EXAMEN DES ARTICLES
Article premier (art. 60 et 61 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) - Pouvoirs de la commission départementale de la coopération intercommunale à défaut de schéma arrêté
L'auteur de la proposition de loi, le député Jacques Pélissard, proposait de reporter du 31 décembre 2011 au 15 mars 2012 la date-limite fixée au préfet par la loi du 16 décembre 2010 pour arrêter le schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI). Mais en accord avec lui, le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Charles de la Verpillière, a proposé une alternative : en l'absence de schéma, conférer à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) le pouvoir d'amendement dont elle ne dispose pas dans ce cas aux termes de la loi de réforme des collectivités territoriales.
Ainsi, selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, « dans cette hypothèse, la CDCI retrouverait la plénitude de ses prérogatives en devant être obligatoirement consultée » 14 ( * ) .
1. L'éviction de la CDCI en l'absence de schéma
Aux termes des articles 60 (EPCI à fiscalité propre) et 61 (syndicats de communes et syndicats mixtes) de la loi du 16 décembre 2010, la CDCI peut modifier le projet préfectoral s'il s'écarte du schéma, à la majorité des deux tiers de ses membres, dans les trois mois de sa saisine. A défaut, son avis est réputé favorable.
Ce pouvoir intervient :
- d'une part, pour tout nouveau projet de périmètre d'EPCI à fiscalité propre, pour la modification d'un projet inscrit dans le SDCI ou pour une fusion d'EPCI qui n'y est pas prévue ;
- d'autre part, pour la dissolution, la modification de périmètre ou la fusion de syndicats, non prévues par le schéma.
En revanche, à défaut de schéma adopté, la loi n'a pas prévu la saisine de la CDCI dans le cadre de l'exercice, par le préfet des pouvoirs qu'elle lui a attribués pour achever et rationnaliser la carte de l'intercommunalité.
2. La réintégration de la commission départementale dans le processus
Le texte adopté par l'Assemblée nationale attribue à la CDCI la prérogative dont elle dispose déjà pour la mise en oeuvre du schéma adopté avant le 31 décembre 2011 : celle de modifier le projet préfectoral en l'absence de schéma. Avant l'envoi formel d'une proposition de périmètre d'un EPCI aux communes conviées à se prononcer, la commission départementale sera appelée à apprécier cette proposition et pourra l'amender à la majorité des deux tiers.
Ainsi, dans tous les cas, la commission disposerait du pouvoir de rectifier l'initiative du représentant de l'Etat à la majorité des deux tiers de ses membres. Précisons que comme dans les autres cas, elle disposerait d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut, son avis serait réputé favorable.
L'uniformisation proposée vise à la fois la carte des EPCI à fiscalité propre et celle des syndicats.
3. Le sort des projets préfectoraux établis depuis le 1 er janvier 2012
Il convient de mentionner le cas particulier des initiatives préfectorales intervenues depuis le 1 er janvier dernier en l'absence de schéma arrêté.
Sur la base du droit en vigueur, la saisine de la CDCI n'est alors pas obligatoire.
Forte de ce constat, à l'initiative du député Etienne Blanc, la commission des lois de l'Assemblée nationale avait prescrit la rétroactivité de la date d'effet du nouveau pouvoir dévolu à la CDCI au 1 er janvier 2012.
Cependant, l'Assemblée, en séance, l'a supprimée sur l'instante proposition du Gouvernement : contestant la constitutionnalité de la mesure en déniant son objectif d'intérêt général, comme l'exige le Conseil constitutionnel pour autoriser la rétroactivité d'une disposition législative, il a dénoncé la remise en cause de la stabilité des situations existantes. Le ministre de l'intérieur, M. Claude Guéant, a indiqué que « si la loi était votée en l'état, (elle risquerait) de priver de base légale une partie des arrêtés de périmètre déjà pris » 15 ( * ) .
Au demeurant, et comme le relevait l'amendement du Gouvernement par allusion au litige local ayant suscité l'initiative de M. Etienne Blanc 16 ( * ) , le préfet devrait à nouveau saisir la CDCI -comme l'y obligent les articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010- si son projet était majoritairement repoussé par les conseils municipaux des communes concernées. Rappelons que, dans ce cas, la commission départementale dispose à nouveau du pouvoir de modifier la proposition préfectorale à la majorité des deux tiers de ses membres dans le mois de sa saisine.
Le dispositif adopté par le législateur en 2010 apparaît donc de nature à protéger les collectivités des effets, le cas échéant, d'une tentative d'un représentant de l'Etat cherchant à faire prévaloir une réorganisation rejetée par les élus.
4. Une généralisation opportune des pouvoirs de la CDCI
Suivant son rapporteur, votre commission des lois a approuvé l'élargissement des pouvoirs de la commission départementale voté par l'Assemblée nationale.
En conséquence, dans tous les cas où le préfet ne se contenterait pas de mettre en oeuvre le schéma arrêté, qu'il s'agisse pour lui de le modifier, de pourvoir au défaut de SDCI ou à l'opposition des communes concernées par son projet, la CDCI disposera du rôle de régulateur en exerçant son pouvoir de modification.
