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Projet de loi de programmation relatif à l'exécution des peines

22 février 2012 : Exécution des peines ( rapport - nouvelle lecture )

Rapport n° 399 (2011-2012) de Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, fait au nom de la commission des lois, déposé le 22 février 2012

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N° 399

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 février 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, de programmation relatif à l'exécution des peines,

Par Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Corinne Bouchoux, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 4001, 4112 et T.A. 820

Nouvelle lecture : 4300, 4352 et T.A. 859

Première lecture : 264, 302, 303 et T.A. 63 (2011-2012)

Commission mixte paritaire : 358 (2011-2012)

Nouvelle lecture : 386 (2011-2012)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 22 février 2012, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, la commission a examiné, en nouvelle lecture, le rapport de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat sur le projet de loi de programmation relatif à l'exécution des peines.

La commission des lois a regretté que la majorité de l'Assemblée nationale, en rejetant systématiquement (à l'exception d'un article) en nouvelle lecture les dispositions votées par le Sénat en première lecture, y compris celles qui auraient pu faire l'objet d'un compromis, n'ait pas souhaité s'engager dans un véritable dialogue avec les sénateurs.

Elle déplore ainsi qu'en matière de partage d'information sur la situation pénale d'un élève au sein d'un établissement scolaire, les députés s'en soient tenus au texte proposé par le Gouvernement alors que le Sénat s'était efforcé d'élaborer un dispositif qui préserve la présomption d'innocence et encadre mieux la diffusion de l'information.

De même, la commission a observé que l'Assemblée nationale avait écarté les dispositions reprises de la proposition de loi, pourtant adoptée à la quasi unanimité du Sénat, prévoyant l'atténuation de la responsabilité pénale des personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits.

Renonçant dès lors à proposer en nouvelle lecture au Sénat les solutions alternatives à la surpopulation des prisons, adoptées à son initiative en première lecture, la commission propose au Sénat l'adoption d'une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi adopté par l'Assemblée nationale.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à se prononcer, en nouvelle lecture, sur le projet de loi de programmation relatif à l'exécution des peines, adopté par l'Assemblée nationale le 20 février dernier, après que la commission mixte paritaire, réunie le 14 février 2012, a échoué à élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion.

En nouvelle lecture, les députés ont supprimé les nouveaux articles introduits par le Sénat, à l'exception de l'article 7 ter relatif à la réalisation des expertises psychiatriques par les praticiens hospitaliers, et rétabli le projet de loi dans le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture ainsi que son intitulé.

L'Assemblée nationale et le Sénat défendent deux visions opposées de la politique pénitentiaire : d'un côté, le Gouvernement, soutenu par la majorité des députés, s'inscrit dans la perspective d'une augmentation continue du nombre de personnes détenues et entend accroître les capacités du parc pénitentiaire; de l'autre, le Sénat souhaite, dans le prolongement de la loi pénitentiaire, encourager une politique dynamique d'aménagements de peine -et, partant, la réduction du nombre des incarcérations- afin de favoriser la réinsertion des personnes condamnées et mieux lutter ainsi contre la récidive.

*

* *

Le projet de loi de programmation vise pour une large part à donner un « habillage » législatif à l'annonce faite par le Président de la République, le 13 septembre 2011, de porter à 80.000 le nombre de places de prison à l'horizon 2017.

Les raisons avancées pour justifier cet objectif sont, d'une part, la nécessité de résorber le « stock » de peines d'emprisonnement en attente d'exécution et, d'autre part, la progression régulière du nombre des condamnations à des peines privatives de liberté -double motivation qui repose sur des postulats très contestables comme l'a montré votre rapporteure dans le rapport de première lecture1(*).

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli, à deux réserves près, le texte qu'elle avait voté en première lecture.

Ainsi, le premier volet du projet de loi - le seul qui ait valeur normative - comporte 16 articles contenant des dispositions très diverses.

Il fixe les modalités de recours au secteur privé pour la réalisation et l'exploitation du parc pénitentiaire (articles 2 et 3).

