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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012

23 novembre 2011 : Sécurité sociale ( rapport - nouvelle lecture )

Rapport n° 128 (2011-2012) de M. Yves DAUDIGNY, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 23 novembre 2011

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N° 128

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE en nouvelle lecture, pour 2012,

Par M. Yves DAUDIGNY,

Sénateur,

Rapporteur général

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David, présidente ; M. Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier, vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, Mme Catherine Deroche, M. Marc Laménie, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, M. Jean-Léonce Dupont, Mmes Odette Duriez, Anne-Marie Escoffier, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mmes Chantal Jouanno, Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Claude Léonard, Jean-Claude Leroy, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, Michel Vergoz, André Villiers, Dominique Watrin.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 3790, 3865, 3869 et T.A. 752

Nouvelle lecture : 3933, 3966 et T.A. 763

Première lecture : 73, 74, 78 et T.A. 12 (2011-2012)

Commission mixte paritaire : 102 (2011-2012)

Nouvelle lecture : 124 (2011-2012)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi initial du Gouvernement comportait 68 articles. L'Assemblée nationale l'a complété avec 54 articles additionnels. Le Sénat s'est donc prononcé, en première lecture, sur 122 articles.

Sur ceux-ci, le Sénat en a adopté 58 conformes - il s'agissait essentiellement de mesures à caractère technique -, il en a supprimé 37, notamment ceux qui comportaient les tableaux d'équilibre financiers, en a modifié 26 et ajouté 68.

La commission mixte paritaire devait donc se saisir des 131 articles restant en discussion pour tenter d'élaborer un texte commun. Réunie le 16 novembre 2011 à l'Assemblée nationale, elle n'est pas parvenue à un accord, en raison du caractère inconciliable des positions exprimées par la majorité de chacune des deux assemblées.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a confirmé cette différence d'approche puisqu'elle a, sans nuance et sans esprit d'ouverture, rétabli sa propre version, lorsque le Sénat l'avait modifiée ou supprimée, et supprimé ce que le Sénat avait ajouté.

Or, les propositions du Sénat s'inscrivaient dans une démarche réellement responsable. Elles aboutissaient notamment à réduire le déficit de près de 4 milliards d'euros, ce qui aurait mérité mieux qu'une fin de non-recevoir à peine argumentée.

Par ailleurs, après avoir affirmé que ce n'était pas nécessaire, puis déclaré que c'était impossible, le Gouvernement a demandé à l'Assemblée nationale de rectifier plusieurs éléments du projet de loi de financement pour 2012.

Il fallait en effet donner force législative aux mesures annoncées par le Premier ministre, le 7 novembre dernier, pour maintenir la trajectoire des déficits retenue dans les textes financiers après la révision à la baisse de la croissance pour 2012.

Pour votre commission, l'hypothèse, même rectifiée, d'une croissance du PIB de 1 % en 2012 reste trop optimiste, comme l'indiquent un certain nombre d'experts. Même s'il est évidemment très difficile, dans la situation de turbulences économiques actuelle, d'établir une prévision de croissance fiable, elle considère que le Gouvernement aurait pu afficher un peu plus de prudence. Nos partenaires européens nous ont d'ailleurs récemment reproché de présenter, à l'appui de nos projets budgétaires, des perspectives économiques presque toujours surestimées.

Dans ce nouveau contexte économique, le Gouvernement a décidé de ne pas laisser les déficits s'aggraver et donc de prendre diverses mesures d'ajustement. Après avoir annoncé qu'il déposerait un projet de loi de financement rectificatif, il a finalement choisi de les présenter sous forme d'amendements, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale. Il s'agit de trois séries de dispositions :

- des mesures d'économie en matière d'assurance maladie pour contenir la progression de l'Ondam à 2,5 % au lieu de 2,8 % ;

- l'accélération d'un an du calendrier de la réforme des retraites, dont le terme est avancé à 2017 au lieu de 2018 ;

- la revalorisation de 1 % seulement, et au 1er avril au lieu du 1er janvier, des prestations familiales et de logement.

Ces mesures apparaissent très emblématiques de la politique suivie par le Gouvernement et de ce à quoi votre commission est véritablement opposée. Ce ne sont que des « coups de rabot », des mesures ponctuelles qui ne s'inscrivent dans aucune politique globale et, plus grave encore, des dispositifs essentiellement ciblés sur les classes moyennes et modestes.

Or, ces mesures suscitent bien des interrogations.

En effet, au total, il s'agit de 1,2 milliard d'euros d'économies, soit un montant tout juste suffisant pour maintenir le déficit au niveau initialement prévu. Mais qu'en sera-t-il si les « nouvelles » prévisions économiques ne sont pas atteintes ? Faudra-t-il constater un surcroît de déficit ? Et comment le financera-t-on ?

Par ailleurs, la décision de revaloriser en 2012 les prestations familiales de 1 % au lieu de 2,3 % est-elle réellement adaptée au contexte de crise et de hausse du chômage actuel ? Pourquoi avoir choisi de cibler les économies sur les titulaires de ces prestations, pour qui elles représentent un soutien financier souvent indispensable ? N'y avait-il aucun moyen de faire autrement ? Votre commission pense que cela était possible.

Autre élément d'incompréhension : les économies prévues pour ramener la progression de l'Ondam de 2,8 % à 2,5 %. Ce ne sont qu'une série de grappillages ponctuels, sur le prix des médicaments, les actes de biologie et de radiologie, les dépenses de gestion des caisses, l'investissement hospitalier, divers fonds de la sécurité sociale, etc. Une fois de plus, aucune réforme de fond, pourtant nécessaire pour obtenir des résultats structurels, n'est proposée. L'impact de ces mesures sera peut-être conforme à ce qu'en attend le Gouvernement en 2012 mais, au-delà, rien n'est moins sûr ! En tablant sur une hausse de l'Ondam limitée à 2,5 % par an jusqu'en 2016, le Gouvernement ne semble pas voir que les efforts nécessaires pour atteindre cet objectif seront d'une toute autre ampleur...

Enfin, sur la retraite, la mesure proposée ne permettra toujours pas à la branche vieillesse du régime général de revenir à l'équilibre, que ce soit en 2017 ou 2018. En particulier, les hypothèses de baisse du chômage ou du taux d'emploi des seniors n'étant pas corrigées, l'équilibre de la réforme votée l'année dernière ne pourra être atteint.

Le Gouvernement a assené tout au long du débat qu'il y a un impératif de responsabilité et une exigence de crédibilité à respecter. Votre commission en est parfaitement d'accord. Mais elle estime que cette crédibilité n'est pas du côté du Gouvernement aujourd'hui ; la responsabilité pas davantage.

C'est le Sénat qui a décidé de mettre un terme à l'accumulation sans fin des déficits et aux mesures d'économies mal ciblées.

L'Assemblée nationale fait, pour sa part, le choix inverse en revenant sur la totalité des dispositions que le Sénat a adoptées. Elle renonce ainsi aux mesures préconisées par votre commission pour permettre la sauvegarde de notre système de sécurité sociale et pour maintenir les valeurs de sécurité et de solidarité au plus haut niveau.

*

Pour manifester avec la plus grande fermeté son opposition à la politique du Gouvernement en matière de sécurité sociale, votre commission présente une motion tendant à opposer la question préalable. Celle-ci témoigne de son plein désaccord avec le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 tel qu'il a été présenté par le Gouvernement et tel qu'il ressort des travaux de l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

I. 2010 - 2011 : DES DÉFICITS DE SÉCURITÉ SOCIALE D'AMPLEUR INÉDITE

En première lecture, le Sénat a rejeté les deux premières parties du projet de loi, relatives respectivement à 2010, l'exercice clos, et 2011, l'exercice en cours.

A. 2010 : LE REFUS DE VALIDER UN DÉFICIT HISTORIQUE

Le Sénat a estimé impossible d'approuver les 28 milliards de déficit du régime général et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) constatés pour 2010, un montant historique et sans précédent.

Comme la Cour des comptes l'a dit, la crise n'explique qu'une partie de ce déficit. Plus des deux tiers ont une origine structurelle, liée aux 10 milliards de déficits annuels enregistrés, année après année, depuis 2004. La majorité présidentielle actuelle en porte l'entière responsabilité.

Pour votre commission, il va de soi que le rejet de la première partie ne remet nullement en cause l'excellent travail de certification des comptes réalisé par la Cour des comptes ; il marque simplement son opposition résolue à la politique portée par ces comptes.