Composée d'élus locaux des différents niveaux -communes, groupements, département et région-, elle pourra faire valoir la réalité du terrain afin de permettre un fonctionnement harmonieux de l'intercommunalité. Ainsi qu'il a été signalé plus haut, cette simple extension des pouvoirs actuels de la CDCI à l'hypothèse d'un défaut de schéma approuvé n'a pas la même portée que la réforme plus profonde approuvée par le Sénat le 4 novembre, donnant une priorité générale au vote de la CDCI pour déterminer le schéma départemental. Mais, à la date où le Sénat va se prononcer, cette réforme ne serait plus applicable en 2012-2013 si l'on souhaite que l'achèvement de la carte intercommunale se termine avant le renouvellement municipal.
C'est pourquoi votre commission des lois a adopté l'article premier sans modification.
Article 2 (art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales) - Modification de la période de révision du schéma départemental de coopération intercommunale
L'article 2 propose d'avancer la date de première révision du schéma.
1. Le choix d'une révision sexennale
L'article L. 5210-1-1 tel qu'il résulte de la loi de réforme des collectivités territoriales prévoit la révision du schéma tous les six ans au moins à compter de sa publication.
Parallèlement, l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 a prévu, à l'initiative de notre collègue Jacqueline Gourault, la réactivation de plein droit des procédures exceptionnelles d'achèvement et de rationalisation de la carte des intercommunalités mises en oeuvre pour modifier le périmètre ou fusionner des établissements durant l'année suivant la publication du schéma révisé et pendant l'année 2018.
2. La modification proposée du calendrier
Sans revenir sur la périodicité sexennale, le texte adopté par les députés avance de trois ans la « clause de rendez-vous », comme l'a proposé le député Jacques Pélissard tout en maintenant le principe d'une révision périodique « afin que la concertation puisse suivre son cours » 17 ( * ) : elle interviendrait l'année suivant le prochain renouvellement général des conseils municipaux de 2014, c'est-à-dire en 2015.
Le rythme ultérieur des révisions prendrait effet à compter de la présentation du projet de schéma révisé à la CDCI.
L'article 2 précise aussi la procédure :
- l'initiative est « ouverte » puisque sa mise en oeuvre interviendrait par arrêté préfectoral ou par une résolution adoptée par la CDCI à la majorité des deux tiers de ses membres ;
- dans ce dernier cas, un délai d'une année serait fixé au préfet pour présenter à la commune un projet de schéma révisé.
La prise en compte de l'initiative de la CDCI peut être saluée comme un rapprochement avec la conception exprimée par le Sénat d'un pouvoir mieux réparti entre la CDCI et le préfet.
Certes, l'auteur de la proposition de loi de l'Assemblée nationale souhaite tenir compte des réalités locales qui ne permettront pas toutes de retenir les projets les plus adaptés au regard de l'objectif de rationalisation de la carte intercommunale, avant le 1 er juin 2013. Certains d'entre eux, en effet, « nécessitent une évaluation des conséquences en termes de compétences, d'organisation des services publics et en matière financière. C'est-à-dire les projets de territoires qui ne peuvent prendre réellement forme qu'après les élections municipales (et qui figureront dans les schémas sous forme de préconisation) » 18 ( * ) . L'intention est donc de leur permettre d'aboutir sous une forme achevée lors de la première révision du schéma, en 2015.
En revanche, comme déjà évoqué précédemment, on peut éprouver des craintes quant aux effets inégalement prévisibles d'une formule générale de révision des nouvelles structures intercommunales moins d'une année après leur mise en place.
En outre, il apparaît indispensable de maintenir une révision périodique de la carte pour tenir compte des évolutions des territoires et de la gouvernance locale, qui devrait de préférence s'opérer en fin de mandat municipal.
Sur la base de ce constat, votre commission des lois, sur la proposition de son rapporteur, a adopté l'article 2 sans modification.
Article 2 bis (nouveau) (art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales) - Allongement du délai de restitution de compétences aux communes en cas de fusion d'EPCI et aménagement d'une faculté de restitution partielle
Adopté sur la proposition du rapporteur, M. Charles de la Verpillière, l'article 2 bis reprend les dispositions de l'article premier ter de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 4 novembre 2011, à l'initiative de nos collègues Jean-Jacques Hyest et Jean-Claude Lenoir.
Son objectif est de faciliter, en cas de fusion d'EPCI dont un au moins à fiscalité propre, la restitution partielle de compétence en matière de compétences facultatives :
- d'une part, il allonge de trois mois à deux ans le délai fixé à l'établissement issu de la fusion pour se déterminer sur des compétences facultatives.
Pour les auteurs de l'amendement adopté par le Sénat, cette plus longue période permettra à la nouvelle communauté de définir plus précisément ce qu'elle conservera et ce qui sera restitué aux communes ;
- d'autre part, il ouvre au nouvel EPCI la faculté de ne prévoir qu'une restitution partielle de ces compétences.
Cette souplesse s'inspire de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales qui prévoit la possibilité, pour les communes membres d'un EPCI de transférer à tout moment à ce dernier une partie seulement des compétences qui ne sont ni obligatoires, ni prévues par la décision institutive.
