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Proposition de loi tendant à préserver les mandats en cours des délégués des établissements publics de coopération intercommunale menacés par l'application du dispositif d'achèvement de la carte de l'intercommunalité

26 octobre 2011 : Mandats des délégués des EPCI ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. 83 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) - Modalités d'entrée en vigueur des dispositions modifiant les modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges dans les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre

Cet article, qui constituait initialement l'article unique du texte déposé par le président Jean-Pierre Sueur, vise à modifier les modalités d'entrée en vigueur des règles relatives à la composition des conseils communautaires et des bureaux des EPCI qui résultent de l'article 9 de la loi de réforme des collectivités territoriales15(*) : il s'agit ainsi de faire en sorte que, contrairement à ce que le législateur avait prévu en décembre 2010, ces nouvelles règles s'appliquent aux EPCI étendus, transformés ou fusionnés dans le cadre du processus de « rationalisation » de la carte intercommunale non pas de manière immédiate, mais à compter du renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014.


Les règles de composition des bureaux des EPCI

Le droit en vigueur avant la promulgation de la loi du 16 décembre 2010 limitait le nombre de vice-présidents à hauteur de 30 % de l'effectif du conseil communautaire.

Afin de restreindre le nombre de vice-présidents, la loi de réforme des collectivités territoriales a, par son article 9, encadré plus étroitement la composition du bureau : la nouvelle rédaction de l'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi que le nombre de vice-présidents ne peut être supérieur ni à 20 % de l'effectif du conseil communautaire, ni à 15 (c'est donc le plus petit de ces deux nombres qui doit être retenu). Un minimum de quatre vice-présidents a, par ailleurs, été instauré.

* L'entrée en vigueur progressive des dispositions de la loi de réforme des collectivités territoriales

La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a en effet prévu une entrée en vigueur progressive des dispositions relatives à la fixation du nombre et de la répartition des sièges dans les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre et à la composition des bureaux de ces derniers.

Aux termes de l'article 83 de la loi précitée, ces règles peuvent ainsi s'appliquer :

- soit de manière immédiate pour tous les EPCI créés, étendus, fusionnés ou transformés après le 16 décembre 201016(*) ;

- soit, pour tous les autres EPCI, à compter du renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014.

Or, dans un contexte d'achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale, il est évident qu'une majorité d'EPCI à fiscalité propre fera l'objet d'importantes modifications statutaires au début de l'année 2012. À cet égard, votre rapporteur souligne que, selon M. Éric Jalon, directeur général des collectivités territoriales, pas moins de 500 projets de fusion ont été proposés par les préfets sur l'ensemble du territoire : à tout le moins, et pour les seules fusions, ce sont donc plus de 1 000 EPCI qui verraient la composition de leur organe délibérant altérée par la redéfinition en cours de la carte intercommunale. Dès lors, le cumul des modalités d'entrée en application de l'article 9, d'une part, et des dispositions des articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010, d'autre part, mènera fréquemment à une remise en cause des mandats des délégués communautaires actuellement en fonctions.

Ce constat n'est pas sans lien avec les difficultés rencontrées, sur le terrain, par les acteurs de la réforme intercommunale. L'entrée en vigueur immédiate des dispositions de l'article 9 de la loi de réforme des collectivités territoriales -qui conduit notamment à un plafonnement du nombre de sièges au sein des conseils communautaires et à une réduction importante du nombre maximal de membres dans le bureau- constitue en effet une source importante de réticences, voire de blocages17(*) : les associations d'élus locaux que votre rapporteur a entendues (c'est-à-dire l'Association des maires de France -l'AMF- et l'Association des communautés de France -l'AdCF-) a ainsi fait valoir que la réalisation de certains projets intercommunaux était freinée ou empêchée par cette situation, la perspective d'une réduction drastique du nombre de délégués communautaires ou de vice-présidents pouvant dissuader les élus de se prononcer en faveur de l'adoption des projets de schémas présentés par les préfets.

* Le dispositif prévu par la proposition de loi

Afin de répondre à ces problèmes et de maintenir la composition des organes délibérants des EPCI déjà existants, le présent article de la proposition de loi de notre collègue Jean-Pierre Sueur prévoit de repousser l'application des nouvelles règles de composition des conseils communautaires dans deux cas :

- pour les syndicats de communes transformés en communautés de communes ou en communautés d'agglomération sur le fondement de l'article L. 5211-41-2 du code général des collectivités territoriales ;

- pour les EPCI fusionnés en application de l'article L. 5211-41-3 du même code.


Articles L. 5211-41-2 et L. 5211-41-3
du code général des collectivités territoriales

« Article L. 5211-41-2

« Lorsqu'un syndicat de communes exerce déjà, au lieu et place des communes qui le composent, les compétences fixées par le présent code pour les communautés d'agglomération ou les communautés de communes, ce syndicat peut se transformer en l'une de ces deux catégories d'établissement, sous réserve qu'il remplisse les conditions de création exigées. Cette transformation est décidée par délibérations concordantes du comité syndical et des conseils municipaux des communes membres se prononçant dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale. Le comité syndical et le conseil municipal de chaque commune membre se prononcent dans un délai de trois mois à compter de la notification au maire et au président du syndicat de la délibération proposant la transformation. A défaut de délibération dans ce délai, leur décision est réputée favorable. La transformation peut être prononcée par arrêté du représentant de l'État dans le département lorsque les communes appartiennent au même département et par arrêté conjoint des représentants de l'État dans les départements concernés dans le cas contraire.

« L'ensemble des biens, droits et obligations du syndicat transformé sont transférés au nouvel établissement public qui est substitué de plein droit au syndicat dans toutes les délibérations et tous les actes de ce dernier à la date de l'arrêté de transformation.

« Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. Les cocontractants sont informés de la substitution de personne morale. La substitution de personne morale aux contrats conclus par le syndicat n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant.

« L'ensemble des personnels de l'établissement transformé est réputé relever du nouvel établissement dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les siennes.

« La transformation d'un syndicat intercommunal en communauté de communes ou en communauté d'agglomération est effectuée à titre gratuit et ne donne lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire.

« Le nombre et la répartition des membres de l'organe délibérant de la communauté de communes ou de la communauté d'agglomération sont déterminés dans les conditions prévues à l'article L. 5211-6-1.

« Jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la transformation en communauté de communes ou communauté d'agglomération, les délégués des communes sont désignés dans les conditions prévues au 1° de l'article L. 5211-6-2. Le mandat des délégués en fonctions avant la transformation de l'établissement est prorogé jusqu'à l'installation du nouvel organe délibérant dans le mois suivant la transformation. »

« Article L. 5211-41-3

« I. - Des établissements publics de coopération intercommunale, dont au moins l'un d'entre eux est à fiscalité propre, peuvent être autorisés à fusionner dans les conditions suivantes.

« Le projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale envisagé peut être fixé par arrêté du représentant de l'État dans le département lorsque les communes font partie du même département, ou par arrêté conjoint des représentants de l'État dans les départements concernés dans le cas contraire :

« 1° Soit dans un délai de deux mois à compter de la première délibération transmise, à l'initiative d'un ou de plusieurs conseils municipaux des communes membres ou de l'organe délibérant du ou des établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée ;

« 2° Soit à l'initiative du ou des représentants de l'État ;

« 3° Soit à l'initiative de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale.