Le texte rétabli par les députés généralise la réalisation des enquêtes présententielles par le secteur associatif habilité (article 4).

Il précise certaines des modalités d'exécution de la peine. Il définit ainsi le partage des informations entre l'autorité judiciaire et les médecins ou psychologues mettant en oeuvre des soins pénalement ordonnés ainsi que les conditions dans lesquelles le chef d'établissement est informé de la situation pénale d'un élève (articles 4 bis et 4 ter). Il renforce l'incitation aux soins en milieu fermé (article 5) et ouvre la faculté de recourir à un psychiatre ou à un psychologue pour l'expertise conditionnant la libération conditionnelle des personnes condamnées à un crime pour lequel la rétention de sûreté est possible (article 6).

Les députés ont, de même, rétabli le contrat d'engagement permettant aux internes en psychiatrie d'obtenir leur inscription sur la liste nationale des experts judiciaires (article 7).

Deux dispositions concernant les mineurs délinquants ont de même été réintroduites :

- les dispenses d'appel à projet pour la création d'établissements et de services relevant du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse, dans le but de faciliter la transformation de 20 foyers dits « classiques » en centres éducatifs fermés (CEF) (article 8) ;

- la convocation dans les 5 jours par les services de la protection judiciaire de la jeunesse d'un mineur faisant l'objet d'une mesure ou sanction éducative ou d'une peine s'exécutant en milieu ouvert (article 9).

Les députés ont repris les dispositions relatives à la réhabilitation -qu'ils ont néanmoins complétées afin d'assurer une coordination pour permettre l'application de mesures sur les confiscations adoptées en première lecture- (article 9 bis A) ainsi que celles sur le régime de justification mensuelle d'adresse pour les personnes inscrites au fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (FIJAISV) (article 9 bis C).

Enfin, ils ont rétabli la compétence des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire pour assurer la protection des bâtiments du ministère de la justice (article 11).

Le second volet du projet de loi comprend l'annexe, divisée elle même en trois parties : l'accroissement et la diversification du parc pénitentiaire ainsi que l'amélioration de l'exécution des décisions de justice ; le renforcement des capacités de prévention de la récidive ; l'amélioration de la prise en charge des mineurs délinquants.

Le Sénat avait, en première lecture, retenu des orientations inverses de celles proposées par le Gouvernement. Il avait ainsi remanié l'annexe en cohérence avec les principes de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.

Il avait également supprimé les articles du projet de loi initial, à l'exception de l'article premier (approbation du rapport annexé et annexe) et de l'article 4 ter (information du chef d'établissement sur la situation pénale d'un élève) qu'il avait modifiés, des dispositions relatives aux saisies et confiscations en matière pénale (articles 9 bis à 9 sexies) ainsi que de la transposition de deux décisions-cadres (règles concernant la réhabilitation et le casier judiciaire) (article 9 bis B), adoptées conformes.

Le Sénat avait par ailleurs adopté de nouveaux articles tendant en particulier à :

abroger les dispositions relatives aux peines-plancher (article 4 D) ;

- poser le principe de l'aménagement des peines d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à trois mois (article 4 A) ;

- intégrer la proposition de loi, présentée à l'Assemblée nationale par le député Dominique Raimbourg, instituant un mécanisme destiné à prévenir la surpopulation pénale (article 4 B) ;

- intégrer également la proposition de loi présentée par notre collègue Jean-René Lecerf, adoptée par le Sénat le 25 janvier 2011, sur l'atténuation de la responsabilité pénale des auteurs d'infractions dont le discernement était altéré au moment des faits (article 4 E) ;

- prévoir que le pouvoir réglementaire fixe les conditions dans lesquelles les praticiens hospitaliers peuvent réaliser des expertises judiciaires pendant leur temps de service afin de neutraliser les conséquences négatives d'une disposition de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital relative aux patients, à la santé et aux territoires (article 7 ter).