L'Assemblée nationale a rétabli intégralement sa version d'origine de la première partie (articles 1 et 2).

B. 2011 : LE REFUS D'APPROUVER UN ACCROISSEMENT SANS PRÉCÉDENT DE LA DETTE

En première lecture, le Sénat a rejeté l'ensemble de la deuxième partie relative aux comptes rectifiés pour 2011.

Il a justifié cette position par le niveau toujours excessivement élevé des déficits, soit 22 milliards pour le régime général et le FSV, par la décision de transférer 130 milliards de dettes à la Cades tout en allongeant de quatre années sa durée de vie et par l'absence totale de mesures de redressement des comptes à caractère structurant.

L'Assemblée nationale a rétabli intégralement sa version d'origine de la deuxième partie, moyennant quelques coordinations rédactionnelles et actualisations, à l'initiative du Gouvernement, dans les tableaux d'équilibre (articles 3 à 9).

II. 2012 : UN PLFSS QUI N'APPORTE PAS LES SOLUTIONS NÉCESSAIRES À LA SAUVEGARDE DU SYSTÈME

2012 s'inscrit dans la trajectoire générale de réduction des déficits publics à 4,5 % du PIB, après 5,7 % en 2011 et dans la perspective d'atteindre 3 % en 2013.

La révision du cadrage macroéconomique du PLFSS

L'annexe B du projet de loi de financement est bâtie sur des hypothèses d'évolution économique (PIB, masse salariale et inflation) qui figurent également dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances. Dans le projet de loi de financement initial pour 2012, elle retenait le scénario économique suivant :

Hypothèses d'évolution en moyenne annuelle sur la période 2011-2015

 

2011

2012

2013-2015

PIB (en volume)

1,75 %

1,75 %

2 %

Masse salariale du secteur privé

3,7 %

3,7 %

4 %

Ondam (en valeur)

2,9 %

2,8 %

2,8 %

Inflation hors tabac

2,1 %

1,7 %

1,75 %

En nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a révisé certaines des hypothèses prévues : la croissance du PIB et de la masse salariale pour 2012, ainsi que la progression de l'Ondam pour les années 2012 à 2015. Le tableau ci-après en fournit le détail :

Hypothèses d'évolution en moyenne annuelle sur la période 2011-2015

 

2011

2012

2013-2015

PIB (en volume)

1,75 %

1 %

2 %

Masse salariale du secteur privé

3,7 %

3 %

4 %

Ondam (en valeur)

2,9 %

2,5 %

2,5 %

Inflation hors tabac

2,1 %

1,7 %

1,75 %

Outre, les traditionnelles modifications de l'équilibre liées aux votes parlementaires, le Gouvernement a, cette année, du fait de la rectification de l'hypothèse de croissance, procédé à un ajustement des tableaux d'équilibre. Le tableau ci-après présente l'équilibre du projet de loi de financement initial et celui qui a été voté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Soldes par branche du régime général en 2012

(en milliards d'euros)

 

Projet de loi de financement initial

Texte adopté
en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

Maladie

- 5,9

- 5,9

Vieillesse

- 5,8

- 5,9

Famille

- 2,3

- 2,0

Accidents du travail

0,1

0,0

Total régime général

- 13,9

- 13,8

Le fonds de solidarité vieillesse voit son déficit passer de 3,7 milliards à 4,1 milliards.

A. LES RECETTES : UN REFUS DOGMATIQUE DE COMBLER LE MANQUE STRUCTUREL DE RECETTES

 L'Assemblée nationale a supprimé la quasi-totalité des nouvelles dispositions adoptées par le Sénat en première lecture :

- la suppression du doublement du taux de la taxe sur les contrats responsables et solidaires des assurances complémentaires santé (article 10 AA) ;

- l'exonération de la taxe sur les contrats responsables lorsque ceux-ci sont destinés à des étudiants (article 10 AB) ;

- la possibilité d'accorder le label « responsable » aux contrats ne couvrant que les gros risques liés à l'hospitalisation (article 10 AC) ;

- la création d'une franchise exceptionnelle pour les petits risques progressive selon les revenus (article 10 AD) ;

- la création d'une taxe sur les transactions sur devises (article 10 AE) ;

- l'augmentation du forfait social à 11 %, au lieu de 8 % dans le projet du Gouvernement (article 10) ;

- le renforcement de la taxation sur les retraites chapeau (articles 10 bis A, 10 bis B et 10 bis C) ;

- le renforcement de la taxation sur les stock-options et les attributions gratuites d'actions (articles 10 bis D et 10 bis E) ;

- la création d'une taxe sur les bonus des opérateurs de marchés financiers (article 10 bis F) ;

- la création d'une contribution patronale sur les nouvelles technologies se substituant à des travailleurs (article 10 bis G) ;

- la majoration du taux du prélèvement social sur les revenus du patrimoine et de placement (article 10 bis H) ;

- le dépôt d'un rapport au Parlement sur les conséquences pour les centres communaux d'action sociale de l'exonération des cotisations patronales en faveur des aides à domicile (article 10 bis I) ;

- l'abaissement du seuil d'assujettissement au premier euro aux cotisations sociales des indemnités de rupture (article 10 quater A) ;

- l'abrogation des exonérations fiscales et sociales sur les heures supplémentaires mises en place par la loi Tepa (article 10 quinquies) ;

- le conditionnement du bénéfice des allégements généraux de cotisations sociales à la conclusion d'un accord sur l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (article 11) ;

- l'instauration d'un abattement sur les allégements généraux pour les entreprises qui emploient un grand nombre de salariés à temps partiel (article 11 bis) ;

- le dépôt d'un rapport au Parlement sur la fiscalité des alcools (article 15 bis) ;

- la création d'un fonds national de sécurité sanitaire pour recueillir les taxes destinées à l'Afssaps (article 19).

 L'Assemblée nationale a rétabli plusieurs dispositions qu'elle avait adoptées en première lecture et que le Sénat a supprimées ou modifiées :

- l'aménagement de la contribution sur les rémunérations versées à des tiers (article 10 quater) ;

- la fiscalité sur certains produits alcoolisés (article 16) ;

- l'extension de l'assiette de la taxe sur les dépenses promotionnelles des entreprises pharmaceutiques (article 17 bis).

 L'Assemblée nationale a conservé quelques dispositions introduites par le Sénat :

- l'adoption de mesures transitoires pour l'entrée en vigueur de l'abaissement du plafond d'exonération des indemnités de rupture (article 10 ter) ;

- l'aménagement du régime de la contribution portant sur les redevances versées aux artistes du spectacle et aux mannequins (article 13 ter) ;

- l'exonération de la taxe sur les véhicules sur les sociétés pour les véhicules hybrides (article 15) ;

- la création d'une taxe sur le chiffre d'affaires des produits cosmétiques au profit de l'Afssaps (article 19).

 L'Assemblée nationale a adopté les nouveaux tableaux d'équilibre présentés par le Gouvernement, ainsi qu'une nouvelle annexe B avec les prévisions de croissance du PIB et de la masse salariale rectifiées pour 2012.

B. LA MALADIE : UN REFUS MANIFESTE D'AMÉLIORER L'ACCÈS AUX SOINS

 L'Assemblée nationale a rétabli la grande majorité des dispositions qu'elle avait adoptées en première lecture :

- le dépistage précoce des troubles de l'audition sans en garantir la pleine mise en oeuvre (article 34) ;

- la possibilité d'inscrire au répertoire des spécialités génériques les spécialités dont le principe actif est d'origine végétale ou minérale et les propriétés pas « sensiblement » différentes de celles de la spécialité de référence (article 34 quater) ;

- la création, à marche forcée, du secteur optionnel et la prise en charge obligatoire de l'ensemble des dépassements d'honoraires pratiqués dans ce cadre par les contrats « responsables et solidaires » des organismes complémentaires (article 34 nonies) ;

- l'insertion, dans les contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens des établissements de santé, d'indicateurs de performance assortis de diverses sanctions (article 35) ;

- le retour à la possibilité pour les laboratoires de biologie médicale et les établissements de santé de négocier des ristournes sur les tarifs (article 35 bis) ;

- la fixation du montant annuel du fonds d'intervention régional (Fir) par arrêté ministériel et non en loi de financement (article 36) ;

- la mise à la charge des assurés des nouveaux honoraires de dispensation des pharmaciens (article 39) ;

- la création d'une nouvelle tarification hospitalière spécifique pour les soins programmés à destination « des patients étrangers fortunés », sans précision sur le niveau de ressources de ces personnes (article 40) ;

- le financement de l'agence technique de l'information sur l'hospitalisation (Atih) par le fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (Fmespp) (article 45).

