façon spécifique, des risques de crues et des risques littoraux ;

- prévoit que les décrets d'application relatifs aux PPRI devront définir les modalités de prise en compte des ouvrages de protection.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.


* 8 Directive européenne 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil de l'Union européenne du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation.

* 9Article n °222 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

* 10 Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames ; rapport d'information en deux tomes de M. Alain ANZIANI, fait au nom de la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia, n° 647 (2009-2010), p. 45.

* 11 Tempête Xynthia, Retour d'expérience, évaluation et propositions d'action, mai 2010.

* 12 Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames ; rapport d'information en deux tomes de M. Alain ANZIANI, fait au nom de la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia, n° 647 (2009-2010) p. 25.