Cette disposition, seule, a été maintenue par les députés.

Votre rapporteure regrette vivement que plusieurs des dispositions adoptées par le Sénat susceptibles de faire l'objet d'un compromis entre les deux assemblées aient été rejetées à l'issue d'un examen souvent expéditif de la part de la majorité de l'Assemblée nationale. Il en est ainsi notamment des modalités d'information du chef d'établissement sur les antécédents judiciaires d'un élève (article 4 ter) qui, dans la version adoptée par le Sénat, permettaient de préserver la présomption d'innocence et de limiter, de manière plus précise, le nombre de personnes destinataires de l'information. Ainsi le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Jean-Paul Garraud, se borne à indiquer que « si le texte adopté par le Sénat ne rejetait pas l'idée d'un partage d'informations qui aujourd'hui n'est pas prévu par le code de procédure pénale, il apparaissait toutefois en deçà de l'enjeu de la prévention du renouvellement d'infractions particulièrement graves ».

De même, les dispositions relatives à l'atténuation de la responsabilité pénale des personnes atteintes d'un trouble mental au moment des faits (article 4 E), issues d'une proposition de loi adoptée à une très large majorité par le Sénat, ont été écartées au motif que le rapporteur de l'Assemblée nationale ne disposait pas d' « éléments d'information sur la prétendue aggravation des peines prononcées à l'encontre des personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement ». La position du Sénat s'appuie pourtant sur les témoignages concordants des acteurs de la chaîne pénale que les députés auraient pu prendre le temps d'entendre sur ce sujet. Faut-il se résigner à la présence toujours plus importante de personnes atteintes de troubles mentaux dans nos prisons ? Votre commission ne le croit pas.

Votre rapporteure observe que l'esprit de polémique a parfois prévalu sur les arguments de fond. Ainsi sur différents points, ses positions ont été malheureusement déformées notamment lorsqu'il lui est prêté une « véritable indifférence pour le sort des personnes incarcérées dans des établissements surpeuplés » [sic]2(*), alors même que le rapport du Sénat souligne la nécessité « d'augmenter le nombre de cellules individuelles et d'améliorer les conditions matérielles de détention »3(*).

Compte tenu du rétablissement du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, votre rapporteure ne peut que réitérer les principales objections que soulève ce texte :

- la réalisation d'un parc pénitentiaire de 80.000 places traduit une priorité donnée sur l'incarcération par rapport aux aménagements de peine : elle n'est pas conforme à la volonté affirmée par le législateur en 2009. Elle préjuge des législations et politiques pénales qui seront menées d'ici 2017. Elle n'aura, au surplus, aucun effet sur le délai d'exécution des peines dont l'accélération dépend d'autres facteurs ;

- la mise en place de structures spécifiques pour les courtes peines n'est pas compatible avec le principe de l'aménagement des peines inférieures ou égales à deux ans d'emprisonnement posé par la loi pénitentiaire ;

- le choix de mener le programme de construction en partenariat public-privé, dont l'intérêt n'est pas démontré par rapport au recours à la maîtrise d'ouvrage publique, reporte le poids de la dépense sur le moyen terme. Il conduit au paiement obligé de loyers sur de longues périodes, rigidifiant de manière structurelle le budget du ministère de la Justice, notamment au détriment des dépenses de fonctionnement ;

- la lutte contre la récidive risque de demeurer sans effet faute d'une politique de réinsertion active dont les acteurs sont les conseillers d'insertion et de probation (CIP). Les effectifs des CIP demeurent inchangés alors que leurs missions n'ont cessé de croître. La priorité donnée à la construction de nouveaux établissements dans un cadre budgétaire contraint conduit à concentrer l'effort sur les seuls emplois de surveillants ;

- l'accroissement du nombre de centres éducatifs fermés (CEF) au détriment des autres structures d'hébergement risque de diminuer significativement l'éventail de solutions dont disposent les juges des enfants pour adapter la réponse pénale à la personnalité de chaque mineur délinquant ;

- enfin, la volonté gouvernementale d'imposer au Parlement l'examen de ce texte en procédure accélérée, à la veille d'échéances électorales majeures, ne laisse guère de place à un débat approfondi sur des orientations pourtant susceptibles d'engager durablement notre pays.

