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Proposition de résolution portant avis motivé présentée au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 octies du Règlement, sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement du Parlement européen et du conseil E6916

31 janvier 2012 : Nuisances aéroportuaires ( rapport )

EXAMEN EN COMMISSION

La commission procède à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de résolution européenne portant avis motivé n° 255 (2011-2012), sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'établissement de règles et procédures concernant l'introduction de restrictions d'exploitation liées au bruit dans les aéroports de l'Union, dans le cadre d'une approche équilibrée et abrogeant la directive 2002/30/CE du Parlement européen et du Conseil.

M. Philippe Esnol, rapporteur. - Si la crise économique a temporairement ralenti la hausse du trafic aérien, la tendance de long terme demeure sur un accroissement continu : 60 % d'ici 2030 en France et 80 % en Europe. Cela s'accompagne inévitablement de risques pour l'environnement ainsi que pour la santé et la qualité de vie des populations riveraines des aéroports, autant d'externalités négatives à gérer.

Pour répondre à ce défi, la Commission européenne a présenté le 1er décembre dernier un « paquet Aéroports » comprenant trois propositions de règlement relatives respectivement à l'allocation de créneaux horaires, aux services en escale et aux procédures de restriction d'exploitation liées au bruit des avions. C'est à propos de cette dernière que la commission des affaires européennes a, sur le rapport de Joël Guerriau, adopté le 12 janvier dernier un avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité.

Roland Ries nous ayant présenté cette procédure la semaine dernière, je rappellerai simplement qu'en application du traité de Lisbonne, la Commission européenne doit revoir son texte si un tiers des Parlements nationaux estiment que le projet n'est pas conforme au principe de subsidiarité. Au-delà de cet effet juridique, l'adoption de cette résolution marquerait la volonté du Sénat de se prononcer sur la gestion raisonnée des nuisances, qui intéresse les collectivités locales, et d'inciter le gouvernement à agir de manière résolue au niveau européen.

Bien que les aéroports constituent d'incontestables facteurs d'attractivité économique, leur développement ne saurait en effet se faire sans aucun contrôle, d'autant plus qu'ils sont souvent situés à proximité de centres urbains, voire en pleine zone urbanisée pour certains comme Roissy ou Orly...

M. Jean-Jacques Mirassou. - ...et Toulouse !

M. Philippe Esnol, rapporteur. - Aussi convient-il d'aborder la question d'une façon globale, en prenant en compte les conséquences négatives du survol, rare au début, puis de plus en plus fréquent, des communes situées sous les couloirs de vol. L'enquête épidémiologique de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires nous donnera d'ici quelques années des données scientifiques incontestables.

L'approche équilibrée définie par l'Organisation de l'aviation civile internationale consiste à rapporter le coût économique des mesures de lutte contre le bruit au bénéfice pour les populations, de façon à sélectionner les actions les plus appropriées parmi quatre catégories : la réduction du bruit à la source par la mise en service d'avions moins bruyants, les politiques d'urbanisme évitant l'installation de populations dans les zones impactées par le bruit, les procédures opérationnelles d'atténuation du bruit, telles que la descente continue, et, en dernier ressort, les restrictions d'exploitation, limitant ou interdisant les décollages et les arrivées nocturnes, ces dernières étant l'objet de la proposition de règlement.

Cette approche pouvait être consensuelle, mais le texte présenté par la Commission l'interprète de façon maximaliste en considérant que les mesures de restriction d'exploitation sont suspectes et en privilégiant les mesures d'urbanisme qui permettent une utilisation maximale des capacités de l'aéroport. Or cette approche productiviste ne peut avoir qu'un effet limité dans un pays comme la France, urbanisé de longue date, à la différence des États-Unis ou plus encore des pays du Golfe. Élu de Conflans-Sainte-Honorine, je peux témoigner du fait que les nuisances sonores liées à un aéroport très fréquenté se font ressentir à une grande distance des pistes.

Dans son dispositif, la proposition de règlement de la Commission reprend la plupart des dispositions d'une directive du 26 mars 2002 en leur conférant désormais une application directe. Il précise ainsi les modalités de mise en place de l'approche équilibrée ainsi que du retrait progressif des aéronefs les plus bruyants - l'introduction de nouvelles restrictions d'exploitation devait, d'après la directive de 2002, faire l'objet d'un simple préavis, tout en relevant de la compétence strictement nationale. La proposition de règlement énonce en outre les informations relatives au bruit des aéronefs que les compagnies aériennes doivent transmettre à la Commission.

La principale disposition contestée par la commission des affaires européennes concerne le droit de regard prévu par l'article 10, ce qui est un euphémisme puisqu'il s'agit plutôt d'un droit de suspension, la Commission pouvant suspendre une restriction d'exploitation non conforme au principe de l'approche équilibrée voire, plus largement, au droit européen. Cette procédure exorbitante du droit commun est superfétatoire, car les compagnies aériennes ou les sociétés aéroportuaires peuvent déjà contester devant le juge la légalité d'un arrêté de restriction d'exploitation et l'on voit mal quelle urgence particulière justifierait un tel pouvoir de contrôle a priori de la Commission alors que la mise en oeuvre du droit européen repose en premier lieu sur les États membres. Imaginez l'effet que produirait, en pleine concertation avec les populations et les acteurs concernés, une intervention de la Commission européenne suspendant la mise en oeuvre d'une mesure de restriction d'exploitation sur un aéroport en invoquant la nécessité d'augmenter le trafic !

La commission des affaires européennes considère à juste titre que cette disposition est contraire au principe de subsidiarité. Le bruit concernant certaines zones locales bien identifiées et l'impact économique éventuel d'un aéroport concernant uniquement une région bien déterminée, voire un État membre, c'est en effet aux autorités nationales qu'il revient de procéder aux arbitrages. On pourrait dès lors se demander si ce texte n'a pas pour objectif de permettre à certains de se défausser sur la Commission européenne en lui rejetant la responsabilité de l'annulation d'une restriction d'exploitation.

M. Daniel Raoul, président. - Ce serait classique !

M. Philippe Esnol, rapporteur. - Sachant que le gouvernement français est opposé à l'institution d'un tel mécanisme et qu'il ressort des premiers échanges au sein de la commission des transports du Parlement européen que de nombreux députés européens y sont également réticents, je vous propose de confirmer l'avis motivé exprimé par la commission des affaires européennes et d'adopter sans modification la proposition de résolution, pour laquelle aucun amendement n'a été déposé devant notre commission.

M. Joël Guerriau, rapporteur de la commission des affaires européennes. - Des trois textes dont j'ai été le rapporteur devant la commission des affaires européennes, celui sur l'assistance en escale a suscité beaucoup de questions. Nous nous sommes heurtés à une difficulté : le texte évoque une « qualité minimale » sans en définir l'objet, ce qui laisse la porte grande ouverte à des interprétations de toute nature. Nous nous sommes beaucoup interrogés sur le respect du principe de subsidiarité. Il faut des certitudes pour s'engager dans la procédure lourde de l'avis motivé ; nous préférons un dialogue politique avec la commission Barroso. La certitude, nous l'avons pour le présent texte.

Le principe est que les États membres veillent au respect des réglementations européennes. Ici, la Commission s'arroge le droit d'intervenir directement pour suspendre une orientation engagée par un État. C'est totalement contraire au principe de subsidiarité. Nous ne pouvons accepter un tel précédent.

Pour tout ce qui concerne la lutte contre le bruit, la France a fait oeuvre de précurseur. Dès la création d'Orly, les vols de nuit ont été interdits et le sont toujours. A Roissy, certains types d'avion n'ont pas le droit d'atterrir après 17 heures, en raison du volume de décibels qu'ils produisent. Notre pays n'a pas à rougir des actions concrètes qu'il a menées, fondées sur le dialogue entre les concessionnaires, les compagnies aériennes et les riverains, et qui ne sauraient être remises en cause de cette façon par la Commission. Nous sommes très heureux que vous alliez dans le même sens que nous.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Nous voilà certes devant une extrapolation, pour dire le moins, du principe de subsidiarité. Personne ne peut dire, au niveau national comme au niveau local, à la place des gens qui subissent les nuisances aéroportuaires ce qui pourrait améliorer leur sort. Ce qui est vrai pour les uns peut ne pas l'être pour les autres. La direction générale de l'aviation civile (DGAC), l'autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA) et d'autres intervenants font du bon travail. Mais la procédure d'atterrissage, obligeant à sortir le train longtemps en avance, génère du bruit. Je ne comprends pas que l'on ne se donne pas les moyens d'innover, de prendre des décisions normatives qui soient perceptibles. Le cas de l'aéroport de Toulouse est paradigmatique car son insertion urbaine est plus forte que celle d'Orly.

Il y a beaucoup à faire, notamment pour les collectivités territoriales, en termes de destruction et de relogement, dans le cadre des plans d'exposition au bruit, dans les zones où celui-ci est devenu insupportable. On ne peut pas dire à la fois « Vive les avions ! » et « Halte aux atterrissages et aux décollages ! ». C'est un débat permanent et passionnant, dans une agglomération comme Toulouse, où l'on sait la part que prennent les activités aéronautiques. On ne peut vanter les avions et interdire qu'ils décollent ! Je serais complètement satisfait si ce rapport pouvait impulser le mouvement, contribuer à refuser les fatalités, à forger des solutions, en termes de procédures, de temps d'atterrissage et de décollage, mais aussi de pollution. Il faut aussi se tourner vers les constructeurs d'avions : il y a des sociétés, comme Safran, qui sont capables de propulser les avions avant le décollage grâce à la motorisation des roues, ce qui économise du bruit. Puisse notre commission se pencher sur ces aspects industriels !

