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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 : Équilibres financiers généraux

2 novembre 2011 : Sécurité sociale - Équilibres financiers généraux ( rapport - première lecture )

II. 2012 : UN PLFSS QUI N'APPORTE PAS LES SOLUTIONS NÉCESSAIRES À LA SAUVEGARDE DU SYSTÈME

2012 s'inscrit dans la trajectoire générale de réduction des déficits publics à 4,5 % du PIB, après 5,7 % en 2011 et dans la perspective d'atteindre 3 % en 2013.

Le déficit du régime général serait de 13,9 milliards, en diminution de 4,3 milliards par rapport à 2011.

Les ressources progressent de 4,9 %, sous l'effet d'une prévision de masse salariale dynamique, mais également du fait de 5,3 milliards d'euros de mesures nouvelles.

Plusieurs d'entre elles ont déjà été adoptées, dans le cadre de la loi de finances rectificative du 19 septembre dernier, à hauteur de 2,9 milliards, avec notamment la hausse du taux de la taxe sur les contrats responsables et la majoration du taux du prélèvement social sur les revenus du capital. D'autres figurent dans ce projet de loi de financement : la hausse du forfait social, des réaménagements d'assiette pour la CSG, la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et la taxe sur les véhicules de société, l'intégration des heures supplémentaires dans le calcul des allégements généraux, l'augmentation de la fiscalité sur les alcools. D'autres, enfin, sont inscrites dans le projet de loi de finances pour 2012, en particulier la taxe sur les boissons sucrées.

Une fois de plus, les mesures proposées se trouvent éparpillées entre les textes, ce qui rend peu lisible, sans doute à dessein, la politique du Gouvernement et très difficile une approche d'ensemble des comptes sociaux.

Mesures nouvelles sur les recettes

(en millions d'euros)

 

Régime général

Tous régimes

Mesures nouvelles sur les recettes

5 580

6 173

Mesures de la LFR 2011

2 933

2 933

Passage de 12,3 % à 13,5 % du taux des prélèvements sociaux sur les revenus du capital

1 330

1 330

Réforme du régime d'imposition des plus-values immobilières

553

553

Passage à 7 % du taux réduit de taxe sur les conventions d'assurance dont bénéficient les contrats solidaires et responsables

1 050

1 050

Mesures du PLFSS 2012

1 853

2 330

Réintégration des heures supplémentaires dans le calcul des exonérations générales

600

600

Modification des règles d'abattement pour frais professionnels sur les assiettes CSG et CRDS

453

453

Augmentation de 2 % du taux du forfait social

410

410

Assujettissement à la CSG à 6,2 % du complément de libre choix activité

140

140

Harmonisation de l'assiette de la C3S et de la C3S additionnelle pour le secteur financier

 

38

Hausse des droits sur les boissons alcoolisées

 

340

Révision du barème de la taxe sur les véhicules de société

 

100

Renforcement de l'efficacité des recours contre tiers

100

100

Hausse de la taxe sur le chiffre d'affaires des laboratoires

150

150

Mesures du PLF 2012

120

120

Cotisation sur les boissons à sucre ajouté

120

120

Autres mesures

674

790

Hausse des prix du tabac

464

580

Alignement des assiettes et taux de cotisation des industries électriques et gazières sur le droit commun

210

210

Transferts

- 18

- 300

Plafonnement des compensations bilatérales maladie

100

 

Intégration financière au régime général du régime spécial d'assurance maladie et invalidité de la CCIP (pas d'impact en 2012)

   

Affectation au panier de compensation Tepa de la moitié du rendement de la mesure de réintégration des heures supplémentaires dans le calcul des exonérations générales

- 300

- 300

Impact des mesures sur les subventions d'équilibre du régime général aux autres régimes intégrés

182

 

Economies de frais financiers

63

100

Dont économies pour la CCMSA du fait de la reprise par la Cades des déficits 2009-2010 de la branche vieillesse du régime des exploitants

 

37

Source : annexe 9 du PLFSS pour 2012

Les dépenses augmentent de 3,3 %. Le tableau ci-après présente une synthèse des mesures nouvelles pour 2012 en précisant leur impact financier. Il s'agit essentiellement de mesures d'économies, et pour leur majeure partie au titre de l'assurance maladie.