Votre commission constate pour le déplorer que la majorité des députés, en rejetant systématiquement (à l'exception d'un article) les dispositions votées par le Sénat, n'a pas souhaité s'engager dans la logique d'un débat constructif avec notre assemblée.

*

* *

Dans ces conditions, elle vous propose d'adopter une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi adopté par l'Assemblée nationale.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 22 FÉVRIER 2012

_________

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - Le Sénat doit se prononcer en nouvelle lecture sur le projet de loi de programmation relatif à l'exécution des peines, adopté le 20 février par l'Assemblée après l'échec de la CMP réunie le 14 février.

En nouvelle lecture, les députés ont supprimé les articles introduits par le Sénat, à la seule exception de l'article 7 ter relatif à la possibilité donnée aux praticiens hospitaliers de réaliser des expertises pendant leur temps de service. Ils ont rétabli le texte et l'intitulé qu'ils avaient adoptés en première lecture.

Les deux assemblées défendent des visions antinomiques de la politique pénitentiaire : le Gouvernement et la majorité des députés veulent accroître les capacités du parc pénitentiaire, alors que le Sénat souhaite qu'une politique dynamique d'aménagement des peines réduise le nombre d'incarcérations et combatte la récidive en favorisant la réinsertion des condamnés. Ces deux visions ne sont guère compatibles, mais je regrette que plusieurs dispositions introduites par le Sénat qui auraient pu faire l'objet d'un compromis aient été repoussées après un examen expéditif à l'Assemblée nationale. Tel est notamment le cas des modalités d'information du chef d'établissement sur les antécédents judiciaires d'un élève : la version du Sénat préserve la présomption d'innocence et limite plus précisément les destinataires de l'information, mais le rapporteur de l'Assemblée nationale s'est borné à observer que « si le texte adopté par le Sénat ne rejette pas l'idée d'un partage d'informations qui aujourd'hui n'est pas prévu par le code de procédure pénale, il apparait toutefois en deçà de l'enjeu de la prévention du renouvellement d'infractions particulièrement graves ».

Sur plusieurs points, les positions du Sénat ont été déformées. Ainsi, on nous a prêté une « véritable indifférence pour le sort des personnes incarcérées dans les établissements surpeuplés », alors que la majorité sénatoriale a joué un rôle déterminant dans le cadre de la loi pénitentiaire pour affirmer le principe de l'encellulement individuel ! Nul ne peut nous reprocher de négliger la dignité des détenus !

L'Assemblée nationale ayant rétabli son texte de première lecture, je ne peux que réitérer les principales objections à ce texte : l'objectif d'un parc pénitentiaire de 80 000 places traduit la priorité donnée à l'incarcération par rapport aux aménagements de peine, malgré la volonté contraire affirmée par le législateur en 2009 ; la mise en place de structures spécifiques aux courtes peines est incompatible avec le principe posé par la loi pénitentiaire aménageant les peines inférieures ou égales à deux ans ; la nécessité de partenariats public-privé n'est toujours pas démontrée ; la lutte contre la récidive risque de rester sans effet par manque de conseillers d'insertion et de probation ; l'accroissement du nombre de centres éducatifs fermés au détriment des autres structures d'hébergement diminue la faculté concrète des juges à apporter la réponse pénale adaptée à la personnalité de chaque mineur délinquant ; enfin, l'examen du texte en procédure accélérée à la veille d'échéances électorales majeures empêche un débat approfondi.

La poursuite de la discussion étant dès lors impossible, je vous propose d'opposer une question préalable au projet de loi adopté par l'Assemblée nationale.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Pour le coup, la question préalable est tout sauf une procédure dilatoire : Mme Borvo Cohen-Seat avait proposé une réécriture du texte qui a été rejeté en bloc par les députés.