« L'arrêté fixant le projet de périmètre dresse la liste des établissements publics de coopération intercommunale intéressés et détermine la catégorie de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre envisagé conformément au premier alinéa du III. Le projet de périmètre, d'un seul tenant et sans enclave, peut en outre comprendre des communes dont l'inclusion est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière nécessaires au développement du nouvel établissement public dans le respect du schéma départemental de coopération intercommunale.

« Le projet de périmètre, accompagné d'un rapport explicatif et d'une étude d'impact budgétaire et fiscal, est notifié par le ou les représentants de l'État dans le département au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre. Les conseils municipaux disposent d'un délai de trois mois à compter de la notification pour se prononcer sur le projet de périmètre, la catégorie et les statuts du nouvel établissement public de coopération intercommunale. A défaut de délibération dans ce délai, leur avis est réputé favorable.

« Le projet de périmètre est également soumis pour avis par le ou les représentants de l'État dans le département aux établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée. A défaut de délibération dans un délai de trois mois à compter de la transmission du projet d'arrêté, leur avis est réputé favorable.

« Le projet de périmètre, accompagné du rapport explicatif, de l'étude d'impact et des délibérations des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, est notifié à la commission départementale de la coopération intercommunale compétente par le ou les représentants de l'État dans le département. Lorsqu'un projet intéresse des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale appartenant à des départements différents, les commissions concernées se réunissent en formation interdépartementale. A défaut de délibération dans un délai de deux mois à compter de la notification, l'avis de la ou des commissions est réputé favorable.

« Les propositions de modification du projet de périmètre adoptées, dans le respect des objectifs prévus aux I et II de l'article L. 5210-1-1 et des orientations définies au III du même article, par la ou les commissions départementales de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers de leurs membres sont intégrées à l'arrêté du ou des représentants de l'État dans le département.

« II. - La fusion peut être décidée par arrêté du ou des représentants de l'État dans le ou les départements concernés, après accord des conseils municipaux sur l'arrêté dressant la liste des établissements publics et des communes inclus dans le projet de périmètre et sur les statuts. Cet accord doit être exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. Ces majorités doivent nécessairement comprendre au moins un tiers des conseils municipaux des communes qui sont regroupées dans chacun des établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée. Sous réserve de leur accord, l'arrêté vaut retrait des communes des établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres et qui ne sont pas intégralement inclus dans le projet de périmètre.

« III. -L'établissement public issu de la fusion relève de la catégorie de celui des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre inclus dans le projet auquel la loi a confié le plus grand nombre de compétences ou d'une catégorie disposant de compétences obligatoires en nombre supérieur, sous réserve qu'il remplisse les conditions de création de l'établissement public prévues pour celle-ci.

« Les compétences transférées par les communes aux établissements publics existant avant la fusion, à titre obligatoire, sont exercées par le nouvel établissement public sur l'ensemble de son périmètre.

« Sans préjudice des dispositions du II des articles L. 5214-16 et L. 5216-5, les compétences transférées à titre optionnel et celles transférées à titre supplémentaire par les communes aux établissements publics de coopération intercommunale existant avant la fusion sont exercées par le nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sur l'ensemble de son périmètre ou, si l'organe délibérant de celui-ci le décide dans un délai de trois mois à compter de l'entrée en vigueur de l'arrêté décidant la fusion, font l'objet d'une restitution aux communes. Jusqu'à cette délibération ou, au plus tard, jusqu'à l'expiration du délai précité, le nouvel établissement public exerce, dans les anciens périmètres correspondant à chacun des établissements publics de coopération intercommunale ayant fusionné, les compétences transférées à titre optionnel ou supplémentaire par les communes à chacun de ces établissements publics.

« Dans le cas où le nouvel établissement public relève d'une catégorie disposant de compétences obligatoires en nombre supérieur à celle des établissements publics qui fusionnent, les statuts doivent, le cas échéant, prévoir des compétences nouvelles afin de respecter les conditions tenant aux compétences obligatoires et optionnelles prévues par la loi pour cette catégorie.

« Lorsque l'exercice des compétences du nouvel établissement public est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est défini au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur de l'arrêté prononçant la fusion. A défaut, l'établissement public exerce l'intégralité de la compétence transférée. Jusqu'à la définition de l'intérêt communautaire, celui qui était défini au sein de chacun des établissements publics de coopération intercommunale ayant fusionné est maintenu dans les anciens périmètres correspondant à chacun de ces établissements.

« L'ensemble des biens, droits et obligations des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés sont transférés à l'établissement public issu de la fusion.

« Lorsque la fusion emporte transfert de compétences des communes au nouvel établissement public, ces transferts s'effectuent dans les conditions financières et patrimoniales prévues aux quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 5211-17.

« L'établissement public issu de la fusion est substitué de plein droit, pour l'exercice de ses compétences, aux anciens établissements publics et, le cas échéant, aux communes incluses dans son périmètre dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes.

« Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. Les cocontractants sont informés de la substitution de personne morale par l'établissement public issu de la fusion. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les établissements publics de coopération intercommunale et les communes n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant.

« La fusion d'établissements publics est effectuée à titre gratuit et ne donne lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire.

« L'ensemble des personnels des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés est réputé relever de l'établissement public issu de la fusion dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les siennes. Les agents conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis en application du troisième alinéa de l'article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. »

« IV. - Le nombre et la répartition des membres de l'organe délibérant du nouvel établissement public sont déterminés dans les conditions prévues à l'article L. 5211-6-1.
Jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création du nouvel établissement, les délégués des communes sont désignés dans les conditions prévues au 1° de l'article L. 5211-6-2.

« V. -Le mandat des délégués en fonction avant la fusion des établissements publics de coopération intercommunale est prorogé jusqu'à l'installation du nouvel organe délibérant au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion. La présidence de l'établissement issu de la fusion est, à titre transitoire, assurée par le plus âgé des présidents des établissements publics ayant fusionné. Les pouvoirs de l'assemblée des délégués et du président sont limités aux actes d'administration conservatoire et urgente. »

Le dispositif ne concerne donc que les EPCI préexistants et affectés par la réforme intercommunale, et non les établissements créés ex nihilo par les préfets (ceux-ci devraient en effet composer leur conseil communautaire et leur bureau conformément aux dispositions de l'article 9 de la loi de réforme des collectivités territoriales dès leur création) : en d'autres termes, l'article unique de la proposition de loi a trait non pas au processus d'« achèvement », mais de « rationalisation » de la carte intercommunale.

* La position de votre commission des lois

Votre commission a souhaité soutenir le dispositif simple, efficace et consensuel proposé par le président Jean-Pierre Sueur.

En effet, la proposition de notre collègue est tout d'abord simple, en ce sens qu'elle ne porte pas atteinte à l'économie générale de la loi de réforme des collectivités territoriales, mais se contente d'adapter les modalités d'entrée en vigueur des dispositions relatives à la réforme intercommunale : elle est donc à la fois proportionnée et pragmatique.

En second lieu, votre commission a estimé que cette modification de l'article 83 de la loi du 16 décembre 2010 apporterait une réponse efficace aux problèmes rencontrés par les élus de terrain : les auditions et les consultations menées par votre rapporteur en témoignent. Dans une note adressée à votre rapporteur, l'AdCF estimait ainsi que le report de l'application des nouvelles règles de gouvernance « devrait permettre de lever un certain nombre des blocages actuels sur les fusions de communautés ». Selon une enquête réalisée par cette même association, 51 % des présidents de communautés estimaient d'ailleurs que le report à 2014 de l'application des nouvelles règles relatives à la composition du conseil communautaire et du bureau était une mesure « très importante »18(*).

