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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

8 septembre 2011 : Budget (deuxième loi de finances rectificative pour 2011) ( rapport - première lecture )

TITRE II DISPOSITIONS PERMANENTES

ARTICLE 2 (Article 3 de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010, article 69 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011)  Nouvelles modalités d'intervention du Fonds européen de stabilité financière (FESF)  

Commentaire : le présent article tend à adapter l'autorisation législative d'accorder la garantie de la France relative au Fonds européens de stabilité financière (FESF) à l'extension des modalités d'intervention de ce fonds décidée le 21 juillet 2011.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

A. LE FONDS EUROPÉEN DE STABILITÉ FINANCIÈRE (FESF)

Le Fonds européen de stabilité financière (FESF) a été mis en place à l'issue du sommet des chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro du 7 mai 2010 et du Conseil Ecofin des 9 et 10 mai 2010.

L'architecture globale dans laquelle il s'insère et la problématique de la crise de la dette souveraine ont été présentées dans l'exposé général du présent rapport.

· Le FESF est une société anonyme de droit luxembourgeois, régie par l'accord-cadre du 7 juin 2010 entre lui-même et chacun des seize Etats qui constituaient alors la zone euro (l'Estonie, qui a adopté l'euro le 1er janvier 2011, y contribue dans le cadre du premier amendement à l'accord-cadre). Il prend ses décisions à l'unanimité.

Non doté en capital, il se finance sur les marchés, avec la garantie des Etats participants, pour prêter aux Etats de la zone euro en difficulté.

· Le FESF doit octroyer des prêts à l'Irlande et au Portugal à hauteur de respectivement 17,7 milliards et 26 milliards d'euros.

Les plans d'aide à l'Irlande et au Portugal

(en milliards d'euros)

 

Irlande

Portugal

Irlande (ressources de trésorerie et Fonds national de réserve pour les retraites)

17,5

 

Aide internationale

67,5

78

Mécanisme européen de stabilisation financière

22,5

26

Fonds européen de stabilité financière

17,7

26

Royaume-Uni

3,8

 

Suède

0,6

 

Danemark

0,4

 

FMI

22,5

26

Total

85

78

Source : d'après le Conseil de l'Union européenne

A ce jour, le FESF a réalisé trois prêts (un à l'Irlande et deux au Portugal), pour un montant total de 9,5 milliards d'euros. Il a emprunté à hauteur de 13 milliards d'euros.

Les prêts accordés par le FESF

(en milliards d'euros)

   Date

Bénéficiaire

Montant versé à l'Etat

(montant emprunté par le FESF)

Taux

Maturité

01/02/2011

Irlande

3,6

(5)

5,90%

18/07/2016

22/06/2011

Portugal

3,7

(5)

6,08%

05/07/2021

29/06/2011

Portugal

2,2

(3)

5,32%

05/12/2016

Total

 

9,5

(13)

   

Source : d'après le FESF

· La déclaration des chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro du 21 juillet 2011 prévoit en outre la participation du FESF au deuxième plan d'aide à la Grèce.

Comme cela a été indiqué dans l'exposé général du présent rapport, le montant de sa participation n'est pas précisé. Cependant, cette déclaration se réfère à un « financement public total » de 109 milliards d'euros.

Si l'on suppose que, comme précédemment, le FMI fournit un tiers de la contribution totale, celle de la zone euro serait de 73 milliards d'euros. Comme le MESF a pratiquement épuisé sa capacité initiale de prêt148(*), cette participation correspondrait totalement ou presque totalement à celle du FESF.

B. LA CAPACITÉ DE PRÊT DU FESF

1. La capacité de prêt initiale : 255 milliards d'euros (article 3 de la loi de finances rectificative du 7 juin 2010)

Lorsque sa création a été décidée, le FESF était censé pouvoir prêter 440 milliards d'euros.

Or, pour émettre avec une notation « triple A », la capacité d'intervention du FESF a de fait été limitée par les garanties des pays « triple A », qui s'élèvent à 255 milliards d'euros149(*), comme le montre le tableau ci-après. En effet, les trois principales agences de notation ont fait savoir aux Etats membres que la note maximale, « triple A », ne pourrait être obtenue qu'à la condition que chaque financement accordé par le FESF soit couvert par des garanties de pays disposant de cette note. A noter également que ce montant portait sur le principal et les intérêts, ce qui réduisait également le principal pouvant être déboursé.

Les capacités de prêt du FESF : situation initiale (1)

(en milliards d'euros)

 

Garanties

Capacité d'emprunt = garanties / 1,2*

Capacité de prêt =  garanties des Etats « triple A »

 

Montant

En %

Tous les Etats

Hors Grèce**

Hors Grèce et Irlande**

Hors Grèce, Irlande, Portugal**

Hors Grèce, Irlande, Portugal et Espagne**

Belgique

15,29

3,48

12,74

12,74

12,74

12,74

12,74

 

Allemagne

119,39

27,13

99,49

99,49

99,49

99,49

99,49

119,39

Irlande

7,00

1,59

5,84

5,84

       

Espagne

52,35

11,90

43,63

43,63

43,63

43,63

   

France

89,66

20,38

74,71

74,71

74,71

74,71

74,71

89,66

Italie

78,78

17,91

65,65

65,65

65,65

65,65

65,65

 

Chypre

0,86

0,20

0,72

0,72

0,72

0,72

0,72

 

Luxembourg

1,10

0,25

0,92

0,92

0,92

0,92

0,92

1,10

Malte

0,40

0,09

0,33

0,33

0,33

0,33

0,33

 

Pays-Bas

25,14

5,71

20,95

20,95

20,95

20,95

20,95

25,14

Autriche

12,24

2,78

10,20

10,20

10,20

10,20

10,20

12,24

Portugal

11,04

2,51

9,20

9,20

9,20

     

Slovénie

2,07

0,47

1,73

1,73

1,73

1,73

1,73

 

Slovaquie

4,37

0,99

3,64

3,64

3,64

3,64

3,64

 

Finlande

7,91

1,80

6,59

6,59

6,59

6,59

6,59

7,91

Grèce

12,39

2,82

10,32

         

Total

440,00

100,00

366,67

356,34

350,51

341,31

297,69

255,44

Ratio émissions/prêts

     

1,40

1,37

1,34

1,17

 

Part de la France dans les émissions (en %)

     

20,97

21,32

21,89

25,10

 

* Les Etats se sont engagés à garantir une somme supérieure de 20 % aux émissions.

** Contrairement à la capacité de prêt, la capacité d'emprunt diminue en fonction de l'extension des programmes d'aide à de nouveaux Etats. On rappelle que l'aide à la Grèce est fournie non par le FESF, mais par des prêts bilatéraux des Etats de la zone euro.

(1) Cette situation est toujours celle en vigueur à la date du dépôt du présent projet de loi de finances rectificative. En effet, tous les Etats n'ont pas encore signé la modification de l'accord-cadre, dont le principe a pourtant été décidé le 11 mars 2011.

