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Proposition de résolution présentée en application de l'article 73 quinquies du Règlement, relative à la réforme de la politique commune de la pêche (E 6449, E 6448 et E 6897)

27 juin 2012 : Politique commune de la pêche ( rapport )

Rapport n° 615 (2011-2012) de M. Bruno RETAILLEAU, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 27 juin 2012

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N° 615

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 juin 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de résolution européenne de M. Joël GUERRIAU et plusieurs de ses collègues, présentée en application de l'article 73 quinquies du Règlement, relative à la réforme de la politique commune de la pêche (E 6449, E 6448 et E 6897),

Par M. Bruno RETAILLEAU,

Sénateur

et TEXTE DE LA COMMISSION

(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul, président ; MM. Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, MM. Thierry Repentin, Robert Tropeano, vice-présidents ; MM. Claude Bérit-Débat, Bruno Retailleau, Bruno Sido, secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Roland Courteau, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Pierre Hérisson, Michel Houel, Mme Élisabeth Lamure, MM. Serge Larcher, Jean Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Mme Mireille Schurch, MM. Yannick Vaugrenard, François Vendasi.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

580 et 588 (2011-2012)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Annoncée depuis 2009, la réforme de la politique commune de la pêche (PCP) s'est concrétisée par la présentation par la Commission européenne entre l'été 2011 et la fin 2011 de plusieurs propositions de règlements communautaires, complétées par des rapports et communications, qui doivent maintenant être adoptés par le Parlement européen et le Conseil des ministres de l'Union européenne.

Ce n'est pas la première fois que notre commission est appelée à se pencher sur la PCP. En effet, le Sénat avait déjà réagi en 2010 de manière assez critique au Livre vert de la Commission européenne, publié en 2009, qui présentait alors les axes d'une possible réforme, en adoptant sur le rapport de notre collègue Charles Revet, une proposition de résolution européenne présentée par notre collègue Charles Gautier1(*).

A la suite de la publication des propositions de la Commission européenne, un groupe de travail a été constitué en avril 2012 entre la commission des Affaires économiques, la commission du Développement durable et la commission des Affaires européennes du Sénat2(*) pour procéder à l'examen de la réforme proposée par la Commission européenne et arrêter la position du Sénat.

Lors des nombreuses auditions menées par le groupe de travail, votre rapporteur a pu constater l'insatisfaction générale, tant des professionnels concernés que des pouvoirs publics et des associations, vis-à-vis du nouveau paquet législatif, très largement inspiré dans ses orientations comme dans son contenu du Livre Vert de 2009, et qui met en place une batterie de nouveaux instruments pour lutter contre la surpêche en Europe et contre les surcapacités des flottes.

Il n'est donc pas surprenant que la proposition de résolution que nous examinons dans ce rapport, présentée par l'ensemble des membres du groupe de travail, confirme la position critique déjà exprimée par le Sénat il y a deux ans. Votre rapporteur promeut en effet une autre vision de la PCP, tout aussi exigeante sur le plan environnemental que celle proposée par la Commission mais plus dynamique et plus réaliste pour sauvegarder le secteur de la pêche maritime et l'économie du littoral. Surtout, la mise en place de quotas transférables ouvre une voie dangereuse d'abandon aux seules lois du marché de la gestion des droits de pêche.

Les aspects de la réforme qui concernent les outre-mer ne sont pas traités dans le présent rapport. Ils font l'objet d'une autre proposition de résolution européenne, avec laquelle votre rapporteur est pleinement en accord.

D'une manière générale, votre commission a été unanime à considérer qu'il est nécessaire de défendre une autre vision de la réforme de la PCP que celle proposée par la Commission européenne, fondée sur une philosophie de la durabilité qui s'appuie sur ses trois piliers, environnemental, mais aussi économique et social. Le secteur de la pêche est essentiel au littoral et contribue aussi à son développement harmonieux et équilibré. Une mer sans poissons est aussi inenvisageable qu'un port sans pêcheurs.

