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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 : Assurance vieillesse

2 novembre 2011 : Sécurité sociale - Assurance vieillesse ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Audition de Pierre MAYEUR, directeur, Vincent POUBELLE, directeur des statistiques, prospective et recherche, et David CLAIR, directeur juridique et de la réglementation nationale, de la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav)

Réunie le mercredi 26 octobre 2011, sous la présidence d'Annie David, présidente, la commission procède à l'audition de Pierre Mayeur, directeur, Vincent Poubelle, directeur des statistiques, prospective et recherche, et David Clair, directeur juridique et de la réglementation nationale, de la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

Pierre Mayeur, directeur de la Cnav. - Je me réjouis de pouvoir intervenir devant votre commission, en complément des positions exprimées par les partenaires sociaux membres du conseil d'administration. Je donnerai le point de vue de l'opérateur Cnav, en rappelant que 97 % des assurés cotisent ou cotiseront au cours de leur carrière au régime général et que celui-ci regroupe 80 % des retraités.

Hors réforme des retraites de 2010, loi de finances rectificative de 2011 et PLFSS pour 2012, le solde déficitaire de la Cnav serait de 12 milliards d'euros en 2011. La réforme de 2010 l'améliore de 5,5 milliards : la réduction des dépenses a été de 1,5 milliard, l'augmentation des recettes de 200 millions, la prise en charge du minimum contributif représentant 3,4 milliards ; les mesures de la loi de finances rectificative pour 2011 et du PLFSS pour 2012 apportent 900 millions de recettes supplémentaires, grâce au relèvement du taux de prélèvement des revenus des capitaux. Au-delà de 2012, le déficit demeure compris entre 4 et 6 milliards d'euros, avec 4,6 milliards prévus en 2015. Ce résultat est atteint sous l'effet des mesures d'âge - le décalage des départs en retraite joue progressivement -, de la poursuite de la réduction des niches fiscales et sociales et d'un début de transfert à la Cnav de points de cotisation Unedic à partir de 2015.

En 2012, près de 140 000 personnes décaleront leur départ en retraite du fait de la réforme. Cependant, la hausse de la dépense reste supérieure à 4 %, en partie à cause de la revalorisation des pensions (2 % en 2012). Cela illustre l'ampleur du papy-boom : nous sommes confrontés à un phénomène de « bosse », avec un flux régulier de personnes arrivant à l'âge de la retraite. Cela démontre la nécessité d'un effort du même ordre sur les recettes afin d'équilibrer les comptes. Sans une progression des recettes elle aussi de 4 % à 5 % par an, le déficit continuera de s'aggraver.

La réforme de la branche retraite du régime général s'est déroulée dans de bonnes conditions. La liquidation des retraites de pénibilité a commencé le 1er juillet dernier, nous avons reçu environ 1 400 demandes à ce jour. Il est trop tôt pour en tirer des conclusions ou une tendance. Pour ceux nés au second semestre 1951, le gain est seulement de quatre mois...

La réforme a suscité beaucoup d'inquiétudes, il importait de donner toute l'information nécessaire, par nos plates-formes téléphoniques, sur internet ou dans notre réseau des trois cents agences de retraite. Depuis 2009, nous testons aussi une nouvelle offre de conseil inter-régimes, en regroupant les informations de tous les régimes de retraite auxquels un assuré a cotisé. Les plus de cinquante-cinq ans reçoivent le montant estimatif de leur pension, en vertu de la loi de 2003. Un entretien d'une heure trente est prévu, qui préfigure l'entretien d'information auquel chaque assuré aura droit à partir de quarante cinq ans dès 2012. Nous développons aussi une offre de conseil aux entreprises afin de faire connaître et comprendre le cumul emploi-retraite, la surcote, la retraite progressive... C'est aussi notre rôle.