Source : calculs de la commission des finances, d'après l'annexe 1 à l'accord-cadre du 7 juin 2010, et une note transmise par BNP Paribas à votre rapporteur général

Concrètement, cette limitation ne signifie pas que le FESF ne pouvait emprunter que 255 milliards d'euros pour en prêter 255, mais qu'il aurait dû en emprunter davantage pour en prêter 255. Ainsi, lors de son premier prêt, celui de 3,6 milliards d'euros à l'Irlande (le 1er février 2011), il a dû emprunter 5 milliards d'euros, soit 40 % de plus, pour constituer une «  réserve de liquidité ».

En effet, si les Etats non notés « triple A » ne permettent pas d'accroître la capacité de prêt, ils contribuent en revanche à la capacité d'emprunt.

En supposant que le FESF utilise au maximum sa capacité de prêt de 255 milliards d'euros, il aurait dû emprunter de l'ordre de 350 milliards d'euros150(*), soit près de 40 % de plus. C'est pour cette raison que lors de son prêt à l'Irlande, il a dû emprunter environ 40 % de plus que la somme prêtée.

L'accord-cadre du 7 juin 2010 régissant le FESF a été conclu le jour même de l'entrée en vigueur de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010.

L'article 3 de la loi précitée (dont le texte est reproduit ci-après au début du II) autorise le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'Etat au FESF, ainsi qu'aux financements obtenus par le FESF, pour un montant total (principal et intérêts) de 111 milliards d'euros.

Ce montant peut a priori sembler paradoxal. Il résulte en effet du fonctionnement du FESF décrit ci-avant que la garantie de la France est limitée à celle prévue par l'annexe 1 de l'accord-cadre, soit 89,66 milliards d'euros.

Cela vient du fait qu'il était alors envisagé que les Etats majorent leurs garanties de 20 % par rapport aux montants figurant dans l'annexe 1 de l'accord-cadre151(*). Telle n'a pas été la solution finalement retenue : si les garanties ont bien été supérieures de 20 % aux émissions du FESF, ce sont ces dernières qui s'en sont trouvées minorées, et non les garanties qui s'en sont trouvées majorées.

2. La capacité de prêt décidée le 11 mars 2011 : 440 milliards d'euros

La capacité de prêt du FESF devrait très prochainement être portée à 440 milliards d'euros, quand la modification de l'accord-cadre sera entrée en vigueur.

Cette augmentation de la capacité de prêt du FESF serait réalisée par l'augmentation du plafond de garantie et des sur-garanties de chaque Etat membre de 120 % à 165 %.

La contribution des différents Etats est toujours répartie conformément à leur part dans le capital libéré de la BCE.

Dans le cas de la France, le nouveau plafond de garanties a été fixé à 158,49 milliards d'euros en principal par l'amendement à l'accord-cadre. Ce montant est le produit de 21,8 %, quote-part de la France dans le capital libéré de la BCE, corrigée de la sortie des pays sous programme, par 440 milliards d'euros et par 165 % correspondant à la sur-garantie. La loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 arrondit ce montant à 159 milliards.

Le total des garanties, actuellement de 440 milliards d'euros selon la version initiale de l'annexe 1 de l'accord-cadre, a ainsi été porté à 65 % de plus (hors Etats sous programme), soit 726 milliards d'euros. En prenant en compte les Etats sous programme, le montant total des garanties est même de 780 milliards d'euros.

Dans ces conditions, la prise en compte des seuls Etats « triple A » conduit à un total de garanties de 452 milliards d'euros (dernière colonne du tableau de la page suivante), légèrement supérieur à l'objectif de 440 milliards d'euros.

Le FESF ne pouvant pas prêter davantage qu'il n'emprunte, cela signifie que sa capacité effective de prêt serait bien de 440 milliards d'euros. Il ne serait plus obligé, contrairement à ce qui est actuellement le cas, d'emprunter plus qu'il ne prête, pour constituer une «  réserve de liquidité ».

La première réforme du FESF (devant prochainement entrer en vigueur) :  principaux chiffres

(en milliards d'euros)

 

Garanties initiales*

Situation après entrée en vigueur de la réforme portant la capacité de prêt à 440 milliards d'euros 

 

 

Tous les Etats

Hors Grèce, Irlande et Portugal

Garanties totales**

Garanties hors Grèce, Irlande, Portugal**

Garanties des Etats « triple A » = capacité de prêt

 

Montants

En %

Montants

En %

Montants

En %

Montants

En %

 Montants

Belgique

15,29

3,48

15,29

3,73

27,03

3,47

27,03

3,72

 

Allemagne

119,39

27,13

119,39

29,15

211,05

27,06

211,05

29,07

211,05

Irlande

7,00

1,59

 

0,00

12,38

1,59

 

 

 

Espagne

52,35

11,90

52,35

12,78

92,54

11,87

92,54

12,75

 

France

89,66

20,38

89,66

21,89

158,49

20,32

158,49

21,83

158,49

Italie

78,78

17,91

78,78

19,24

139,27

17,86

139,27

19,18

 

Chypre

0,86

0,20

0,86

0,21

1,53

0,20

1,53

0,21

 

Luxembourg

1,10

0,25

1,10

0,27

1,95

0,25

1,95

0,27

1,95

Malte

0,40

0,09

0,40

0,10

0,70

0,09

0,70

0,10

 

Pays-Bas

25,14

5,71

25,14

6,14

44,45

5,70

44,45

6,12

44,45

Autriche

12,24

2,78

12,24

2,99

21,64

2,78

21,64

2,98

21,64

Portugal

11,04

2,51

 

0,00

19,51

2,50

 

 

 

Slovénie

2,07

0,47

2,07

0,51

3,66

0,47

3,66

0,50

 

Slovaquie

4,37

0,99

4,37

1,07

7,73

0,99

7,73

1,06

 

Finlande

7,91

1,80

7,91

1,93

13,97

1,79

13,97

1,92

13,97

Grèce

12,39

2,82

 

0,00

21,90

2,81

 

 

 

Estonie

 

 

 

 

1,99

0,26

1,99

0,27

 

Total

440,00

100,00

409,57

100,00

779,78

100,00

726,00

100,00

451,54

* Montants y compris intérêts.

** Montants hors intérêts. Les montants sont ici calculés de manière à ce que le total soit égal à 440 milliards d'euros accrus de 65 %.

Source : calculs de la commission des finances, d'après l'annexe 1 à l'accord-cadre du 7 juin 2010, l'amendement à l'accord-cadre et les informations transmises par le Gouvernement

Alors que le montant de 111 milliards d'euros initialement prévu152(*) s'entendait intérêts compris, celui de 159 milliards d'euros actuellement applicable s'entend hors intérêts.

Autrement dit, la garantie effectivement accordée pourra être supérieure à 159 milliards d'euros. Par exemple, si le FESF se finance à un taux de 3 % sur une durée de 10 ans, remboursable en échéances de principal constantes, le montant de la garantie sera majoré d'environ 15 %.