Rien n'est cependant totalement figé. Le Parlement européen arrive prochainement au terme de son examen des propositions de règlement qui lui ont été soumises. Un vote interviendra à l'automne 2012. Parallèlement, les discussions entre États membres ont avancé au sein du Conseil des ministres, permettant de trouver d'autres solutions aux problèmes soulevés par la surpêche. Cette proposition de résolution vise précisément à aider les parlementaires européens et les négociateurs au sein du Conseil spécialisé « agriculture et pêche », à changer la donne et trouver un nouvel équilibre.

I. LES OBJECTIFS DE LA RÉFORME DE LA POLITIQUE COMMUNE DE LA PÊCHE

A. UN ENJEU MAJEUR : L'AMÉLIORATION DE L'ÉTAT DES RESSOURCES HALIEUTIQUES

1. Les stocks de poisson dans les eaux européennes : une situation dégradée

La surexploitation des mers constitue un phénomène mondial, auquel l'Europe n'échappe pas. Il s'agit d'un problème à la fois environnemental, bouleversant l'écosystème marin, mais également économique : l'accès des pêcheurs au poisson est plus difficile, plus long, et à l'arrivée moins rentable.

La réforme de la PCP proposée par la Commission européenne dans son paquet législatif présenté en 2011 part de ce constat, et vise à inverser la tendance, plus que ne l'avait fait la précédente réforme de 2000, qui pourtant poursuivait le même but.

Le Livre vert de 2009 avait déjà dressé un état des lieux préoccupant du niveau des stocks halieutiques dans les eaux européennes. La Commission européenne estime en effet que les trois quarts des stocks sont aujourd'hui surexploités (82 % des stocks en Méditerranée, 63 % des stocks dans l'Atlantique).

Dans sa traditionnelle communication annuelle au Conseil de milieu d'année3(*), destinée à fixer le cadre avant les discussions de fin d'année sur la fixation des totaux admissibles de capture (TAC) et quotas par espèce et par zone, la Commission européenne estime que seulement 22 % des stocks pour lesquels des TAC ont été fixés ne font pas l'objet de surpêche.

En 2009, la Commission européenne notait que 93 % des morues de Mer du Nord étaient péchées avant même d'avoir atteint la taille adulte.

Certaines espèces comme le thon rouge sont devenues emblématiques. Selon la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique (CICTA), plus de 80 % des ressources de thon rouge de l'Atlantique auraient disparu depuis 1980, si bien que plusieurs pays européens, dont la France, avaient réclamé en 2010, sans succès, le classement de cette espèce sur la liste des espèces interdites à la commercialisation par la Convention de Washington du 3 mars 1973. Les quotas ne cessent de baisser. En 2012, ils s'établissaient à 12 900 tonnes. Les pêcheurs européens ont épuisé leur quota (un peu plus de 5 700 tonnes) en à peine 15 jours cette année.

Devant le caractère intenable à long terme de la surpêche, la Commission met donc la durabilité au coeur de sa proposition de réforme de la PCP avec une priorité absolue : revenir à des niveaux de pêche soutenables à long terme dans l'ensemble des eaux européennes, qui permettent de rétablir les stocks.

La directive-cadre sur les milieux marins4(*) avait d'ailleurs exigé, parmi les critères permettant de définir le bon état écologique des eaux marines, que les populations de poissons et crustacés exploités à des fins commerciales se situent dans les limites de sécurité biologique.

2. Un constat à nuancer
a) Une amélioration de l'état de certains stocks

Le bilan sévère de la commission doit toutefois être nuancé. Tout d'abord, il ne faut pas confondre la notion de surexploitation au sens où l'entend la commission et la limite de sécurité biologique. En réalité, est considéré comme surexploité un stock qui est exploité au-dessus du rendement maximal durable (RMD). Concrètement, si les pêcheurs prélevaient moins de poissons dans un tel stock, celui-ci s'améliorerait et permettrait à terme de pêcher davantage, en assurant un renouvellement au moins équivalent de la population de poissons concernés.