 L'Assemblée nationale a supprimé la plupart des ajouts du Sénat :

- le maintien des modalités de calcul des indemnités journalières maladie dans les conditions actuelles : trois jours de carence et 50 % du salaire brut (article 33 A) ;

- une demande de rapport du Gouvernement au Parlement sur le renoncement aux soins (article 33 B) ;

- le suivi spécifique du taux d'évolution des dépenses liées aux dispositifs médicaux par le comité économique des produits de santé (Ceps) (article 33 bis A) ;

- l'abrogation de la possibilité pour le Ceps de négocier des ristournes sur le chiffre d'affaires des médicaments. Le Sénat souhaitait privilégier la voie de la baisse des prix, qui est plus directement bénéfique pour les assurés et qui apporte plus de transparence à une politique du médicament qui en a le plus grand besoin (article 33 bis B) ;

- la possibilité pour les agences régionales de santé (ARS) de diminuer la rémunération spécifique des médecins qui participent à la permanence des soins lorsqu'ils ne respectent pas les tarifs opposables (article 33 bis C) ;

- l'attribution de la nouvelle forme de rémunération des médecins, non liée aux actes pratiqués, aux seuls médecins de secteur 1 (article 33 ter) ;

- la consultation, par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (Uncam), des fédérations nationales représentatives des établissements de santé et des établissements et services médico-sociaux sur toute mesure conventionnelle ayant pour effet une revalorisation des tarifs (article 34 bis A) ;

- la justification par le prescripteur, dans des conditions définies par arrêté, de l'exclusion de la possibilité de substituer le médicament princeps par un générique (article 34 quinquies A) ;

- l'instauration du paritarisme dans la commission chargée de fournir un avis à l'ARS dans le cadre des contrôles et des sanctions liés à la tarification à l'activité des établissements de santé. Le Sénat a prévu que cette commission serait présidée par un magistrat et composée à parité de représentants de l'ARS et des organismes d'assurance maladie, d'une part, et de représentants des fédérations hospitalières représentatives publiques ou privées, d'autre part (article 35 bis A) ;

- la possibilité pour les établissements de santé à but non lucratif de facturer, à des tarifs opposables, les consultations et actes externes pratiqués par leurs médecins salariés (article 35 bis B) ;

- l'obligation pour le Gouvernement de tenir compte de la durée moyenne du séjour pour le calcul du montant du forfait journalier en établissement de soins de suite et de réadaptation (article 35 bis C) ;

- la nécessité de prise en compte par l'ARS des missions de service public et des besoins d'accès de la population à des actes de chirurgie à tarifs opposables, lorsque les établissements publics de santé réalisent une activité supérieure aux engagements pris dans leur contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (article 35 bis D) ;

- la restriction des crédits du nouveau fonds d'intervention régional, lorsqu'ils sont destinés à des maisons de santé, à celles qui appliquent les tarifs opposables et le tiers payant (article 41 bis) ;

- la possibilité de rétablir l'indemnité journalière maladie, sur le modèle de ce qui existe en matière d'accidents du travail et de maladies professionnelles, pour la période intermédiaire entre la déclaration d'inaptitude consécutive à une maladie ou à un accident non professionnel et la décision de reclassement ou de licenciement (article 46 ter) ;

- l'impossibilité de geler, en début d'année, des crédits liés aux missions de service public et à l'aide à la contractualisation (Migac) (article 48 bis) ;

- l'obligation de corriger l'Ondam, en fin d'année, pour prendre en compte les éventuelles mesures salariales concernant la fonction publique hospitalière intervenant en cours d'année (article 48 ter).

 L'Assemblée nationale a conservé quelques dispositions introduites ou réécrites par le Sénat :

- l'obligation de coordination entre le médecin conseil de la caisse d'assurance maladie, le médecin traitant et le médecin du travail pour les personnes interrompant leur activité durant plus de trois mois (article 46 quater) ;

- l'ajout du Sénat à l'article 33 créant une taxe additionnelle, au bénéfice de la Haute Autorité de santé, pour les études qu'elle réalise concernant les dispositifs médicaux ;

- la rédaction adoptée par le Sénat en ce qui concerne la nécessité pour le Ceps de motiver sa décision lorsque la fixation du prix du médicament est fondée sur une appréciation de l'amélioration du service médical rendu différente de celle de la commission de la transparence (article 33 bis) ;

- l'amélioration du dispositif d'autorisation d'exercice et de validation d'expérience pour les professionnels de santé diplômés à l'étranger (article 34 ter) ;

- la suppression de l'évaluation spécifique de la rémunération sur objectifs de santé publique des professionnels de santé (article 34 quinquies) ;

- l'extension des missions des médecins des centres de santé gratuits des caisses d'assurance maladie à la politique de vaccination (article 35 octies) ;

- l'évaluation de l'expérimentation relative aux transports sanitaires urgents pré-hospitaliers dans un rapport transmis par le Gouvernement au Parlement (article 36 bis).

 L'Assemblée nationale a réécrit malencontreusement un article :

- l'article 33 B, dans la rédaction issue des travaux du Sénat, permettait de créer une obligation de continuer de verser une indemnité journalière en cas de reprise du travail à temps partiel pour motif thérapeutique. Elle venait en complément de la possibilité générale, qui existe aujourd'hui, de maintenir l'indemnité journalière en cas de reprise du travail. A l'initiative du Gouvernement, qui a présenté sa proposition comme rédactionnelle, l'Assemblée nationale a supprimé cette possibilité générale et a donc restreint le maintien de l'indemnité journalière maladie en cas de reprise du travail aux seuls reprises à temps partiel pour motif thérapeutique. Cette nouvelle rédaction constitue in fine une réduction des droits des assurés.

 L'Assemblée nationale a réduit la dotation des régimes d'assurance maladie au Fmespp à 285,87 millions, soit une diminution de 100 millions par rapport aux prévisions initiales

L'article 46 du projet de loi initial prévoyait une dotation des régimes d'assurance maladie à hauteur de 385,87 millions d'euros au fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (Fmespp), dont 60 millions pour l'accompagnement social et 273,4 millions pour des dépenses d'investissement.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait réduit ce montant total à 300 millions ; le rapport d'activités du Fmespp pour l'année 2010 n'ayant pas été transmis au Parlement, comme le prévoit pourtant l'article 40 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 20011(*), le Sénat avait rétabli la prévision initiale de 385,87 millions.

En nouvelle lecture, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a réduit la dotation à 285,87 millions, soit une réfaction de 26 % par rapport aux prévisions initiales. Cet assèchement du fonds a pour conséquence le report pur et simple de nombreux projets de la deuxième tranche du plan Hôpital 2012 dont le lancement, attendu depuis de longs mois, devait être annoncé cet automne.

Cette gestion de court terme est contradictoire avec le discours du Gouvernement sur la « performance » à l'hôpital : les investissements annulés ou retardés étaient en effet destinés à renforcer la sécurité sanitaire des établissements, optimiser leurs plateaux techniques ou soutenir les recompositions hospitalières.

Le sacrifice de l'investissement ne peut être que préjudiciable à l'organisation du système de santé et le fragiliser encore plus.

 L'Assemblée nationale a également réduit symboliquement la dotation des régimes d'assurance maladie aux ARS

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 prévoyait que les régimes d'assurance maladie participent à hauteur de 151 millions d'euros au budget de gestion des ARS en 2011.

L'article 7 du projet de loi de financement pour 2012 rectifie cette dotation à 161 millions, montant servant de base au calcul des années ultérieures. Dans cette ligne, l'article 46 du projet initial fixait la participation des régimes aux ARS à cette hauteur pour 2012.

Le Sénat a estimé en première lecture que les informations fournies par le Gouvernement à l'appui de sa demande étaient insuffisamment charpentées et qu'un risque de surestimation persistait malencontreusement. Il a donc conservé le montant voté pour 2011, soit 151 millions d'euros.

En nouvelle lecture, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a fixé le montant de la dotation des régimes d'assurance maladie aux ARS à 160 millions d'euros pour 2012, tout en conservant 161 millions pour 2011.