Dans cet esprit, la disposition reprise par l'article 2 bis « permettrait de faciliter la fusion d'EPCI à fiscalité propre dont le degré d'intégration serait différencié » selon le sénateur Jean-Jacques Hyest qui poursuivait, à l'appui de son amendement : « Une définition adaptée de la compétence facultative restant au sein de l'EPCI à fiscalité propre permettrait d'éviter, par exemple, la création d'un syndicat ad hoc » 19 ( * ) .
Il doit être clair que cette faculté de partage d'une compétence s'entend d'une partie des prestations ou opérations qui la matérialisent. Par exemple, en matière sportive, une communauté pourrait se voir confier les piscines et gymnases mais pas les terrains de sport. En revanche, il ne peut s'agir d'un partage « géographique » de la compétence consistant à la confier à l'EPCI sur le territoire de certaines communes en la laissant exercer par les communes dans un autre secteur. Rien aujourd'hui dans le système de compétences des communautés n'autorise cette différence géographique qui, au demeurant, serait une source de grande complexité pour la gestion financière des communautés comme pour leurs procédures de décision.
Votre commission maintient sa position favorable à cette amélioration du dispositif de fusion d'EPCI car, comme le relevait à l'époque son rapporteur, la procédure de restitution des compétences « peut prendre du temps et justifier des discussions entre municipalités » 20 ( * ) .
C'est pourquoi elle a adopté l'article 2 bis sans modification .
Article 3 (art. L. 5111-6 du code général des collectivités territoriales) - Assouplissement des conditions de création de syndicats compétents en matière scolaire et d'action sociale
L'article 3 entend régler la question de la restitution de certaines compétences intercommunales aux communes en cas de fusion, extension ou création d'intercommunalité. Il ne s'agit pas de revenir sur l'un des principes directeurs de la rationalisation de la carte intercommunale, conduite par la loi du 16 décembre 2010, -la diminution du nombre des syndicats- mais de l'assouplir pour favoriser une gestion rationnelle des compétences communales.
Ce faisant, il reprend, sous une rédaction élargie, le texte de l'article 10 de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 4 novembre 2011. A l'initiative de notre collègue Jacqueline Gourault, votre commission des lois avait alors souhaité répondre à la crainte récurrente apparue lors de l'élaboration des schémas départementaux, celle d'une remunicipalisation de ces attributions en raison de difficultés de gestion au sein des communautés 21 ( * ) .
La même préoccupation a été traduite par la proposition de loi déposée par le député Jacques Pélissard.
A l'issue d'un parcours chaotique (puisque en commission, la disposition a été déclarée irrecevable au regard de l'article 40 de la Constitution), le texte finalement adopté par les députés à l'initiative du Gouvernement couvre un champ sensiblement élargi.
Aux deux domaines identifiés par le Sénat et le président de l'Association des maires de France :
- la création/construction des écoles pré-élémentaires et élémentaires,
- l'action sociale,
le texte finalement adopté par l'Assemblée nationale est complété par l'accueil de la petite enfance (crèches, haltes-garderies, jardins d'enfants ...) et intégré au sein même de l'article L. 5111-6 du code général des collectivités territoriales : celui-ci, en effet, conditionne la création de nouveaux syndicats -mixtes ou de communes- à leur compatibilité avec le schéma départemental et à ses orientations en matière de rationalisation dont la réduction du nombre de ces groupements et le transfert de leurs compétences à un EPCI à fiscalité propre.
Votre commission ne peut qu'approuver nettement l'adoption d'un assouplissement opportun qu'elle a initié à l'automne dernier pour tenir compte des préoccupations exprimées par les élus locaux et favoriser en conséquence un achèvement harmonieux et pragmatique de l'intercommunalité.
C'est pourquoi à l'initiative de son rapporteur, elle a adopté l'article 3 sans modification .
Article 4 (art. 83 de la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales) - Maintien des mandats en cours dans les organes délibérants des EPCI créés avant la réforme des collectivités territoriales
Cet article vise à maintenir les mandats des délégués intercommunaux acquis avant l'entrée en vigueur de la loi de réforme des collectivités : ainsi, il prévoit que les nouvelles règles de composition des assemblées délibérantes et des bureaux des EPCI prévues par la loi précitée -qui auront pour conséquence de réduire substantiellement le nombre de membres de ces deux organes- n'entraîneront en vigueur qu'en mars 2014 pour les intercommunalités préexistantes à la loi du 16 décembre 2010 et ce, même si ces dernières ont été fusionnées, étendues ou transformées lors du processus de rationalisation de la carte intercommunale. Les EPCI créés ex nihilo seraient, quant à eux, tenus d'appliquer les nouvelles règles dès leur création.
Rappelons que les dispositions portées par le présent article -qui figuraient dans la rédaction initiale de la proposition de loi de M. Jacques Pélissard- ont été considérées comme génératrices de charges nouvelles par la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui les a donc déclarées irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution. C'est, dès lors, par le biais d'un amendement du gouvernement, adopté par les députés en séance publique, qu'elles ont pu être réintroduites au sein du présent texte.
Votre rapporteur souligne que ce dispositif est très proche, sur le fond comme sur la forme, de l'article 1 er de la proposition de loi adoptée par le Sénat et portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité (et dont l'objectif était, lors de son dépôt par le président Jean-Pierre Sueur, de « préserver les mandats en cours des délégués des EPCI menacés par l'application du dispositif d'achèvement de la carte de l'intercommunalité ») : pour un commentaire détaillé de ces dispositions, on se reportera donc au rapport relatif à cette proposition de loi 22 ( * ) .
En bref, votre rapporteur rappelle que l'application combinée des articles 9 et 83 de la loi de réforme des collectivités territoriales conduit à l'application immédiate des nouvelles règles de composition des conseils communautaires et des bureaux des EPCI à toutes les intercommunalités qui font l'objet d'une procédure d'extension, de transformation ou de fusion. Non seulement cette situation est contraire à l'intention du législateur , telle qu'elle transparaît clairement dans les rapports de MM. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour le Sénat, et Dominique Perben, rapporteur de l'Assemblée nationale 23 ( * ) , mais surtout elle est à l'origine de blocages importants sur le terrain : en effet, et comme votre rapporteur le soulignait en octobre 2011, « la réalisation de certains projets intercommunaux [est] freinée par [l'application immédiate des nouvelles dispositions relatives à la composition des organes délibérants et des bureaux des EPCI], la perspective d'une réduction drastique du nombre de délégués communautaires ou de vice-présidents pouvant dissuader les élus de se prononcer en faveur de l'adoption des projets de schéma présentés par les préfets ».
De même, la loi de réforme des collectivités territoriales avait créé un vide juridique en ce qui concerne la désignation de suppléants au sein des conseils communautaires. En effet, alors que l'article 8 de la loi (qui contient les nouvelles règles relatives à l'institution de suppléants) entre en vigueur en mars 2014, l'article 9 (où figure l'abrogation des dispositions antérieurement en vigueur en matière de suppléance) fait l'objet d'une entrée en vigueur immédiate pour toutes celles de ses dispositions qui ne concernent pas la composition des organes délibérants ; or, aux termes du code général des collectivités territoriales, la suppléance concerne non pas la composition des conseils communautaires, mais leur fonctionnement. Ainsi, jusqu'en mars 2014, le code ne contient plus aucune disposition permettant la désignation de suppléants.
Pour répondre à ces deux difficultés, le présent article prévoit :
- que les EPCI ayant fait l'objet d'une fusion, d'une transformation ou d'une extension de périmètre demeurent régis par les règles de composition du conseil communautaire et du bureau dans leur rédaction antérieure à la loi de réforme des collectivités territoriales. Pour éviter tout blocage, le dispositif prévoit toutefois que le préfet fixera la composition des organes délibérants conformément aux règles issues de la loi du 16 décembre 2010 lorsque l'EPCI n'a pas pris de délibération pour fixer la composition de son organe délibérant dans les trois mois suivant l'arrêté préfectoral porteur de la transformation, de la fusion ou de l'extension de périmètre 24 ( * ) ;
- que les dispositions applicables avant la publication de la loi du 16 décembre 2010 en matière de suppléance resteront en vigueur jusqu'en mars 2014 : ici encore, il s'agit d'une reprise des dispositions de l'article 1 er de la proposition de loi adoptée par le Sénat en novembre 2011 25 ( * ) .
Ayant constaté que ces dispositions étaient identiques, sur le fond, à celles que notre Haute Assemblée avait adoptées il y a quelques mois, votre commission des lois a adopté l'article 4 sans modification .
Article 5 (art. L. 5210-1-1 et L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales et art. 36 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) - Dérogations au principe d'achèvement de la carte intercommunale pour les îles monocommunales et au principe de continuité territoriale des EPCI à fiscalité propre pour les communes enclavées
L'article 5 introduit deux exceptions précisément déterminées :
- La première pour déroger au principe d'achèvement de la carte intercommunale ;
- la seconde pour s'exempter du principe de continuité territoriale.
Ce faisant, il reprend le texte des articles 8 et 9 de la proposition de loi adoptée le 4 novembre dernier par le Sénat.
1. La dérogation instituée au profit des îles monocommunales
Le I de l'article 5 prévoit de déroger au principe d'achèvement de l'intercommunalité et donc à la suppression des communes isolées, au profit des îles composées d'une seule commune.
Rappelons que la loi du 16 décembre 2010 a déjà prévu un assouplissement du principe puisqu'il a dispensé de couverture intégrale par des EPCI à fiscalité propre les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.
La dérogation aujourd'hui proposée est en tout état de cause limitée puisque seules 9 des 15 îles maritimes monocommunales ne sont aujourd'hui pas membres d'un établissement public.
D'après les renseignements transmis à votre rapporteur par la direction générale des collectivités territoriales, il s'agit de :
- Bréhat (Côtes d'Armor) ;
- Sein (Finistère) ;
- Ouessant (Finistère) ;
- Hoedic (Morbihan) ;
- Houat (Morbihan) ;
- Yeu (Vendée) ;
- La Désirade (Guadeloupe) ;
- Terre-de-Bas (Guadeloupe) ;
- Terre-de-Haut (Guadeloupe).