Cette définition de la surexploitation, à visée économique, est donc plus sévère que le sens commun, qui voit dans la surpêche une menace directe pour l'existence biologique d'un stock. En réalité, sur les 90 stocks pour lesquels il existe en Europe un diagnostic avec points de référence, le nombre de stocks qui se situent en dessous de la limite de sécurité biologique est de l'ordre de 24 %. Certains font au demeurant l'objet d'une interdiction totale de pêche.

Pour le reste, 43 % de ces 90 stocks sont exploités dans les limites du RMD, 32 % le sont au-dessus mais encore en dessous du seuil de sécurité biologique.

Dans sa communication précitée, la Commission européenne constate que « l'état des stocks qui ont fait l'objet d'une évaluation montre une amélioration, même si elle est lente ». Dans l'Atlantique et les mers adjacentes, il y avait 32 stocks surexploités sur les 34 évalués en 2004. Il n'y en a plus que 18 sur 38 en 2011. Par exemple, ne sont plus considérés comme surexploités : la baudroie en zone ibéro-atlantique, le merlan bleu, la sole en mer celtique, l'églefin en ouest-Ecosse, le hareng de la mer du Nord et dans le golfe de Botnie, la plie en mer du Nord.

En réalité, la situation est très variable selon les zones de pêche : l'état des stocks s'améliore en Atlantique Nord-Est (à l'exception du maquereau), en mer du Nord, dans le Skagerrak et le Kattegat. Des progrès sont également enregistrés en Oust-Ecosse, mer d'Irlande et mer Celtique. En mer Baltique en revanche, 5 des 7 stocks connus restent exploités au-delà du RMD (seuls le cabillaud de Baltique orientale et le hareng en mer de Botnie sont correctement exploités). La situation est plus dégradée encore en Mer Méditerranée où les stocks sont mal connus mais beaucoup sont menacés d'extinction biologique, en mer Noire pour le turbot, et pour certains stocks d'eaux profondes (dorade rose du Golfe de Gascogne, grenadier de roche, empereur, dont la pêche est gelée par l'Union européenne depuis 2010).

b) Encore beaucoup d'incertitudes scientifiques.

La mise en oeuvre de la PCP est rendue complexe par les incertitudes scientifiques sur l'état réel des stocks : d'une part, moins de la moitié des 193 stocks connus dans les eaux de l'Union européenne ont fait l'objet d'un diagnostic avec points de références, et d'autre part, les marges d'erreurs des évaluations sont importantes. Lors de l'audition de l'IFREMER, votre rapporteur a été informé qu'une marge d'erreur de 30 % constitue un ordre de grandeur réaliste.

Les méthodes utilisées ne sont parfois pas très précises : lors des auditions menées par le groupe de travail sur la réforme de la PCP, votre rapporteur a pu constater que les modèles étaient parfois anciens, et que les données sur lesquelles ils reposaient étaient incomplètes. Notons cependant sur ce point que l'amélioration de la collecte de données en mer permet une approche plus fine de l'évaluation des stocks.

Par ailleurs, il existe d'autres facteurs que la pêche pour expliquer les variations des stocks de poissons. Le changement climatique a ainsi probablement un effet sur la reproduction et la localisation des stocks.

Les pêcheurs eux-mêmes se plaignent d'une discordance de leurs constatations en mer et de l'expertise scientifique. Ainsi, un responsable d'un armement coopératif pêchant dans la Manche a indiqué durant les auditions menées qu'il constatait la présence abondante d'églefin dans cette zone, mais que, faute de quota, les prises accessoires d'églefins de ses navires devaient être rejetées. C'est pour rapprocher les points de vue des pêcheurs et des scientifiques que la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) de 2010 a mis en place le Comité de liaison scientifique et technique des pêches maritimes et de l'aquaculture (CLSTPMA) et a prévu d'embarquer les scientifiques dans les navires de pêches pour faciliter une évaluation de la ressource in situ.

B. LA PÊCHE EUROPÉENNE : UN SECTEUR FRAGILE MAIS ESSENTIEL À L'ÉCONOMIE LITTORALE

1. La pêche en Europe

Avec un peu plus de 5 millions de tonnes de poissons et crustacés pêchés par les navires battant pavillon de l'Union européenne, l'Europe ne représente que 5 % de la production mondiale de pêche (loin derrière la Chine, l'Inde et le Pérou). Lorsqu'on intègre l'aquaculture, la part de l'Europe tombe même à 4,4 %5(*).

