Projet de loi de finances pour 2012 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2012 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par Mme Nicole BRICQ,

Sénatrice,

Rapporteure générale.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 5

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Rapporteur spécial : M. Philippe MARINI

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat : 106 (2011-2012)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Le budget de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » s'inscrit en baisse de 4,3 % avec 3,17 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Il respecte les objectifs de la programmation pluriannuelle et fait cependant appel de façon croissante au soutien des programmes d'autres missions , essentiellement la mission « Défense », à hauteur de plus de 49 millions d'euros cette année .

2. Cette contraction budgétaire est essentiellement liée à la diminution des effectifs de la population pensionnée qui suit une pente régulière depuis plusieurs années. Le nombre de bénéficiaires de la pension militaire d'invalidité (PMI) chute en 2012 de 15 250 unités, tout comme les bénéficiaires de la retraite du combattant de 55 500 . Cette baisse s'explique également par la poursuite de la réforme de deux services. Il s'agit de la suppression de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) et de la poursuite de la rationalisation de la direction du service national (DSN) . Cette évolution se traduit par la suppression de 753 emplois équivalent temps plein travaillés (ETPT) supportés jusqu'alors par les crédits de la mission.

3. Dans un contexte budgétaire contraint , votre rapporteur spécial note que les marges de manoeuvre ainsi dégagées permettent le maintien du niveau de prestation et souligne avec satisfaction la revalorisation attendue de 4 points de la retraite du combattant qui sera portée à 48 points au 1 ^er juillet 2012.

4. Votre rapporteur spécial note avec satisfaction l'engagement pris par le Gouvernement pour revaloriser le plafond d'aide différentielle servie aux conjoints survivants les plus démunis en 2012 à 869 € tout en restant attentif aux conditions de sa mise en oeuvre.

5. Dans la logique des réformes conduites, il considère que le rôle des opérateurs tel l'ONAC et l'INI est désormais essentiel et que leur gestion devra être suivie de près tout comme le sera la satisfaction du monde combattant qui doit pouvoir compter sur la légitime reconnaissance de la nation.

6. Votre rapporteur spécial reste attentif aux crédits consacrés aux travaux de rénovation de sépultures de guerre . Les dotations sont renforcées cette année encore, à hauteur de 4,75 millions d'euros, pour permettre d'arriver au rendez-vous de la commémoration du centenaire de la Grande Guerre.

7. Il souhaite enfin qu'à l'avenir l'accent soit mis avec force sur les actions pédagogiques en faveur de l'enseignement à la fois pour la perpétuation de la mémoire mais aussi le développement de l'esprit de défense.

A la date limite du 10 octobre, prévue par l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les services du ministre de la défense et des anciens combattants avaient répondu à l'ensemble des 52 questions concernant les programmes 167 et 169 formulées par le rapporteur spécial, soit un taux de réponse de 100 % .

Les questions adressées concernant le programme 158 sous la responsabilité du secrétaire général du Gouvernement sont revenues à la même date avec un taux de réponse identique de 100 % .

I. 2012 : ANNÉE DE POURSUITE D'UNE TENDANCE GLOBALE BAISSIÈRE

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » est une mission interministérielle qui regroupe trois programmes dont le poids et l'évolution budgétaire ne suivent pas une pente identique.

A. UN BUDGET TOUJOURS EN DIMINUTION QUI S'INSCRIT DANS LES OBJECTIFS DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

1. Une pente baissière des crédits qui se confirme

Dans le contexte économique général contraint de nos finances publiques, la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » participe à la contraction de la dépense publique. Après une baisse des crédits de paiements (CP) de 1,1 % en 2010 et de 3,3 % en 2012, le budget de cette mission est construit en suivant la même pente avec une diminution de 4,3 % en crédits de paiements (CP) et de 3,8 % en autorisations d'engagements (AE) .

Évolution des crédits de la mission
« Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation »

(en millions d'euros)

	Montants ouverts en loi de finances initiale pour 2009		Montants ouverts en loi de finances initiale pour 2010		Montants ouverts en loi de finances initiale pour 2011		Montants demandés pour 2012
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Programme 167 - Liens entre la nation et son armée	183,5	163,2	150,1	155,4	127,4	134,2	128,9	117,9
Programme 169 - Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	3 201,7	3 201,7	3 178,3	3 178,3	3 070,2	3 070,2	2 941, 3	2 941, 3
Programme 158 - Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde guerre mondiale	106,0	105,4	96,5	97,0	115,6	115,0	116,0	116,3
Total	3 491,2	3 470,3	3 424,9	3 430,7	3 313,2	3 319,4	3 186,2	3 175,5

Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances pour 2010, 2011 et 2012

La réduction des crédits, qui passent de 3,31 milliards d'euros à 3,18 milliards en AE et de 3,32 milliards à 3,17 milliards en CP, s'explique par deux facteurs principaux :

- facteur essentiel de ce constat, la décroissance tendancielle des ayants droit trouve sa manifestation budgétaire dans la baisse des dépenses d'intervention (titre 6) du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ». Les dépenses relatives aux pensions militaires d'invalidité et à la retraite du combattant, ainsi que les droits rattachés, avec plus de 115 millions d'euros (AE et CP) de baisse entre les lois de finances pour 2011 et 2012 constituent la principale marge d'évolution en chiffres absolus ;

- second facteur, la réorganisation de différents services : celle de la direction du service national ( DSN ), décidée dans le cadre de la réforme globale du ministère de la défense, engagée depuis 2010, se traduit par une baisse des crédits liés aux dépenses de personnel du programme 167 « Liens entre la nation et son armée » même si cette contraction doit être relativisée en raison des soutiens d'autres missions supérieurs à ceux enregistrés en 2011. Par ailleurs, la suppression de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion professionnelle (DSPRS) engendre la suppression des crédits liés aux dépenses de personnels du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » ;

Ainsi, si l'effet démographie explique la décroissance continue des crédits affectés à cette mission, il apparaît clairement que les réorganisations administratives engagées depuis plusieurs années trouvent une traduction dans le montant des dotations demandées.

Dépenses en crédits de paiement de la mission

(en millions d'euros)

	Exécution 2010	CP ouverts en LFI pour 2011	CP demandés pour 2012
Total mission	3 423,2	3 319,4	3 175,5
Dépenses d'intervention - titre 6	3 180,6	3 100,8	2 986,5
Dépenses hors titre 6	242,6	218,6	189,0
Soutiens reçus d'autres missions	18,3	39,3	49,2
Dépenses hors titre 6 + soutiens reçus d'autres missions	260,9	257,9	238,2

Source : commission des finances sur la base du rapport annuel de performance annexé à la loi de règlement pour 2010 et du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

En consolidant les dépenses hors titre 6 et les soutiens reçus d'autres missions, on constate une baisse régulière de ces dépenses que l'on qualifiera pour simplifier de dépenses de gestion, correspondant à l'ensemble des dépenses participant à la mise en oeuvre des politiques de la présente mission.

Ces crédits passent de 260,9 millions d'euros en exécution 2010 à 257,9 millions ouverts en 2011 et 238,2 millions demandés pour le présent budget . Il s'agit donc d'une baisse significative de 12,7 millions en deux ans soit - 8,7 % . Un effort non négligeable de bonne gestion a donc été réalisé sur cette mission, effort sur lequel votre rapporteur spécial reviendra dans le détail pour chacun des programmes.

2. Une baisse globale qui ne touche pas uniformément tous les programmes...

Le programme 167 « Liens entre la nation et son armée » qui rassemble les moyens mis en oeuvre pour sensibiliser les jeunes Français, notamment à travers l'organisation de la journée défense et citoyenneté (JDC) et qui regroupe également les actions en faveur de la politique de mémoire (commémorations, actions pédagogiques, investissements pour la rénovation des lieux de mémoire) connaît la plus forte baisse de ses crédits en CP.

Le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » , qui retrace l'ensemble des prestations relevant du droit à réparation, de la reconnaissance et de la solidarité au profit des bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG), principalement les anciens combattants et leurs ayants cause, connaît une baisse qui traduit la diminution des effectifs des anciens combattants corrigée des revalorisations de prestations .

Le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde guerre mondiale » , qui met en oeuvre la réparation prévue par les trois dispositifs institués depuis 1999, voit ses crédits légèrement augmenter .

Évolution des crédits des trois programmes de la mission

(en millions d'euros)

	AE ouvertes en LFI pour 2011	AE demandées pour 2012	Evolution	CP ouverts en LFI pour 2011	CP demandés pour 2012	Evolution
Programme 167 - Liens entre la nation et son armée	127,4	128,9	+1,2 %	134,2	117,9	- 12,1 %
Programme 169 - Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	3 070,2	2 941, 3	- 4,2 %	3 070,2	2 941, 3	- 4,2 %
Programme 158 - Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde guerre mondiale	115,6	116,0	+ 0,3 %	115,0	116,3	+ 1,1 %
Total de la mission	3 313,2	3 186,2	- 3,8 %	3 319,4	3 175,5	- 4,3 %

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

La diminution d'ensemble constatée au niveau de la mission résulte, comme pour les exercices précédents, de la part prépondérante prise par le programme 169 dans l'ensemble de la mission. Ce programme représente à lui seul plus de 92,3 % des AE et 92,6 % des CP .