Christiane Demontès, rapporteure pour l'assurance vieillesse. - Les données qui servent au cadrage financier de la branche vieillesse évoluent dans le temps. La construction repose notamment sur une hypothèse de baisse du chômage... Quelles sont les variables susceptibles de modifier les montants inscrits dans le PLFSS ? Comment le retour à l'équilibre en 2018 est-il envisagé ? Le transfert de recettes provenant de l'Unedic, prévu en 2015, implique une amélioration de la situation de l'emploi. Or le chômage ne recule pas, il menace d'augmenter.

Comment le dispositif relatif à la pénibilité se met-il en place ? Les commissions pluridisciplinaires sont-elles créées ? Quelle est leur composition ?

Quid des pensions de réversion ? La réversion devait atteindre 60 % mais ce taux sera réservé aux retraites les plus modestes, et après soixante-sept ans. Quel sera le nombre de bénéficiaires ?

Yves Daudigny, rapporteur général. - La situation économique et financière évolue très rapidement : comparez les déclarations d'août ou septembre et les annonces actuelles. Très rapidement et surtout, hélas, dans un sens défavorable. Les prévisions sont donc hors réalité. Les chiffres de l'annexe B sont-ils réalistes et est-il raisonnable de conserver inchangées les données macro-économiques ? Des rectifications sont-elles possibles ?

Pierre Mayeur. - La Cnav est seulement un opérateur ! Elle a compétence néanmoins pour étudier l'évolution des dépenses. Nous avons utilisé notre modèle de simulation, « Prisme », pour recalculer les conséquences de la réforme au bout d'un an. Les chiffres concordent. Les prévisions servant à déterminer les recettes sont définies par le Gouvernement. Progression du PIB, croissance de la masse salariale : nous n'avons aucune prise sur ces données. Mais une forme de révision du schéma est déjà intervenue. La loi de financement pour 2011 comportait une prévision de croissance du PIB de 2,5 % à partir de 2012 ; le PLFSS la ramène à 1,75 % en 2012, puis 2 % de 2013 à 2015. La conséquence sur le solde tel que présenté à l'automne 2010 est neutralisée, en raison d'une attribution de recettes supplémentaires prévue en loi de finances rectificative 2011 - je l'ai dit, il s'agit de l'augmentation du taux de prélèvement social sur les revenus du patrimoine et des produits de placement, qui améliorera nos recettes de 700 millions d'euros.

L'estimation du chômage n'a pas fait l'objet d'une révision des prévisions. La loi de 2010 prévoyait, à partir de 2015, une attribution à la Cnav de 700 millions d'euros résultant de la baisse des cotisations chômage : sera-t-il possible ou non, en 2015, selon les comptes de l'Unedic, d'y procéder ? Il est difficile de répondre. Un point de masse salariale représente pour la Cnav environ 700 millions d'euros, un point de revalorisation des pensions, 900 millions - sur un total de 100 milliards de dépenses. Un point de cotisation retraite plafonnée - représente 5 milliards d'euros. En période de crise, la Cnav bénéficie tout de même, par rapport aux autres branches, de stabilisateurs : quand le chômage augmente, la caisse reçoit une compensation du FSV ; et la revalorisation du plafond de sécurité sociale peut nous apporter des recettes supplémentaires, souplesse qui n'existe pas pour les cotisations non plafonnées.

S'agissant de la retraite anticipée au titre de la pénibilité, les commissions pluridisciplinaires ont été mises en place dans chacune des seize caisses régionales ; je n'ai reçu aucun écho négatif... Les dossiers soumis concernent les taux d'invalidité compris entre 10 % et 20 % ; les commissions ne semblent pas avoir de peine à arriver à une décision : les critères de la loi et du décret s'appliquent. Mais nous avons peu de recul, les commissions se sont réunies parfois seulement deux ou trois fois à ce jour.

Christiane Demontès, rapporteur pour l'assurance vieillesse. - Combien de dossiers ont-ils été traités ? Quel est le pourcentage de réponses négatives ? Comment les commissions sont-elles composées ?