Il s'agit de rendre la capacité d'intervention du FESF indépendante des fluctuations des taux d'intérêt de marché.

Le fait qu'une modification décidée le 11 mars 2011 n'ait été signée par l'ensemble des Etats que le 13 juillet 2011 illustre la lenteur des processus institutionnels.

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose essentiellement d'étendre la garantie de l'État aux nouvelles modalités d'intervention du FESF, décidées le 21 juillet 2011 par les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro.

Les multiples textes et décisions relatifs au FESF pouvant susciter une certaine confusion, le tableau ci-après replace le présent article dans son contexte.

Le contexte du présent article

 

Création du FESF

Première réforme du FESF

Seconde réforme du FESF

Objet

-

Possibilité d'intervention sur le marché primaire + capacité de prêt effectivement portée à 440 Mds €

Elargissement du champ d'action du FESF (possibilité d'intervenir sur le marché secondaire + recapitalisation des banques)

1. Décision de principe

10 mai 2010

11 mars 2011

21 juillet 2011

2. Autorisation législative d'octroi de sa garantie par la France

Loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010

Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011

Présent article

Champ de la garantie

Financements ou prêts aux Etats de la zone euro

Financements aux Etats de la zone euro

Stabilité financière de la zone euro

Montant maximal de la garantie

89,7 Mds € selon l'accord-cadre, mais autorisation législative de 111 Mds €

158,49 Mds € (montant arrondi à 159 Mds € par la LFR)

Inchangé

3. Texte de droit international privé

Accord-cadre

Amendement

Futur amendement (en cours de négociation)

Date

7 juin 2010

Dernière signature le 13 juillet 2011.

Toujours pas en vigueur.

?

Source : commission des finances

L'article 3 de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010

Rédaction initiale

Rédaction résultant de l'article 69 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011

Rédaction proposée par le présent article

I. Dans les conditions mentionnées au présent article, le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder la garantie de l'Etat, au titre de la quote-part de la France dans le dispositif de stabilisation dont la création a été décidée à l'occasion de la réunion du Conseil de l'Union européenne du 9 mai 2010 et dans la limite d'un plafond de 111 milliards d'euros, à une entité ad hoc ayant pour objet d'apporter un financement ou de consentir des prêts aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro, ainsi qu'aux financements obtenus par cette entité.

I. Au titre de la quote-part de la France et dans les conditions mentionnées au présent article, le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder la garantie de l'Etat, en principal et en intérêts, aux financements obtenus par l'entité dénommée Fonds européen de stabilité financière destinés à apporter des financements aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro. Cette garantie s'exerce dans la limite d'un plafond en principal de 159 milliards d'euros qui comprend l'ensemble des financements déjà obtenus par le même fonds.

I. - Dans les conditions mentionnées au présent article, le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder la garantie de l'État, au titre de la quote-part de la France, en principal et en intérêts, aux financements obtenus et aux titres émis, afin d'assurer la stabilité financière dans les États membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro, par le Fonds européen de stabilité financière. Cette garantie s'exerce dans la limite d'un plafond en principal de 159 milliards d'euros.

II. La garantie de l'Etat mentionnée au I peut faire l'objet d'une rémunération.

III. La garantie de l'Etat mentionnée au I ne peut pas être octroyée après le 30 juin 2013.

IV. Lorsqu'il octroie la garantie de l'Etat en application du présent article et lorsque l'entité ad hoc mentionnée au I apporte un financement ou consent des prêts, le ministre chargé de l'économie informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

IV. Lorsqu'il octroie la garantie de l'Etat en application du présent article, le ministre chargé de l'économie informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

Il transmet chaque semestre aux commissions un état récapitulatif des interventions mises en oeuvre par le fonds précité.

A. L'EXTENSION DU CHAMP DE LA GARANTIE POUVANT ÊTRE ACCORDÉE AU FESF

Le champ de la garantie susceptible d'être accordée au FESF a déjà été modifié une fois depuis juin 2010.

Le tableau ci-après synthétise les champs successivement retenus.

Les champs successifs de la garantie susceptible d'être accordée par la France au FESF

 

Article 3 de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010 (texte initial)

Article 69 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011

Présent article

Bénéficiaire de la garantie

     

FESF

X

   

« Financements » obtenus par le FESF

X

X

X

« Titres émis » par le FESF

   

X

       

Objectif de l'action menée

     

« Financements » aux Etats de la zone euro

X

X

 

« Prêts » aux Etats de la zone euro

X

   

« Assurer la stabilité financière » de la zone euro

   

X

Source : commission des finances

1. L'extension de la garantie aux « titres émis » par le FESF : une précision inutile ?

Une première question est celle du bénéficiaire de la garantie.

Dans les trois versions successives, tel est le cas des « financements » obtenus par le FESF. La version initiale y ajoutait le FESF lui-même, mais la version de juillet 2011 l'a retiré du champ de la garantie. Le Gouvernement a alors justifié ce retrait auprès de votre commission des finances en indiquant que l'accord-cadre instituant le FESF précisait que les garanties des Etats s'appliquaient aux moyens de financements du FESF.

Le présent article propose de maintenir cette absence de référence au FESF lui-même, tout en ajoutant que sont couverts par la garantie les « titres émis ». L'utilité de cette précision ne va pas de soi. En effet, les titres émis par le FESF ne sont-ils pas des « financements » obtenus par le FESF ?

La réponse apportée par le Gouvernement à la question posée à cet égard par la commission des finances paraît peu convaincante. Selon le Gouvernement, « l'article 2 du présent PLFR, en faisant référence aux financements et aux titres émis, permet effectivement de couvrir l'ensemble des modalités d'intervention du FESF décidées le 21 juillet, notamment les achats sur le marché secondaire de la dette. Il est prévu que le recours à des émissions de titres, dont le remboursement sera garanti par les Etats membres, soit bien le principal mode de financement du FESF. Mais compte tenu des flexibilités introduites, il est également prévu que la garantie de la France pourra être accordée pour tous les types de financements que le FESF pourrait obtenir ».

Cette réponse confirme que la notion de « financements » englobe celle de « titres émis ». En conséquence, l'ajout d'une référence aux « titres émis » ne paraît pas indispensable.

Cette nouvelle référence peut toutefois être considérée comme un élément de clarification du droit actuel.

2. L'extension de la garantie à l'ensemble des mesures destinées à assurer la stabilité financière de la zone euro : une modification indispensable

Le principal apport du présent article est d'étendre la garantie à l'ensemble des mesures destinées à assurer la stabilité financière de la zone euro.

En effet, les deux versions initiales se référaient exclusivement aux « financements » aux Etats de la zone euro, la version initiale y ajoutant les « prêts » à ces mêmes Etats.