Enfin, votre rapporteur souligne que le dispositif préconisé par le président Jean-Pierre Sueur semble faire l'objet d'un vaste consensus sur les bancs de notre Haute Assemblée. Rappelons, à cet égard, que la proposition de loi constitue un retour au texte voté par le Sénat en première lecture du projet de loi de réforme des collectivités territoriales : à l'initiative du rapporteur, M. Jean-Patrick Courtois, votre commission avait en effet estimé qu'une mise en oeuvre des règles issues de l'article 9 avant mars 2014 risquait de provoquer « un bouleversement excessif de la composition des conseils communautaires et [donc] une déstabilisation des EPCI » ; elle avait, en conséquence, adopté un amendement prévoyant que les organes délibérants des EPCI déjà institués resteraient soumis au régime en vigueur avant la promulgation de la loi de réforme des collectivités territoriales, même en cas d'extension, de fusion ou de transformation de l'EPCI19(*). Ce système avait été remis en cause par un amendement (présenté comme de « coordination ») adopté en deuxième lecture par la commission des lois de l'Assemblée.

La proposition de loi semble, de même, recueillir l'approbation du gouvernement : lors de la vingt-deuxième convention de l'AdCF, M. Philippe Richert, ministère chargé des collectivités territoriales, a ainsi indiqué que le gouvernement « n'[émettrait] pas d'objection » sur une telle disposition. Il a, ce faisant, réitéré les engagements pris devant le Sénat en séance publique les 12 mai20(*) et 7 juin 201121(*).

Marquant son soutien à la proposition de loi de M. Jean-Pierre Sueur, votre commission a toutefois souhaité compléter le texte, renforcer sa portée et enrichir son contenu.

Ainsi, adoptant un amendement présenté par son rapporteur, elle a :

- modifié la rédaction du dispositif, afin de viser l'ensemble des opérations (à l'exception des créations) pouvant être réalisées dans le cadre de la rationalisation de la carte intercommunale : les fusions, les transformations de syndicats de communes en EPCI, ainsi que le passage d'une catégorie d'EPCI à une autre et les extensions de périmètre seraient donc visés par la proposition de loi, si bien que dans tous ces cas, le mandat des délégués en place serait maintenu malgré les modifications subies par l'EPCI. Les délibérations fixant le nombre et la répartition des sièges devraient être prises peu de temps après l'adoption du SDCI, afin que les nouveaux EPCI soient rapidement opérationnels et soient en mesure de décider des caractéristiques de leur fiscalité22(*) : le texte adopté par votre commission prévoit ainsi que la composition des EPCI -qui serait, rappelons-le, régie par les règles en vigueur avant la promulgation de la loi de réforme des collectivités territoriales23(*)- devra être décidée avant le 1er juillet 2013 et que, à défaut, il reviendra au préfet d'arrêter la composition du conseil communautaire conformément au système issu de la loi du 16 décembre 2010 ;

- clarifié les dispositions relatives à l'entrée en vigueur des nouvelles règles de suppléance : en effet, la formulation retenue par la loi de réforme des collectivités territoriales était susceptible de créer un vide juridique et de rendre la désignation de suppléants impossible jusqu'en mars 2014 en raison d'une différence entre la date d'entrée en application de l'article 8 de la loi du 16 décembre 2010 (qui contient les nouvelles règles relatives à l'institution de suppléants et entre intégralement en vigueur en mars 2014) et de l'article 9 de la loi (où figure l'abrogation des dispositions antérieurement applicables en matière de suppléance et qui -à l'exception de celles de ses dispositions qui concernent « la composition de l'organe délibérant et du bureau » des EPCI24(*)- fait l'objet d'une entrée en vigueur immédiate). Votre commission a donc jugé nécessaire de préciser que les règles relatives au fonctionnement des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre n'entreraient en vigueur que lors du prochain renouvellement général des conseils municipaux.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi rédigé.

Article 2 (nouveau) (art. L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales) - Règles de fixation du nombre des sièges au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre

Résultant d'un amendement présenté par votre rapporteur, cet article vise à modifier les règles qui déterminent le nombre des sièges au sein des conseils communautaires des EPCI à fiscalité propre.

* Le dispositif prévu par la loi du 16 décembre 2010

Visant à faire en sorte que la représentation des communes membres reflète davantage leur poids démographique au sein de l'EPCI, la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a mis en place de nouvelles règles pour déterminer le nombre et la répartition des sièges dans les conseils communautaires.


Le système de fixation du nombre et de la répartition des sièges de délégués communautaires en vigueur avant l'entrée en vigueur de la loi du 16 décembre 2010

Avant l'entrée en vigueur de la loi de réforme des collectivités territoriales, la fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre était régie par des règles souples. En effet, la composition des conseils communautaires reposait principalement sur des accords amiables entre les communes membres : elle était donc fixée par les statuts de l'EPCI (ancienne rédaction de l'article L. 5211-5-1 du code général des collectivités territoriales), la loi ne s'imposant qu'en l'absence de consensus.

En outre, en cas d'échec des négociations amiables :

- la répartition des sièges au sein des organes délibérants des communautés de communes et des communautés d'agglomération devait être fixée « dans les conditions de majorité requises pour la création » de l'EPCI et « en fonction de la population » ;

- dans les communautés urbaines, à défaut d'accord amiable, le nombre total de sièges était déterminé conformément à un tableau (ancien article L. 5215-6 du code) et les sièges étaient répartis à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne25(*). Par ailleurs, pour toutes les communautés urbaines comprenant plus de 77 communes membres, le nombre de sièges devait être égal au double du nombre de membres (ancien article L. 5215-6 du code général des collectivités territoriales).

Malgré la prééminence des accords amiables sur la loi, on soulignera que le législateur avait fixé deux principes s'imposant à tous les EPCI, quelle que soit la volonté des communes membres et même en cas d'accord amiable :

- chaque commune devait disposer d'au moins un siège au sein de l'organe délibérant ;

- pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération, aucune commune ne pouvait se voir attribuer plus de la moitié des sièges au sein du conseil communautaire.

Aux termes de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales26(*) :

- dans les communautés de communes et d'agglomération, les sièges peuvent être librement répartis entre les communes membres dès lors que celles-ci parviennent à un accord à la majorité qualifiée (deux tiers des communes représentant au moins la moitié de la population, ou la moitié des communes représentant au moins deux tiers de la population). Cette répartition doit toutefois respecter plusieurs règles : elle doit « [tenir] compte de la population de chaque commune » ; chaque commune doit disposer d'au moins un siège ; aucune commune ne doit se voir attribuer plus de la moitié des sièges ; le total de sièges ainsi créé est plafonné27(*) ;

- à défaut d'accord, le nombre total de sièges est fixé par un tableau, en fonction de la population. Les sièges sont répartis entre les communes membres à la représentation proportionnelle, selon la règle de la plus forte moyenne ; les plus petites communes (c'est-à-dire celles qui n'ont obtenu aucun siège en application de la répartition proportionnelle, puisque leur population est inférieure au quotient démographique de l'EPCI) se voient ensuite attribuer un siège au-delà de l'effectif total fixé par le tableau. À ce stade de la répartition, aucune commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges (et ce, même dans les communautés urbaines et dans les métropoles). À l'issue de cette phase, des sièges supplémentaires peuvent être créés par l'EPCI :

-- si les communes dont le quotient démographique est inférieur à celui de l'EPCI représentent plus de 30 % du nombre total de sièges au sein du conseil communautaire, 10 % de sièges supplémentaires doivent être créés et répartis de manière strictement proportionnelle à la population ;

-- dans les autres cas, les communes membres de l'EPCI peuvent, à la majorité qualifiée, créer un nombre de sièges égal ou inférieur à 10 % du nombre total de sièges ; ces sièges sont répartis librement. L'application de cette disposition peut conduire, dans les communautés urbaines et dans les métropoles, à ce que la ville-centre dispose de plus de la moitié des sièges au sein de l'organe délibérant de l'EPCI.