Ce marchandage ne peut que surprendre au regard des arguments utilisés par le Gouvernement lors des débats - récents - qui ont eu lieu au Sénat : « une enquête exhaustive a conclu à une dotation de 161 millions d'euros ». Le Sénat estimait, de son côté, que la charge devait porter à un niveau juste sur les régimes d'assurance maladie ; les ARS restent des organes déconcentrés de l'Etat, qui doit donc assumer leur nécessaire fonctionnement. Si l'enquête exhaustive mise en avant concluait bien à un niveau de financement des dépenses transférées de l'assurance maladie aux ARS équivalant à 161 millions, comment celles-ci seront-elles financées en 2012 au regard des contraintes budgétaires de l'Etat, principal financeur des agences ?

Cet exemple est caractéristique des économies de bout de chandelle proposées par le Gouvernement dans le cadre de son plan de rigueur, qui auront un impact marginal sur les équilibres généraux mais un effet désastreux sur l'accomplissement des missions de service public. Faut-il rappeler que les agences montent en charge depuis leur création en 2010 et que l'année 2012 sera essentielle pour elles avec l'approbation des projets régionaux de santé, des divers schémas d'organisation et autres programmes prévus par la loi HPST, la mise en place de la permanence des soins, etc. ?

 L'Assemblée nationale a revu à la baisse les objectifs de dépenses de l'assurance maladie

A l'initiative du Gouvernement et en raison des mesures prévues par le « plan de retour à l'équilibre des finances publiques », les objectifs de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès (article 47) ont été ramenés pour 2012, par l'Assemblée nationale, de 186,8 à 186,2 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes de base et de 162,2 à 161,6 milliards pour le régime général. Cet objectif est plus large que l'Ondam, puisqu'il comprend aussi la contribution de la CNSA aux établissements médico-sociaux (1,2 milliard en 2011), les indemnités journalières maternité et paternité (3 milliards), les prestations invalidité et incapacité permanente (8,6 milliards), ainsi que d'autres prestations (1,2 milliard).

La modification adoptée a pour origine la contraction de l'Ondam. L'Assemblée nationale a en effet rectifié ses sous-objectifs (article 48), mais en raison des arrondis des chiffres présentés au vote du Parlement, on ne peut se fier qu'à l'exposé des motifs de l'amendement déposé par le Gouvernement pour connaître les évolutions précises qu'il propose. Il entend abaisser le taux d'évolution de l'Ondam de 2,8 % à 2,5 % avec un montant d'économies de 500 millions d'euros supplémentaires, dont :

- 290 millions sur les dépenses de médicaments, qui s'ajouteront aux 660 millions déjà prévus initialement. Au total, le Ceps devra donc négocier avec les entreprises pharmaceutiques des baisses de prix de 950 millions d'euros pour la seule année 2012. Dans le même temps, le Gouvernement n'a pas apporté son soutien à une mesure adoptée au Sénat pour renforcer l'utilisation des médicaments génériques en obligeant la motivation des décisions des praticiens qui abusent de l'opposition à la substitution ;

- 90 millions sur les tarifs des actes de biologie et de radiologie, en sus des 170 millions prévus initialement, soit au total une réduction de 260 millions d'euros. Cette méthode utilisée sans accompagnement ne peut avoir comme conséquence qu'une progression des dépassements d'honoraires à la charge des assurés ;

- 100 millions sur la dotation des régimes d'assurance maladie au Fmespp (voir supra.) ;

- 20 millions sur les dépenses médico-sociales en faveur des personnes âgées. On peut s'interroger, au-delà de l'absence de justification de fond, sur l'intérêt de présenter une mesure d'un montant si limité, 4 % du plan de 500 millions et 0,25 % du sous-objectif recensant les dépenses en établissements et services pour personnes âgées.

Cet inventaire à la Prévert entre dans un niveau de détail décalé par rapport aux méthodes de construction globales de l'Ondam ; il utilise surtout des recettes usées, sans engager de réformes de fond pourtant indispensables pour obtenir des résultats structurels.

Il est à noter que le « plan de retour à l'équilibre des finances publiques » annoncé par le Premier ministre le 7 novembre 2011 prévoit également des économies complémentaires qui se situent hors du champ de l'Ondam :

- 120 millions d'euros sur les dépenses de gestion des caisses de sécurité sociale, alors qu'elles ont signé, parfois très récemment, des conventions d'objectifs et de moyens pluriannuelles avec l'Etat. Cette décision est contradictoire avec le rétablissement par l'Assemblée nationale de l'article 62 bis du présent PLFSS, qui prévoit la création d'un fonds de prospective et de performance de la sécurité sociale, dont les dépenses seront décidées par le Gouvernement mais imputées sur les budgets de gestion des caisses. Cette double peine - réduction arbitraire des dépenses de gestion et préemption d'une partie de ces mêmes dépenses pour réaliser des études et des audits - montre clairement l'affaiblissement du principe de subsidiarité dans l'organisation de la sécurité sociale ;

- 100 millions sur les fonds de la protection sociale, qui regroupent principalement des dépenses de prévention, ce qui révèle là encore une gestion de court terme du système de santé.

Enfin, le Gouvernement a proposé de modifier l'annexe B du PLFSS (article 28) pour inscrire l'hypothèse de la reconduction du taux de progression annuelle de l'Ondam de 2,5 % jusqu'en 2016. Le respect de cet objectif repose là aussi sur les mêmes outils conjoncturels, qui ne sont pas soutenables à long terme sans réforme d'ensemble : baisse des prix des produits de santé, maîtrise médicalisée, convergence tarifaire entre les établissements de santé privés et publics...

C. LE MÉDICO-SOCIAL : LE REFUS DE PASSER AUX ACTES SUR LA DEPÉNDANCE

1. Dispositions d'ordre financier

Selon la ministre Roselyne Bachelot-Narquin (audition par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale du 16 novembre), la limitation de l'Ondam 2012 à 2,5 % au lieu de 2,8 % (soit une économie de 500 millions d'euros) se traduira, pour l'Ondam médico-social, par un abattement de 20 millions. Cet abattement portera sur les crédits de médicalisation des Ehpad, mais en contrepartie, il n'y aurait pas de mise en réserve sur ces crédits (le montant de la mise en réserve initialement envisagée sur la médicalisation des Ehpad était, selon la ministre, de 20 millions d'euros).

En raison des règles d'arrondi, l'article 48 mentionne un sous-objectif personnes âgées à 8 milliards en 2012, au lieu de 8,1 dans le texte initial.

2. Dispositions d'ordre législatif

 L'Assemblée nationale a rétabli l'article 37, supprimé par le Sénat, qui portait sur l'expérimentation de modulation du forfait soins des Ehpad en fonction d'indicateurs de qualité et d'efficience. Toutefois, le terme « modulation » a été remplacé par le terme « majoration », confirmant que les établissements volontaires bénéficieraient de moyens supplémentaires.

 L'Assemblée nationale a adopté conformes deux articles :

l'article 37 bis, sur les expérimentations du décloisonnement du parcours de soins des personnes âgées dépendantes, que le Sénat avait modifié pour tenir compte de la nécessité d'encourager l'hospitalisation à domicile, pour permettre l'association des collectivités territoriales et pour en confier l'évaluation à la HAS ;

l'article 38 ter, introduit par le Sénat et prévoyant la répartition de l'amortissement des évaluations d'établissements entre les différents financeurs.

 L'Assemblée nationale a modifié deux articles nouveaux introduits par le Sénat

l'article 37 bis A, instituant un mécanisme de prorogation, par avenant, des conventions tripartites ; la rédaction de l'Assemblée nationale prévoit une prorogation de plein droit d'un an, sans nécessité de conclure un avenant, la procédure ne jouant cependant pas lorsque le refus de renouvellement émane de l'établissement ;

l'article 37 bis E, étendant aux établissements et services médico-sociaux les dispositions visant à éviter la requalification en salariat des interventions des professionnels libéraux ; l'Assemblée nationale a limité le champ d'application de l'article aux services de soins infirmiers à domicile, à l'exclusion des autres services sociaux et médico-sociaux.

