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Projet de loi organique modifiant l'article 121 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie

8 juin 2011 : Nouvelle-Calédonie ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
(art. 121 de la loi organique du 19 mars 1999)
Délai de dix-huit mois avant tout renouvellement
de la démission de plein droit du gouvernement

Cet article réécrit l'article 121 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, afin de fixer un délai de dix-huit mois avant toute nouvelle mise en oeuvre du mécanisme entraînant la démission d'office du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, tout en permettant aux groupes démissionnaires privés, au cours de cette période, d'une représentation au sein du Gouvernement, d'y rétablir leur présence.

1. Le dispositif de l'article 121

L'article 110 de la loi organique du 19 mars 1999 dispose que les membres du Gouvernement sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne. Les listes de candidats, membres ou non du congrès, doivent être présentées par les groupes d'élus constitués au congrès en application de l'article 79.

Elles comprennent un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir augmenté de trois, chaque membre du congrès ne pouvant participer à la présentation que d'une seule liste de candidats.

Les listes doivent être remises au président du congrès au plus tard cinq jours avant le scrutin.

L'article 212 prévoit que si un membre du Gouvernement cesse d'exercer ses fonctions, le candidat suivant de la liste sur laquelle il avait été élu le remplace. Ce remplacement est alors notifié au président du congrès, au haut-commissaire et, le cas échéant, au président de l'assemblée de province intéressée7(*).

Le second alinéa de l'article 121 dispose que « lorsqu'il ne peut plus être fait application de l'alinéa précédent, le gouvernement est démissionnaire de plein droit et il est procédé à l'élection d'un nouveau gouvernement dans un délai de quinze jours. Le haut-commissaire en est informé sans délai. Le gouvernement démissionnaire assure l'expédition des affaires courantes jusqu'à l'élection d'un nouveau gouvernement. »

Cette disposition peut être mise en oeuvre lorsque les démissions successives ont épuisé l'effectif d'une liste, ou lorsque tous les membres d'une même liste démissionnent en même temps.

En fait, depuis l'entrée en vigueur de la loi organique du 19 mars 1999, la démission de plein droit du gouvernement est toujours intervenue après la démission « en bloc » de tous les membres d'une liste.

L'étude d'impact indique d'ailleurs que « ni la lettre du texte, ni la jurisprudence administrative ne permettent d'exclure ces démissions collectives. Ce mécanisme a été utilisé comme substitut à la motion de censure pour renverser le gouvernement en novembre 2002, en juin 2004 puis, de façon réitérée, en février 2011 ».

Toutefois, l'utilisation répétée de ce dispositif entre février et avril 2011 conduit à envisager sa modification, afin d'assurer la stabilité du gouvernement tout en garantissant la participation de la minorité.

2. L'utilisation des démissions collectives pour provoquer la chute du gouvernement

L'accord de Nouméa n'évoque pas les conséquences de la démission de membres du gouvernement sur sa composition. L'article 121 de la loi organique prévoit seulement les conséquences des démissions afin de préserver la représentativité du gouvernement, même si des démissions successives aboutissent à l'épuisement d'une liste de candidats. Il n'envisage pas le cas des démissions collectives, mais permet à de telles démissions de provoquer la chute du gouvernement.

Dans son rapport sur la loi organique de 1999, M. René Dosière indiquait que « cet article est le corollaire du principe de désignation par le congrès des membres du gouvernement sur des listes proposées par les groupes. Un membre du gouvernement dont les fonctions prennent fin par constatation de son inéligibilité, incapacité, incompatibilité, démission, révocation ou décès est remplacé par son suivant de liste. A défaut de suivant de liste, le présent article ne prévoit pas d'élection partielle, mais la démission d'office du gouvernement et son renouvellement global. »

Au Sénat, le rapport de notre collègue Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, relevait « cet article fixe tout d'abord les règles de remplacement des membres du gouvernement qui cessent leurs fonctions : le candidat suivant de la liste sur laquelle il avait été élu le remplace. Conformément à un amendement à l'article 102 que votre commission des Lois vous a proposé, les listes de candidats à l'élection du gouvernement comportent trois noms en plus du nombre de sièges à pourvoir. Cependant, le cas de l'épuisement d'une liste à la suite de remplacements successifs doit être envisagé. Il n'est alors pas procédé à une élection partielle. Le gouvernement est démissionnaire de plein droit et l'élection du nouveau gouvernement a lieu dans les quinze jours ».