On soulignera que, dans les communautés urbaines et dans les métropoles, les communes ne disposent pas de la possibilité de conclure un accord local et sont systématiquement soumises au « tableau ».

* La position de votre commission des lois : mieux tenir compte des particularités des EPCI

Votre commission a estimé nécessaire d'assouplir les règles relatives à la composition des conseils communautaires et des bureaux des communautés d'agglomération et communautés de communes, en vue -notamment- de garantir une meilleure représentation des communes les moins peuplées (qui ne disposeraient donc que d'un siège dans le système prévu par la loi de réforme des collectivités territoriales).

Dans cette optique, elle a adopté un amendement présenté par votre rapporteur afin de favoriser les accords locaux au sein des communautés de communes et d'agglomération. Pour ce faire, elle a mis en place une « prime à l'entente » en cas d'accord sur le nombre et la répartition des sièges : elle a ainsi prévu que, si un tel accord était atteint, le plafond du nombre total de sièges serait égal non plus au total résultant de l'application des règles applicables en l'absence d'entente (III à VI de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales), mais à ce nombre augmenté dans la limite de 25 %.

Votre commission a adopté l'article 2 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 3 (nouveau) (art. L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales) - Suppléance au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre

Inséré par votre commission des lois à l'initiative de votre rapporteur, cet article vise à modifier les conditions de suppléance au sein des conseils communautaires des EPCI à fiscalité propre.

Avant l'entrée en vigueur de la loi du 16 décembre 2010, la loi laissait de larges marges de manoeuvre aux élus communautaires en matière de suppléance : elle renvoyait en effet aux statuts de l'EPCI le soin de fixer les règles relatives à « l'institution éventuelle de suppléants »28(*). Ce système a toutefois été substantiellement modifié par l'article 8 de la loi de réforme des collectivités territoriales, aux termes duquel29(*) :

- seules les communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération peuvent désigner un suppléant : la suppléance est donc rendue impossible dans les communautés urbaines et dans les futures métropoles ;

- seules les communes disposant d'un seul délégué au sein du conseil communautaire peuvent désigner un suppléant ; pour ces communes, la désignation de ce suppléant devient obligatoire et doit intervenir même si elle n'a pas été prévue par les statuts de l'EPCI ;

- l'intervention du suppléant devient subsidiaire, puisque ce dernier ne peut participer aux réunions de l'organe délibérant avec voix délibérative que lorsque le titulaire absent n'a pas donné procuration à un autre délégué. À l'inverse, en l'état du droit, la suppléance semble primer sur l'attribution de procurations de vote30(*).

Ce système restrictif, qui vise à réduire le plus possible les possibilités d'intervention du suppléant, pose plusieurs problèmes de fond.

D'une part, il donne la priorité aux délégations sur la suppléance, ce qui favorise le cas où les communes devront s'en remettre aux représentants d'une autre commune pour défendre leurs positions (rappelons en effet que les dispositions précitées ne sont applicables qu'aux communes qui ne disposent que d'un siège au sein du conseil communautaire) : si une telle priorité est envisageable pour des sujets transversaux, concernant à part égale l'ensemble des communes membres, elle soulève des difficultés évidentes en cas d'absence du délégué titulaire lors d'une séance où des questions intéressant directement et particulièrement le sort de sa commune doivent être abordées.

D'autre part, les dispositions figurant actuellement au sein de la loi de réforme des collectivités territoriales ne semblent pas à même de permettre au délégué suppléant d'exercer pleinement ses pouvoirs : aucune règle n'oblige en effet le président de l'EPCI à informer le suppléant sur les affaires de l'intercommunalité en amont de leur discussion par le conseil communautaire31(*).

Pour résoudre ces difficultés, votre commission a prévu un système dans lequel :

- le délégué suppléant pourra siéger au conseil communautaire en cas d'absence du titulaire, dès lors que ce dernier en a avisé le président de l'EPCI et sans que cette intervention soit subsidiaire par rapport à une délégation ;

- l'ensemble des documents envoyés, préalablement aux réunions de l'organe délibérant, au délégué titulaire, devra également être adressé à son suppléant.

Il va de soi que celui-ci sera habilité à assister aux séances du conseil communautaire, celles-ci étant publiques, lorsque le conseiller titulaire est présent.

Le reste des dispositions relatives à la suppléance et issues de la loi de réforme des collectivités territoriales demeurerait inchangé.

Votre commission a adopté l'article 3 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 4 (nouveau) (art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales) - Assouplissement des orientations fixées au schéma départemental de coopération intercommunale

A l'initiative de son rapporteur, votre commission propose d'assouplir les orientations fixées au schéma départemental de coopération intercommunale pour mieux tenir compte des spécificités locales, d'une part en permettant à la CDCI d'abaisser le seuil démographique fixé pour la constitution d'EPCI à fiscalité propre, d'autre part en liant le sort des syndicats aux compétences qu'ils exercent.

· Privilégier la réalité du terrain

Est-il nécessaire de rappeler la grande diversité du territoire national tant par sa géographie que par son peuplement ?

L'hétérogénéité du tissu local avait conduit votre commission, saisie du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, à supprimer pour ce motif l'orientation proposée par le Gouvernement de constituer « dans la mesure du possible », des EPCI à fiscalité propre regroupant au moins 5.000 habitants : la réserve originelle soulignait déjà la difficulté de l'exercice. Le seuil devait être rétabli en séance à l'initiative de notre collègue Pierre Bernard-Reymond mais abaissé à 3.000 habitants et assorti de la faculté, pour le préfet, de descendre en-deçà pour prendre en compte les réalités géographiques.

Le Sénat a précisé l'objectif principal de réduction du nombre de syndicats, celui de la suppression des doubles emplois, et, enfin, a complété les orientations du schéma par celle du transfert des compétences d'un syndicat à un EPCI à fiscalité propre.

Si l'Assemblée nationale a relevé le seuil à 5.000 habitants, elle l'a immédiatement assorti d'un second tempérament au profit d'établissements publics situés en zones de montagne.

Les craintes exprimées au cours des débats parlementaires se sont concrétisées dans le texte finalement adopté mais les modulations du seuil se révèlent aujourd'hui inappropriées : certes les communes montagnardes sont exclues du champ de l'orientation, certes le préfet dispose d'un pouvoir d'appréciation pour la moduler sur le reste du territoire mais cette faculté relève du seul représentant de l'État ; la CDCI n'en dispose pas.

Aussi, à l'initiative de son rapporteur, la commission a tiré les conséquences du texte adopté à l'article 5 (nouveau) (cf infra) qui confie à la CDCI le soin d'élaborer et d'adopter le schéma départemental : elle a transféré du préfet à la commission la faculté d'abaisser le seuil au regard des spécificités géographiques locales. Il sera loisible aux partenaires locaux de retenir les périmètres les plus appropriés compte tenu des caractéristiques départementales. La majorité requise des deux tiers de la CDCI offre une garantie d'impartialité des dérogations prononcées, qui devront être explicitement motivées.

