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Proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine

26 avril 2011 : Risque de submersion marine ( rapport - première lecture )
Article 12 (Article 13 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile) Renforcement du plan communal de sauvegarde

Commentaire : cet article vise à renforcer les plans communaux de sauvegarde en les rendant obligatoires pour les communes dès qu'un PPR leur a été prescrit, en y subordonnant l'octroi de subventions pour des actions de prévention des risques, en y consignant des exercices réguliers de simulation de catastrophe naturelle, en prévoyant un appui administratif à leur adoption et en imposant leur diffusion régulière auprès des populations concernées.

I. Le droit en vigueur

Institués par l'article 13 de la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, les plans communaux de sauvegarde (PCS), arrêtés et mis en oeuvre par les maires, regroupent les documents de compétence communale contribuant à l'information préventive et à la protection de la population. Devant être compatible avec les plans ORSEC, ils ont pour objectifs de :

- déterminer, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes ;

- fixer l'organisation nécessaire à la diffusion de l'alerte et des consignes de sécurité ;

- recenser les moyens disponibles et définir la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement et de soutien de la population.

Les PCS couvrent théoriquement l'ensemble des risques dont l'occurrence est envisageable localement, soit les risques naturels et climatiques (au premier plan desquels les inondations), les risques technologiques, les risques sanitaires et les accidents de grande ampleur. A cet effet, ils regroupent « l'ensemble des documents de compétence communale contribuant à l'information préventive et à la protection de la population ».

Le décret d'application de l'article 13 de la loi du 13 août 2004 précitée33(*) rendait obligatoire, avant le 13 septembre 2007, la mise en place d'un PCS dans les communes dotées soit d'un PPR approuvé, soit d'un plan particulier d'intervention (PPI). Or, en 2009, moins d'une commune sur cinq soumise à une obligatoire légale en ce sens possédait un tel PCS. Et une très grande majorité des communes les plus exposées à la tempête Xynthia en était dépourvue.

II. Le dispositif des propositions de loi

Le de cet article rend l'élaboration du PCS obligatoire dans les communes dotées d'un PPRN prescrit, et non pas seulement approuvé, afin d'élargir le périmètre des communes soumises à l'obligation de s'en doter.

Selon les chiffres communiqués par la direction de la sécurité civile du ministère en charge de l'intérieur34(*), 10 546 communes - sur les 36 711 que compte notre pays - sont soumises à l'obligation de réaliser un PCS. Leur nombre va augmenter pour passer à 11 284 d'ici deux ans, du fait de la variation à la hausse des deux critères d'assujettissement :

- l'existence de PPRN approuvés, dont le nombre va augmenter suite à la priorité qui leur est donnée et a été rappelée par le président de la République début 2010 ;

- l'existence de PPI, plus stable, sauf pour ceux liés à des infrastructures de transport dangereuses, récemment apparus dans la réglementation.

Sur les 10 546 communes soumises à l'obligation, 2 988 PCS ont été réalisés et 2 349 sont en cours d'élaboration. Au total, 5 337 PCS sont arrêtés ou en cours d'établissement, représentant 50 % des communes assujetties à l'obligation.

En outre, 523 communes non soumises à cette obligation ont arrêté un PCS et 346 sont actuellement en train d'en élaborer un.

Au total, 6 206 communes sont ou seront prochainement dotées d'un PCS, soit 16 % des communes françaises. Ce taux reste encore relativement faible, au regard de l'exposition potentielle des communes à des risques d'origine naturelle. C'est ce qui a motivé le 1° de l'article 12 de la proposition de loi, qui étend cette obligation aux communes pour lesquelles un PPR a été prescrit.

Le conditionne l'octroi des subventions publiques en faveur des actions locales de prévention des risques à l'existence d'un PCS.

Faisant siennes les observations de la mission interministérielle, la mission d'information sénatoriale avait relevé « une importante limite des PCS (tenant) pour les communes à l'absence de mesures incitatives - par sanction ou gratification - à s'en doter ». A ce titre, elle préconisait « de subordonner l'octroi de subventions de l'État, en faveur des actions locales de prévention des risques, aux communes dotées d'un PCS approuvé ».

En outre, le 2° précise que les PCS obligatoires du fait de la loi doivent prévoir tous les trois ans un exercice de simulation d'une catastrophe naturelle sur la base duquel la commune doit adapter le contenu du PCS.