Or, on a vu que la déclaration des chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro du 21 juillet 2011 annonce un élargissement du rôle du FESF, qui en particulier pourrait intervenir sur le marché secondaire :

« Afin d'améliorer l'efficacité du FESF et du MES et de faire face au risque de contagion, nous décidons d'augmenter leur souplesse, assortie de conditions appropriées, pour leur permettre :

« - d'intervenir sur la base d'un programme établi à titre de précaution ;

« - de financer la recapitalisation des établissements financiers par des prêts aux gouvernements, y compris dans les pays ne bénéficiant pas d'un programme ;

« - d'intervenir sur les marchés secondaires sur la base d'une analyse de la BCE constatant l'existence d'une situation exceptionnelle sur les marchés financiers et de risques pour la stabilité financière et sur la base d'une décision prise d'un commun accord par les États participant au FESF/MES, afin d'éviter la contagion. »

Les chefs d'Etat et de gouvernement déclarent également qu'ils « fourniron[t] des ressources appropriées pour recapitaliser les banques grecques si nécessaire ».

Le présent article propose donc d'étendre le champ de la garantie de l'Etat à l'ensemble des mesures destinées à « assurer la stabilité financière dans les Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro ».

Cette formule générique devrait éviter de nouvelles modifications du champ de la garantie, si le rôle du FESF devait être une nouvelle fois étendu.

B. UNE AMÉLIORATION DES MODALITÉS D'INFORMATION DES COMMISSIONS DES FINANCES

Les modalités d'information des commissions des finances des deux assemblées seraient en outre simplifiées et améliorées.

L'information du Parlement sur le FESF

 

Droit actuel

Droit proposé par le présent article

Octroi de la garantie de l'Etat

Courrier

Courrier

Apport d'un financement par le FESF

Courrier

Etat récapitulatif semestriel

Source : commission des finances

1. Le droit actuel : une information par courrier peu utile mais nécessaire en son principe

Depuis sa rédaction initiale, l'autorisation législative prévoit que « lorsqu'il octroie la garantie de l'Etat (...) et lorsque [le FESF] apporte un financement ou consent des prêts, le ministre chargé de l'économie informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ».

Ainsi, lors de chacun des trois prêts accordés à ce jour par le FESF, la France a accordé sa garantie aux émissions correspondantes. Dans les deux premiers cas, les commissions des finances des deux assemblées ont été informées de l'octroi de la garantie de l'Etat, conformément au IV de l'article 3 précité153(*), par deux courriers des ministres en charge de l'économie et des comptes publics, en date respectivement du 17 janvier 2011 et du 22 juin 2011. Ce dernier courrier indiquait en outre le montant de la garantie devant être octroyée jusqu'à la fin de l'année 2011.

L'utilité de cette disposition doit être relativisée, le FESF indiquant en temps réel sur son site Internet le montant de ses émissions et des prêts accordés. Pour connaître le montant de la garantie accordée par la France, il suffit d'appliquer à chaque émission sa quote-part, de 21,89 % avant l'extension de la capacité de prêt du FESF, et de 21,83 % depuis.

Cette obligation d'information du Parlement est cependant nécessaire dans son principe.

2. Le dispositif proposé par le présent article : une simplification et l'ajout d'états récapitulatifs semestriels peu utiles

Le présent article propose de simplifier et d'améliorer l'information du Parlement.

a) La simplification du contenu des courriers

Le contenu des courriers serait simplifié, puisque ceux-ci ne seraient plus en principe nécessaires chaque fois que le FESF accorde un financement.

Cette simplification est utile. En effet, le FESF accorde ses financements quelques jours après avoir emprunté, et donc quelques jours après que la France a octroyé sa garantie. Si cette disposition était effectivement appliquée, cela signifie que, lors de chaque opération, les commissions des finances recevraient deux courriers à quelques jours d'intervalle (l'un relatif à l'octroi de sa garantie par la France, l'autre à l'octroi d'un financement par le FESF), le second l'informant de faits publics et accessibles sur le site Internet du FESF.

En pratique, le Gouvernement se contente d'un unique courrier, relatif à l'octroi de sa garantie par la France. Il convient de mettre la loi en conformité avec cette pratique de bon sens.

b) Des états récapitulatifs semestriels peu utiles

Le présent article prévoit également que le Gouvernement « transmet chaque semestre aux commissions un état récapitulatif des interventions mises en oeuvre » par le FESF.

On remarque à cet égard que les informations concernées sont d'ores et déjà accessibles en temps réel, précisément sous la forme d'un tableau récapitulatif, sur le site Internet du FESF154(*).

C. DES DISPOSITIONS DE COORDINATION

Le présent article comprend en outre diverses dispositions de coordination.

Son II précise que le plafond de 159 milliards d'euros comprend l'ensemble des financements déjà obtenus par le FESF.

Son III abroge l'article 69 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011, dont il reprend et adapte les dispositions.

Son IV prévoit qu'il « entre en vigueur en même temps que les modifications apportées à l'accord-cadre du 7 juin 2010 créant le Fonds européen de stabilité financière telles que décidées les 11 mars 2011 et 21 juillet 2011 par les chefs d'États ou de gouvernement des États membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro ». Il découle notamment de la rédaction retenue que l'article 69 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 restera bien en vigueur jusque-là, malgré son abrogation par le III.

L'Assemblée nationale a adopté cinq amendements rédactionnels.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE EXTENSION DES CONDITIONS DE LA GARANTIE EXIGÉE PAR LA LOLF

On rappelle que selon l'article 61 de la LOLF, « dans un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi organique, toute garantie de l'Etat qui n'a pas été expressément autorisée par une disposition de loi de finances doit faire l'objet d'une telle autorisation ».

B. UN EXAMEN ANTICIPÉ NÉCESSITÉ PAR LES CIRCONSTANCES

Le présent projet de loi de finances rectificative a été enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 1er août 2011, soit seulement dix jours après le sommet des chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro, le 21 juillet.

Cela se justifie par l'urgence de la situation. En effet, les marchés ont besoin d'une réaction rapide. Le maintien des vacances parlementaires au mois d'août a d'ailleurs été mal compris par ces derniers, ainsi que l'absence de précisions sur les modalités d'application des engagements pris.

Ainsi, dans leur communiqué du 7 août 2011, Nicolas Sarkozy et Angela Merkel « soulignent l'importance qu'ils accordent à ce que les autorisations parlementaires concernant ces décisions soient obtenues rapidement dans leurs deux pays avant fin septembre ».

Le président du Bundestag a toutefois récemment déclaré qu'il serait « pratiquement impossible » pour les députés allemands d'adopter les dispositions concernées dans les délais prévus155(*). Actuellement le vote du Bundestag et du Bundesrat est prévu respectivement les 29 et 30 septembre156(*).