Pourtant, avec une consommation moyenne de 23,3 kg par an et par habitant (contre 17,8 kg par an au niveau mondial), les produits de la pêche et de l'aquaculture jouent un rôle important dans l'alimentation, et représentent presque 10 % de la consommation mondiale.

L'insuffisance des captures en mer et de la production aquacole pour alimenter un marché de presque 500 millions de consommateurs, génère donc un important solde négatif du commerce extérieur de l'Union européenne vis-à-vis de ses partenaires extracommunautaires, de l'ordre de 14 milliards d'euros par an. L'Europe est donc loin de l'autosuffisance, et le taux de couverture de ses besoins de consommation se dégrade, passant de 68 % en 1995 à moins de 40 % aujourd'hui.

La flotte de pêche européenne est très diverse et caractérisée par la prédominance des petits navires : sur les 83 014 embarcations de pêche recensées en 2011, 69 517 font moins de 12 mètres de long, soit plus de 80 % de la flotte, mais ces navires représentent qu'environ 12 % de la jauge et moins d'un tiers des prises.

La taille de la flotte est aujourd'hui en baisse tendancielle de l'ordre de 2 % par an, tant en termes de jauge que de puissance des navires. En 25 ans, l'Union européenne a restructuré sa flotte de pêche en perdant plus de 20 % de ses navires.

L'activité de pêche et d'aquaculture reste modeste à l'échelle de l'Union européenne et en net déclin avec environ 350 000 emplois directs dans la pêche, l'aquaculture et la première transformation (dont plus de la moitié sont concentrés dans trois pays : Espagne, Grèce et Italie) en 20076(*). Le chiffre d'affaires de l'industrie de transformation n'est que de 20 milliards d'euros à l'échelle des 27 et la contribution de la pêche et de l'aquaculture au produit intérieur brut (PIB) de l'Union est inférieure à 0,1 % du PIB total de l'Union. Pour autant, la pêche contribue à l'équilibre économique des territoires du littoral comme la Galice en Espagne, le Nord de l'Ecosse, ou sur les côtes de la mer Baltique, où elle peut représenter 30 à 60 % de l'emploi local.

Notons enfin, que les navires de pêche européens ne limitent pas leur champ d'intervention aux eaux européennes. Ils pratiquent également la pêche dans les eaux relevant d'autres États de l'Union européenne, liés à l'Europe dans le cadre d'accords de partenariat de pêche (APP). Les prises dans le cadre des APP représentent 14 % de la capacité de pêche de l'Union environ, mais sont assurées par un nombre assez faible de bateaux (à peine 700).

La fragilité du secteur de la pêche est liée en grande partie à sa dépendance au carburant. Il faut en moyenne 1 litre de gasoil pour pêcher 1 kilo de poisson. Le gasoil peut représenter de 10 à 15 % des charges d'exploitation. Lorsque les prix du gasoil ont flambé en 2008-2009, les charges de carburant ont doublé, mettant les entreprises de pêche en grave difficulté, d'autant plus que les prix du poisson en criée n'ont pas dans le même temps connu la même flambée spectaculaire.

2. La pêche en France : un secteur en déclin tendanciel

4e producteur européen après l'Espagne, l'Angleterre et le Danemark, la France voit ses navires de pêche débarquer dans ses ports chaque année 460 000 tonnes de poissons et crustacés.

Le chiffre d'affaires de la pêche s'établit à un peu plus d'un milliard d'euros (1,6 milliards lorsque l'on inclut l'aquaculture).

La pêche française est caractérisée par sa grande diversité avec un grand nombre d'espèces différentes pêchées (plus de 150) mais reste un secteur économique fragile et déclinant.