Mesures nouvelles 2012 sur les dépenses

(en millions d'euros)

 

Régime général

Tous régimes

Mesures sur les dépenses d'assurance maladie

1 701

2 013

Mesures d'économies intégrées à l'Ondam 2012

1 851

2 163

Baisse de tarifs en biologie et en radiologie

145

170

Maîtrise médicalisée

469

550

Baisses de prix de produits de santé (médicaments et dispositifs médicaux)

572

670

Mesures diverses sur le médicament (marges des grossistes répartiteurs, tarifs forfaitaires de responsabilité, déremboursement des médicaments à service médical rendu insuffisant)

85

100

Harmonisation du mode de calcul des indemnités journalières

196

223

Contrats de performance à l'hôpital

128

150

Convergence tarifaire ciblée

85

100

Optimisation des achats à l'hôpital

124

145

Mesure de lutte contre la fraude à l'hôpital et baisses de tarifs de la liste en sus

47

55

Mesures hors Ondam

- 150

- 150

Formation continue des professionnels de santé

- 150

- 150

     

Mesures nouvelles en dépenses pour le risque famille

- 10

- 10

Amélioration des aides à la garde pour les familles monoparentales ainsi que pour les parents handicapés

- 10

- 10

Réforme de l'allocation de soutien familial différentielle

0

0

     

Mesures nouvelles en dépenses pour le risque AT-MP

25

25

Majoration du transfert à la Cnam au titre de la sous-déclaration des accidents du travail

0

0

Réduction de 25 millions d'euros de la dotation au Fiva

25

25

     

Mesures nouvelles en dépenses pour le risque vieillesse

0

0

 

Le delta entre les progressions respectives des recettes et des dépenses permet la réduction du déficit de 4,3 milliards par rapport à 2011 et, selon la commission des comptes de la sécurité sociale, de plus de 6 milliards par rapport au tendanciel de dépenses.

A. UN CADRAGE MACRO-ÉCONOMIQUE INSUFFISAMMENT PRUDENT

1. Des hypothèses dépassées

L'annexe B du projet de loi de financement est bâtie sur des hypothèses macro-économiques identiques à celles du rapport économique social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2012. En termes de croissance, elle retient une évolution du PIB de 1,75 % en 2012 et de 2 % par an à partir de 2013.

Elle s'appuie sur les hypothèses d'évolution économique (PIB, masse salariale et inflation) qui figurent dans ces documents et retient donc le scénario économique suivant :

Hypothèses d'évolution en moyenne annuelle sur la période 2011-2015

 

2011

2012

2013-2015

Pib (en volume)

1,75 %

1,75 %

2 %

Masse salariale du secteur privé

3,7 %

3,7 %

4 %

Ondam (en valeur)

2,9 %

2,8 %

2,8 %

Inflation hors tabac

2,1 %

1,7 %

1,75 %

Comme lors des dernières années, la prévision ne comporte qu'un seul scénario. Elle distingue l'année 2012 des trois années suivantes et est établie, selon le texte de l'annexe, « sur la base d'hypothèses macro-économiques prudentes ».

Le scénario retenu s'inscrit dans le cadre de la trajectoire de redressement des finances publiques du programme de stabilité transmis à la Commission européenne au premier semestre 2011. Cette trajectoire fait passer les déficits de 5,7 % du PIB en 2011 à 4,5 % en 2012, 3 % en 2013 et 2 % en 2014.

Pour les comptes sociaux, cela signifie une diminution par deux du déficit de l'ensemble des régimes obligatoires de base qui passeraient de 20,2 milliards en 2011 à 11 milliards en 2015.

Pour y parvenir, le Gouvernement mise sur une croissance annuelle de 2 % du PIB à partir de 2013. L'annexe ne justifie pas cette hypothèse cette année, soulignant seulement que « la période quadriennale qui s'ouvre est marquée par des incertitudes sur l'environnement macro-économique international ».

