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Proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme et l'action du Sénat en matière de développement durable

7 décembre 2011 : Modification du Règlement ( rapport )

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 7 décembre 2011

M. Alain Anziani, rapporteur. - Ce rapport porte sur la trente-septième révision du Règlement du Sénat depuis 1959. La proposition de résolution comporte deux articles. Le premier prévoit l'abaissement de quinze à dix du nombre de sénateurs nécessaire pour constituer un groupe politique ; le second institue une nouvelle commission permanente consacrée au développement durable et à l'aménagement du territoire.

Il n'existe pas de « nombre d'or » pour fixer le seuil nécessaire à la constitution d'un groupe politique. Indépendamment de toute exigence tenant à un seuil, plusieurs pays européens comme le Royaume-Uni ou les Pays-Bas admettent qu'un groupe politique parlementaire se constitue sur la base d'une affiliation de ses membres à un parti. En France, ce seuil a d'ailleurs varié. Il était fixé à onze jusqu'en 1971 au Sénat et il a été ramené de trente à vingt puis à quinze à l'Assemblée nationale. La proposition de résolution vise à renforcer le pluralisme dans notre Assemblée. Cette préoccupation avait déjà trouvé sa traduction dans la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et dans la réforme du Règlement du 2 juin 2009 avec la reconnaissance de droits spécifiques pour les groupes d'opposition et minoritaires sous deux formes, en particulier :

- l'obligation de réserver un jour de séance par mois pour l'ordre du jour fixé par les groupes d'opposition ou minoritaires ;

- un droit de tirage à l'initiative de chaque groupe pour la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information par année parlementaire.

J'en viens à la création d'une nouvelle commission. La Constitution de 1958, dans le cadre du parlementarisme rationnalisé, avait limité à six le nombre de commissions permanentes. Dans aucun autre pays de l'Union européenne, ce nombre, qui d'ailleurs ne relève pas de la Constitution, n'est fixé de manière aussi restrictive. La révision de 2008 a permis de porter à huit le nombre maximal de commissions permanentes afin d'accroître les prérogatives du Parlement. L'Assemblée nationale avait utilisé dès 2009 cette possibilité en créant deux nouvelles commissions. Il nous est proposé d'instituer au Sénat une commission du développement durable et de l'aménagement du territoire afin de mieux identifier, à l'instar de l'Assemblée nationale et de nombreux autres parlements, une dimension désormais essentielle de nos sociétés. Cette commission sera créée par scission de la commission de l'économie dont les effectifs actuels, soit soixante dix huit sénateurs, seront répartis par moitié entre les deux commissions.

Le Règlement du Sénat, contrairement à celui de l'Assemblée nationale, ne fixe pas le périmètre des compétences des commissions. En cas de difficulté pour l'attribution d'un texte, une concertation s'engage généralement entre les commissions. S'agissant des deux nouvelles commissions, nous pourrions nous orienter vers une répartition identique à celle retenue par l'Assemblée nationale, sous réserve du secteur des transports qui relèverait de la commission des affaires économiques. Je suggère néanmoins que les transports urbains entrent dans le champ des compétences de la commission du développement durable.

Quelles seront les conséquences financières de la mise en oeuvre de ces dispositions ? Conformément à la volonté du président Jean-Pierre Bel, la création d'un nouveau groupe et d'une nouvelle commission se fera, autant que possible, à coût constant. Cet objectif pourrait être atteint, tout en réduisant de 3 % les dépenses du Sénat, par une mutualisation des moyens.

M. Jean-Jacques Hyest. - Le seuil retenu pour constituer un groupe nous paraît cohérent avec celui adopté par l'Assemblée nationale compte tenu de la différence d'effectifs entre les deux assemblées. Nous sommes donc favorables au premier volet de la proposition de résolution.

Le nombre maximal des commissions permanentes avait été fixé à six en 1958 afin de lutter contre les dérives observées sous la IVe République. L'augmentation à huit de ce nombre par la révision de 2008 répondait principalement aux préoccupations de l'Assemblée nationale qui, contrairement au Sénat, avait, dès 1958, scindé les affaires étrangères et la défense pour les confier à deux commissions tandis qu'elle avait réuni au sein d'une même commission des domaines aussi différents que les affaires sociales, l'éducation et la culture. L'Assemblée nationale a pu ainsi créer en 2009 une commission de la culture séparée de la commission des affaires sociales et, pour des raisons plus conjoncturelles, une commission du développement durable. Le Sénat, sur la base d'un large accord, dépassant les clivages partisans, avait fait le choix de s'en tenir aux six commissions permanentes dont les compétences lui paraissaient couvrir de manière cohérente l'ensemble de l'activité législative de notre assemblée. Le développement durable est étroitement lié aux questions économiques et la création d'une nouvelle commission me paraît source de grande complexité. Notre groupe n'y est pas favorable.

M. Pierre-Yves Collombat. - On ne peut être que favorable à la création de nouvelles commissions. Nous n'en sommes plus à lutter contre les excès du parlementarisme. Certes il est possible de s'interroger sur le périmètre des compétences de la commission du développement durable, mais il s'agit incontestablement d'un progrès.