C. LE MAINTIEN DE LA TERMINOLOGIE SOUHAITÉE PAR LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT

On remarque que le présent article conserve la traduction de European Financial Stability Facility par Fonds européen de stabilité financière, résultant d'un amendement de votre commission des finances à l'actuel article 69 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011. On rappelle que le texte initial mentionnait la Facilité européenne de stabilité financière. Au-delà du fait qu'elle constituait un anglicisme, cette expression rendait le dispositif peu lisible. En effet, il existe un grand nombre de fonds actuels ou prévus (FESF, MESF, MES, sans parler de leur traduction anglaise). Par ailleurs, l'usage très majoritairement dominant est de recourir à l'expression de Fonds européen de stabilité financière.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 (Art. 1001 du code général des impôts)  Taxe sur les conventions d'assurance (TSCA)

Commentaire : le présent article propose, d'une part, de porter de 3,5 % à 7 % le taux de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) appliqué aux contrats d'assurance maladie dits « solidaires et responsables » et, d'autre part, de majorer de 7 % à 9 % le taux appliqué aux contrats d'assurance maladie « ordinaires ».

I. LE DROIT EXISTANT : UNE EXONÉRATION PARTIELLE DES CONTRATS D'ASSURANCE MALADIE DITS « SOLIDAIRES ET RESPONSABLES »

A. LE PRINCIPE GÉNÉRAL DE LA TSCA : UN ASSUJETTISSEMENT DE TOUTE CONVENTION D'ASSURANCE AU TAUX DE 9 %

L'article 991 du code général des impôts (CGI) prévoit l'assujettissement à la TSCA de toute convention d'assurance conclue avec une société ou compagnie d'assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger, quels que soient le lieu et la date auxquels elle a été conclue.

Cette taxe est perçue sur le montant des sommes stipulées au profit de l'assureur.

Selon l'article 385 de l'annexe III du CGI, elle est liquidée sur le montant des primes et autres sommes stipulées au profit de l'assureur qui font l'objet d'une émission de quittance au cours de chaque mois, déduction faite des annulations et remboursements constatés au cours du même mois.

L'article 1001 du CGI prévoit six taux spécifiques de TSCA (compris entre 3,5 % et 30 %) en fonction du risque contre lequel la convention d'assurance prémunit son bénéficiaire (cf. tableau suivant). Pour les autres contrats d'assurance, non spécifiquement mentionnés à cet article, le taux de la TSCA est fixé à 9 %.

Taux spécifiques de TSCA en fonction de la nature des contrats d'assurance (les contrats non spécifiquement mentionnés à l'article 1001 du CGI sont assujettis au taux de 9 %)

Taux

Nature des contrats d'assurance

3,5 %

- les contrats d'assurance maladie dits « solidaires et responsables »

7 %

- les assurances contre l'incendie relatives à des risques agricoles non exonérés 

- les assurances contre l'incendie des biens affectés de façon permanente et exclusive à une activité industrielle, commerciale, artisanale ou agricole, ainsi que des bâtiments administratifs des collectivités locales 

- les assurances garantissant les pertes d'exploitation consécutives à l'incendie dans le cadre d'une activité industrielle, commerciale, artisanale ou agricole 

- les contrats d'assurance maladie « ordinaires »

18 %

- les assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur

19 %

- les assurances contre les risques de toute nature de navigation maritime ou fluviale des bateaux de sport ou de plaisance

24 %

- les assurances contre l'incendie souscrites auprès des caisses départementales

30 %

- toutes les autres assurances contre l'incendie non spécifiquement mentionnées

Source : commission des finances, à partir de l'article 1001 du code général des impôts

B. UNE REMISE EN CAUSE PARTIELLE DE L'EXONÉRATION DES CONTRATS D'ASSURANCE MALADIE DITS « SOLIDAIRES ET RESPONSABLES » DEPUIS LA LOI DE FINANCES POUR 2011

1. Une exonération intégrale des contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables » jusqu'à la loi de finances pour 2011

Plusieurs cas d'exonérations de TSCA sont prévus par les articles 995 à 1000 du CGI. Parmi ceux-ci figuraient avant l'adoption de la loi de finances pour 2011 :

- d'une part, les contrats d'assurance maladie facultatifs souscrits de manière individuelle ou collective dits « solidaires et responsables » ;

- d'autre part, les contrats d'assurance maladie obligatoires souscrits de manière collective dits « solidaires et responsables ».

Cette double condition (solidaire et responsable) pour bénéficier d'une exonération de TSCA a été introduite en deux temps :

- la notion de « contrats solidaires » a d'abord été introduite par l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2001. Il s'agit des contrats qui, d'une part, ne prennent pas en compte l'état de santé de l'assuré pour la tarification des primes et cotisations et, d'autre part, ne reposent pas sur un questionnaire médical ;

- à cette notion de contrats solidaires, l'article 57 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a ajouté celle de « contrats responsables ». Pour bénéficier de cette appellation, les contrats d'assurance maladie sont tenus de prendre en charge certaines prestations de prévention et, en revanche, de ne pas prévoir la prise en charge de certaines participations forfaitaires destinées à responsabiliser les assurés (les franchises médicales, par exemple).

Les conditions pour bénéficier de l'appellation « contrat responsable »


· Les obligations minimales de prise en charge

Un contrat « responsable » doit prendre en charge les prestations liées à la prévention et celles liées aux consultations du médecin traitant et à certaines prescriptions (au moins 30 % du tarif servant de base au remboursement par l'assurance maladie pour les consultations du médecin traitant et du médecin correspondant ; au moins 30 % du même tarif pour les médicaments remboursables au taux le plus élevé prescrits par le médecin traitant ou le médecin correspondant ; au moins 35 % du même tarif pour les frais d'analyses et de laboratoire prescrits par les mêmes personnes).


· Les interdictions de prises en charge

Un contrat « responsable » ne doit pas couvrir :

- la participation forfaitaire de 1 euro à la charge des assurés pour chaque acte ou chaque consultation ;

- la majoration du ticket modérateur en l'absence de désignation de médecin traitant ou lorsque la consultation s'effectue en dehors du parcours de soins ;

la majoration du ticket modérateur en cas de refus du patient d'autoriser l'accès ou la modification de son dossier médical personnel par le professionnel de santé ;

les dépassements d'honoraires en cas de consultation d'un médecin par un patient qui n'y a pas été adressé par son médecin traitant ;

les franchises médicales sur les boîtes de médicaments (50 centimes), les actes paramédicaux (50 centimes) et les transports (2 euros).

Source : commission des finances, d'après l'article L. 871-1 du code de la sécurité sociale

L'objectif de cette exonération était de favoriser le développement de la couverture complémentaire santé de la population tout en incitant les assurés à respecter un parcours de soins vertueux et à optimiser les dépenses de santé.

2. L'application d'un taux intermédiaire de 3,5 % depuis le 1er janvier 2011

L'article 21 de la loi de finances pour 2011 a abrogé l'exonération dont bénéficiaient les contrats d'assurance maladie dits « solidaires et responsables » pour la remplacer par une taxation à 3,5 %, soit la moitié du taux appliqué aux contrats d'assurance maladie « ordinaires », taxés eux à 7 %.

Cette mesure, dont le produit était évalué à 1,1 milliard d'euros, était dans le projet initial du Gouvernement destinée à financer une partie des transferts de déficits du régime général de la sécurité sociale à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

Aux termes des débats parlementaires, le produit de cette taxe a finalement été affecté à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) afin de tirer les conséquences du compromis trouvé à l'Assemblée nationale à l'issue de l'examen, d'abord, du projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale, puis du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.