Selon M. Paul Neaoutyine, membre du congrès, président de l'assemblée de la province Nord et président de l'UNI, ce dispositif vise à permettre à un groupe minoritaire de faire tomber le gouvernement s'il estime que le fonctionnement de celui-ci ne respecte pas le principe de collégialité.

M. Pierre Frogier, député, membre du congrès et président de l'assemblée de la province Sud, estime également que le dispositif défini à l'article 121 a pour objet de permettre à la minorité, qui ne pourrait obtenir le vote d'une motion de censure, de provoquer la chute du gouvernement lorsqu'elle souhaite mettre en cause son fonctionnement.

La démission collective a d'ailleurs été utilisée comme substitut à la motion de censure pour renverser le gouvernement en novembre 2002, en juin 2004 puis de février à avril 2011.

Les démissions collectives et la démission de plein droit
du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie depuis février 2011

Date

Groupe ayant présentée une démission collective

17 février 2011

UC-FLNKS

3 mars 2011

Calédonie Ensemble

17 mars 2011

Calédonie Ensemble

1er avril 2011

Calédonie Ensemble

Depuis février 2011 pour la première fois, un groupe politique a recouru à la démission collective afin d'empêcher le rétablissement d'un fonctionnement normal des institutions et d'obtenir une dissolution du congrès8(*). La démission collective empêche en effet l'élection du président de la Nouvelle-Calédonie et la formation d'un nouveau gouvernement comme l'ont rappelé les juridictions administratives.

Dans son avis n° 03/11 du 24 février 2011, le tribunal administratif de Nouméa considère que « dès lors que la loi prévoit que le congrès fixe le nombre des membres du gouvernement, il n'est pas possible juridiquement que le gouvernement ait un nombre de membre inférieur à celui ainsi fixé ; que, d'autre part, en l'absence de la possibilité de procéder à l'élection du président et du vice président, le nouveau gouvernement ne peut être regardé comme étant complètement constitué et ne peut donc entrer en fonction. Il s'en suit et sans qu'il soit besoin de qualifier de gouvernement de « démissionnaire de plein droit », qu'une nouvelle élection de l'ensemble des membres du gouvernement doit être organisée par le congrès dans les conditions prévues aux articles 109, 110 et 121 de la loi organique. »

Le Conseil d'Etat, dans sa décision du 8 avril 2011 M. Gomes relative à la régularité de l'élection du 3 mars 2011, considère « qu'il est loisible à tout instant, dès son élection, à tout membre élu du gouvernement de démissionner et à ses suivants de liste de faire de même immédiatement ; que n'y fait aucunement obstacle, contrairement à ce qui est soutenu en défense, la circonstance qu'avant l'élection de son président, le gouvernement ne puisse être regardé comme en fonction, le gouvernement démissionnaire continuant d'exercer ses compétences pour expédier les affaires courantes ; qu'à la suite de ces démissions, l'impossibilité de compléter le gouvernement a nécessairement pour effet de rendre celui-ci démissionnaire d'office, dès le constat de cette impossibilité ; que dans l'hypothèse où il n'aurait alors pu procéder à l'élection de son président avant ces démissions, l'expédition des affaires courantes revient au gouvernement précédemment constitué, et qui, démissionnaire d'office lui-même, était alors depuis chargé de l'expédition des affaires courantes »9(*).

Le Conseil d'Etat relève cependant qu'il « résulte de l'instruction que, dans les circonstances de l'espèce, ces démissions, qui n'ont été organisées que dans le seul but de paralyser la constitution complète du gouvernement et d'empêcher le fonctionnement normal des institutions, tendant à laisser ainsi la charge au gouvernement présidé par le requérant d'expédier les affaires courantes, visaient à vicier la régularité de l'élection du président et du vice-président, et avaient en conséquence le caractère d'une manoeuvre électorale qui doit demeurer sans incidence sur la régularité du scrutin ; que dès lors, à défaut d'autre irrégularité, le gouvernement ainsi composé, régulièrement constitué à l'issue du scrutin contesté, démissionnaire d'office en raison des démissions opérées, doit être celui chargé d'expédier les affaires courantes ».

La répétition des démissions collectives empêche ainsi le gouvernement d'exercer la plénitude de ses prérogatives et peut à terme produire des effets très dommageables pour la Nouvelle-Calédonie. Le gouvernement démissionnaire, chargé de la gestion des affaires courantes, ne peut en effet prendre que les décisions les plus urgentes, qui relèvent d'un faible pouvoir d'appréciation. Cette gestion des affaires courantes ne lui permet pas de mettre en oeuvre des projets importants pour le développement de la Nouvelle-calédonie.