 L'Assemblée nationale a supprimé huit articles introduits par le Sénat :

l'article 37 bis B prévoyant l'application de coefficients correcteurs géographiques dans le processus de convergence tarifaire du secteur médico-social ;

l'article 37 bis C visant à instaurer une dotation spécifiques au titre des missions d'intérêt général et des aides à la contractualisation (Migac) dans le financement des établissements et services médico-sociaux ;

l'article 37 bis D mettant en place de nouvelles modalités de tarification des services de soins infirmiers à domicile ;

l'article 37 quater ouvrant la possibilité, pour les établissements médico-sociaux, d'effectuer des placements de leur trésorerie ;

l'article 38 bis visant à permettre des évaluations communes à plusieurs établissements ou services relevant d'un même gestionnaire et d'un même contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens ;

l'article 38 quater excluant les lieux de vie, les structures expérimentales et les groupes d'entraide mutuelle de la procédure d'appel à projets ;

l'article 38 quinquies excluant les transformations, les mutualisations de moyens et les extensions de capacités programmées de la procédure d'appel à projets ;

l'article 38 sexies visant à intégrer des unités de soins de longue durée pour personnes âgées dans le champ des établissements financés par la CNSA.

D. LA RETRAITE : UNE ACCÉLERATION SUBREPTICE D'UNE RÉFORME INJUSTE ET INEFFICACE

1. Dispositions d'ordre financier

Les variations enregistrées par les tableaux d'équilibre de la branche vieillesse adoptés par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture tiennent compte de deux facteurs principaux.

D'une part, la révision des hypothèses de croissance et de masse salariale pour 2012 (les hypothèses antérieures étant maintenues pour les années 2013 à 2015) se traduira par de moindres recettes, mais également par une charge supplémentaire pour le FSV, l'augmentation du chômage se répercutant sur la compensation qu'il verse aux différents régimes. L'impact financier de ces variations d'hypothèses est le suivant :

- une diminution nette de recettes de 200 millions pour la branche vieillesse en 2012, résultant d'une perte de cotisations de 500 millions, du fait d'une masse salariale progressant de 3 % au lieu de 3,7 %, et 300 millions de ressources supplémentaires provenant du FSV au titre de la compensation du chômage ; l'impact de la révision des hypothèses pour 2012 se prolonge en 2013 et au-delà, avec en 2015 une perte de recettes de 400 millions pour le régime général et de 500 millions pour l'ensemble des régimes par rapport aux hypothèses initiales ;

- une charge supplémentaire de 300 millions pour le FSV en 2012.

D'autre part, l'accélération du relèvement des bornes d'âge pour le départ en retraite entraînera une économie de 130 millions d'euros dès 2012 (dont 60 millions pour le régime général), qui atteindra, en 2015, 500 millions pour le régime général et 700 millions pour l'ensemble des régimes.

Par rapport aux tableaux initiaux, les soldes des régimes seraient un peu plus déficitaires en 2012 et 2013, mais en amélioration en 2014 et 2015. En revanche, le déficit annuel du FSV s'aggrave de 300 millions sur les années 2012-2015. Cette aggravation n'est que partiellement compensée par l'atténuation du déficit des régimes prévue à l'horizon 2015.

Prévisions de recettes et de dépenses de la branche vieillesse du régime général

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

Recettes

1ère lecture

104,9

109,4

114,0

119,5

Nouvelle lecture

104,7

109,0

113,7

119,1

Différence

- 0,2

- 0,4

- 0,3

- 0,4

Dépenses

1ère lecture

110,7

115,2

119,7

124,1

Nouvelle lecture

110,6

115,0

119,1

123,6

Différence

- 0,1

- 0,2

- 0,6

- 0,5

Solde

1ère lecture

- 5,8

- 5,9

- 5,6

- 4,6

Nouvelle lecture

- 5,9

- 6,0

- 5,4

- 4,5

Différence

- 0,1

- 0,1

+ 0,2

+ 0,1

Prévisions de recettes et de dépenses de la branche vieillesse
de l'ensemble des régimes obligatoires de base

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

Recettes

1ère lecture

202,8

209,5

216,5

223,9

Nouvelle lecture

202,6

209,1

216,0

223,3

Différence

- 0,2

- 0,4

- 0,5

- 0,6

Dépenses

1ère lecture

210,5

217,8

224,7

231,2

Nouvelle lecture

210,4

217,5

224,0

230,5

Différence

- 0,1

- 0,3

- 0,7

- 0,7

Solde

1ère lecture

- 7,7

- 8,3

- 8,3

- 7,4

Nouvelle lecture

- 7,8

- 8,3

- 8,0

- 7,2

Différence

- 0,1

-

+ 0,3

+ 0,2

Prévisions de recettes et de dépenses du fonds de solidarité vieillesse

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

Recettes

1ère lecture

14,2

14,7

15,2

15,8

Nouvelle lecture

14,206

14,7

15,2

15,7

Différence

+ 0,06

-

-

- 0,1

Dépenses

1ère lecture

18,0

18,2

18,4

18,6

Nouvelle lecture

18,3

18,4

18,6

18,8

Différence

+ 0,3

+ 0,2

+ 0,2

+ 0,2

Solde

1ère lecture

- 3,7

- 3,4

- 3,1

- 2,8

Nouvelle lecture

- 4,1

- 3,8

- 3,4

- 3,1

Différence

- 0,4

- 0,4

- 0,3

- 0,3

2. Dispositions d'ordre législatif

 L'Assemblée nationale a rétabli trois articles supprimés par le Sénat :

l'article 51 ouvrant une possibilité de rachat des années de formation religieuse auprès du régime d'assurance vieillesse des cultes ;

l'article 51 septies portant de cinq à dix ans la durée de résidence en France requise pour l'attribution aux étrangers non communautaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) ;

l'article 52 fixant les objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour 2012, la rédaction adoptée en nouvelle lecture intégrant une réduction des dépenses de 130 millions d'euros du fait de l'accélération du calendrier de la réforme des retraites.

 L'Assemblée nationale a supprimé trois articles introduits par le Sénat :

l'article 49 bis prévoyant la remise d'un rapport sur de nouvelles modalités de calcul de la retraite pour les périodes d'apprentissage ;

l'article 49 ter prévoyant la remise d'un rapport sur les conditions de l'extension de la pension de réversion aux partenaires d'un Pacs ;

l'article 51 bis A prévoyant la remise, à la fin de l'année 2012, d'un rapport sur les conditions d'amélioration du dispositif de retraite anticipée pour les travailleurs et fonctionnaires handicapés.

 Enfin, l'Assemblée nationale a modifié l'article 51 bis B, introduit par le Sénat et visant à demander au Cor un rapport sur l'incidence de la réforme des retraites, notamment en termes de transfert vers les autres branches et les dispositifs de solidarité. Elle a adopté un amendement du Gouvernement visant à utiliser cet article comme support à la modification des dispositions législatives relatives à l'âge de départ en retraite, en vue d'accélérer d'une année le passage de l'âge légal à soixante-deux ans.

Cette accélération consiste à porter l'âge légal de départ à soixante-deux ans à compter de la génération 1955 (pour laquelle cet âge était de soixante et un ans et huit mois), et non plus à compter de la génération 1956. L'âge d'annulation de la décote suivra l'âge d'ouverture des droits (soixante-sept ans pour la génération 1955).

Dans la fonction publique, pour les catégories actives, le passage à cinquante-sept ans s'effectuera à compter de la génération 1960 (et non 1961). L'âge d'annulation de la décote suivra également l'âge d'ouverture des droits (soixante-deux ans pour la génération 1960).

Le nouveau calendrier prévoit que les paliers de montée en charge de la réforme passeront de quatre mois à cinq mois par génération.

Année de naissance

Age de départ prévu par la loi de 2010

Age de départ proposé par l'article 51 bis B

Différence

1952

60 ans et 8 mois

60 ans et 9 mois

+ 1 mois

1953

61 ans

61 ans et 2 mois

+ 2 mois

1954

61 ans et 4 mois

61 ans et 7 mois

+ 3 mois

1955

61 ans et 8 mois

62 ans

+ 4 mois

1956

62 ans

62 ans

-

D'après les indications fournies par le Gouvernement, le nouveau calendrier permettra :

- une économie de 2,8 milliards d'euros sur la période 2012-2016 pour l'ensemble des régimes de base (dont 706 millions pour la fonction publique), et de 4,4 milliards, pour la même période, pour l'ensemble des régimes (incluant les régimes complémentaires) ;

- une économie de 4,6 milliards d'euros sur la période 2012-2018 pour l'ensemble des régimes de base (dont 1,1 milliard pour la fonction publique entre 2012 et 2017), et de 7,1 milliards, pour la même période, pour l'ensemble des régimes (incluant les régimes complémentaires).