L'Assemblée nationale a, en effet, fait le choix de transférer à la CADES 0,28 point de CSG dont était bénéficiaire la CNAF et, en contrepartie, d'affecter à la branche famille le « panier de recettes » initialement constitué pour la CADES et composé notamment de la TSCA sur les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables »157(*).

En revanche, le produit de la TSCA appliqué à tous les autres contrats d'assurance (y compris les contrats d'assurance maladie « ordinaires ») est, quant à lui, affecté, depuis 2011, aux seuls départements158(*).

Affectation du produit de la TSCA (2009-2011)

(en millions d'euros)

 

Exécution

2009

Evaluation

2010

Evaluation

2011

TSCA « Etat »

2 408

2 902

0

TSCA « départements »

3 127

3 127

6 167

TSCA « CNAF »

0

0

1 100

Total

5 535

6 029

7 267

Source : commission des finances, d'après l'annexe au PLF pour 2011 « Evaluations des voies et moyens » - tome 1

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE NOUVELLE HAUSSE DE LA TAXATION DES CONTRATS D'ASSURANCE MALADIE « SOLIDAIRES ET RESPONSABLES » POUR PARTICIPER À LA RÉDUCTION DU DÉFICIT DE LA BRANCHE MALADIE

Le présent article propose, d'une part, de porter de 3,5 % à 7 % le taux de la TSCA appliqué aux contrats d'assurance maladie dits « solidaires et responsables » et, d'autre part, de majorer de deux points le taux appliqué aux contrats d'assurance maladie « ordinaires ».

A. UN DOUBLEMENT DU TAUX DE LA TSCA APPLIQUÉ AUX CONTRATS D'ASSURANCE MALADIE « SOLIDAIRES ET RESPONSABLES »

Le du I du présent article porte ainsi de 3,5 % à 7 % le taux de la TSCA appliqué aux contrats d'assurance maladie dits « solidaires et responsables », soit le taux en vigueur jusqu'à présent s'agissant des contrats d'assurance maladie « ordinaires ».

B. UNE MAJORATION DE DEUX POINTS DE LA TSCA SUR LES CONTRATS D'ASSURANCE MALADIE « ORDINAIRES »

Le du I supprime, quant à lui, le taux spécifique de 7 % appliqué aux contrats d'assurance maladie « ordinaires », ce qui revient « mécaniquement » à assujettir ces contrats au taux de droit commun de 9 % prévu au 6° de l'article 1001 du CGI.

C. UNE AFFECTATION DU SURPLUS DU PRODUIT DE LA TSCA SUR LES CONTRATS D'ASSURANCE MALADIE « SOLIDAIRES ET RESPONSABLES » À LA BRANCHE MALADIE

Le du I modifie l'affectation du produit de la TSCA sur les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables » : celui-ci sera désormais partagé « par parts égales » entre la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) (aujourd'hui seule bénéficiaire) et la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).

Le produit de la TSCA afférente aux contrats « solidaires et responsables » étant doublé par la présente mesure (cf. infra), le surplus de rendement attendu par la présente mesure reviendra à la branche maladie, alors que la CNAF recevra le même montant de ressources que prévu en loi de finances initiale.

En revanche, comme pour les autres contrats d'assurance, le produit de la TSCA appliquée aux contrats d'assurance maladie qui ne sont ni solidaires ni responsables restera affecté aux départements.

Le du I procède, en outre, à deux modifications rédactionnelles de conséquence du dernier alinéa de l'article 1001 du CGI.

Le II du présent article précise, dans sa rédaction initiale, que l'ensemble de ces dispositions s'applique aux primes ou cotisations échues à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.

Selon les données de l'évaluation préalable du présent article annexée au présent projet de loi, ces deux mesures devraient générer, en année pleine :

- un produit supplémentaire d'environ 1,1 milliard d'euros pour la sécurité sociale ;

- une recette supplémentaire d'environ 23 millions d'euros pour les départements.

Pour la période comprise entre le 1er octobre et le 31 décembre 2011, la recette supplémentaire attendue est estimée globalement à 100 millions d'euros.

III. LES MODIFICATIONS APPORTEES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, outre un amendement rédactionnel, a adopté un amendement de précision de notre collègue député Jean-Michel Fourgous prévoyant que les dispositions du présent article s'appliquent non pas à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, mais à compter du 1er octobre 2011.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La mesure proposée par le présent article constitue une part significative du plan annoncé par le Gouvernement puisque, en année pleine, la recette est évaluée à 1 123 millions d'euros, soit 10 % de l'objectif en matière de réduction des déficits publics (100 millions d'euros dès 2011).

Le doublement de la taxation des contrats « solidaires et responsables » permettra en particulier de réduire d'1,1 milliard d'euros le déficit de la branche maladie du régime général qui, selon les dernières données disponibles159(*), devrait atteindre 9,6 milliards d'euros en 2012.

Si le dispositif proposé devrait demeurer incitatif pour les organismes complémentaires, cette nouvelle mise à contribution amène néanmoins à s'interroger, de nouveau, sur le partage des rôles entre l'assurance maladie de base et l'assurance maladie complémentaire.

A. UN DISPOSITIF QUI DEVRAIT RESTER INCITATIF 

1. Une dépense fiscale qui n'est pas supprimée entièrement

Comme lors du débat budgétaire de l'automne dernier, le Gouvernement justifie avant tout la nouvelle hausse de TSCA sur les complémentaires santé par le fait que l'exonération dont elles bénéficiaient jusqu'alors a atteint son objectif : plus de 90 % des contrats complémentaires santé sont aujourd'hui « solidaires et responsables ». Dès lors que ce type de contrat est devenu la norme, son régime fiscal incitatif ne se justifie plus.

Par ailleurs, il convient de noter que la dépense fiscale dont bénéficient ces contrats n'est pas entièrement supprimée par le dispositif proposé puisqu'un nouveau différentiel de taux - certes de moindre ampleur - est réintroduit entre, d'une part, les contrats dits « solidaires et responsables » et, d'autre part, les contrats « ordinaires », comme en rend compte le tableau suivant.

Evolution de l'écart de taxation entre les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables » et les autres contrats d'assurance maladie

 

Avant le 1er janvier 2011

1er janvier 2011 - 30 septembre 2011

(LFI pour 2011)

A compter du 1er octobre 2011

(Présent projet de loi)

Taux de TSCA appliqué sur les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables »

0 %

3,5 %

7 %

Taux de TSCA appliqué sur les autres contrats d'assurance maladie

7 %

7 %

9 %

Ecart de taxation

Ecart de 7 points

Ecart de 3,5 points

Ecart de 2 points

Source : commission des finances

2. Un secteur qui bénéficie encore de nombreuses aides

Plusieurs autres arguments sont, par ailleurs, avancés pour justifier cette mesure nouvelle et la capacité d'absorption de celle-ci par les mutuelles, les institutions de prévoyance et les compagnies d'assurance.