· Préserver un exercice efficient de certaines compétences de proximité

En retenant la réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes, le législateur visait expressément les doubles emplois qui, cependant, n'apparaissent pas, dans le texte adopté, comme le seul motif de suppression d'un syndicat.

La rationalisation de la carte intercommunale soulève aujourd'hui la question du sort de certaines compétences de proximité assumées par des syndicats, comme la petite enfance ou la gestion des équipements sportifs. Leur transfert à un EPCI à fiscalité propre peut ne pas être pertinent, soit que le nouveau groupement ne souhaite pas exercer lesdites compétences, soit que, dans le cas contraire, leur mise en oeuvre soit moins efficiente.

C'est pourquoi votre rapporteur juge préférable de subordonner la suppression d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte comme la modification de son périmètre à la reprise de ses compétences par un EPCI à fiscalité propre.

La commission des lois a adopté l'article 4 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 5 (nouveau) (art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales) - Unification de la procédure d'élaboration et de mise en oeuvre du schéma départemental de coopération intercommunale

Votre commission a refondu le dispositif d'achèvement et de rationalisation de la carte de l'intercommunalité pour en assurer le succès et faciliter la gouvernance des nouveaux groupements.

Elle a jugé indispensable, sans reporter le terme du processus fixé par le législateur au 1er juin 2013, de rééchelonner les étapes enserrées dans ce délai afin de laisser plus de temps à la concertation locale pour aboutir sur les projets qui n'ont pas, à ce jour, recueilli l'accord des collectivités.

A cette fin, elle a placé la CDCI au coeur du chantier pour lui permettre de remplir pleinement le rôle de négociateur qui doit être le sien. Observons que ce choix rejoint la demande de 73 % des présidents de communautés interrogés par l'AdCF, qui privilégient les réunions fréquentes des CDCI pour parvenir à un consensus sur le SCDI32(*).

Un rappel du système retenu par la loi du 16 décembre 2010 pour achever la carte, éclairera les contraintes qui en résultent.

1. Le dispositif en vigueur : une procédure en deux temps

L'achèvement de l'intercommunalité comporte deux phases successives.


· La publication du schéma : 2011

L'année 2011 est consacrée à l'élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale, opération pilotée par le préfet. La CDCI n'intervient qu'en fin de processus, après la consultation des communes et groupements concernés par une modification de la carte ; elle peut, à ce stade, modifier le projet de schéma à la majorité des deux-tiers avant de transmettre le document au préfet pour sa publication.

La CDCI n'est donc pas en mesure d'engager un dialogue suivi avec les collectivités.


· La mise en oeuvre du schéma : 1er janvier 2012 - 1er juin 2013

Les articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010 prévoient des dispositions temporaires pour mettre en oeuvre les SDCI.

A cette fin, les préfets se voient reconnaître jusqu'au 1er juin 2013 des pouvoirs contraignants leur permettant d'atteindre l'objectif poursuivi d'une couverture totale du territoire national.

1. Le dispositif exceptionnel applicable aux EPCI à fiscalité propre (article 60)

Il est applicable aux trois situations résultant du schéma :

- création d'un établissement33(*),

- modification du périmètre de l'établissement,

- fusion d'EPCI dont un au moins à fiscalité propre.

a) 2012 : mise en place de la carte avec l'accord des communes


· Dès la publication du schéma ou au plus tard le 1er janvier 2012 et jusqu'au 31 décembre 2012, le préfet :

- définit par arrêté tout projet de périmètre ;

- propose la modification du périmètre ;

- propose la fusion d'EPCI dont l'un au moins est à fiscalité propre,

pour la mise en oeuvre du schéma ou à défaut de schéma adopté et sous réserve de respecter les objectifs et orientations d'achèvement et de rationalisation assignés au SDCI.

Sous les mêmes réserves, le préfet peut s'écarter du schéma et définir un projet de périmètre, en proposer une modification ou la fusion d'EPCI n'y figurant pas, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) qui peut modifier le projet préfectoral à la majorité des deux tiers de ses membres dans les trois mois de sa saisine. A défaut, son avis est réputé favorable.


· L'arrêté préfectoral :

- définit la catégorie d'EPCI envisagée, dresse la liste des communes intéressées et détermine le siège de l'établissement (création de l'EPCI) ;

- dresse la liste des communes intéressées -qui peuvent ne pas appartenir à un EPCI à fiscalité propre- (modification du périmètre) ;

- dresse la liste des EPCI appelés à fusionner en y intégrant, le cas échéant, des communes appartenant ou non à un autre EPCI à fiscalité propre (fusion d'EPCI).


·
L'arrêté est notifié à chaque collectivité concernée -pour avis aux EPCI et pour accord aux communes- :

- l'organe délibérant dispose de trois mois pour se prononcer ; à défaut, son avis est réputé favorable ;

- l'accord doit être exprimé à une majorité qualifiée allégée soit par la moitié au moins des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population totale des communes, y compris le conseil municipal de la commune la plus peuplée si elle représente au moins le tiers de la population totale.

b) 2013 : achèvement de la carte sans l'accord des communes mais avec le pouvoir d'amendement de la CDCI

A défaut d'accord des communes, jusqu'au 1er juin 2013, le préfet peut, par décision motivée, après avis de la CDCI qui peut, à nouveau, modifier à la majorité des deux tiers le projet préfectoral dans le délai d'un mois à compter de sa saisine :

- créer l'EPCI à fiscalité propre ;

- modifier le périmètre d'un EPCI ;

- fusionner les EPCI.

Le transfert des compétences communales à l'établissement public déroge sur certains points au droit commun.


Dispositions particulières aux compétences des nouveaux établissements

a) En cas de création d'un établissement

L'arrêté préfectoral créant l'EPCI peut porter sur les compétences de celui-ci en cas d'accord34(*) des communes membres.

Dans le cas contraire, celles-ci doivent statuer dans les six mois de la création de l'EPCI35(*) sur les compétences optionnelles exercées par celui-ci. A défaut, le nouvel établissement exerce l'intégralité des compétences optionnelles prévues pour la catégorie d'EPCI considérée.

b) En cas de modification du périmètre de l'établissement

Le transfert de compétences s'effectue selon les règles du droit commun.

c) En cas de fusion d'EPCI dont un au moins est à fiscalité propre

L'arrêté de fusion fixe les compétences du nouvel établissement public qui exerce l'intégralité des compétences dont sont dotés les EPCI qui fusionnent, sur l'ensemble de son périmètre.

2. Un dispositif analogue pour les syndicats de communes et les syndicats mixtes (article 61)

Une procédure identique au dispositif temporaire prévu pour les EPCI à fiscalité propre s'applique pour :

- la dissolution de tout syndicat ;

- la modification du périmètre d'un syndicat ;

- la fusion de syndicats.


·
Une disposition dérogatoire est prévue pour déterminer les compétences du nouveau syndicat résultant d'une fusion :

- L'arrêté de fusion peut, avec l'accord des membres du syndicat, porter sur les compétences du nouveau syndicat.

- A défaut, celui-ci exerce l'ensemble des compétences des syndicats fusionnés.

Dans les autres cas (dissolution et extension du périmètre), le droit commun s'applique.

2. Le dispositif unifié proposé par votre commission

Votre commission a prévu de simplifier l'achèvement de la carte intercommunale qui serait initié et conduit tout au long par la CDCI, en fusionnant les dispositifs d'élaboration et de mise en oeuvre du schéma.