Pierre Mayeur. - A la mi-octobre 2011, 1 338 demandes avaient été déposées, dont 377 pour une invalidité comprise entre 10 % et 20 % ; 466 attributions avaient été prononcées. Au-delà de 20 % d'incapacité, l'attribution est automatique. Chaque commission comprend le directeur de la caisse régionale, le médecin conseil régional, l'ingénieur conseil, un professeur universitaire praticien hospitalier, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi.

La loi de financement pour 2009 majore les pensions de réversion pour les personnes qui perçoivent moins de 800 euros de retraite, « tout compris » : la novation, rendue possible par l'outil informatique, est de considérer l'ensemble des pensions servies par toutes les caisses, non la seule pension du régime général. Le dispositif est par conséquent bien ciblé sur les personnes, essentiellement des femmes, qui ont un faible revenu. La majoration, de 25 à 30 euros par mois, bénéficie à 300 000 personnes.

René Teulade. - Y a-t-il une commission qui s'occupe d'harmonisation des régimes ?

Pierre Mayeur. - Les partenaires sociaux présents au tour de table de la Cnav expriment ailleurs leurs positions. Le Conseil d'orientation des retraites, lui aussi, donne son point de vue : il a établi un rapport sur les polypensionnés, un autre sur le mécanisme de compensation démographique. Le nouveau conseil d'administration de la Cnav sera installé le 4 novembre prochain. Mais je puis vous dire que le précédent avait pour objectif de mieux étudier les questions concernant, par exemple, les polypensionnés.

Dominique Watrin. - Le tarif de la Cnav, pour les aides à domicile accordées aux personnes en Gir 5 ou Gir 6, est trop faible, inférieur au coût de revient. Les associations se tournent souvent vers le conseil général pour demander compensation. Quid d'une revalorisation ?

Pierre Mayeur. - Depuis la loi créant l'Apa, l'action sociale des caisses de retraite ne concerne que l'aide aux personnes classées en Gir 5 et 6 : ce ne sont pas les départements qui interviennent, même si les intéressés sont en situation non pas de dépendance mais de fragilité - faible revenu, isolement, etc. Les besoins de la personne sont évalués globalement, une aide ménagère peut être attribuée, entre autres. Régulièrement relevé depuis 2003, le tarif a progressé plus vite que l'inflation. Le conseil d'administration est attaché à l'idée d'un tarif national. Même si nous sommes conscients des difficultés rencontrés par les associations d'aide à domicile, je souligne que l'Igas et l'IGF, dans un rapport commun sur la question, ont jugé correct le niveau actuel horaire de 18,90 euros. Je sais que les associations et l'assemblée des départements de France ont travaillé sur un tarif forfaitaire et non plus horaire, mais la Cnav n'est pas réellement associée à cette réflexion.

Muguette Dini. - Sur quelle base sont calculés ces 18,90 euros ?

Pierre Mayeur. - Sur une base historique. A une certaine date, on a calculé ce que représentait le coût d'une aide à domicile, puis le tarif a été régulièrement réévalué, en fonction de l'inflation, de l'évolution des conventions collectives, de la professionnalisation croissante...

Annie David, présidente. - Nous pourrons suggérer au nouveau conseil d'administration de revoir cela et de prendre en compte des critères plus actuels.

Gérard Roche. - Les personnes âgées classées en Gir 4 relèvent du département. Certaines caisses sont réticentes à classer quelqu'un en Gir 5 ou 6... Mais la multiplication des Gir 4 pèse lourdement sur les finances des départements : elle équivaut en moyenne à 70 % des demandes, et 50 % des dépenses. On a l'impression d'un glissement.

René-Paul Savary. - Cela se comprend...

Annie David, présidente. - Le conseil d'administration de la Cnav aura beaucoup de travail sur ces problématiques.

Pierre Mayeur. - La moitié des bénéficiaires de l'Apa est en Gir 4... Il faut sans doute s'interroger sur l'application de la grille Aggir dans l'ensemble du territoire.

Muguette Dini. - Et sur la qualification des personnes qui interviennent auprès des personnes en Gir 5 ou 6.

Pierre Mayeur. - Finalement, 18,90 euros est peut-être le bon tarif ?