Malgré une consommation de poisson d'un niveau relativement élevé et en hausse tendancielle, qui s'établit à 35,2 kg par habitant et par an, la pêche française en profite peu : les quantités vendues ne cessent de baisser. Le solde extérieur est très déficitaire, à hauteur de 3,5 milliards d'euros par an. En valeur, nos importations nettes représentent plus de 70 % de notre consommation, qui est orientée principalement sur des espèces qui ne sont pas pêchées ou élevées en France : saumon d'élevage, cabillaud ou colin d'Alaska.

Ce relatif déclin de l'approvisionnement en produits de la mer est lié au déclin de la flotte de pêche française. Celle-ci, encore essentiellement constituée de petites embarcations, de moins de 12 mètres, a vu sa taille se réduire de 30 % en une quinzaine d'années, pour ne plus compter que 4 675 navires en France métropolitaine (7 250 en incluant la flotte ultramarine) contre 6 593 navires en 19957(*). 80 % de l'activité est assurée par un peu moins d'un millier de chalutiers, qui pratiquent une pêche multi-spécifique. De plus en plus côtière, la flotte se concentre surtout dans le Nord et en Bretagne. S'il existe des armements modernes et performants, l'état de la flotte de pêche est aujourd'hui ancien avec un âge moyen des navires de 25 ans8(*). Les pêcheurs ont donc déjà payé un lourd tribut à la régulation européenne de la pêche.

Sur le plan de l'emploi, le déclin de la pêche française se manifeste aussi puisque le nombre de marins embarqués en 2010 n'était que de 22 493 emplois en équivalent temps plein (dont 19 594 en métropole et 2 899 dans les départements d'outre-mer). L'activité de pêche génère une activité à terre de mareyage, qui emploie un peu moins de 4 500 personnes et de transformation avec environ 15 600 emplois et un chiffre d'affaires de plus de 4,5 milliards d'euros par an. La réduction continue de l'activité de pêche pose la question de la survie de certains ports français, qui, de l'avis de tous, ont atteint un seuil critique.

Enfin, la structuration économique de la filière est encore insuffisante. Si les deux tiers des poissons débarqués sont vendus dans les 40 halles à marée existant en 2010, l'organisation de la vente est encore pleine d'aléas. La grande distribution, qui assure les deux tiers des ventes de poissons et crustacés au consommateur final, a, durant les auditions, pointé cette faiblesse structurelle de la pêche française. La mise en place récente de France filière pêche, préfiguration d'une interprofession des produits de la pêche et de l'aquaculture, vise précisément à répondre à cette difficulté, en permettant la mise en place d'outils de promotion de la pêche française, et en améliorant la valeur ajoutée pour l'ensemble de la filière.

C. LA GOUVERNANCE EUROPÉENNE DES PÊCHES INSATISFAISANTE

1. Les instruments de gestion des stocks halieutiques existant dans l'actuelle PCP

Depuis 2002, la régulation de la pêche en Europe repose sur trois types d'outils : la fixation de totaux admissibles de capture (TAC), par espèce, les mesures de limitation de l'effort de pêche (restrictions au tonnage des navires ou au nombre jours de mer autorisés) et des mesures techniques (tailles minimales au débarquement, tailles des filets, fermetures de zones de pêche ou à certaines périodes, interdiction de certains engins, interdiction de rejets).

Pour certains stocks menacés par la surpêche, l'Union européenne a élaboré depuis 2003 des plans de reconstitution et de gestion pluriannuels : il en existe actuellement 17 (s'ajoute également un plan de reconstitution des stocks d'anguille). Ces plans permettent d'organiser l'optimisation de l'exploitation de la ressource dans la durée et d'éviter de remettre en cause chaque année les choix de l'année précédente, lors de la négociation annuelle des TAC. Certains ont été couronnés de succès : le plan de reconstitution du merlu en Mer du Nord ou encore le plan de reconstitution de la sole dans le Golfe de Gascogne ont atteint leurs objectifs et permis d'atteindre une exploitation de ces espèces au niveau du RMD.

En dehors de ces plans pluriannuels, l'Union européenne a également pris des mesures techniques et mesures de conservation pour des zones de pêche déterminées, comme la Méditerranée et la Baltique.