Les caractéristiques principales du dispositif proposé sont les suivantes :

- unification du processus ;

- rôle moteur de la commission départementale de la coopération intercommunale dans ce cadre en lui attribuant compétence pour élaborer -en collaboration avec le préfet- et adopter le schéma ;

- association complète du préfet au processus en lui permettant, dès son ouverture, d'exprimer à la CDCI son analyse de la situation locale et de formuler ses recommandations. Il pourrait ainsi saisir la CDCI des travaux déjà réalisés dans les opérations en cours ;

- rationalisation de la procédure d'élaboration du schéma en consultant les collectivités sur les compétences que pourrait exercer chacun des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre envisagés : le projet de schéma -adopté à la majorité des membres de la CDCI après une première consultation des collectivités- leur serait, à cette fin, soumis durant une période de trois mois ;

- le projet de schéma dresserait la liste des communes incluses dans le périmètre et définirait la catégorie dont il relève. Il indiquerait aussi, pour ouvrir le dialogue avec les communes, les compétences que pourrait exercer le nouvel établissement ;

- à l'issue d'un délai de trois mois, adoption par la CDCI d'une proposition finale de schéma à la majorité des deux-tiers : pour chacun d'entre eux, ce document énumèrerait les communes incluses dans chaque projet de périmètre, définirait la catégorie dont il relève et en déterminerait le siège ;

- puis saisine des communes concernées pour accord, lequel serait recueilli à la majorité des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou l'inverse. A défaut, la décision reviendrait à la CDCI à la majorité des deux-tiers.

- institution d'une clause de sauvegarde en confiant au préfet le soin d'établir la proposition finale et d'arrêter le schéma en cas de blocages à la CDCI ;

- mise en oeuvre enfin des prescriptions du schéma par arrêté préfectoral.

Ce faisant, votre commission des lois a visé à concilier concertation et efficacité au mieux de la bonne marche de nos territoires.

Sur la proposition de Mme Jacqueline Gourault, la commission a en outre avancé la clause de rendez-vous prévue pour la révision du schéma en prévoyant que celle-ci pourrait intervenir l'année suivant le prochain renouvellement des conseils municipaux, c'est-à-dire de 2015. Votre rapporteur, sans s'opposer à cet amendement favorable à la concertation, suggère qu'il évolue vers une formule plus souple d'évaluation de l'activité des nouvelles communautés ; la reprise du processus complet du schéma départemental dès la seconde année du mandat municipal alors que les communautés réorganisées en seraient à leurs débuts opérationnels lui paraît prématurée.

La commission des lois a adopté l'article 5 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 6 (nouveau) - Détermination des compétences d'un EPCI à fiscalité propre créé par le schéma départemental de coopération intercommunale

A l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois a prévu des dispositions particulières pour déterminer les compétences d'un EPCI à fiscalité propre créé pour la mise en oeuvre du schéma départemental de coopération intercommunale.

Les communes membres disposeraient alors d'un délai de six mois pour se mettre en conformité avec les dispositions du code général des collectivités territoriales concernant les compétences optionnelles.

En plus du bloc de compétences obligatoires déterminé par le code général des collectivités territoriales, les EPCI à fiscalité propre -communautés de communes et communautés d'agglomération36(*)- doivent, en effet, exercer des compétences optionnelles qu'elles choisissent au sein d'une liste fixée par la loi.


Les compétences optionnelles

1.  La communauté de communes doit exercer des compétences relevant d'au moins un des six groupes suivants (cf article L.5214-16-II) :

· protection et mise en valeur de l'environnement, le cas échéant dans le cadre de schémas départementaux et soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ;

· politique du logement et du cadre de vie ;

· création, aménagement et entretien de la voirie ;

· construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ;

· action sociale d'intérêt communautaire ;

· tout ou partie de l'assainissement.

2. Pour la communauté d'agglomération, il s'agit de trois compétences au moins parmi les six groupes proposés :

· création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ; création ou aménagement et gestion de parcs de stationnement d'intérêt communautaire ;

· assainissement ;

· eau ;

· en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie : lutte contre la pollution de l'air, lutte contre les nuisances sonores, soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie, collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ou partie de cette compétence ;

· construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire ;

· action sociale d'intérêt communautaire.

· Déterminer un bloc optionnel minimal

Votre rapporteur considère que le transfert de l'intégralité du bloc optionnel -lorsque les communes ne sont pas parvenues à les déterminer- comme le prévoit l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010, est source de blocages dans la mise en place effective de la communauté ainsi constituée. Aussi a-t-il proposé d'instituer une "compétence minimum" en cas d'échec.

Faute pour les communes de s'être entendues, la loi énumérerait les compétences optionnelles transférées au nouvel établissement, en sus des compétences obligatoires attribuées par le code général des collectivités territoriales aux communautés de communes et d'agglomération en sus des compétences obligatoires attribuées par ledit code à ces communautés.

Ce socle serait ainsi déterminé :

- protection et mise en valeur de l'environnement et soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie pour les communautés de communes ;

- création ou aménagement et entretien des voiries d'intérêt communautaire ; création ou aménagement et gestion de parcs de stationnement d'intérêt communautaire ; protection et mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie ; construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire pour les communautés d'agglomération.

Ces trois compétences optionnelles présentent la particularité d'être soumises à une option de la communauté quant au niveau d'intérêt communautaire. Ce sont donc, à défaut d'entente entre les communes, celles dont l'attribution d'office à la communauté suscite le moins de conflits potentiels.

La commission des lois a adopté l'article 6 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 7 (nouveau) - Calendrier d'achèvement de la carte de l'intercommunalité - Coordinations

En refondant le processus d'achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale, votre commission a souhaité maintenir le terme fixé, en 2010, au 1er juin 2013. Rappelons que le législateur avait ainsi voulu que les opérations soient terminées à une date suffisamment éloignée du prochain renouvellement des conseils municipaux prévu en mars 2014.

L'impératif retenu en 2010 demeure essentiel.

Aussi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a échelonné les différentes étapes du processus proposé à l'article 6.


· Le respect du terme fixé en 2010 au 1er juin 2013

Le compte à rebours s'établit comme suit :

- établissement par la CDCI, à la majorité de ses membres, du projet de schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) avant le 31 mars 2012 ;

- adoption de la proposition finale à la majorité des deux-tiers des suffrages exprimés avant le 31 octobre 2012 ;

accord des communes sur les propositions de périmètre les concernant, recueilli à la majorité des deux-tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou l'inverse, avant le 31 janvier 2013 ;

adoption du schéma « renouvelé » avant le 31 mars 2013.

A compter de cette date, il restera deux mois au préfet pour publier les arrêtés correspondant aux prescriptions du schéma.

La date-limite du 1er juin 2013 fixée pour l'extinction des dispositifs d'achèvement et de rationalisation de l'intercommunalité par les articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010, sera donc respectée.

Une réserve s'impose cependant : l'application de la procédure de consultation des CDCI des départements limitrophes concernés par les périmètres proposés par le projet de schéma ; elle emporterait un décalage du calendrier de deux mois, période consacrée à leur consultation. Celui-là, cependant, ne reporterait la date-limite d'adoption du SCDI par la CDCI qu'au 30 mai 2013.


· La préservation des travaux déjà réalisés

Le texte adopté par votre commission prévoit la communication par le préfet à la CDCI de l'ensemble des travaux intervenus au cours de l'année 2011 dans le cadre de l'élaboration du schéma.