E. LA FAMILLE : UNE AGGRAVATION DE LA SITUATION DES PLUS MODESTES

1. Les apports du Sénat en première lecture démontés par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

 En première lecture, le Sénat a supprimé l'article 58 bis, qui reporte de trois mois la date de la revalorisation des prestations familiales (cf. infra) et rejeté l'article 59, qui fixe les objectifs de dépenses de la branche famille pour 2012, estimant que les montages financiers dont elle a fait l'objet ces dernières années ont fragilisé durablement sa structure financière et compromis tout retour à l'équilibre à court et moyen terme.

Il a, par ailleurs, introduit cinq nouvelles dispositions relatives à la branche famille :

1° la transmission au Parlement d'un rapport évaluant le bénéfice pour les familles et le coût pour les comptes sociaux de l'ouverture du droit aux allocations familiales dès le premier enfant (article 58 bis A) ;

2° la suppression de la majoration du complément de libre choix d'activité (CLCA) qui permet aujourd'hui aux parents percevant des revenus moyens ou supérieurs de cumuler l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) et le CLCA au même titre que les parents percevant de faibles revenus (article 58 bis B) ;

3° la condition selon laquelle la décision judiciaire de maintien du versement des allocations familiales à la famille d'un enfant confié au service d'aide sociale à l'enfance ne peut être prise que sur saisine du président du conseil général (article 58 quater) ;

4° la fixation du principe selon lequel, lorsqu'un enfant est confié au service d'aide sociale à l'enfance, l'allocation de rentrée scolaire est versée à ce service, sauf si, sur décision judiciaire prise sur saisine du président du conseil général, est décidé le maintien du versement de l'allocation à la famille de l'enfant (article 58 quinquies) ;

5° la modulation, pour les élèves inscrits au lycée, du montant de l'allocation de rentrée scolaire en fonction de la voie de formation suivie (article 58 sexies).

 En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé les cinq mesures susmentionnées. Elle a également réintroduit, sous une forme modifiée, l'article 58 bis ainsi que l'article 59 (cf. infra).

2. Les prestations familiales, victimes de la politique de rigueur

a) Le report de la revalorisation des prestations familiales au 1er avril

 En première lecture, l'Assemblée nationale a, à la suite du vote d'un amendement déposé par le Gouvernement, reporté la date de la revalorisation des prestations familiales du 1er janvier au 1er avril de chaque année (cf. article 58 bis du projet de loi résultant des travaux de l'Assemblée nationale).

Ce décalage de trois mois doit, selon le Gouvernement, compenser la perte des 140 millions d'économies qui étaient attendus de l'assujettissement à la CSG du complément de libre choix d'activité (CLCA) et du complément optionnel de libre choix d'activité (Colca) de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) prévu à l'article 13 du projet de loi initial, que les députés ont supprimé.

 A l'initiative de votre commission, le Sénat a supprimé cette disposition qu'il juge inacceptable, incohérente et irresponsable :

- inacceptable parce qu'elle pénalise gravement les familles les plus modestes, déjà fragilisées par la conjoncture économique actuelle ;

- incohérente parce qu'elle revient à nier le rôle d'amortisseur social que ces prestations jouent en période de crise ;

- irresponsable parce que le Gouvernement s'était engagé à revaloriser les prestations familiales de 2,3 % au 1er janvier 2012.

En outre, il a considéré que l'argument du gage n'était pas recevable puisque la suppression de l'article 13 du projet de loi initial a déjà été gagée par les députés qui ont réduit davantage le taux d'abattement pour frais professionnels sur les revenus soumis à la CSG de 2 % à 1,75 %, mesure qui rapportera environ 140 millions d'euros d'économies supplémentaires. Certes, ce montant ne sera pas intégralement fléché vers la branche famille, mais celle-ci bénéficiera en contrepartie des économies résultant de la suppression de la majoration du complément de libre choix d'activité de la Paje, votée par le Sénat (cf. article 58 bis B du projet de loi résultant des travaux du Sénat).

b) Une revalorisation de 1 % en 2012

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a, à la suite du vote d'un amendement du Gouvernement, rétabli l'article 58 bis dans une rédaction modifiée par rapport à celle issue de la première lecture.

Outre le report de trois mois de la date de la revalorisation des prestations familiales, il est désormais prévu, pour 2012, de déroger à la règle de la revalorisation sur l'inflation fixée à l'article 551-1 du code de la sécurité sociale. Compte tenu de la révision à la baisse des hypothèses macro-économiques, le Gouvernement a en effet décidé que les prestations familiales2(*) feront, en 2012, l'objet d'une revalorisation forfaitaire de 1 % par rapport à 2011. L'économie attendue de cette mesure est évaluée à environ 300 millions d'euros.

Votre commission déplore cette nouvelle mesure d'austérité qui affectera durablement l'ensemble des familles, au premier rang desquelles les plus fragiles, et qui, par son caractère court-termiste, ne règlera en rien la question du déficit structurel de la branche famille.

c) Un objectif de dépenses corrigé à la baisse

L'Assemblée nationale a également réintroduit, à l'initiative du Gouvernement, l'article 59 du projet de loi, tout en le rectifiant pour tenir compte des nouvelles hypothèses macroéconomiques.

L'objectif de dépenses pour 2012 tous régimes passe ainsi de 57,1 milliards d'euros à 56,5 milliards, sous l'effet de la revalorisation limitée des prestations familiales et des prestations logement prévue par le plan de retour à l'équilibre des finances publiques.

Votre commission prend acte de cette actualisation à la baisse de l'objectif de dépenses, qui témoigne d'une gestion à vue des finances sociales et, plus globalement, du manque d'ambition du Gouvernement en matière de politique familiale.

F. LA BRANCHE AT-MP : LE STATU QUO

L'Assemblée nationale a supprimé les trois articles insérés par le Sénat, et notamment l'article 53 bis qui tirait les conclusions de la décision du Conseil constitutionnel du 6 mai 2011 pour le régime de sécurité sociale des gens de mer, défini par le décret-loi du 17 juin 1938.

Elle a rétabli l'article 55, supprimé par le Sénat, qui fixe le montant de la contribution de la branche AT-MP au financement des dépenses supplémentaires liées au dispositif de retraite pour pénibilité, ainsi que l'article 56 qui établit l'objectif de dépenses de la branche pour 2012.

III. LA MOTION DE LA COMMISSION TENDANT À OPPOSER LA QUESTION PREALABLE

Au cours de sa réunion du 23 novembre, sur proposition de son rapporteur général, Yves Daudigny, de sa présidente, Annie David, et de l'ensemble des rapporteurs, la commission des affaires sociales a adopté la motion tendant à opposer la question préalable suivante :

En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat,

Considérant que la première partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, relative aux comptes de 2010, demande l'approbation d'un montant de déficits sans précédent, soit 28 milliards d'euros au titre du régime général et du fonds de solidarité vieillesse ;

Considérant que, nonobstant la certification des comptes de 2010 par la Cour des comptes, ce montant traduit une politique de fuite en avant dans l'accumulation des déficits portant gravement atteinte à la pérennité du système de protection sociale ;

Considérant que l'absence de mesures de redressement a entraîné à nouveau un montant de déficit excessivement élevé en 2011 : 22 milliards d'euros pour le régime général et le fonds de solidarité vieillesse ;

Considérant que la loi de financement pour 2011 avait prévu le transfert de 130 milliards de dettes à la Cades, dont 65 milliards en 2011, soit un doublement de la dette sociale jusque là portée par cette caisse ;

Considérant que les mesures de gestion de la dette adoptées parallèlement à ce transfert ont conduit à un allongement de quatre ans de la durée de vie de la Cades et au choix clairement affirmé du report des déficits actuels sur les générations futures ;

Considérant que cette politique se poursuit en 2012 avec le maintien d'un déficit encore largement supérieur à ce qu'il était avant la crise, soit 14,6 milliards d'euros pour le régime général et le fonds de solidarité vieillesse ;

Considérant que, pour la couverture de ces déficits, aucune mesure n'est prévue en ce qui concerne les branches maladie et famille, soit 8,2 milliards d'euros qu'il conviendra pourtant de financer avant la fin 2012 ;

Considérant également que, pour la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles, seule une partie de la dette accumulée est transférée à la Cades tandis que, par le biais d'un prélèvement sur les recettes de la Cnam, le nouveau financement qu'elle se voit attribuer ne lui permettra de couvrir qu'un tiers de son déficit en 2012 ;

Considérant que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 a été élaboré sur la base d'un cadrage macroéconomique irréaliste, avec une prévision de croissance du Pib de 1,75 % et une progression de la masse salariale de 3,7 % ;