Le rapport Xynthia soulignait bien la nécessité de ne pas se tenir à une gestion administrative de la prévention des risques naturels, mais de lui donner une dimension pratique et sensible pour le grand public : « De façon générale, c'est aux mairies et administrations publiques qu'il reviendrait naturellement de réaliser ce travail d'information et de communication vers les populations exposées, en privilégiant les actions de sensibilisation de terrain. On ne saurait en effet se contenter de formations purement administratives : leur efficacité dépendra de l'existence de simulations en grandeur nature ».

Le livret de la direction de la sécurité civile sur le bilan 2010 des PCS regrettait également « une absence d'exercice permettant de vérifier la pertinence et le contenu opérationnel des PCS ». Il relevait par ailleurs « une absence d'organisation des retours d'expérience au niveau communal ne permettant pas de capitaliser les évènements vécus ».

C'est une telle « mise en situation » que vise le 2° lorsqu'il prévoit la mise en place, sur un rythme triennal, d'exercices de simulation de catastrophes naturelles, sans préciser leur nature. Seraient soumises à cette obligation les communes répondant aux critères d'assujettissement à un PCS, soit celles doté d'un PPR approuvé, incluses dans le champ d'un PPI et, si le 1° était adopté, celles pour lesquelles un PPR a été prescrit.

Cette simulation ne serait pas un exercice ponctuel dépourvu de toute conséquence effective puisque le retour d'expérience qui en résulterait permettrait, le cas échéant, d'adapter le contenu du PCS, avec l'appui des services de l'État.

Le prévoit que le maire arrête le PCS avec l'appui technique d'un agent des services du conseil général spécialement désigné par ce dernier.

Constatant combien les communes, notamment les plus petites d'entre elles, étaient souvent démunies pour élaborer des documents de prévention aux risques tels que les PCS, la mission Xynthia suggérait de « désigner dans chaque département une personne référente pour aider les communes qui le souhaitent à élaborer un PCS ».

Le bilan 2010 des PCS réalisé par la direction de la sécurité civile stigmatisait quant à elle « un PCS réalisé en quelques semaines par la secrétaire de mairie ou un policier municipal seul, voire par un stagiaire sans implication de la municipalité et des autres services municipaux ». Elle notait également « un recours facilité à des cabinets de consultants extérieurs pour l'élaboration du PCS conduisant à transposer des organisations inadaptées aux spécificités locales ».

C'est donc en vue de remédier à cette carence technique des communes et aux risques d'externalisation qu'elle entraîne que la proposition de loi prévoit, dans le 3° de cet article, le recours à un « agent des services du conseil général spécialement désigné par ce dernier à cet effet ».

Enfin, le ajoute aux obligations du maire, outre la mise en oeuvre du PCS, sa diffusion régulière auprès des populations concernées.

Là aussi, cette proposition fait suite au constat de la mission d'information d'une carence de communication à l'égard de nos concitoyens sur les risques d'origine naturelle et les dispositifs visant à les prévenir, qui l'avait amenée à préconiser de « mieux informer la population du contenu des PCS et le lui rappeler régulièrement ».

III. La position de votre commission

D'une façon générale, votre commission souscrit pleinement au renforcement du contenu et de la portée du PCS opéré par cet article. Ce document constitue en effet un instrument précieux d'information et de sensibilisation des populations aux risques naturels, pour peu qu'il soit effectivement mis en oeuvre.

Plus précisément, pour ce qui est tout d'abord du , votre commission approuve l'extension du champ de l'obligation de se doter d'un PCS à l'ensemble des communes pour lesquelles un PPRN a été prescrit.

S'agissant du , votre commission souscrit en premier lieu au conditionnement à l'existence d'un PCS de l'octroi de subventions en faveur d'actions locales de prévention des risques, qu'elle n'a modifié par deux amendements -l'un de votre rapporteur, l'autre de M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis - qu'à titre rédactionnel.

Sont concernées les subventions accordées tant sur crédits budgétaires que sur le FPRNM. Elles représentent actuellement entre 40 et 50 millions d'euros par an, mais elles devraient augmenter très sensiblement dans le cadre de la mise en oeuvre du PSR.

Subventions accordées aux collectivités pour les actions de prévention

Source : ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement

De par l'importance significative des montants en jeux, cette mesure constituerait donc une incitation appréciable à l'élaboration de PCS de toute nature. Elle rejoint l'une des dispositions du PSR, qui prévoit que « le niveau des aides financières de l'État aux travaux de prévention ou de protection (dont le renforcement des ouvrages) sera conditionné à une réalisation effective des PCS ».