3. Les modifications proposées par le Gouvernement

· Le projet soumis au congrès de la Nouvelle-Calédonie

Le texte soumis au Sénat diffère de l'avant-projet que le Gouvernement avait soumis pour avis au congrès de la Nouvelle-Calédonie.

Cet avant-projet maintenait le mécanisme de la démission d'office, tout en limitant ses effets en cas de répétition. Il proposait ainsi d'instaurer, après toute démission en bloc, un délai de dix-huit mois pendant lequel une nouvelle démission collective ne remettrait pas en cause le gouvernement en place. La démission collective ne pourrait donc être utilisée par un groupe politique pour renverser le gouvernement qu'une fois tous les dix-huit mois.

Afin de permettre, dans cette hypothèse, au groupe dont est issue la liste démissionnaire de rétablir sa représentation au sein du gouvernement, l'avant-projet prévoyait qu'une élection partielle serait organisée. Si le groupe qui n'était plus représenté au gouvernement ne déposait pas de nouvelle liste de candidats pour une élection partielle, le gouvernement aurait été réputé complet.

Dans son avis du 6 mai 2011, le congrès de la Nouvelle-Calédonie s'est déclaré « favorable, dans sa majorité, à l'adoption par le Parlement d'un projet de loi organique destiné à modifier l'article 121 de la loi organique modifiée n° 99-209 du 19 mars 1999, dans la mesure où, dans le cadre de sa résolution n° 132 du 1er avril 2011 susvisée, une telle modification avait été demandée « dans les meilleurs délais possibles », afin d'« encadrer et limiter la possibilité de provoquer la démission du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ».

Il s'est en outre déclaré « favorable, dans sa majorité, à l'introduction d'un délai de carence de dix-huit mois pendant lequel le gouvernement ne peut plus être démissionnaire de plein droit ».

Cet avis proposait toutefois la suppression du mécanisme visant à permettre, par une élection partielle, à un groupe qui ne serait plus représenté au gouvernement après une démission collective présentée pendant le délai de carence de rétablir sa participation au sein de l'exécutif. Le congrès proposait, à la majorité, de prévoir simplement qu'en cas de nouvelle démission collective dans le délai de dix-huit mois, « le gouvernement est réputé complet ».

Les groupes UNI (Union nationale pour l'indépendance) et Calédonie Ensemble ont souhaité joindre à l'avis du congrès une opinion.

Le groupe UNI a émis un avis favorable au projet soumis au congrès, sous réserve de deux modifications :

- que le délai de carence soit ramené de dix-huit à douze mois, « afin de préserver la possibilité pour un groupe du congrès représenté minoritairement au sein du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie de se prévaloir du deuxième alinéa de l'article 121 pour s'assurer d'un fonctionnement collégial du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie » ;

- qu'une élection partielle, par un vote à la majorité simple des suffrages exprimés, permette au groupe dépourvu de représentation au gouvernement de la rétablir en présentant une nouvelle liste de candidats.

Le groupe Calédonie Ensemble a estimé que le projet soumis au congrès était contraire à l'accord de Nouméa, car elle substituait une logique majoritaire à la logique collégiale, portant ainsi « atteinte aux droits de la minorité ». il a par ailleurs jugé inacceptable la rédaction proposée par le congrès, au motif qu'elle supprimait « purement et simplement toute possibilité pour le groupe démissionnaire de reprendre sa place au sein du gouvernement ».

· Le projet de loi organique soumis au Sénat

L'article premier du projet de loi organique réécrit l'article 121 dont il reprend cependant le premier alinéa sans modifications (I).

Le II de la rédaction proposée prévoit que lorsqu'il ne peut plus être procédé au remplacement d'un membre du gouvernement ayant cessé d'exercer ses fonctions en faisant appel au suivant de liste, il est procédé dans les conditions définies aux III et IV. Ce sont donc ces nouvelles dispositions qui s'appliqueraient si la totalité d'une liste est épuisée ou si les membres d'une liste ont simultanément présenté leur démission.

Le III prévoit que le gouvernement ne serait démissionnaire de plein droit que si le nombre de membres du gouvernement à remplacer est égal ou supérieur à la moitié de l'effectif gouvernemental10(*), ou si le gouvernement n'a pas été déclaré démissionnaire de plein droit au cours des dix-huit mois précédents.