Les six autres îles maritimes composées d'une seule commune sont rattachées à une intercommunalité : Aix en Charente-Maritime, Batz et Molène dans le Finistère, Groix, Ile-aux-Moines et Ile d'Arz dans le Morbihan.
On peut y joindre deux îles fluviales identifiées par le rapporteur de l'Assemblée nationale : Béhuard, dans le Maine-et-Loire, sur la Loire et l'Ile-Saint-Denis, en Seine-Saint-Denis, sur la Seine 26 ( * ) . On doit toutefois considérer que, comme l'a établi la jurisprudence du Conseil d'Etat, un fleuve n'est pas constitutif d'une discontinuité territoriale, ce qui autorise la situation très répandue où une communauté rassemble les deux rives d'un cours d'eau, même de grande largeur.
2. L'exception introduite pour les communes enclavées
Sur la proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a repris la dérogation prévue au profit des communes enclavées dans un autre département que celui de rattachement administratif en l'intégrant dans l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales consacré au SDCI.
Ce dispositif est différent du précédent puisqu'il ne dispense pas les collectivités concernées de l'obligation d'adhérer à un EPCI à fiscalité propre ; il leur ouvre simplement la faculté de déroger au principe de continuité territoriale en raison de leur spécificité géographique.
Rappelons les éléments recueillis par votre rapporteur auprès du ministère de l'intérieur 27 ( * ) . Cette dérogation concerne :
- les communes de Séron, Luquet et Gardères situées dans les Hautes-Pyrénées mais enclavées dans le département des Pyrénées-Atlantiques ;
- la commune de Mennesaire située administrativement dans le département de la Côte-d'Or mais enclavée dans le département de la Nièvre. Elle est membre de la communauté de communes du Liernais (département de la Côte-d'Or) ;
- les communes de Boursies, Doignies et Moeuvres, communes du Nord enclavées dans le Pas-de-Calais. Elles sont réunies au sein de la communauté de communes de l'Enclave ;
- « l'enclave des papes », espace géographique correspondant au canton de Valréas (Vaucluse) enclavé dans la Drôme (la communauté de communes de l'enclave des papes compte les quatre communes du canton) ;
- la commune d'Othe en Meurthe-et-Moselle, enclavée dans le département de la Meuse ; elle est membre d'un EPCI de Meurthe-et-Moselle dont elle est distante de 600 mètres.
Il résulte de ce dispositif que les communes placées dans cette situation disposent d'un choix : se joindre à une communauté du département voisin dont elles sont contigües, ou s'inclure dans une communauté, non contigüe, du département auquel elles appartiennent administrativement. Toutefois, cette dérogation au principe de continuité étant d'application stricte, le rattachement à une communauté du département d'appartenance ne peut bénéficier qu'à une entité située géographiquement sur la limite départementale la plus proche de l'enclave ; elle ne saurait autoriser celle-ci à rejoindre une communauté plus éloignée.
3. Une coordination pour parachever le dispositif
L'article 5 excepte les communes bénéficiant de l'une des deux dérogations sus-mentionnées de l'application du dispositif de rattachement d'office, par le préfet, des communes isolées à un EPCI à compter du 1 er juin 2013, date limite de la mise en oeuvre du SDCI. Il joint également au nombre de ces bénéficiaires les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.
Par coordination, il supprime la dernière phrase de l'article 38 de la loi du 16 décembre 2010 (qui en dispensait les trois départements de la petite couronne, non soumis à l'obligation de couverture intégrale par des intercommunalités) devenue redondante.
Votre commission se réjouit de voir reprise par l'Assemblée nationale la double dérogation votée par le Sénat sur sa proposition pour tenir compte des spécificités géographiques locales et favoriser, en conséquence, un fonctionnement harmonieux des intercommunalités.
Aussi, elle a adopté l'article 5 sans modification.
Article 5 bis (nouveau) (art. L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales) - Délégation de signature aux chefs de services communs
L'article 5 bis prend en compte la faculté ouverte par l'article 66 de la loi du 16 décembre 2010 à un EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres de se doter par convention de services communs hors ceux administrant les compétences transférées :
- ces services sont gérés par l'établissement public ;
- les agents communaux qui y sont affectés pour tout ou partie de leurs fonctions sont de plein droit mis à disposition de l'EPCI pour le temps de travail consacré au service commun.
Ils sont placés sous l'autorité fonctionnelle du maire ou de celle du président de l'EPCI selon la mission réalisée.
L'article 5 bis , introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, complète l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales pour ouvrir au maire ou au président de l'EPCI la faculté de déléguer, sous sa surveillance et sa responsabilité, sa signature au chef du service commun pour l'exécution des missions qui lui sont confiées.