M. Daniel Raoul , président. - Je pensais que vous alliez évoquer les procédures de descente en continu, qui limitent à la fois le bruit et la consommation.

M. Philippe Esnol, rapporteur. - Je partage ce qui vient d'être dit. Les procédures par paliers, extrêmement nuisibles pour les riverains, posent particulièrement problème. L'ACNUSA, le secrétariat général aux affaires européennes et la DGAC, que je connais bien, nous ont informé des difficultés d'harmonisation internationale et européenne. Ainsi les Britanniques ont adopté une descente en continu... par paliers ! Ces coquetteries ne facilitent pas l'harmonisation ! La DGAC et les contrôleurs aériens en particulier se retranchent derrière des questions de sécurité pour expliquer que la descente en continu est extrêmement complexe aux heures de pointe, nombreuses à Roissy, ce qui limite considérablement la mise en place de cette procédure. Cela améliorerait pourtant la vie de millions d'habitants. Les mesures d'urbanisme qui ont été évoquées sont inapplicables en Île-de-France. Je me souviens d'une réunion à la préfecture de région, où les contrôleurs aériens nous ont suggéré de reconstruire une ville dans une campagne qui ne soit pas dans l'axe de Roissy ! Le débat que vous connaissez à Toulouse, nous l'avons aussi en Île-de-France. Chacun est conscient de l'intérêt économique et social d'un aéroport comme Roissy, qui entraîne beaucoup d'activités, d'emplois et d'argent, mais représente une catastrophe environnementale, des millions de Franciliens en subissant quotidiennement les nuisances. Un avion qui passe au-dessus de nos têtes toutes les 50 secondes à partir de 5h 30, cela fait beaucoup de bruit, croyez-moi, surtout en été, quand on ouvre les fenêtres !

M. Vincent Capo-Canellas. - Je comprends les raisons juridiques invoquées, toutefois les questions de relèvement de trajectoire, de descente continue nous renvoient à des discussions avec Eurocontrol et un minimum d'harmonisation européenne. Certes, l'intervention de la Commission européenne est trop radicale. Si la concertation locale s'impose, des allers-retours sont nécessaires pour organiser les choses. On nous dit qu'il faut des relèvements de seuil, tout en prévenant : « attention, la négociation européenne durera longtemps  » ! Nous avons besoin de discussions avec la Commission, pour avoir un point de vue européen, et pour que les problèmes locaux soient pris en compte à ce niveau-là.

M. Daniel Raoul, président. - Tout à fait d'accord. Le rapport de la commission des affaires européennes ne remet nullement en cause la nécessité d'harmoniser les procédures, en particulier en matière de formation des équipages et de sécurité. Si nous passons à la descente en continu, il faudra harmoniser la formation des pilotes.

M. Vincent Capo-Canellas. - En Île-de-France, une approche en continu a été mise en pratique il y a quelques mois.

M. Yannick Vaugrenard. - Il me paraît particulièrement judicieux, comme l'a fait Jean-Jacques Mirassou, d'en appeler à la recherche et à l'innovation. Il faut le faire en harmonie avec les pays européens constructeurs d'avions.

Sur le principe de subsidiarité, je soutiens la commission des affaires européennes. Nous rejoignons ici le rapport de Roland Ries sur la coordination ferroviaire, la semaine dernière. Depuis longtemps, la Commission européenne a pris la mauvaise habitude de tenter de grappiller toujours plus de pouvoir aux responsables politiques, dès que ceux-ci lui laissent un tant soit peu d'espace. La technostructure européenne n'a de cesse de prendre leur place. Si nous n'y prêtons pas attention, l'opinion publique se retournera contre l'esprit même de la construction européenne.

M. Joël Guerriau, rapporteur de la commission des affaires européennes. - Ne lui laissons pas cet espace !

M. Philippe Esnol, rapporteur. - Dans des domaines aussi sensibles, les populations sont à cran. Le rejet des restrictions aériennes aurait des conséquences catastrophiques : comment expliquer ensuite à nos concitoyens l'intérêt de la construction européenne ? Evitons cela, luttons contre les tentations dominatrices de la technostructure européenne !

M. Daniel Raoul, président. - Ces tentations concernent tous les niveaux de l'organisation administrative, de Bercy à nos propres collectivités ! Je mets aux voix la proposition de résolution, que nous proposons d'adopter sans modification.

La proposition de résolution portant avis motivé est adoptée conforme.