L'accord des élus a déjà été recueilli sur de nombreux projets. Lorsque la CDCI estimera que le consensus est atteint, il lui est ouvert la possibilité, à la majorité des trois-quarts des suffrages exprimés, d'engager sans nouveau délai le choix des communes sur sa proposition finale de schéma. De même, la connaissance de blocages sur d'autres propositions pourra orienter les nouveaux choix.


· Par coordination avec le dispositif refondu pour achever et rationaliser les intercommunalités, les articles 37, 60 et 61 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui fixent le dispositif temporaire d'achèvement et de rationalisation de la carte des EPCI à fiscalité propre, pour le premier, et de la carte des syndicats, pour le second, -devenus sans objet- sont abrogés.

La commission des lois a adopté l'article 7 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 8 (nouveau) (art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et 38 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) - Dérogation au principe d'achèvement de la carte intercommunale pour les îles constituées d'une seule commune

Votre commission, sur la proposition de son rapporteur, a introduit une dérogation limitée au principe d'achèvement de l'intercommunalité et donc de la suppression des communes isolées, au profit des îles composées d'une seule commune.

Est-il besoin d'expliciter l'utilité de cette exemption ? Les contraintes liées à l'insularité, l'éloignement du continent, ne plaident pas en faveur de la rationalité d'un rattachement artificiel à un groupement de communes.

Spécifique, cette entaille dans la carte de l'intercommunalité serait en tout état de cause très limitée puisque ces îles sont au nombre de quinze.


Les îles mono-communales

Au nombre de quinze :

- Aix en Charente-Maritime ;

- Bréhat dans les Côtes d'Armor ;

- Batz, Sein, Molène et Ouessant dans le Finistère ;

- Groix, Hoedic, Houat, Ile-aux-Moines et Ile d'Arz dans le Morbihan ;

- Yeu en Vendée ;

- La Désirade, Terre-De-Bas et Terre-De-Haut en Guadeloupe.

Neuf d'entre elles n'appartiennent pas à un EPCI à fiscalité propre :

- Bréhat ;

- Sein ;

- Ouessant ;

- Hoedic ;

- Houat ;

- Yeu ;

- La Désirade ;

- Terre-de-Bas ;

- Terre-de-Haut.

Source : Direction générale des collectivités locales

Précisons que le président de l'AMF, le député Jacques Pélissard, a formulé une proposition analogue37(*)..

La dérogation proposée par votre commission à l'obligation de couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre est double pour en assurer l'effectivité : d'une part, lors de l'élaboration du schéma départemental de la coopération intercommunale et d'autre part, lors de l'activation ultérieure de la procédure pérenne de rattachement des communes isolées qui prendra effet à l'issue du processus en cours d'achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale.

La commission des lois a adopté l'article 8 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 9 (nouveau) (art. 36 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) - Dérogation au principe de continuité territoriale des EPCI à fiscalité propre

Cet article résulte de l'adoption d'un amendement présenté par Mme Josette Durrieu.

Il tend à exempter les communes enclavées du principe de continuité territoriale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sans les affranchir de l'objectif d'achèvement de la carte intercommunale.

D'après les informations transmises à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, ces situations d'enclaves sont peu nombreuses.

En relèvent :

- les communes de Séron, Luquet et Gardères situées dans les Hautes-Pyrénées mais enclavées dans le département des Pyrénées-Atlantiques ;

- la commune de Mennesaire située administrativement dans le département de la Côte-d'Or mais enclavée dans le département de la Nièvre. Elle est membre de la communauté de communes du Liernais (département de la Côte-d'Or) ;

- les communes de Boursies, Doignies et Moeuvres, communes du Nord enclavées dans le Pas-de-Calais. Elles sont réunies au sein de la communauté de communes de l'Enclave ;

- « l'enclave des papes », espace géographique correspondant au canton de Valréas (Vaucluse) enclavé dans la Drôme (la communauté de communes de l'enclave des papes compte les quatre communes du canton) ;

- la commune d'Othe en Meurthe-et-Moselle, enclavée dans le département de la Meuse ; elle est membre d'un EPCI de Meurthe-et-Moselle dont elle est distante de 600 mètres.

Au vu de ces éléments, la dérogation introduite par le présent article serait en tout état de cause limitée. Elle permettrait de préserver des solidarités communales, historiques, de nature à favoriser le fonctionnement de l'intercommunalité.

La commission a adopté l'article 9 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 10 (nouveau) - Assouplissement des conditions de création de syndicats compétents en matière scolaire et d'action sociale

A l'initiative de Mme Jacqueline Gourault, la commission a décidé de ne pas soumettre les syndicats compétents en matière scolaire ou d'action sociale à l'encadrement prévu par la loi du 16 décembre 2010 pour leur création : compatibilité avec le schéma départemental ou avec les orientations fixées à ce document : réduction du nombre de syndicats et transfert de leurs compétences à un EPCI à fiscalité propre.

Ce faisant, elle vise à résoudre la question de la restitution de certaines compétences intercommunales aux communes en cas de fusion, d'extension ou de création de communauté, préoccupation fréquemment exprimée par les élus au cours du processus d'élaboration des SDCI : difficultés de gestion de ces compétences au sein d'une commune d'agglomération ou d'une communauté urbaine qui pourrait impliquer la remunicipalisation des compétences transférées.

Aussi, et sans revenir sur le principe de diminution du nombre des syndicats, l'article 10 permet d'y déroger, lorsque cela est rendu nécessaire pour la gestion de compétences intercommunales, en autorisant la création de syndicats dans deux domaines :

- d'une part, en matière de création et de fonctionnement des écoles préélémentaires et élémentaires ;

- d'autre part, en matière d'action sociale.

Le II de l'article présente une adaptation des attributions de dotation globale de fonctionnement (DGF) en conséquence de ces créations. En effet, les communautés de communes qui exercent présentement ces compétences perçoivent, à raison de leurs données financières propres, une part de DGF correspondant à ces missions. Le transfert de ces mêmes missions à des syndicats, du fait qu'elles ne seraient pas reprises par les communautés « intégratoires », ne devrait pas, en équité, se traduire par une perte de DGF.

La commission des lois a adopté l'article 10 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 11 (nouveau) (art. 63 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) - Modalités de renonciation, par un président d'EPCI, au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires

Inséré à l'initiative de nos collègues Mme Valérie Létard et M. Jean-Paul Amoudry, cet article permet aux présidents d'EPCI de renoncer au transfert des pouvoirs de police spéciale détenus par les maires au cours de l'année 2012.

En effet, l'article 63 de la loi de réforme des collectivités territoriales38(*) prévoit que lorsqu'une intercommunalité est compétente en ce qui concerne l'assainissement, l'élimination des déchets ménagers, l'accueil et l'habitat des gens du voyage, les maires des communes membres sont tenus de transférer au président de l'EPCI les pouvoirs de police correspondants à ces compétences. Ce transfert automatique doit avoir lieu au 1er décembre 2011 (paragraphe II de l'article 63). Les maires conservent, toutefois, la possibilité de s'opposer à ce transfert pour leur propre commune selon deux échéances : soit au moment du transfert (donc le 1er décembre prochain), soit dans un délai de six mois suivant chaque élection du président de l'EPCI.

Réciproquement, si un ou plusieurs maires refusent le transfert de leurs pouvoirs de police spéciale (c'est-à-dire en cas de transfert « partiel »), le président de l'EPCI peut renoncer au transfert, dans son ensemble, dans un délai de six mois suivant son élection.