Il transpose à la mise en place d'un service commun, le dispositif de délégation introduit par l'article L. 5211-4-1 dans le cas de service mis à disposition :
- soit entre la commune membre et l'EPCI pour l'exercice des compétences transférées à l'intercommunalité parce que la commune a conservé tout ou partie du service concerné en raison du caractère partiel du transfert de compétences ;
- soit entre l'établissement et une ou plusieurs de ses communes membres, pour l'exercice de leurs compétences, dans le cadre d'une bonne organisation des services.
Votre commission approuve cette mesure qui contribuera au bon fonctionnement administratif des situations dans lesquelles une mutualisation volontaire a été organisée entre une communauté et une ou plusieurs de ses communes membres.
Aussi, elle a adopté l'article 5 bis sans modification .
Article 5 ter (nouveau) (art. L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales) - Suppléance au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre
Inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption d'un amendement de son rapporteur, le présent article modifie les conditions de suppléance au sein des conseils communautaires des EPCI à fiscalité propre ; ce faisant, il reprend, presque à l'identique, les dispositions adoptées par notre Haute Assemblée lors de l'examen de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité (article 3).
Votre rapporteur rappelle que, avant l'entrée en vigueur de la loi de réforme des collectivités territoriales, le législateur avait laissé de larges marges de manoeuvre aux conseillers communautaires en matière de suppléance : les règles relatives à « l'institution éventuelle de suppléants » 28 ( * ) devaient en effet être fixées par les statuts de l'EPCI. L'article 8 de la loi du 16 décembre 2010 a toutefois mis fin à cette liberté en prévoyant que :
- seules les communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération pourraient désigner un suppléant : la suppléance est donc rendue impossible dans les communautés urbaines et dans les futures métropoles ;
- seules les communes disposant d' un seul délégué au sein du conseil communautaire pourraient désigner un suppléant ;
- pour les communes concernées, la désignation du suppléant devenait obligatoire et devait intervenir même si elle n'a pas été prévue par les statuts de l'EPCI ;
- enfin, l'intervention du suppléant devenait subsidiaire : ce dernier ne pouvait participer aux réunions de l'organe délibérant avec voix délibérative que lorsque le titulaire absent n'avait pas donné procuration à un autre délégué 29 ( * ) .
Comme votre rapporteur l'avait déjà souligné dans son rapport sur la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité, ce système soulève plusieurs difficultés. Premièrement, il donne la priorité aux délégations de vote sur la suppléance : il oblige donc les « petites » communes à s'en remettre aux représentants des autres communes pour défendre leurs positions, ce qui peut évidemment poser problème si le délégué titulaire ne peut être présent lors d'une séance où les questions évoquées intéressent directement et particulièrement le sort de la commune qu'il représente. Deuxièmement, les dispositions issues de la loi de réforme des collectivités territoriales ne garantissent pas la bonne information du délégué suppléant, et risquent donc de ne pas lui permettre d'exercer pleinement ses pouvoirs lorsqu'il sera amené à siéger au conseil communautaire.
Pour pallier ces faiblesses, l'Assemblée nationale a repris le système adopté par le Sénat en novembre 2011, et dans lequel :
- le délégué suppléant peut siéger au conseil communautaire en cas d'absence du titulaire, dès lors que ce dernier en a avisé le président de l'EPCI et sans que cette intervention soit subsidiaire par rapport à une délégation ;
- le délégué suppléant est destinataire, comme l'est déjà le délégué titulaire, de l'ensemble des documents qui doivent permettre d'informer les membres du conseil communautaire préalablement aux réunions de ce dernier.
Ayant marqué sa satisfaction de voir ses propositions reprises, sans changement de fond, par les députés, votre commission a adopté l'article 5 ter sans modification .
Article 5 quater (nouveau) (art. L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales et art. 63 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales) - Transfert des pouvoirs de police des mairesaux présidents des EPCI et des groupements de collectivités
Inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, le présent article -qui reprend largement les dispositions adoptées par le Sénat lors de l'examen de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité (article 11 du texte précité)- poursuit deux objectifs. Ainsi, il vise à :
- permettre aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale de renoncer au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires à l'issue de la mise en application des dispositions de l'article 63 de la loi de réforme des collectivités territoriales (qui prévoit que ce transfert doit avoir lieu, de manière automatique, au 1 er décembre 2011) ;
- apporter des clarifications aux conditions du transfert du pouvoir de police en matière de déchets ménagers.
1. Des compléments au régime de transfert des pouvoirs de police détenus par les maires
La loi de réforme des collectivités territoriales prévoit deux régimes pour le transfert des pouvoirs de police spéciale des maires.
L'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales, créé par la loi du 16 décembre 2010, est porteur de dispositions pérennes et prévoit que les pouvoirs de police spéciale des maires dans les domaines de l'assainissement, des déchets ménagers et du stationnement des gens du voyage sont transférés automatiquement au président d'un EPCI lorsque ce dernier s'est vu confier la compétence correspondante . Toutefois, chaque maire peut, dans un délai de six mois suivant l'élection du président de l'EPCI, s'opposer à ce transfert ; dans ce cas, le président peut, à son tour, renoncer à l'exercice partiel des pouvoirs de police. Il notifie alors sa décision aux maires, qui retrouvent la possibilité d'exercer les pouvoirs de police en cause.
Force est de constater que ces dispositions ne tiennent pas compte de la possibilité que l'une des compétences précitées (et, donc, les pouvoirs de police y afférant) soit transférée à l'EPCI au cours de l'exercice du mandat des maires ou du président de l'intercommunalité. Dans un tel cas, et dans le silence de la loi, le transfert interviendrait donc automatiquement, sans que les maires ni le président de l'EPCI ne puissent s'y opposer.
Afin de résoudre ce problème, l'article 5 quater prévoit que les maires pourront s'opposer au transfert non seulement dans les six mois suivant l'élection du président de l'intercommunalité, mais aussi dans les six mois suivant la date à laquelle les compétences en cause ont été transférées ; de même, le président de l'EPCI disposerait alors d'un délai de six mois à compter de la réception de la première notification d'opposition au transfert par un maire pour renoncer au transfert partiel des pouvoirs de police 30 ( * ) .
L'article 63 de la loi précitée du 16 décembre 2010 contient, quant à lui, les dispositions applicables à titre transitoire : il prévoit ainsi que le transfert automatique des pouvoirs de police doit intervenir au 1 er décembre 2011 et que, en cas d'opposition d'un ou plusieurs maires au transfert des pouvoirs de police dans ce délai, le président de l'EPCI peut renoncer, « dans un délai de six mois suivant son élection », à l'exercice partiel de ces pouvoirs. Comme votre rapporteur l'avait déjà relevé dans son rapport sur la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité, « la loi ne permet pas aux présidents des intercommunalités de renoncer à exercer des pouvoirs de police en cas de transfert partiel au 1er décembre 2011 : se créerait donc un délai de plus de deux ans (entre le 1 er décembre 2011 et mars 2014) entre la date où les maires font connaître au président de l'EPCI leur volonté de conserver leurs pouvoirs de police, et celle où ce dernier est à même d'en tirer les conséquences en renonçant, si tel est son choix, au transfert ».
Pour combler cette lacune, le présent article prévoit que, dans le cadre du transfert prévu par l'article 63 de la loi du 16 décembre 2010, le président de l'EPCI (ou, en matière de déchets ménagers, du groupement de collectivités -voir infra ) disposera d'un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi pour renoncer à l'exercice partiel des pouvoirs de police 31 ( * ) . Le système retenu par les députés est donc, sur le fond, très proche de celui que notre Haute Assemblée avait adopté lors de l'examen de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité.
2. La clarification des règles relatives au transfert du pouvoir de police dans le domaine des déchets ménagers
L'article 79 de la loi n° 2011-252 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit a modifié les dispositions de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales relatives au pouvoir de police en matière de déchets ménagers afin de prévoir que le transfert de plein droit de ce pouvoir de police se ferait au bénéfice non pas du président des seuls présidents d'EPCI, mais des présidents des « groupements de collectivités » ; ce dernier terme permet de viser tant les établissements publics de coopération intercommunale que les syndicats mixtes ou les syndicats de communes. Cette modification était opportune puisque, sur le terrain, la compétence en matière de déchets ménagers est très fréquemment exercée par des syndicats spécialisés et non par des EPCI à fiscalité propre.
Toutefois, la rédaction issue des dispositions combinées des deux textes précités (à savoir la loi de réforme des collectivités territoriales et la loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit) demeure incomplète pour deux raisons :
- d'une part, elle ne prévoit pas que le pouvoir de police des maires des communes membres d'un EPCI lui-même adhérent à un syndicat mixte est transféré de plein droit au président de ce même syndicat mixte 32 ( * ) ;
- d'autre part, la rédaction de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales et de l'article 63 de la loi du 16 décembre 2010 n'ouvre la possibilité, pour les maires, de s'opposer au transfert de leurs pouvoirs de police que quand ce transfert s'effectue en direction des présidents d'EPCI. Cette opposition est donc impossible lorsque le transfert concerne le président d'un autre type de groupement de collectivités territoriales.
L'article 5 quater résout ces deux problèmes :
- en prévoyant le transfert de plein droit, dans le domaine des déchets ménagers, du pouvoir de police des maires au groupement de collectivités dont l'EPCI est membre (1° du I de l'article) ;
- en permettant aux maires de s'opposer au transfert de leurs pouvoirs de police lorsque ce transfert se fait au profit du président d'un groupement de collectivités territoriales (2° du II).
3. La position de votre commission des lois
Constatant que les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale étaient, sur le fond, très proches de celles qui figurent au sein de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité et qu'elles répondaient aux attentes et aux difficultés rencontrées par les élus locaux, votre commission a adopté le présent article sans modification.
Article 6 (supprimé) (art. 575 et 575 A du code général des impôts) - Gage
Cet article, qui figurait dans la rédaction initiale de la proposition de loi, prévoyait que les charges supplémentaires susceptibles d'être générées par le présent texte seraient compensées :
- pour les collectivités territoriales, les EPCI et les syndicats, par une majoration de leur dotation de fonctionnement ;
- pour l'État, par la création corrélative d'une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les tabacs manufacturés.
À l'initiative du gouvernement, cet article a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale.