Considérant que malgré la rectification de cette prévision en cours d'examen du projet de loi, le Gouvernement retient des hypothèses encore très élevées, soit un taux de croissance du Pib de 1 % et un taux d'augmentation de la masse salariale de 3 %, en contradiction avec les dernières prévisions économiques indépendantes, provoquant ainsi les remarques de nos principaux partenaires européens sur le caractère systématiquement trop optimiste des prévisions gouvernementales françaises ;

Considérant en outre que le Gouvernement ne modifie pas les hypothèses de croissance du PIB et de la masse salariale pour 2013, 2014 et 2015, ce qui rend d'ores et déjà irréaliste la trajectoire envisagée pour la réduction des déficits au cours de ces trois années ;

Considérant qu'en dépit de ce cadrage caduc, au terme de la période, comme le montre l'annexe B, le régime général et le fonds de solidarité vieillesse afficheront encore un déficit global supérieur à 10 milliards d'euros ; qu'il en résulte un véritable abandon de l'objectif d'équilibre des comptes sociaux ;

Considérant que, dans ce contexte, le Gouvernement s'est de façon systématique opposé à l'attitude responsable du Sénat qui a voté une réduction du déficit proche de 4 milliards d'euros pour 2012 ;

Considérant que, pour parvenir à cet objectif, le Sénat a essentiellement cherché à réduire les niches sociales existantes, contrairement au Gouvernement qui a créé vingt-trois nouvelles taxes au cours des derniers exercices ;

Considérant que le Sénat a choisi de répartir plus équitablement les prélèvements qu'il a mobilisés ;

Considérant que malgré plusieurs évaluations convergentes récemment effectuées sur le dispositif d'exonérations fiscales et sociales applicable aux heures supplémentaires, le Gouvernement persiste à ne pas reconnaître le caractère excessivement coûteux de cette mesure (4,9 milliards d'euros) au regard de son efficacité ;

Considérant que l'Assemblée nationale est revenue sur la totalité des mesures proposées par le Sénat en termes de recettes, à la fois celles qui visent à un meilleur ciblage des allégements généraux de cotisations sociales, et celles qui tendent à renforcer la taxation de catégories de revenus très spécifiques et dérogatoires au droit commun des rémunérations : stock options, attributions gratuites d'actions, retraites chapeau, bonus des traders ;

Considérant qu'au mépris de l'objectif consistant à favoriser un meilleur accès aux soins, l'Assemblée nationale a rétabli le doublement de la taxe sur les contrats responsables et solidaires des assurances complémentaire santé, ce qui aura pour effet certain de renchérir le coût de la protection complémentaire pour un très grand nombre d'assurés ; qu'elle a également supprimé l'exonération de taxe votée par le Sénat au profit des contrats destinés aux étudiants ;

Considérant que l'Assemblée nationale a rétabli la création d'une ébauche de secteur optionnel, mesure à laquelle la majorité du Sénat a clairement manifesté son opposition car un tel dispositif ne réglera en rien la question, plus aigüe que jamais, des dépassements d'honoraires mais risque, à l'inverse, de les légitimer ;

Considérant qu'aucune disposition ne vise à remédier à l'inégale répartition des praticiens sur le territoire, alors que la récente convention médicale, signée le 26 juillet, reste elle-même en retrait sur cette question ;

Considérant que rien n'est prévu pour favoriser le renforcement du secteur hospitalier, qui sera même pénalisé par l'arrêt brutal du plan Hôpital 2012 décidé unilatéralement dans le cadre des mesures de rigueur annoncées le 7 novembre, et que le processus de convergence tarifaire entre les secteurs public et privé est poursuivi sans prise en compte suffisante des spécificités du secteur public ;

Considérant que l'Assemblée nationale est revenue sur l'inscription dans la loi des règles aujourd'hui applicables pour le calcul des indemnités journalières maladie ;

Considérant que l'Assemblée nationale a refusé, au mépris des droits du Parlement, d'appliquer les règles habituelles de transparence pour le nouveau fonds d'intervention régional (Fir), en n'inscrivant pas que ses crédits seront votés en loi de financement ;

Considérant que, dans le prolongement des précédents, ce projet de loi de financement n'engage pas de modifications profondes du système de santé : il fixe l'Ondam soins de ville et hospitalier à 2,7 %, taux revu à la baisse par le Gouvernement à 2,5 %, mais la sincérité de cet objectif est pour le moins incertaine ; le respect de ce plafond est  en effet conditionné à la politique de baisse de prix de produits de santé, à la maîtrise médicalisée des dépenses et au désengagement des investissements hospitaliers ;

Considérant que le Gouvernement a renoncé à une réforme de la dépendance, pourtant jugée prioritaire et annoncée comme telle par le Président de la République, et laisse ainsi s'alourdir les charges pesant sur les personnes âgées en perte d'autonomie, sur leurs familles et sur l'aide sociale départementale ; que les enveloppes prévues pour assurer le financement des établissements qui accueillent des personnes âgées et des personnes handicapées ne permettront pas de rattraper le retard pris par rapport aux objectifs de création de places et de médicalisation des établissements ;

Considérant que l'Assemblée nationale n'a pas jugé utile d'améliorer la reconnaissance des maladies professionnelles ;

Considérant qu'en matière d'assurance vieillesse, le Sénat est mis devant le fait accompli des mesures nouvelles du Gouvernement, que l'anticipation d'un an du terme de la réforme n'est pas justifiée et qu'elle ne permet, pas davantage que la réforme votée voici un an, de parvenir à un équilibre des comptes de la branche en 2018 ; que l'hypothèse d'un rétablissement financier reposant sur la réduction du taux de chômage est parfaitement irréaliste ;

Considérant que la réflexion demandée par le Sénat sur le versement de la pension de réversion au partenaire d'un Pacs et sur l'amélioration des droits à la retraite des apprentis a reçu une fin de non recevoir de l'Assemblée nationale ;

Considérant que le Sénat s'est opposé à la mesure votée à l'Assemblée nationale en première lecture du report de trois mois de la revalorisation des prestations familiales, en raison du caractère vital de celles-ci pour de nombreux ménages aux ressources faibles ainsi que pour certains de nos concitoyens les plus fragiles et qu'il rejetterait de la même manière la mesure consistant à ne revaloriser ces prestations que de 1 % au lieu de 2,3 % en 2012 ;

Considérant qu'au total, le projet de loi n'apporte pas les solutions nécessaires à la sauvegarde du système de sécurité sociale ;

Considérant que le Gouvernement comme l'Assemblée nationale ont clairement signifié au Sénat qu'ils entendaient ignorer, par principe, sa contribution  sur ce projet de loi ;

Décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 23 novembre 2011 sous la présidence d'Annie David, présidente, la commission examine le rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 en nouvelle lecture dont Yves Daudigny est le rapporteur général.

Yves Daudigny, rapporteur général. - Vais-je vous surprendre ?

Catherine Génisson et Gisèle Printz. - Non !

Yves Daudigny, rapporteur général. - Le projet de loi de financement adopté la nuit dernière à l'Assemblée nationale ne ressemble en rien à celui que le Sénat avait adopté en première lecture.

Jacky Le Menn. - Quelle déception !

Yves Daudigny, rapporteur général. - Les députés se sont appliqués à détricoter toutes nos mesures, y compris celles défendues par les sénateurs de l'UMP.

Sur les 122 articles qui nous étaient soumis en première lecture, nous en avions adopté 58 conformes, qui correspondent à des mesures essentiellement techniques, supprimé 37, modifié 26 et ajouté 68 si bien que 131 articles restaient en discussion lors de la commission mixte paritaire qui, vous le savez, n'a pas abouti à un accord.

En nouvelle lecture, les députés ont marqué leur manque d'ouverture en rétablissant, purement et simplement, leur propre version. Nos propositions responsables, qui réduisaient le déficit de près de 4 milliards, méritaient mieux qu'une fin de non-recevoir. Je reviendrai en séance sur les critiques caricaturales du Gouvernement : elles sont surtout le signe de sa difficulté à nous répondre de manière argumentée.

A l'Assemblée, le Gouvernement a modifié le texte pour tenir compte des annonces du Premier ministre du 7 novembre, une solution qui lui paraissait totalement impossible une quinzaine de jours plus tôt au Sénat... Sur le fond, l'hypothèse d'une croissance du PIB de 1 % reste trop optimiste à en croire les experts, ainsi que nos partenaires européens qui nous incitent à plus de prudence.