La mission avec une contraction de 3,8 % en AE et de 4,3 % en CP entre les crédits ouverts pour 2011 et ceux demandés pour 2012 reflète la diminution des moyens de ce programme (-4,2 % en AE et CP) mais masque l'évolution des deux autres programmes qui connaissent des variations différentes :

- le programme 167 subit, pour la deuxième année consécutive, une contraction de crédits à deux chiffres, de 12,1 % en CP, qui s'explique par les effets de la diminution des effectifs de la Direction du service national (DSN). Celle-ci gère l'organisation et l'exécution de la JDC. On relève que ses crédits en AE progressent légèrement de 1,2 % . Il s'agit de la traduction mécanique d'un marché pluriannuel sur trois ans concernant la JDC qui n'est donc pas significative de l'orientation des crédits du programme .

- le programme 158 bénéficie en revanche d'une légère augmentation de ses crédits, de 0,3 % en AE et 1,1 % en CP, qui s'explique par une prévision des indemnisations relativement proche de celles de l'année 2011.

3. ... et s'inscrit dans le cadre des engagements pluriannuels des lois de programmation budgétaire

a) Un respect des lois de programmation pluriannuelle...

La loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, avait engagé une diminution progressive, sur trois ans, des plafonds alloués à la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » prenant en considération l'évolution de la démographie de cette mission.

La loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 poursuivant la logique de la précédente loi de programmation est respectée par le présent projet de loi de finances .

Plafonds des dépenses pour les années 2009-2013

(en milliards d'euros)

	Autorisations d'engagement (AE)					Crédits de paiement (CP)
Année	2009	2010	2011	2012	2013	2009	2010	2011	2012	2013
Mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation »	3,49	3,44	3,53	3,21	3,11	3,47	3,45	3,53	3,21	3,11

Source : article 6 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les données 2009 à 2010, et article 6 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les données 2011 à 2013.

b) ... qui doit être observée à l'aune des soutiens reçus par la mission

Tout comme l'année passée, votre rapporteur spécial note que le respect des plafonds de dépenses dans le cadre des programmations pluriannuelles se confirme . Cependant, l'étude des données analytiques de la mission confirme la tendance observée ces dernières années d'un renforcement des soutiens reçus d'autres missions . Ces déversements proviennent pour l'essentiel de la mission « Défense » et de façon plus marginale de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Ce concours, pour 2012 peut être évalué à 49,2 millions d'euros.

Cette tendance s'accentue puisque les transferts d'autres missions ne représentaient que 18,3 millions d'euros en exécution 2010 et 39,3 millions l'année passée . Ainsi, ce sont près de 10 millions d'euros supplémentaire que la mission recevra cette année en soutien d'autres missions. Ce constat appelle trois observations :

- d'une part, cette évolution traduit la mutualisation des moyens mis en oeuvre dans le cadre de la réforme des structures du ministère de la défense en particulier au travers de la création des bases de défense ;

- par ailleurs, la diminution des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » n'est pas remise en cause par le renforcement des soutiens qui lui sont apportés. En effet, si entre l'exécution 2010 et le budget 2012 les soutiens ont augmenté de 30,9 millions d'euros , les dépenses de gestion , telles qu'examinées plus haut, sont pour leur part passées de 242,6 millions d'euros à 189 millions soit une diminution de 53,6 millions d'euros . Malgré l'augmentation des soutiens reçus par la mission, les frais engagés pour la gestion des politiques publiques portées par les programmes sont donc en diminution nette ;

- enfin sur l'ensemble des soutiens apportés à la mission, il faut relever que le programme 167 en concentre l'essentiel . Ses soutiens passent de 32,6 millions d'euros en 2011 à 45,3 millions inscrits dans le PLF 2012 alors même que les crédits directs inscrits sur le programme diminuent de 12,1 % soit 16,3 millions d'euros en CP .

Ainsi votre rapporteur spécial souligne qu'au delà du respect des plafonds de la loi de programmation pour les finances publiques pour les années 2011 à 2014 et donc de la lettre, l'esprit de cette loi est respecté si l'on considère la globalité des coûts concourant à la mise en oeuvre des politiques publiques portées par les trois programmes de la mission.