Force est de constater que, en l'absence de dispositions transitoires, la loi ne permet pas aux présidents des intercommunalités de renoncer à exercer des pouvoirs de police en cas de transfert partiel au 1er décembre 2011 : se créerait donc un délai de plus de deux ans (entre le 1er décembre 2011 et mars 2014) entre la date où les maires font connaître au président de l'EPCI leur volonté de conserver leurs pouvoirs de police, et celle où ce dernier est à même d'en tirer les conséquences en renonçant, si tel est son choix, au transfert.

Pour combler cette lacune, le présent article permet aux présidents d'EPCI de renoncer au transfert des pouvoirs de police tout au long de l'année 2012 ; dans cette hypothèse, le refus serait notifié à chacun des maires des communes membres et que le transfert serait réputé n'avoir jamais eu lieu.

Votre commission a adopté l'article 11 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 12 (nouveau) - Obligation de conseil de l'État envers les EPCI à fiscalité propre en matière financière et fiscale

Inséré à la suite de l'adoption d'un amendement du rapporteur par votre commission, cet article introduit une obligation de conseil de l'État auprès des EPCI à fiscalité propre en matière financière et fiscale.

En effet, les auditions menées par votre rapporteur ont révélé que l'absence d'études d'impact (notamment sur les conséquences fiscales et financières de la rationalisation de la carte intercommunale) avait poussé de nombreux délégués communautaires à désapprouver les projets de SDCI qui leur étaient soumis. L'enquête menée par l'AdCF a ainsi établi que 61 % des présidents de communautés interrogés ayant émis un avis défavorable sur le projet de SDCI justifiaient leur décision, entre autres, par l'« absence d'étude d'impact (compétences, personnels, finances) ».

Pour résoudre ce problème et permettre aux EPCI nouvellement créés de disposer d'une véritable visibilité financière (ce qui passe par l'élaboration d'études fiables sur les ressources du futur groupement), votre commission a inséré, au sein du présent texte, un article imposant aux administrations déconcentrées de l'État d'apporter leur concours aux EPCI à fiscalité propre, à la demande de ces derniers, dans l'élaboration de leurs normes fiscales et dans la réalisation d'études en matière financière.

Elle a adopté l'article 12 (nouveau) ainsi rédigé.

Intitulé de la proposition de loi

Tirant les conséquences des modifications qu'elle a apportées au présent texte afin d'en enrichir le contenu, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur pour réécrire le titre de la proposition de loi, qui porte « diverses dispositions relatives à l'intercommunalité ».


* 15 Pour la description de ces règles, voir infra (commentaire de l'article 2).

* 16 À l'initiative du Sénat, il a été précisé que les projets lancés avant cette même date (c'est-à-dire ayant fait l'objet d'un arrêté préfectoral de périmètre avant le 16 décembre) ne se verraient pas appliquer immédiatement les nouvelles règles posées par l'article 9 de la loi de réforme des collectivités territoriales (IV de l'article 83 de la loi).

* 17 Comme le souligne le président Jean-Pierre Sueur dans l'exposé des motifs de sa proposition de loi, cette situation a en effet pour conséquence « de rendre impossible la préservation des mandats des délégués des EPCI fusionnés ou des syndicats de communes transformés [en EPCI à fiscalité propre] jusqu'au terme initialement prévu, soit 2014, alors même que l'ensemble des acteurs concernés y serait favorable ».

* 18 Source : documents fournis par l'AdCF. Outre ces 51 %, 26 % des présidents interrogés jugeaient cette mesure « assez importante », 16 % « peu importante » et 7 % « inopportune ».

* 19 Voir le rapport n° 169 (2009-2010) de M. Jean-Patrick Courtois, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales. Ce système avait été étendu aux bureaux par l'Assemblée nationale (amendements de MM. Jean-Pierre Schosteck et Bernard Derosier, adoptés par la commission des lois de l'Assemblée nationale en première lecture du projet de loi de réforme des collectivités territoriales).

* 20 Réponse à la question orale posée par notre collègue Jacqueline Gourault.

* 21 Voir le compte-rendu des débats sur le projet de loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région.

* 22 Aux termes de l'article 1638-A bis du code général des impôts, « les délibérations des collectivités locales et des organismes compétents relatives à la fiscalité directe locale, autres que celles fixant soit les taux, soit les produits des impositions, et que celles instituant la taxe d'enlèvement des ordures ménagères doivent être prises avant le 1er octobre pour être applicables l'année suivante » : un défaut d'adoption au 1er octobre interdirait donc aux nouveaux EPCI de disposer d'une fiscalité propre.

* 23 Dans le cas des communautés fusionnées, les communes membres devraient donc déterminer la composition d'un nouveau conseil communautaire, ce dernier étant toutefois soumis aux règles du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction antérieure à la loi du 16 décembre 2010.

* 24 II de l'article 83 de la loi de réforme des collectivités territoriales. Le problème résulte ainsi de ce que la suppléance relève non pas de la composition des organes délibérants, mais de leur fonctionnement : ainsi, il apparaît que le code général des collectivités territoriales ne contient plus aucune disposition autorisant la désignation de suppléants par les délégués des communes.

* 25 Plus précisément, un siège est d'abord attribué à chaque commune ; les sièges restants sont ensuite répartis entre les communes dont la population est supérieure au quotient électoral de l'EPCI à la représentation proportionnelle.

* 26 Ces dispositions sont issues de l'article 9 de la loi de réforme des collectivités territoriales.

* 27 Le nombre total de sièges ne doit pas dépasser celui qui aurait été atteint si la seconde procédure (celle qui s'applique dans les communautés urbaines et les métropoles, ainsi que dans les communautés d'agglomération et les communautés de communes en l'absence d'accord amiable) avait été appliquée.

* 28 Ancien article L. 5211-5-1 du code général des collectivités territoriales, f) ; cet article a été abrogé par l'article 9 de la loi de réforme des collectivités territoriales.

* 29 Ces dispositions sont codifiées au deuxième alinéa de l'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales, et sont issues d'un amendement présenté, en séance publique et en première lecture du projet de loi de réforme des collectivités territoriales devant le Sénat, par M. Michel Charasse et sous-amendé par M. Pierre-Yves Collombat.

* 30 Réponse du ministère de l'intérieur à la question écrite n°10626 de M. Joël Billard, publiée au JO Sénat du 1er avril 2010.

* 31 Rappelons que le code général des collectivités territoriales permet aux délégués titulaires d'être informés des affaires de l'intercommunalité et de disposer de nombreux documents, en raison de l'application aux EPCI des dispositions relatives au fonctionnement du conseil municipal (voir notamment les articles L. 2121-10 et suivants du code).

* 32 Cf. consultation électronique réalisée lors de la Convention nationale de l'AdCF des 12-14 octobre 2011, auprès de ses adhérents.

* 33 Sauf d'une métropole.

* 34 A la majorité allégée : la moitié au moins des conseils municipaux concernés représentant la moitié au moins de la population totale, y compris le conseil municipal de la commune la plus peuplée si elle représente au moins le tiers de la population totale.

* 35 A la majorité de droit commun : les deux tiers au moins des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou l'inverse, y compris la commune la plus peuplée si elle représente plus du quart de la population totale concernée.

* 36 Les compétences énumérées par la loi sont transférées aux communautés urbaines à titre obligatoire. Il ne leur est pas reconnu de domaines de compétences optionnels.

* 37 Cf. proposition de loi n° 3826 (AN, XIIIè législ.).

* 38 Les dispositions relatives au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires ont été codifiées à l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales.