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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 : Équilibres financiers généraux

2 novembre 2011 : Sécurité sociale - Équilibres financiers généraux ( rapport - première lecture )

N° 74

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 novembre 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Yves DAUDIGNY,

Sénateur,

Rapporteur général.

Tome I :

Équilibres financiers généraux

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David, présidente ; M. Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier, vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, M. Alain Gournac, Mme Catherine Deroche, M. Marc Laménie, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, M. Jean-Léonce Dupont, Mmes Odette Duriez, Anne-Marie Escoffier, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mmes Chantal Jouanno, Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Jean-Claude Leroy, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, Michel Vergoz, André Villiers, Dominique Watrin.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

3790, 3865, 3869 et T.A. 752

Sénat :

73 (2011-2012)


Les observations et propositions de la commission des affaires sociales
pour les équilibres financiers généraux en 2012

Par la voix de son rapporteur général, Yves Daudigny, la commission fait un triple constat :

- le cadrage macro-économique, excessivement optimiste, est dépassé : les mesures d'ajustement à venir devront être justes et crédibles ;

- les prévisions à moyen terme restent inquiétantes : les déficits cumulés du régime général et du FSV seront encore supérieurs à 10 milliards d'euros en 2015 ; en renonçant à tout objectif de retour à l'équilibre des comptes sociaux, le Gouvernement fait le choix du financement à crédit, de la spirale de l'endettement ;

- les limites du report des difficultés actuelles sur les générations futures sont atteintes : 70 milliards de déficits accumulés en trois ans, un doublement de la dette depuis 2007, 15 milliards de recettes consacrés cette année au seul remboursement de la dette ; est-il admissible d'aller au-delà ?

Sans un retour rapide à l'équilibre, la pérennité de notre modèle de protection sociale est condamnée. Face à ce constat, la commission présente trois séries d'observations :

 Le PLFSS n'apporte pas les solutions nécessaires à la sauvegarde du système

Aucun des problèmes structurels, notamment mis en exergue par la Cour des comptes, n'est réglé et, lorsqu'elles existent, les solutions mises en oeuvre sont incomplètes :

- la dette de la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles n'est que partiellement reprise ; son déficit, par un jeu de bonneteau, reçoit un financement qui ne couvre qu'un tiers de son déficit ;

- rien n'est prévu pour la couverture des déficits des branches maladie et famille pour 2012, soit 8,2 milliards d'euros.

 Le Gouvernement persiste dans sa politique de réajustements ponctuels des recettes

L'inventaire des mesures prises par le Gouvernement depuis quatre ans montre qu'elles ne répondent à aucune stratégie d'ensemble et ne sont clairement pas à la hauteur des enjeux. Elles s'attaquent même parfois à des publics déjà sous tension :

- la politique des petits pas sur le forfait social n'a plus lieu d'être : la Cour des comptes, le rapport Guillaume de juin 2011 et d'autres encore montrent qu'il est possible d'aller beaucoup plus loin dans cette voie ;

- l'assujettissement à la CSG du complément de libre choix d'activité est une mesure très pénalisante pour les foyers avec jeunes enfants qui se trouvent dans des situations difficiles.

 La définition d'une vraie stratégie de mobilisation des recettes destinées à la sauvegarde de notre modèle de protection sociale est une priorité

Cette stratégie est indispensable car la seule maîtrise des dépenses ne suffira pas à résorber les déficits. Elle devra reposer sur trois piliers :

- la suppression de mesures coûteuses et inefficaces, comme les exonérations sur les heures supplémentaires de la loi Tepa ;

- la poursuite de la révision des niches sociales car il reste de vraies marges : relèvement du forfait social, taxation des retraites chapeau, des stock-options, des attributions gratuites d'actions, des indemnités de rupture ;

- la mobilisation de nouvelles ressources, par exemple par un meilleur ciblage des allégements généraux de charges sociales.

AVANT-PROPOS

« La sécurité sociale est un trésor plus fragile que jamais : préserver cet inappréciable acquis, issu de l'élan porté par le Conseil national de la résistance, suppose des choix collectifs forts. »

Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes devant la commission des affaires sociales, mercredi 12 octobre 2012

Mesdames, Messieurs,

L'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi de finances constitue un rendez-vous annuel dont l'importance politique est majeure.

Cette année, il intervient à la veille d'échéances électorales déterminantes pour notre pays. Il a également lieu dans un contexte économique tendu, marqué par la hausse du chômage et la crise des dettes européennes.

La nouvelle majorité de la commission des affaires sociales a souhaité imprimer sa marque sur un projet qu'elle juge irréaliste, en raison de son cadrage macro-économique insuffisamment prudent, indigent, du fait de l'absence totale de solutions structurelles aux graves problèmes que connait notre système de protection sociale, irresponsable car il continue à reporter notre impéritie actuelle sur les générations futures.