Le projet de loi organique instaure par conséquent un délai de carence de dix-huit mois, pendant lequel le gouvernement ne peut être renversé par la mise en jeu du dispositif permettant à la minorité de protester contre une atteinte à la collégialité. Toutefois, le gouvernement serait démissionnaire de plein droit si, dans le délai de dix-huit mois suivant la précédente mise en oeuvre de l'article 121, les membres issus de la majorité démissionnaient.

Le mécanisme de la démission d'office serait donc préservé, mais encadré, afin d'éviter un usage répété à des fins de déstabilisation des institutions.

Le projet de loi organique maintient, dans l'hypothèse où le gouvernement est déclaré démissionnaire, les modalités définies en 1999, selon lesquelles il est procédé à l'élection d'un nouveau gouvernement dans un délai de quinze jours. Le gouvernement démissionnaire devrait assurer l'expédition des affaires courantes jusqu'à l'élection du nouveau gouvernement.

Le IV de la rédaction proposée permet à tout groupe politique qui ne serait plus présent au sein du gouvernement et dont la liste de candidats est épuisée de rétablir sa participation à l'exécutif. Il s'agit d'assurer le respect d'une représentation proportionnelle des groupes composant le congrès et de la collégialité.

Ce mécanisme pourrait être mis en oeuvre si le nombre de membres du gouvernement à remplacer est inférieur à la moitié de son effectif et si, au cours des dix-huit mois précédents, le gouvernement a fait l'objet d'une démission de plein droit en application du III.

Le groupe politique dont la liste ne permettrait plus d'assurer le remplacement des membres ayant cessé leurs fonctions pourrait notifier à tout moment au haut-commissaire et au président du congrès une nouvelle liste de représentants en nombre égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté de trois. L'éligibilité de ces candidats devrait être vérifiée dans les conditions prévues à l'article 110, quatrième alinéa, de la loi organique11(*).

L'enregistrement de la nouvelle liste de représentants vaudrait élection de ces représentants. Il ne serait donc pas nécessaire de procéder à une élection comme le prévoyait l'avant-projet que le gouvernement avait soumis au congrès de la Nouvelle-Calédonie.

Si le groupe qui n'est plus représenté au gouvernement ne faisait pas usage de cette faculté, le gouvernement serait réputé complet.

Le groupe politique à l'origine de la démission collective porterait donc seul la responsabilité de son absence au gouvernement, puisqu'il pourrait à tout moment rétablir sa présence, simplement en présentant une nouvelle liste de candidats.

4. Le texte adopté par votre commission

Le projet de loi organique déposé au Sénat ne reprend pas les propositions avancées par la majorité du congrès de la Nouvelle-Calédonie.

Au regard des auditions qu'il a pu conduire, votre rapporteur souligne que la suppression du mécanisme permettant à un groupe dépourvu de représentation gouvernementale de rétablir sa participation à l'exécutif aurait suscité une vive opposition de plusieurs groupes politiques du congrès. En effet, cette suppression aurait constitué une atteinte aux principes de pluralité politique et de collégialité du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission se félicite par conséquent de l'équilibre retenu par le Gouvernement. Le projet de loi organique devrait en effet permettre de garantir la stabilité du gouvernement, en évitant son blocage par des démissions collectives à répétition, tout en assurant une composition pluraliste de l'exécutif. Le dispositif proposé ne supprime pas la possibilité, pour un groupe politique minoritaire, de rendre le gouvernement démissionnaire de plein droit par la démission de l'un ou de plusieurs de ses membres, mais limite cette faculté dans le temps, afin d'éviter son détournement.

Comme l'indique l'étude d'impact, « l'objectif sera atteint en interdisant que la démission d'office ne se produise deux fois de suite dans un délai de dix-huit mois et en prévoyant que, si la nouvelle démission des membres issus d'un groupe du congrès n'aboutit pas à la démission de droit de tout le gouvernement, ce dernier peut néanmoins être complété par l'enregistrement de la liste présentée par le ou les groupes précédemment démissionnaires, afin que soit assurée la représentation des seuls groupes au titre desquels se sont produites les démissions »12(*).

M. Paul Neaoutyine, membre du congrès de la Nouvelle-Calédonie, président de l'assemblée de la province Nord et président de l'UNI, a indiqué à votre rapporteur qu'il approuvait le dispositif proposé par le Gouvernement pour permettre à un groupe de rétablir sa participation au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie après une démission collective dans le délai de dix-huit mois après une démission qui aurait provoqué la chute du gouvernement calédonien.

Votre commission considère que le dispositif finalement retenu par le Gouvernement est plus pertinent que celui de l'élection partielle. La désignation complémentaire par simple présentation d'une liste permettra en effet au groupe qui n'aurait plus de représentant au gouvernement de rétablir sa participation à l'exécutif, conformément aux principes fondateurs de l'accord de Nouméa.