Pour la masse salariale, la prévision arrête une augmentation annuelle de 4 % à partir de 2013. Ce taux est moins ambitieux que celui inscrit dans l'annexe B d'il y a un an, qui tablait sur 4,5 % par an en moyenne de 2012 à 2014. Il est en phase avec les montants enregistrés au cours des dix années qui ont précédé la crise, c'est-à-dire de 1998 à 2007, où la progression moyenne de la masse salariale était alors de 4,1 % par an. Là encore, la prévision est justifiée par un effet de rattrapage des pertes considérables de croissance enregistrées en 2009-2010. Il est néanmoins précisé qu'elle suppose une bonne tenue de l'emploi et des salaires car la progression de la masse salariale envisagée sera supérieure à celle du PIB en valeur.

La dernière hypothèse, dont le respect promet d'être exigeant compte tenu des réalisations antérieures, est celle de l'Ondam. Celui-ci serait contenu à 2,8 % à partir de 2012 et jusqu'en 2015, ce qui impliquera obligatoirement des efforts très substantiels de maîtrise des dépenses. En effet, le taux de progression naturelle des dépenses est plutôt de l'ordre de 4 % ; il faudra donc réaliser au minimum 2 milliards d'économies par an pour pouvoir atteindre ce but.

A partir de ce cadre général, le rapport prévoit une décroissance progressive et encore modeste, entre 2012 et 2015, du solde global négatif du régime général ainsi que de celui de l'ensemble des régimes obligatoires de base. Ceux-ci diminueraient de 10 milliards d'euros environ, pour atteindre 8,5 milliards pour le régime général en 2015 et 11 milliards pour l'ensemble des régimes obligatoires de base. La branche maladie verrait sa situation s'améliorer, son déficit passant de 5,9 milliards à 2,5 milliards d'euros, soit un niveau pour la première fois inférieur à celui d'avant la crise où il s'établissait à 4,4 milliards en 2008. La branche vieillesse verrait sa situation s'améliorer progressivement, son déficit atteignant 4,6 milliards en 2015 au lieu de 6 milliards en 2012. La branche famille connaîtrait une amélioration légère de son déficit qui reviendrait à 2 milliards en fin de période.

Les tableaux ci-après fournissent le détail des évolutions prévues, à la fois pour le régime général et pour l'ensemble des régimes obligatoires de base.

Prévisions d'équilibre par branche pour le régime général
au cours de la période 2009-2015

 

(en milliards d'euros)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Maladie

-10,6

- 11,6

- 9,6

- 5,9

- 5,1

- 3,9

- 2,5

AT-MP

- 0,7

- 0,7

0,0

0,1

0,2

0,3

0,6

Famille

- 1,8

- 2,7

- 2,6

- 2,3

- 2,6

- 2,3

- 2,0

Vieillesse

- 7,2

- 8,9

- 6,0

- 5,8

- 5,9

- 5,6

- 4,6

Toutes branches consolidées

- 20,3

- 23,9

- 18,2

- 13,9

- 13,3

- 11,5

- 8,5

Prévisions d'équilibre par branche pour les régimes obligatoires de base
au cours de la période 2009-2015

 

(en milliards d'euros)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Maladie

- 10,4

- 11,4

- 9,6

- 5,9

- 5,0

- 3,8

- 2,3

AT-MP

- 0,6

- 0,7

0,1

0,2

0,2

0,4

0,6

Famille

- 1,8

- 2,7

- 2,6

- 2,3

- 2,6

- 2,3

- 1,9

Vieillesse

- 8,9

- 10,8

- 8,1

- 7,7

- 8,3

- 8,3

- 7,4

Toutes branches consolidées

- 21,7

- 25,5

- 20,2

- 15,7

- 15,5

- 13,9

- 11,0

L'annexe B présente également des prévisions sur la situation des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

A ce titre, le FSV verrait son déficit persister tout au long de la période, à plus de 2,8 milliards d'euros encore en 2015.

Selon le Gouvernement, cette trajectoire n'est qu'une étape vers l'atteinte de l'objectif plus général de l'équilibre financier des comptes de la sécurité sociale, dont le terme n'est cependant pas fixé.