Des contraintes constitutionnelles et organiques rendent quasiment impossible la mise au point d'un contre-projet : l'article 40 de la Constitution interdit toute création ou hausse de dépenses, la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005 enserre la loi de financement dans un cadre rigide.

La brièveté des délais, depuis le renouvellement des instances sénatoriales, a également rendu difficile la construction d'une alternative complète au texte du Gouvernement. En outre, le Sénat ne dispose pas de tous les moyens techniques permettant, par exemple, de proposer de manière certaine de nouveaux tableaux d'équilibre pour les différentes branches de la sécurité sociale avec un cadrage macro-économique remanié.

Aussi, la commission a décidé d'analyser le projet de loi de financement à partir de quelques constats : un cadrage macro-économique excessivement optimiste, la fuite en avant des déficits, le refus dogmatique d'affecter les recettes nécessaires à la sécurité sociale, l'emballement de la dette et, au total, la mise en péril du système de protection sociale.

Par ailleurs, elle a estimé indispensable de proposer dès à présent quelques mesures additionnelles fortes ou symboliques, par exemple, en matière de recettes, l'abrogation des exonérations de la loi Tepa sur les heures supplémentaires, la suppression de la taxe sur les complémentaires, l'augmentation du forfait social, le relèvement des contributions sur les retraites chapeau, les stock-options, les attributions gratuites d'actions ou les parachutes dorés, un meilleur ciblage des allégements généraux de cotisations sociales.

Sans un retour rapide à l'équilibre, la pérennité de notre modèle de protection sociale est irrémédiablement condamnée. L'histoire jugera sévèrement ceux qui ont renoncé à engager les efforts nécessaires à la préservation de l'héritage unique que nous ont laissé nos prédécesseurs. La solidarité nationale et la sécurité sociale sont des valeurs qu'il nous faut porter haut, même en temps de crise.

I. 2010 - 2011 : DES DÉFICITS DE SÉCURITÉ SOCIALE D'AMPLEUR INÉDITE

Après l'épisode récessif sans précédent de 2008-2009, l'exercice 2010 a connu une dégradation historique des comptes. 2011 amorce un début de réduction des déficits.

A. 2010 : UN DÉFICIT RECORD

En 2010, le déficit de l'ensemble régime général-fonds de solidarité vieillesse (FSV) atteint 28 milliards d'euros, soit un montant encore jamais atteint, en progression de 4,5 milliards par rapport à 2009. Toutes les branches voient leur situation se dégrader.

Ce solde a triplé en deux ans, comptabilisant au total une aggravation de 18,6 milliards entre 2008 et 2010, dont 13,7 milliards pour le régime général et 4,9 milliards pour le FSV.

Le tableau ci-après en retrace l'évolution.

Soldes par branche du régime général et du FSV
(en milliards d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

Maladie

- 4,6

- 4,4

- 10,6

- 11,6

Vieillesse

- 4,6

- 5,6

- 7,2

- 8,9

Famille

0,2

- 0,3

- 1,8

- 2,7

Accidents du travail

- 0,5

0,2

- 0,7

- 0,7

Total régime général

- 9,5

- 10,2

- 20,3

- 23,9

FSV

0,2

0,8

- 3,2

- 4,1

Total régime général + FSV

- 9,3

- 9,4

- 23,5

- 28,0

1. Une reprise des recettes

Les produits du régime général ont augmenté de 2,3 % en 2010 après s'être contractés de 0,3 % en 2009.

Le début de reprise économique s'est traduit par une croissance de la masse salariale du secteur privé de 2 %, malgré une évolution de l'emploi encore à la baisse (- 0,2 %).

Les cotisations sociales nettes ont en conséquence connu une évolution rapide et même supérieure à celle de la masse salariale, de + 2,6 %, du fait notamment d'une progression beaucoup moins marquée des exonérations de cotisations sociales. La dynamique de ces allégements de cotisations en faveur des bas salaires est en effet très sensible à la situation du marché de l'emploi.

Les produits de CSG ont en revanche connu une croissance moins rapide, de 1,2 %, en particulier liée au recul de la CSG prélevée sur les revenus du capital (- 2,4 %).

Les autres impôts et taxes affectés au régime général ainsi que les transferts ont été très dynamiques, à hauteur respectivement de 7,8 % et 9,5 %. Les premiers ont bénéficié en 2010 de la hausse des prix du tabac intervenue en novembre 2009. Les transferts du FSV à la Cnav ont augmenté de 9,6 % en raison de l'accroissement des cotisations prises en charge au titre du chômage et de l'instauration en juillet 2010 d'une prise en charge des périodes d'arrêt maladie qui a entraîné un transfert supplémentaire de 0,6 milliard d'euros.