Constatant que ce gage n'était plus nécessaire, dans la mesure où les dispositions potentiellement coûteuses contenues dans le présent texte ont été réintroduites par le biais d'amendements du gouvernement en séance publique, votre commission a maintenu la suppression de l'article 6.
Article 7 (nouveau) - Applicabilité de certaines dispositions en Polynésie française
Inséré à la suite de l'adoption, en séance publique, d'un amendement déposé par M. Charles de la Verpillière, rapporteur de la présente proposition de loi à l'Assemblée nationale, cet article vise à assurer l'applicabilité des articles 2 bis , 5 bis et 5 ter , ainsi que du I de l'article 5 quater du texte en Polynésie française.
Ces dispositions sont, respectivement, relatives :
- aux modalités de restitution des compétences optionnelles en cas de fusion d'EPCI ;
- à la possibilité, pour le maire ou le président d'EPCI responsable d'un service commun à l'ensemble des membres d'un EPCI, de donner une délégation de signature au chef dudit service ;
- au statut des suppléants des délégués intercommunaux ;
- à la faculté pour le président d'un EPCI de renoncer à l'exercice partiel des pouvoirs de police spéciale des maires.
Ce dispositif est rendu nécessaire par l'application, en Polynésie française, du principe de spécialité législative : ce principe, posé par l'article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, rend obligatoire une mention expresse pour garantir l'applicabilité de dispositions législatives 33 ( * ) .
En outre, on rappellera que l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 a étendu les première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes polynésiennes, à leurs groupements et à leurs établissements publics ; or, le présent texte modifie plusieurs articles du code compris dans les parties précitées, et qui sont donc applicables en Polynésie française (à savoir les articles L. 5211-4-2, L. 5211-6, L. 5211-9-2 et L. 5211-41-3). Pour garantir l'unité du droit applicable en métropole et dans les collectivités d'outre-mer, il convient donc de prévoir que les modifications apportées à ces articles seront valables en Polynésie française, faute de quoi le droit antérieur continuerait de s'y appliquer 34 ( * ) .
Enfin, votre rapporteur souligne qu'il n'est pas nécessaire de prévoir l'application de ces modifications dans les autres collectivités régies par le principe de spécialité législative : Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Wallis-et-Futuna ne comportent pas de structures communales ni intercommunales, et les communes de Nouvelle-Calédonie sont régies par un code ad hoc .
Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .
* 14 Cf. rapport n° 4218 (AN, XIIIème législature).
* 15 Cf. débats AN, séance du 9 février 2012.
* 16 Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 24.
* 17 Cf. rapport n° 4218 (AN, XIIIè législature) de M. Charles de la Verpillière.
* 18 Cf proposition de loi n° 3908 (AN, XIIIè législ.) de M. Jacques Pélissard.
* 19 Cf. débat Sénat, séance du 3 novembre 2011.
* 20 Cf. débat Sénat, séance du 3 novembre 2011.
* 21 Cf. rapport n° 67 (2011-2012) de M. Alain Richard.
* 22 Rapport n° 67 (2011-2012) de M. Alain Richard, pp. 23 et suivantes. Ce passage du rapport est disponible sur Internet à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/rap/l11-067/l11-0678.html#toc58
* 23 Voir notamment le rapport de M. Jean-Patrick Courtois sur l'examen en première lecture du projet de loi de réforme des collectivités territoriales.
* 24 Une règle identique avait été prévue par notre Haute Assemblée, qui avait souhaité que, en cas de blocage, le préfet puisse intervenir pour déterminer la composition de l'organe délibérant et du bureau conformément aux règles issues de la loi de réforme des collectivités (deuxième et troisième alinéas du II de l'article 83, dans la rédaction de cet article adoptée par le Sénat et résultant du 1° du II de l'article 1 er de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives à l'intercommunalité).
* 25 2° du II de l'article 1 er .
* 26 Cf. rapport n° 4218 (AN, XIIIème législature) de M. Charles de la Verpillière précité.
* 27 Cf. rapport n° 67 (2011-2012) de M. Alain Richard.
* 28 Ancien article L. 5211-5-1 du code général des collectivités territoriales, f) ; cet article a été abrogé par l'article 9 de la loi de réforme des collectivités territoriales.
* 29 En l'état du droit, la suppléance prime sur l'attribution de procurations de vote (réponse du ministère de l'intérieur à la question écrite n°10626 de M. Joël Billard, publiée au JO Sénat du 1 er avril 2010).
* 30 a) et c) du 2° du I de l'article.
* 31 1° du II de l'article 5 quater.
* 32 La rédaction actuelle de l'article L. 5211-9-2 permet seulement le transfert des pouvoirs de police des maires dont la commune est membre d'un syndicat mixte ou d'un syndicat de communes ; l'appartenance à un EPCI fait donc « écran » au transfert.
* 33 Cet article dispose que, « dans les matières qui relèvent de la compétence de l'État, sont applicables en Polynésie française les dispositions législatives [...] qui comportent une mention expresse à cette fin ».
* 34 On rappellera, en outre, que la loi de réforme des collectivités territoriales est partiellement applicable en Polynésie française (article 85 de la loi).