Un groupe politique qui aurait pris l'initiative d'une démission collective sans pouvoir provoquer la démission de plein droit du gouvernement pourra ainsi à tout moment restaurer sa représentation.

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur visant à mentionner le principe de collégialité au sein de l'article 121 de la loi organique. Il s'agit de préciser que la démission de plein droit du gouvernement ne pourrait être provoquée par la démission collective des membres d'une liste qu'en cas d'atteinte au principe de collégialité.

Elle a en outre adopté un amendement précisant la rédaction du IV de l'article 121 de la loi organique, afin :

- de substituer au terme de « représentants », celui de « candidats », qui est celui retenu par le législateur organique en 1999. En effet, le groupe souhaitant rétablir sa présence au gouvernement présente une liste de candidats aux fonctions de membre du gouvernement ;

- de lever une ambigüité du projet de loi organique, aux termes duquel l'enregistrement de la liste « vaut enregistrement de la liste de candidats à l'élection des membres du gouvernement ». L'étude d'impact indique, plus clairement, que « l'enregistrement de la liste vaut élection des intéressés pour l'application des dispositions faisant référence à l'élection des membres du gouvernement »13(*).

Ainsi, l'amendement adopté par votre commission indique que la liste présentée par le groupe qui ne participe plus au gouvernement est approuvée après un délai de quarante-huit heures suivant son enregistrement par le président du congrès, si le tribunal administratif n'a pas été saisi en application du quatrième alinéa de l'article 110 afin de vérifier l'éligibilité d'un candidat. Si le tribunal administratif était saisi d'une telle demande, la liste de candidats aux fonctions gouvernementales ne serait réputée approuvée qu'à l'issue de la procédure définie au quatrième alinéa de l'article 110.

Les candidats prendraient leurs fonctions de membres du gouvernement, dans la limite des sièges vacants, dès l'approbation de la liste.

Votre commission a adopté l'article premier ainsi modifié.

Article 2
Dispositions transitoires

Cet article précise les modalités d'application du dispositif prévu par l'article 1er dans les dix-huit mois suivant l'entrée en vigueur du présent texte.

Il prévoit ainsi que, durant la période précitée, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ne pourra pas être démissionnaire de plein droit dès lors qu'une « chute » du gouvernement sera intervenue dans les dix-huit mois précédents et ce, quel que soit le fondement juridique de la première démission (c'est-à-dire qu'elle résulte de la mise en oeuvre des dispositions du second alinéa de l'article 121 dans sa rédaction actuellement en vigueur, ou du futur III de l'article 121 dans sa rédaction issue du projet de loi organique).

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.


* 7 Si le nouveau membre du gouvernement était auparavant membre d'une assemblée de province il cesse d'appartenir à cette assemblée en entrant au gouvernement, en application de l'article 118 de la loi organique.

* 8 L'article 97 de la loi organique dispose que « Lorsque son fonctionnement se révèle impossible, le congrès peut, après avis de son président et du gouvernement, être dissous par décret motivé en conseil des ministres. Le Parlement en est immédiatement informé. Le décret de dissolution est notifié sans délai au gouvernement et aux présidents du congrès et des assemblées de province.

« La dissolution du congrès entraîne de plein droit la dissolution des assemblées de province.

« Le décret de dissolution fixe la date des nouvelles élections qui interviennent dans les deux mois.

« Le gouvernement et les présidents des assemblées de province assurent l'expédition des affaires courantes jusqu'à l'élection des nouveaux exécutifs. »

* 9 Conseil d'Etat, 8 avril 2011, M. G. ; http://www.conseil-etat.fr/cde/node.php?articleid=2284

* 10 Aux termes de l'article 109 de la loi organique du 19 mars 1999, il appartient au congrès de fixer par délibération le nombre de membres du gouvernement, qui doit être compris entre cinq et onze.

* 11 Les candidats devraient donc satisfaire aux conditions requises pour être électeurs et éligibles aux assemblées des provinces. En cas de doute sur l'éligibilité d'un candidat, le haut-commissaire de la République pourrait saisir le tribunal administratif dans les quarante-huit heures suivant le dépôt des listes. Le tribunal administratif devrait se prononcer dans les quarante-huit heures. S'il déclarait un candidat inéligible, la liste disposerait de vingt-quatre heures pour se compléter.

* 12 Etude d'impact, p. 14.

* 13 Etude d'impact, p. 15.