Dominique Watrin. - Il faut également une règle nationale pour définir l'âge d'accès à cette aide à domicile. Le Pas-de-Calais est passé de soixante-cinq à soixante-quinze ans. Est-ce pareil partout ?

Pierre Mayeur. - Certaines caisses régionales veulent cibler leur action sociale sur les plus de soixante-quinze ans. Aujourd'hui, le choix leur appartient. Au prochain conseil d'administration de décider s'il faut une règle nationale ou une autonomie de ciblage.

Gérard Roche. - La prise en charge de l'entrée dans la dépendance est assumée par les caisses et par les départements. Il est indispensable que l'âge d'entrée soit identique pour l'Apa gérée par les départements et l'action sociale des caisses de retraite. Sinon, cela n'a aucun sens.

Gérard Dériot. - Du fait de la liberté d'administration des caisses régionales, l'âge peut être différent - ou alors, on supprime la liberté des caisses.

Muguette Dini. - Les caisses d'assurance vieillesse se sont occupées de dépendance légère, à partir d'une certaine époque. Mais est-ce leur mission ? Celle-ci ne relève-t-elle pas plutôt des départements - avec les moyens correspondants, transférés de la Cnav ? La situation n'est pas saine, elle donne lieu à de véritables conflits d'intérêts.

Gérard Roche. - Les départements sont fiers d'exercer cette compétence. Une extension, pourquoi pas ? Mais avec des compensations !

Pierre Mayeur. - Le débat, récurrent, est clairement posé dans les groupes de travail animés par Mme Annick Morel. Le conseil d'administration de la Cnav, comme celui du régime des indépendants et celui du régime agricole, se prononce pour une répartition claire : la dépendance aux départements, la prévention aux caisses. Les départements ont déjà des charges financières très lourdes. S'ils sont chargés de la prévention, je crains que celle-ci ne soit sacrifiée. J'ajoute que nous intervenons globalement et pouvons faire jouer un lien avec l'assurance maladie, si bien que notre réponse au problème est intéressante. D'autant que les caisses ont pris conscience de la nécessité de se coordonner entre elles - et avec les départements.

Annie David, présidente. - Je n'en regrette que plus vivement le report du débat sur la dépendance.

Yves Daudigny, rapporteur général. - La question posée par Mme Dini n'est pas choquante : les départements sont en effet chefs de file pour les actions envers les personnes âgées. Mais il n'est pas envisageable de leur imposer de nouvelles charges tant que n'est pas réglée la question du financement des trois allocations individuelles de solidarité. L'Etat en assure 30 %, les départements 70 %, c'est insupportable. M. Mayeur a raison de mettre l'accent sur la prévention. L'association des départements de France, dans le groupe de travail constitué pour préparer la loi qui n'a pas encore vu le jour, a beaucoup insisté sur ce point. Je signale que les actions de prévention ne sont pas financées par ceux qui en retirent une économie, je pense bien sûr à l'assurance maladie, à laquelle on pourrait demander une participation.

Pierre Mayeur. - Les caisses connaissent les retraités, puisqu'elles versent une pension à treize millions d'entre eux. Le veuvage crée une fragilité, par exemple si la personne vit dans un lieu isolé et ne conduit pas. Nous saurons, nous, qu'une femme a perdu son mari.

Muguette Dini. - Contactez-vous la veuve au téléphone ?

René-Paul Savary. - Une instruction commune des dossiers entre départements et caisses, pour le classement en Gir, serait un grand progrès. J'ai essayé de mettre cela sur pied dans mon département, mais au bout de quatre mois, le protocole a été jugé inapplicable. Quoi qu'il en soit, les départements font de la prévention et il faut trouver un terrain d'entente.

Pierre Mayeur. - Notre convention d'objectifs et de gestion nous prescrit de proposer un rendez-vous aux veufs ou veuves. Nous le faisons, expérimentalement. Nous préconisons depuis longtemps une reconnaissance mutuelle des évaluations entre les départements et les caisses. Mais il faudrait une disposition législative.