· En premier lieu, comme l'a rappelé Roselyne Bachelot Narquin, alors ministre de la santé et des sports, devant la commission des affaires sociales du Sénat à l'automne dernier160(*), chaque année, environ 600 millions d'euros de dépenses prises en charge par les assurances complémentaires sont mécaniquement déportés vers l'assurance maladie, en raison de l'effet combiné du vieillissement de la population et du régime de prise en charge à 100 % des patients en affection de longue durée (ALD). Par ailleurs, les complémentaires santé bénéficient des conséquences positives des mesures d'économies mises en place, chaque année, en matière d'assurance maladie.

Cette analyse est cependant contestée par les organismes complémentaires, qui observent qu'ils doivent faire face, de leur côté, à certains transferts de charges (déremboursements, par exemple).


· Est, ensuite, mise en avant la « bonne santé » financière des organismes complémentaires. Ainsi, l'évaluation préalable du présent article annexé au présent projet de loi indique :

« Le résultat net des mutuelles (2,9 % des primes en 2008), des institutions de prévoyance (4,9 %) et des assureurs (8,1 % et 3,6 %, selon les catégories d'assureurs) reste à un niveau élevé et ne devrait pas être menacé par l'application d'un taux de 7 % de TSCA sur les complémentaires maladie solidaires et responsables et par l'application du taux ordinaire de 9 % aux autres complémentaires maladie ».


· Enfin, les organismes complémentaires bénéficient d'importantes aides fiscales et sociales, notamment, au titre des contrats collectifs. Dans son rapport sur les entreprises et les niches fiscales et sociales d'octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires a ainsi évalué (avant mesures prises en PLF pour 2011) à 7,5 milliards d'euros, soit 55 % des cotisations versées, les avantages fiscaux et sociaux dont bénéficient les contrats d'assurance maladie.

En sens inverse, il convient de rappeler que ce secteur est soumis à deux taxes spécifiques : la contribution prévoyance (715 millions d'euros en 2010)161(*) et la contribution au fonds « CMU-c » (1,8 milliard d'euros en 2010)162(*).

B. UNE NOUVELLE MISE À CONTRIBUTION DES ORGANISMES COMPLÉMENTAIRES QUI CONDUIT À S'INTERROGER SUR L'ÉVOLUTION À MOYEN TERME DE L'ARCHITECTURE DE L'ASSURANCE MALADIE

Cette nouvelle contribution des organismes complémentaires, à hauteur à nouveau d'1,1 milliard d'euros, n'est cependant pas neutre. Outre que se pose la question de son éventuelle répercussion sur les cotisations demandées aux adhérents, elle conduit plus largement à s'interroger sur l'évolution de notre système de protection sociale.

1. Une possible répercussion sur les assurés

Le bilan global du régime fiscal et social des organismes de complémentaires santé permet de relativiser l'impact de la mesure proposée. Il n'en demeure pas moins qu'un risque de répercussion de cette charge nouvelle sur les adhérents existe, même si la concurrence entre les acteurs du secteur de l'assurance jouera probablement un rôle de frein.

Outre que celle-ci a déjà été annoncée par les complémentaires santé, il convient de rappeler, comme le montre le tableau suivant, que ce secteur a vu son régime fiscal s'alourdir ces dernières années : avant la suppression de l'exonération de TSCA dont bénéficiaient les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables » et son remplacement par un niveau de taxation intermédiaire en loi de finances initiale pour 2011 (soit un impact financier d'1,1 milliard d'euros), il est à rappeler qu'en 2009, la contribution des complémentaires santé au fond « CMU-c » a été doublée, passant de 2,5 % à 5,9 %, pour un rendement annuel d'environ 1,8 milliard d'euros.

Compte tenu de ce rendement, cette contribution constitue la seule source de financement du fonds « CMU-c » qui finance le dispositif de la CMU-complémentaire (prise en charge de la protection complémentaire des assurés les plus modestes) et l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (réduction de cotisations à une complémentaire santé pour les personnes non éligibles à la CMU-c sous conditions de ressources).

Impact financier des mesures fiscales récentes appliquées aux complémentaires santé

Texte juridique

LFSS pour 2009

LFI pour 2011

Présent projet de loi

Mesure

Augmentation de 3,4 points de la contribution au fonds « CMU-c »

Suppression de l'exonération de TSCA et taxation à 3,5 % des contrats « solidaires et responsables »

Doublement de la TSCA appliquée aux contrats « solidaires et responsables »

Impact financier

1 milliard d'euros supplémentaire

1,1 milliard d'euros supplémentaire

1,1 milliard d'euros

supplémentaire

Source : commission des finances

Par ailleurs, contrairement au doublement de la contribution au fond « CMU-c » qui avait donné lieu à un engagement des mutuelles à garantir une stabilité des cotisations demandées à leurs assurés au titre de l'année 2009163(*), aucun engagement de même nature n'a été pris s'agissant de l'assujettissement des contrats santé « solidaires et responsables » à la TSCA.

Aucune estimation de cette éventuelle répercussion sur le tarif des contrats santé - comme de l'impact des mesures décidées cet automne - n'a pu, à ce stade, être transmise à votre commission des finances. Il est, en effet, difficile de distinguer précisément, dans la hausse des tarifs pratiqués, ce qui relève de l'augmentation d'une taxe de ce qui relève de l'augmentation naturelle des dépenses de santé financées par les complémentaires santé.

Si une telle répercussion était effectivement constatée, il convient de noter que son impact en sera néanmoins atténué pour les assurés les plus modestes qui, selon leurs ressources, peuvent bénéficier :

- soit de la CMU - complémentaire, qui offre un accès à une complémentaire santé gratuite ;

- soit de l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS) dont le plafond de ressources a été revalorisé en loi de financement de la sécurité sociale pour 2011164(*) et qui permet d'aider les personnes non éligibles à la CMU-c à souscrire une complémentaire santé.

CMU de base, CMU-c et Aide à l'acquisition d'une complémentaire santé

Les dispositifs relatifs à la CMU-c et à l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé ne doivent pas être confondus avec la CMU dite de « base ». Alors que les deux premiers relèvent de la couverture maladie complémentaire, la CMU de base concerne l'assurance maladie obligatoire.


· La CMU de base

Toute personne résidant en France métropolitaine ou dans un département d'outre-mer de façon stable et régulière relève de la couverture maladie universelle (CMU) de base lorsqu'elle n'a droit à aucun autre titre (activité professionnelle, ayant droit et maintien des droits) aux prestations en nature d'un régime d'assurance maladie et maternité. La CMU de base lui permet de bénéficier gratuitement de ces prestations. Toutefois, si le revenu fiscal de référence du foyer dépasse un plafond (9 164 euros), le bénéficiaire doit acquitter une cotisation.