M. Patrice Gélard. - Notre position est la même qu'en première lecture : nous ne voterons pas la question préalable.

M. Jean-Pierre Michel. - Nous, si. En première lecture, la question préalable n'a pas été opposée au texte, qui a été étudié sur la base de nombreuses auditions de la part de Mme Borvo Cohen-Seat et a fait l'objet de propositions nouvelles. En revanche, la CMP fut très rapide : après l'intervention de chacun des rapporteurs, son président a dit que tout rapprochement était impossible. Si nous avions examiné chaque article, nous aurions peut-être pu trouver quelques compromis permettant d'adopter aujourd'hui une autre position. Je regrette que nous en soyons réduits à la question préalable, mais la responsabilité en incombe à la majorité des députés.

Mme Catherine Tasca. - Je déplore que l'Assemblée nationale nous accule à opposer la question préalable, mais nous ne pouvons cautionner un texte qui aggraverait encore la situation alors que la surpopulation carcérale excède tous les seuils acceptables.

M. Pierre-Yves Collombat. - En somme, dans l'esprit des représentants de la majorité présidentielle, le bicamérisme n'a lieu de fonctionner que lorsque le Sénat se range à l'avis de l'Assemblée nationale. Son rejet ayant été expéditif, une réponse expéditive s'impose. De très nombreux membres du RDSE voteront la question préalable.

M. Christian Favier. - Par contraste avec la manière dont nous avons examiné cette semaine le texte proposé par un député de la majorité sur l'intercommunalité, il apparaît que la majorité de l'Assemblée nationale est extrêmement brutale envers le travail du Sénat.

Sur le fond, tout a été dit quant à la dérive sécuritaire du texte adopté par les députés, qui aggrave la fuite en avant de l'incarcération. J'ajoute une mise en garde contre les partenariats public-privé en matière de réalisation, vu la dérive des coûts caractérisant l'hôpital sud-francilien dans l'Essonne.

M. François Zocchetto. - Nous ne voterons pas la question préalable, car ce sujet de première importance mérite un débat, mais cette issue était prévisible : le débat est vicié par l'adoption d'une procédure accélérée dans le contexte politique actuel. Les torts sont partagés, puisque les positions de l'Assemblée nationale et du Sénat sont antagonistes.

Tout cela nourrit néanmoins notre réflexion pour les temps à venir.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteure. - Il est normal que certains d'entre nous refusent la question préalable, mais la procédure accélérée n'a aucune justification, hormis la volonté d'affichage qui inspire le Gouvernement en ces temps de campagne électorale. La discussion ne peut plus continuer.

Nous n'avons pas opposé la question préalable en première lecture, précisément parce que nous voulions un débat. Il s'est déroulé ici entre majorité présidentielle et majorité sénatoriale. Je n'ose penser que les députés de la majorité présidentielle soient différents des sénateurs de la même majorité, mais le Gouvernement et l'Assemblée nationale n'ont pas souhaité poursuivre la discussion. C'est regrettable, même en période préélectorale.

Cela dit, puisque le débat est impossible, il est inutile de perdre du temps à répéter la même chose.

La commission adopte la motion tendant à opposer la question préalable.


* 1 Rapport au nom de la commission des lois sur le projet de loi de programmation relatif à l'exécution des peines, par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, n°302, Sénat, 2011-2012. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l11-302/l11-3021.pdf.

* 2 Rapport au nom de la commission des lois sur le projet de loi de programmation relatif aux moyens nécessaires à la mise en oeuvre de la loi n°2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire, par M. Jean-Paul Garraud, n°4352, Assemblée nationale, 2011-2012, p13. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r4352.asp.

* 3 Rapport au nom de la commission des lois sur le projet de loi de programmation relatif à l'exécution des peines, par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, n°302, Sénat, 2011-2012, p12. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l11-302/l11-3021.pdf.