Votre commission juge par ailleurs très positivement la programmation triennale par les PCS d'exercices de simulation de catastrophe naturelle et leur adaptation conséquente. L'efficacité des PCS est en effet très étroitement liée, outre à la pertinence de leur contenu au regard des circonstances locales, à leur bonne assimilation par les publics concernés, afin qu'ils ne demeurent pas des documents administratifs purement formels.

Le PSR a mis l'accent sur l'importance de ces simulations, indiquant que « l'organisation d'exercices pour tester une composante ou un plan complet fait partie intégrante de la préparation à la gestion de crise ». Il évoque par ailleurs la participation des services de l'État, et plus particulièrement de la direction de la sécurité civile, mais aussi de services techniques comme le SCHAPI et le SPC.

Dès lors, votre commission, qui n'a adopté que deux amendements rédactionnels - l'un de votre rapporteur, l'autre de M. Dominique de Legge - sur ce paragraphe, encourage fortement les communes concernées à solliciter largement l'appui de ces structures administratives pour organiser les exercices de simulation prévus par les PCS.

Concernant le , votre commission a adopté deux amendements identiques - des deux auteurs précités - renvoyant l'appui technique au maire pour l'élaboration des PCS à un agent de l'État, et non du conseil général.

D'une part, les conseils généraux -même si certains en ont les moyens et le font déjà spontanément- n'ont pas tous, loin de là, la capacité à fournir aux maires de leur département un agent spécifiquement compétent sur la thématique des risques et leur gestion administrative.

D'autre part, l'État semble mieux armé, dans ses services déconcentrés, pour fournir une telle assistance aux maires concernés. C'est d'ailleurs aux « services compétents de l'État » que renvoie l'appui aux maires pour l'adaptation des PCS suite aux exercices de simulation prévus par le 2° du présent article. Le plan « submersions rapides » indique par ailleurs que les services de l'État « s'efforceront d'apporter un appui méthodologique » aux communes pour l'élaboration des plans.

A cet égard, la direction de la sécurité civile au sein du ministère de l'intérieur fait mention, dans le document qu'elle a publié sur les PCS, du souci que soit identifié formellement par les élus, au sein des préfectures, un correspondant PCS contribuant à un suivi individualisé de la démarche. Elle a ainsi évoqué la mise en place d'équipes d'accompagnement constituées de « conseillers des communes pour leurs PCS » :

- recrutement de conseillers affectés à la promotion des PCS (anciens officiers de l'armée, conseillers défense ou hauts fonctionnaires à la retraite), rencontrant individuellement les maires ;

- mise en place de points d'entrée unique à la préfecture mobilisant des agents nommément désignés ;

- mise en place de groupes de travail composés du service interministériel de défense et protection civile (SIDPC), des SDIS, des directions départementales des territoires (DDT), des sous-préfectures et des conseillers défense.

En outre, pour les communes les plus peuplées, le préfet peut demander au maire de désigner deux référents en matière de risques sur le principe d'un binôme constitué d'un élu et d'un cadre administratif territorial.

De la même façon, le PSR indique clairement que les services de l'État « s'efforceront d'apporter un appui méthodologique, et de favoriser les mutualisations au niveau intercommunal des outils d'élaboration des PCS ». Le soutien des conseils généraux n'est mentionné que de façon secondaire par rapport à l'État, aux côtés de l'appui d'autres structures d'importance telles que les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB).

Il n'en restera pas moins, bien entendu, que le maire conserverait la responsabilité de l'élaboration et de la publication des PCS et, au-delà, les compétences en matière de sécurité civile que lui assigne la loi, et notamment la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

S'agissant du , votre commission approuve la précision selon laquelle le maire doit assurer la diffusion régulière du PCS auprès de ses administrés.

Le maire est en effet responsable de l'élaboration du PCS, et soumis par ailleurs à de nombreux titres à une obligation générale d'information des habitants de sa commune, notamment à l'égard des risques de toutes sortes, parmi lesquels les risques naturels35(*). Il est donc le mieux à même de renseigner ses administrés sur l'existence et le contenu d'un document recensant les risques locaux et les moyens d'y faire face en cas de survenance.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.


* 33 Décret n°2005-1156 du 13 septembre 2005 relatif au plan communal de sauvegarde et pris pour application de l'article 13 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

* 34 Plan communal de sauvegarde. Bilan 2010 et bonnes pratiques à l'usage des préfectures de département, novembre 2010.

* 35 Voir notamment la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, le décret n°90-918 du 11 octobre 1990 relatif à l'exercice du droit à l'information sur les risques pris en application de l'article L. 125-2 du code de l'environnement, et la circulaire DPPR/SDP RM n° 9265 du 21 avril 1994 relative à l'information préventive sur les risques majeurs.