Pour respecter la trajectoire des déficits, le Gouvernement a pris trois séries de mesures : réduction de l'Ondam de 2,8 % à 2,5 % ; accélération d'un an du calendrier de la réforme des retraites ; revalorisation des prestations familiales et de logement limitée à 1 % et décalée au 1er avril. Autant de coups de rabot ponctuels qui ne s'inscrivent dans aucune politique globale et visent encore et toujours les classes moyennes et modestes. Que fera-t-on si cette économie de 1,2 milliard ne suffit pas ? Constatera-t-on un surcroît de déficit ? Comment le financera-t-on ? De plus, n'y avait-il pas d'autre moyen que de s'en prendre à des prestations dont leurs bénéficiaires ont vraiment besoin en ces temps de crise et de chômage ? Je suis persuadé que si.

Les économies prévues pour limiter la progression de l'Ondam consistent en une série de grappillages ponctuels, aussi bien sur le prix des médicaments, les actes de biologie et de radiologie, les dépenses de gestion des caisses que sur l'investissement hospitalier. Auront-ils un impact après 2012 ? Rien n'est moins sûr. C'est d'une réforme de fond dont nous aurions besoin.

Enfin, inutile de tabler sur un retour à l'équilibre de la branche vieillesse du régime général en 2018 tant qu'on n'aura pas corrigé les hypothèses de baisse du chômage et de taux d'emploi des seniors.

Il y a un impératif de responsabilité et une exigence de crédibilité. Nous sommes parfaitement conscients de cette évidence que le Gouvernement a assénée tout au long des débats. Mais la crédibilité n'est pas de son côté. La responsabilité non plus. C'est le Sénat qui a décidé de mettre un terme à l'accumulation sans fin des déficits et aux mesures d'économies mal ciblées ! Pour marquer notre désaccord complet avec l'orientation du Gouvernement, et au nom des valeurs de sécurité et de solidarité qui fondent notre système de sécurité sociale, je propose que la commission adopte une motion tendant à opposer la question préalable.

Pour finir, je remercie, une nouvelle fois, nos rapporteurs - Christiane Demontès et Isabelle Pasquet, Ronan Kerdraon et Jean-Pierre Godefroy -, le rapporteur pour avis, Jean-Pierre Caffet, et, bien sûr, notre présidente, Annie David.

Jacky Le Menn. - Avec un Ondam à 2,5 %, comment va-t-on financer les deux millions d'heures supplémentaires dues au personnel médical au titre des RTT ? Cela représente, au bas mot, une enveloppe de 600 à 700 millions d'euros à trouver avant le 1er janvier. Si les hôpitaux doivent se débrouiller seuls, ce sera catastrophique. Et encore, je n'ai pas évoqué le personnel soignant... Comment vont-ils payer quand la fédération hospitalière de France évaluait à 3,4 % la progression minimale de l'Ondam ? Comment faire rentrer tout cela dans la toute petite enveloppe attribuée à l'hôpital ?

Catherine Génisson. - Plus largement, se pose un problème de reconnaissance des personnels soignants, qu'il s'agisse des RTT, de la rémunération ou encore des repos compensateurs désormais obligatoires pour les anesthésistes, les obstétriciens et les chirurgiens, lesquels seraient une bonne chose, si ils pouvaient les prendre ! Ce qui pose problème, soit dit en passant, pour la sécurité des soins prodigués à l'hôpital. D'après une enquête publiée dans Le Monde auprès d'un syndicat d'anesthésistes, la moitié des médecins déconseille aux jeunes de s'engager dans leur métier, pourtant si beau. Bref, c'est la spirale infernale : des médecins toujours moins nombreux et en mal de reconnaissance qui, avec l'exigence de rentabilité, perdent le sens profondément humaniste de leur engagement. Sans tomber dans le catastrophisme, disons clairement que l'hôpital public traverse une grave crise morale. Les médecins passent désormais un temps fou à coter les actes ; c'est autant de présence en moins auprès des patients. Si nous voulons un avenir pour l'hôpital public, nous devrions travailler sur ces questions, qui dépassent largement les clivages politiques, ce dont témoignait le rapport de Gérard Larcher.

Muguette Dini. - Je m'étonne que certains découvrent aujourd'hui ces deux millions d'heures à payer...

Jacky Le Menn. - Ce n'est pas une découverte !

Muguette Dini. - Il n'est pas dans mes habitudes de critiquer les gouvernements passés, cependant, appliquer les trente-cinq heures à l'hôpital était totalement inconscient de votre part, pour ne pas dire irresponsable en l'absence d'un personnel formé pour assurer les remplacements. Le commentaire vaut pour les lieux qui accueillent en permanence des personnes âgées, handicapées ou des enfants : ceux-ci ne s'arrêtent pas de vivre au-delà de trente-cinq heures !

Tout citoyen responsable partage les inquiétudes de Mme Génisson : ce n'est pas la qualité du personnel qui est en cause, mais une espèce de système qui disjoncte dans lequel on demande aux médecins de passer un temps incroyable à remplir des dossiers et des papiers. Je ne détiens pas la solution ; mais, franchement, ce système débilitant et démoralisant m'inquiète.

Catherine Génisson. - Tout, dans la T2A, n'est pas à jeter aux orties. Pour autant, elle mériterait des aménagements profonds : l'évaluation qualitative du travail est intéressante, mais coter correctement les actes prend un temps infini. Sans être spécialiste, je m'imagine que des modèles mathématiques ou l'apport de la statistique résoudraient bien des difficultés. Quant aux trente-cinq heures, sans reprendre le débat, nous ne vous contredirons pas totalement...

Jacky Le Menn. - Vous n'avez pas tout faux !

Catherine Génisson. - La situation est parfois catastrophique : certains personnels paramédicaux ont effectué l'équivalent de six mois d'heures supplémentaires. Le seul moyen d'en tenir compte sera d'avancer leur départ à la retraite. Travaillons sur ces problèmes...

Jacky Le Menn. - ...au sein de la Mecss.

Annie David, présidente. - J'allais faire la même proposition. Le rapporteur général réunira précisément la Mecss dès que nous en aurons terminé avec le PLFSS, afin d'élaborer son futur programme de travail qui ne saurait ignorer l'hôpital.

Jacky Le Menn. - Un chantier intéressant.

Claude Jeannerot. - Le Gouvernement refuse d'abandonner la défiscalisation des heures supplémentaires, une mesure profondément injuste et totalement improductive. Dans le même temps, il limite la revalorisation des prestations familiales à 1 %. C'est une contradiction affligeante qu'il faut dénoncer avec force.

Anne-Marie Escoffier. - Madame Génisson, tout le problème vient de ce que la loi HPST a mis en exergue l'administratif contre le médical. Surtout, elle a gommé l'humain. Nous en rediscuterons au sein de la commission.

Yves Daudigny, rapporteur général. - Effectivement, la loi HPST n'a pas apporté les réponses attendues. Pour autant, la tarification à l'activité reste peut-être la question centrale, comme le montre le temps passé à coter les actes, mais aussi l'absurdité du système consistant à rechercher le plus grand nombre d'actes, ce qui entraîne une diminution du coût par acte, l'enveloppe financière disponible étant fermée. La T2A est-elle la réponse aux problèmes des hôpitaux ? Le débat mérite d'être ouvert. Nous pourrons aussi nous interroger sur le sujet tabou des limites d'intervention des différents métiers du monde médical... Autant de questions à nous poser sur le service public à l'hôpital, et non sur l'hôpital public qui n'a plus d'existence juridique...

Catherine Génisson. - Je vous signale que la Mecss de l'Assemblée a récemment travaillé sur la tarification à l'activité.

Question préalable

Annie David, présidente. - Je propose à la commission de voter cette motion, que je défendrai en séance, pour toutes les raisons de fond exposées dans ses considérants. Je n'oublie pas les raisons de forme : souvenez-vous, le Gouvernement avait refusé de rectifier le texte par voie d'amendements au Sénat ; il fallait absolument un collectif pour des raisons constitutionnelles, ce n'est désormais plus indispensable... Le Gouvernement a le droit de changer d'avis, mais il doit le même respect aux sénateurs qu'aux députés.

La motion n° 1 tendant à opposer la question préalable est adoptée.


* 1 Loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000.

* 2 Les prestations familiales concernées sont celles définies à l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale : la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), les allocations familiales, le complément familial, l'allocation de logement familiale (ALF), l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH), l'allocation de soutien familial (ASF), l'allocation de rentrée scolaire (ARS) et l'allocation journalière de présence parentale (AJPP).