L'Union européenne a donc mis en place tout un dispositif réglementaire pour encadrer fortement l'activité des pêcheurs européens. Cet encadrement est assuré par un dispositif de contrôle, largement délégué aux États membres de l'Union européenne. Malgré cet arsenal déjà contraignant, la Commission européenne considérait en 2009 que la PCP n'était pas satisfaisante, avec des mécanismes décisionnels qui privilégient les choix à court terme, un manque de respect des règles par le secteur et une insuffisante responsabilité des parties prenantes.

2. Mettre fin à la micro-gestion

Un des aspects les plus critiqués de la pratique actuelle de la PCP concerne la négociation annuelle des TAC et quotas au sein du Conseil spécialisé « pêche » de l'Union européenne, en dehors des stocks couverts par les plans pluriannuels.

Ce mode de fonctionnement est réellement insatisfaisant tant pour les scientifiques que pour les pêcheurs. Il conduit souvent à la fixation de TAC au-delà des recommandations des scientifiques. Ainsi, en 2012, le TAC pour le maquereau en Atlantique Nord-Est, impliquant l'Union européenne mais aussi les Iles Féroé, la Norvège et l'Islande, a été fixé à un niveau 36 % supérieur à celui permettant d'atteindre le RMD. Ce stock est aujourd'hui menacé de déclin biologique. La Commission signale que le Conseil, en 2010, a dépassé les niveaux de TAC préconisés par les scientifiques de 45 %9(*). Pour les pêcheurs, les modifications permanentes de TAC et donc, en conséquence, des quotas, sont source d'une insécurité économique inacceptable, empêchant toute prévision stable et nuisant aux décisions d'investissement.

La Commission préfèrerait donc généraliser les plans pluriannuels et responsabiliser les acteurs concernés en confiant aux conseils consultatifs régionaux (CCR) un pouvoir de proposition et de pilotage, au niveau de chaque pêcherie.

LES CONSEILS CONSULTATIFS RÉGIONAUX (CCR)

Institués par une décision du Conseil du 19 juillet 2004 (décision 204/585/CE), les CCR ont pour mission de fournir des recommandations aux États membres et à la commission pour la pêche dans les zones géographiques qu'ils couvrent.

Ils associent les représentants du secteur de la pêche et d'autres groupes d'intérêt concernés. Les experts des États membres y ont accès.

On compte aujourd'hui 7 CCR :

- CCR de la Mer Baltique ;

- CCR de la Mer Méditerranée ;

- CCR de la Mer du Nord ;

- CCR des eaux occidentales septentrionales ;

- CCR des eaux occidentales australes ;

- CCR stocks pélagiques ;

- CCR pêche lointaine.

II. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE : UNE RÉFORME RADICALE

A. LA RÉFORME DE LA PCP : UN LONG PROCESSUS ENCORE INCERTAIN

1. Le paquet législatif de 2011

A l'issue du processus de consultation des parties prenantes engagée par le Livre vert de 2009, la Commission a présenté en deux temps un paquet législatif destiné à réformer profondément la PCP composé des trois textes suivants :

Proposition de règlement du Parlement Européen et du Conseil relatif à la politique commune de la pêche du 13 juillet 2011 - COM 2011/0425 - Procédure 2011/0195 (COD).

Proposition de règlement du Parlement Européen et du Conseil portant organisation commune des marchés (OCM) dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture du 13 juillet 2011 - COM 2011/416 - Procédure 2011/0194 (COD).

Proposition de règlement du Parlement Européen et du Conseil relatif au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) du 2 décembre 2011 - COM 2011/0804 - Procédure 2011/0380 (COD).

A côté de ces propositions législatives, la Commission européenne a également publié le 13 juillet dernier deux communications : une sur la philosophie générale de la réforme de la PCP et une autre sur son volet externe.

La réforme se situe clairement dans une optique de profonde transformation de la PCP, autour de deux impératifs : mettre fin à la surpêche dans les eaux européennes et réduire drastiquement la taille de la flotte de pêche européenne. La Commission considère en effet qu'elle est en surcapacité évidente et que le rythme de réduction de la taille de la flotte européenne, de l'ordre de 2 % par an, est insuffisant.

Cependant il existe une limite à la réforme : la Commission souhaite maintenir les équilibres entre États membres de l'Union européenne : concrètement, le principe de stabilité relative est réaffirmé dans la proposition de règlement de base.

2. Un nouveau cadre de discussion impliquant le Conseil et le Parlement européen

Depuis le traité de Lisbonne, la politique commune de la pêche est entrée dans le champ de la codécision. Le Parlement européen a donc été saisi de l'ensemble des textes constitutifs de la réforme de la PCP et a nommé ses rapporteurs.

Ce nouveau cadre de discussion rend plus difficile un accord car, outre le Parlement, il faut aussi mettre d'accord les membres du Conseil. Or, les intérêts en jeu divergent fortement, dans un contexte où la pêche reste un secteur économique fragile.

Par ailleurs, la PCP s'inscrit dans un cadre international. Les États membres qui partagent des zones de pêche avec des pays tiers (en mer Méditerranée ou en mer Noire) ne peuvent accepter une règlementation plus contraignante de la pêche que si celle-ci s'applique aussi à ces pays tiers, faute de quoi l'effort de l'Union européenne n'aura aucun impact positif sur l'état de la ressource.

B. L'ARCHITECTURE DE LA RÉFORME

1. Atteindre le rendement maximal durable (RMD) en 2015 pour tous les stocks

La Commission européenne fait preuve de volontarisme en indiquant à l'article 2 de la proposition de règlement de base, que la PCP devra viser le RMD pour tous les stocks dès 2015. Concrètement, cet objectif guidera la décision sur le niveau auquel devront être établis les TAC et quotas de pêche.

Cette approche n'est pas nouvelle. En 2002, au sommet mondial pour le développement durable Johannesburg, le plan d'application, auquel l'Union européenne a souscrit, prévoyait que pour assurer la durabilité dans l'exploitation des ressources halieutiques, il faudrait « maintenir ou rétablir les stocks à un niveau permettant d'obtenir un rendement maximal constant, le but étant d'atteindre d'urgence cet objectif pour les stocks épuisés, et si possible en 2015 au plus tard ».

Le plan stratégique 2011-2020 pour la biodiversité, adopté à Nagoya en 2010, fixe un échéancier plus souple, puisque son objectif 6 indique que : « d'ici à 2020, tous les stocks de poissons et d'invertébrés et plantes aquatiques [seront] gérés et récoltés d'une manière durable, légale et en appliquant des approches fondées sur les écosystèmes, de telle sorte que la surpêche soit évitée, des plans et des mesures de récupération [seront] en place pour toutes les espèces épuisées, les pêcheries [n'auront] pas d'impacts négatifs marqués sur les espèces menacées et les écosystèmes vulnérables, et l'impact de la pêche sur les stocks, les espèces et les écosystèmes [restera] dans des limites écologiques sûres ».

La communication de la Commission du 4 juillet 2006 (COM(2006) 360 final) relative à l'application du principe de durabilité des pêcheries de l'Union européenne au moyen du RMD, avait déjà mis ce concept au coeur des décisions prises sur le niveau des TAC et quotas. Fonder la PCP sur le RMD s'inscrit bien sûr dans une logique environnementale, pour améliorer l'état des ressources halieutiques. Mais le RMD a aussi une dimension économique puisque la Commission estime qu'en atteignant le RMD pour tous les stocks exploités par les flottes européennes dans les eaux européennes, les captures globales augmenteraient à terme et la durée des sorties serait réduite grâce à l'existence d'une quantité de poissons plus importante.

RENDEMENT MAXIMAL DURABLE (RMD) ET LIMITE BIOLOGIQUE DE SÉCURITÉ

Ces deux concepts ne doivent pas être confondus :

Le RMD est, selon la FAO, de la plus grande quantité de biomasse que l'on peut en moyenne extraire continument d'un stock, dans des conditions environnementales données, sans affecter le processus de reproduction de ce stock.