· La CMU-c

La CMU-complémentaire ou CMU-c offre, depuis le 1er janvier 2000, un accès sous condition de ressources à une complémentaire santé gratuite. Le plafond de ressources (cf. infra) varie selon la composition du foyer.

Selon les derniers chiffrages de la commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport de juin 2011, le nombre de bénéficiaires de la CMU-c est estimé à 4,3 millions en 2010.


· L'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS)

L'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS), entrée en vigueur en 2005, est destinée à aider, sous condition de ressources, les personnes non éligibles à la CMU-c à souscrire une complémentaire santé. Elle consiste en l'octroi d'une réduction de cotisation à une complémentaire santé.

Le plafond de ressources pour en bénéficier a été revalorisé en loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. Celui-ci est passé du plafond de la CMU-c majoré de 20 % au plafond de la CMU-c majoré de 26 %. Il devrait atteindre, en 2012, le plafond de la CMU-c + 30 %.

Quant au montant de l'aide, il a beaucoup évolué depuis sa création. Plafonné au montant de la prime due, il varie en fonction de l'âge du bénéficiaire : 100 euros pour les moins de 16 ans, 200 euros pour les 16-49 ans, 350 euros pour les 50-59 ans et 500 euros pour les 60 ans et plus.

Selon les données transmises par le ministère du budget, à la fin du mois de juin 2011, en glissement annuel, le nombre de bénéficiaires de l'ACS s'établit à 680 295. Sur le premier semestre 2011, il a ainsi augmenté de 14 % par rapport à la même période un an plus tôt.

Plafonds de ressources pour l'attribution de la CMU-c et de l'ACS en métropole

(en euros)

Nombre de personnes

Plafond annuel CMU-c

Soit

par mois

Plafond annuel

ACS

Soit par mois

1

7 771

648

9 798

816

2

11 657

971

14 688

1 224

3

13 988

1 166

17 625

1 469

4

16 320

1 360

20 563

1 714

5

19 428

1 619

24 479

2 040

Par personne en plus

+ 3 108,48

+ 259,04

+ 3 916,68

+ 326,39

2. La nécessité d'un débat sur l'articulation entre assurance obligatoire et assurance complémentaire

Néanmoins, cette mesure qui conduit à une nouvelle contribution indirecte, par le biais de la fiscalité, des organismes complémentaires au financement des dépenses de la sécurité sociale, pour un montant non négligeable, pose la question de l'architecture de notre système de protection sociale, et notamment celle de la répartition des rôles entre l'assurance maladie de base et l'assurance maladie complémentaire.

Cette question est d'autant plus prégnante que, comme l'indique le Conseil économique, social et environnemental dans son avis sur la protection sociale rendu au mois de juillet dernier à la suite d'une saisine du Premier ministre165(*), l'accès à une complémentaire santé demeure inégalitaire en dépit des mesures destinées à favoriser cet accès (CMU-c, ACS).

La réforme de la dépendance soulignera également cette question. En effet, la mise en place du cinquième risque pourrait passer, comme le préconise la mission commune d'information du Sénat sur ce sujet166(*), dont votre rapporteur général est président, par l'instauration d'un partenariat entre la couverture obligatoire de base et les organismes complémentaires. Les contrats complémentaires santé pourraient notamment être utilisés comme vecteur de la diffusion de la garantie dépendance.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 147 Le Figaro, 30 août 2011.

* 148 Le MESF doit d'ores et déjà aider l'Irlande et le Portugal pour 48,5 milliards d'euros, alors que sa capacité de prêt initiale était de seulement 60 milliards d'euros.

* 149 L'exposé des motifs du présent projet de loi avance le chiffre de 250 milliards d'euros. Le montant de 255 milliards d'euros s'entend en effet y compris intérêts payés par le FESF, et correspond donc à une capacité de prêt plus faible. Le montant de 250 milliards d'euros est toutefois un simple ordre de grandeur, la capacité de prêt effective dépendant des conditions de financement du FESF.

* 150 356,34 milliards d'euros si seule la Grèce bénéficiait d'une aide, 350,51 milliards d'euros en prenant également en compte l'aide à l'Irlande, et 341,31 milliards d'euros en prenant également en compte l'aide au Portugal.

* 151 L'exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative pour 2010 précité indiquait que le montant de 90 milliards d'euros était « un minorant : si le dispositif est activé au bénéfice d'un Etat, celui-ci pourrait ne pas participer à la garantie, que ce soit pour l'octroi d'un financement en sa faveur ou pour une mise en jeu ultérieure du fonds au bénéfice d'un autre Etat membre. Il convient donc de prévoir une marge de précaution. C'est pourquoi, dans le projet de loi relatif à la garantie apportée à l'entité ad hoc, adopté en conseil des ministres le 11 mai 2010, le gouvernement allemand a prévu d'emblée, d'une part, la possibilité que la Grèce, qui bénéficie déjà de l'aide européenne, ne participe pas au dispositif et a souhaité, d'autre part, majorer le plafond de la garantie consentie par l'Allemagne de 20 %. Le même raisonnement conduirait, à titre de précaution, à retenir pour la France un plafond de garantie de 111 milliards d'euros ».

* 152 Par la loi n° 2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010.

* 153 Qui prévoit que « lorsqu'il octroie la garantie de l'Etat (...) et lorsque [le FESF] apporte un financement ou consent des prêts, le ministre chargé de l'économie informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ».

* 154 http://www.efsf.europa.eu/about/index.htm

* 155 Les Echos, 13 août 2011.

* 156 Le Monde, 2 septembre 2011.

* 157 Ce « panier de recettes » était composé de la TSCA sur les complémentaires santé, de la taxation des contrats d'assurance-vie multi-supports et de la taxe de sortie sur les réserves de capitalisation des entreprises d'assurance.

* 158 Jusqu'en 2010, une partie du produit de la TSCA était également affectée au budget général.

* 159 Projections pluriannuelles annexées à la loi de financement de la sécurité sociale rectificative pour 2011.

* 160 Audition du 28 octobre 2010.

* 161 Annexe au PLF pour 2011 « Evaluations des voies et moyens » - tome 1.

* 162 Rapport annuel de performances pour 2010 relatif à la mission « Santé ». La loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a transformé cette contribution en taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d'assurance (TSA) à hauteur de 6,27 % sans conséquence financière pour les organismes complémentaires.

* 163 Lettre en date du 28 juillet 2008 co-signée par Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, Eric Woerth, alors ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique et Jean-Pierre Davant, président de la Mutualité française : « Les mutuelles feront les meilleurs efforts, dans le contexte européen actuel, pour ne pas répercuter cette contribution dans les cotisations de leurs adhérents, dès lors qu'elles seront associées plus étroitement à la gestion du risque santé et que les règles du système de soins évolueront ».

* 164 Pour plus de précisions sur ce point, se référer au rapport pour avis n° 90 (2010-2011) de notre collègue Jean-Jacques Jégou.

* 165 Avis rendu le 18 juillet 2011 suite à la saisine du Conseil économique, social et environnemental par lettre du Premier ministre en date du 17 mars 2011.