M. Yves Détraigne. - Une réforme du Règlement n'a d'intérêt que si elle vise à améliorer le fonctionnement de notre Assemblée. Tel ne semble pas être le cas avec cette proposition de résolution. On a plutôt affaire à une révision de circonstance. Pourquoi le chiffre de dix pour la constitution d'un groupe ? Comment répartir les secteurs entre la commission des affaires économiques et celle du développement durable ? Qu'en sera-t-il par exemple de l'agriculture ? Le groupe centriste voit plus d'inconvénients que d'avantages à ces modifications.

M. Jean-Pierre Michel. - Le groupe socialiste sera naturellement favorable à l'adoption de la proposition de résolution. Il est normal que la constitution d'un groupe prenne en compte l'affiliation à un parti politique. La reconnaissance d'un groupe pour les écologistes s'inscrit dans cette logique. La révision constitutionnelle de 2008 a ouvert la possibilité de créer deux commissions supplémentaires afin de revitaliser les droits du Parlement. Alors que l'Assemblée nationale a pleinement utilisé cette faculté, il me semble normal que le Sénat, au regard de ses effectifs, ne crée qu'une commission. Je me réjouis personnellement que nous n'ayons pas scindé la commission des affaires étrangères pour instituer une commission de la défense. Certes la scission de la commission de l'économie pourra entraîner des difficultés dans le partage des compétences. Cela aurait été le cas de toute façon si le choix s'était porté sur une autre commission.

M. Gaëtan Gorce. - Je salue la proposition qui nous est faite car elle s'inscrit dans une volonté de rénovation de notre institution et dans une réflexion plus générale pour renforcer les prérogatives du Parlement. Créer une commission supplémentaire permettra de donner aux sénateurs un moyen d'agir et de contrôler davantage la politique gouvernementale. En outre la question du développement durable doit devenir une priorité. Il faudra certainement aller plus loin, dans le sens d'un présidentialisme rationalisé, pour que le Parlement retrouve des prérogatives supplémentaires. On ne peut par ailleurs contester à des sénateurs réunis par la cohérence de leurs convictions la possibilité de créer un groupe, ce qui ne pourra qu'enrichir nos débats.

Mme Catherine Tasca. - Je veux exprimer ma satisfaction par rapport à cette proposition de résolution qui apporte une réponse à deux évolutions de notre société : l'émergence d'une force écologiste qu'il est souhaitable de traduire par l'existence d'un groupe ; la prise en compte du développement durable. Le problème des frontières entre commissions peut être résolu, comme c'est aujourd'hui le cas, par une saisine pour avis. Sur un même sujet, il est en effet toujours possible de solliciter les compétences de plusieurs commissions. La création d'une commission du développement durable va nous obliger à réfléchir à toute une série de questions sur lesquelles il est très utile que le Parlement fasse progresser la réflexion collective.

Mme Catherine Troendle. - Il est légitime que les Verts puissent obtenir un groupe. Sur l'autre volet de la proposition de résolution, je souhaite souligner que les questions qui seront traitées par les deux commissions sont totalement interdépendantes. En outre, le président Jean-Pierre Bel a souhaité réduire de manière drastique les dépenses du Sénat. Or la création d'une nouvelle commission ne pourra pas se faire à coût constant.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Même si le groupe CRC ne s'est pas encore prononcé sur cette proposition de résolution, il a toujours été favorable au pluralisme. J'estime légitime l'abaissement du seuil pour constituer un groupe politique. La question du développement durable me paraît par ailleurs justifier, à l'exemple de nombreux autres parlements européens, l'institution d'une commission ad hoc. Je ne vous cache pas néanmoins que la création de nouvelles instances pèse sur des groupes à effectif réduit comme le nôtre qui doivent être représentés au sein des différents organes du Sénat.

M. François-Noël Buffet. - L'ivresse de l'action s'accommode mal de la force des habitudes ! Néanmoins la création d'une nouvelle commission, loin de simplifier notre fonctionnement, va le complexifier. Ce n'est pas parce que la Constitution autorise la création de huit commissions permanentes qu'il faut nécessairement utiliser cette faculté. S'il fallait identifier la dimension du développement durable, il aurait été possible, au sein de l'actuelle commission de l'économie, de prévoir par exemple qu'un vice-président soit plus précisément responsable de ces questions.

M. Alain Anziani, rapporteur. - Nous sommes passés de la IVe à la Ve République et du XXème siècle au XXIème siècle. Les craintes tenant à un régime d'assemblée ne sont plus de mise. Il faut faire évoluer nos institutions, comme l'a souligné Mme Tasca. Nous ne cherchons pas la complexité : le monde lui-même est devenu plus complexe et il faut en tirer les conséquences dans notre organisation. Pouvons-nous admettre que notre institution soit la seule à ne pas identifier le développement durable ?

Le périmètre des compétences entre les deux commissions sera une affaire de dialogue et de concertation, comme c'est le cas aujourd'hui. Oui, il y aura des avis complémentaires mais c'est plutôt source de richesse que d'appauvrissement !

Quant au coût de la création d'une nouvelle commission, il pourrait être de l'ordre de 300 000 euros. L'objectif de réduction de 3 % des dépenses du Sénat sera tenu, grâce à la rationalisation de nos moyens, sans porter atteinte à la qualité de nos travaux qui reste naturellement notre préoccupation majeure.

La commission adopte la proposition de résolution sans modification.