Il se distingue donc du stock de sécurité biologique, qui lui est inférieur, et se définit comme la quantité de biomasse prélevée au-delà de laquelle la population de l'espèce diminue.

2. L'interdiction des rejets

La Commission européenne estime que les rejets représentent aujourd'hui 23 % des prises, soit environ 1,7 million de tonnes par an. Elle considère qu'il s'agit là d'un gâchis de ressources considérable, d'autant que les poissons rejetés en mer sont en général morts. La Commission propose, avec l'article 15 de la proposition de règlement de base, d'instaurer une obligation de débarquement de toutes les captures, pour toutes les espèces soumises à des limitations de capture. Cette obligation s'imposerait à tous les types de pêche : pêche côtière et pêche hauturière, pêche artisanale comme pêche industrielle.

La Commission propose un calendrier particulièrement rapide, avec une mise en oeuvre échelonnée selon les espèces concernées, entre 2014 et 2016 au plus tard. Les États membres devront veiller à imposer un système de contrôle du respect de cette nouvelle obligation par les pêcheurs.

S'il est prévu de mettre à contribution le FEAMP afin de financer les investissements nécessaires à la transformation d'espèces d'intérêt commercial limité ou nul, la proposition de la Commission précise dans les considérants de la proposition de règlement que les opérateurs ne devront pas tirer un avantage économique de la capture de prises indésirables.

3. Les concessions de pêche transférables

La mise en place d'un système de quotas individuels transférables (QIT) avait été évoquée par la Commission européenne dans le Livre vert de 2009 et figure dans sa proposition de règlement de base sous la dénomination de concession de pêche transférable (CPT).

L'objectif poursuivi par la Commission européenne avec les CPT consiste à réduire par le marché la taille de la flotte de pêche, qu'elle estime en surcapacité, plutôt que de devoir financer sur crédits européens des plans de sortie de flotte et le déchirage des navires, qui ont coûté 2,73 milliards d'euros entre 1994 et 2013, pour une réduction de capacité de seulement 3 % par an sur la période (et désormais de l'ordre de 2 %).

Les articles 27 et suivants obligent donc les États membres de l'Union à établir un système de CPT, au plus tard au 31 décembre 2013, pour tous les navires de pêche de plus de 12 mètres ainsi que pour les navires plus petits équipés d'engins remorqués.

L'attribution des possibilités de pêche resterait définie pour chaque État membre dans le respect du principe de stabilité relative10(*), mais la distribution individuelle des possibilités de pêche, à travers les CPT, pourrait être ensuite bouleversée par le jeu du marché entre chacun des opérateurs de pêche. Les CPT resteraient valables pour au moins 15 ans.

4. La gouvernance régionalisée des pêches

La gestion de la PCP est aujourd'hui caractérisée par une grande centralisation des décisions au niveau européen. Les TAC et les quotas font l'objet d'une décision annuelle par le Conseil des ministres de l'Union européenne qui est vécue comme arbitraire.

La Commission européenne souhaite généraliser les plans pluriannuels de gestion de la ressource à long terme, afin qu'il existe une certaine continuité dans la politique menée. Elle souhaite aussi que ces plans couvrent non plus une espèce en particulier mais puissent s'étendre à l'ensemble d'une pêcherie. Il faut en effet prendre en compte les interactions entre stocks (par exemple, un stock sous-pêché peut poser des problèmes à un autre stock dont il se nourrit).

5. Le renforcement de l'organisation commune des marchés

L'organisation commune des marchés des produits de la pêche et de l'aquaculture existe depuis 1970. L'OCM est cependant moins structurante pour les produits de la pêche qu'elle ne l'est dans le secteur agricole : seulement 20 % de la production totale de la pêche européenne est couverte et les interventions ne s'élèvent qu'à 0,6 % de la valeur des produits frais vendus en Europe. Plus de la moitié des dépenses de l'OCM concerne en réalité les régions ultrapériphériques (RUP). L'intervention sous ses différentes formes (retraits communautaires, reports de commercialisation, retraits et reports organisés par les organisations de producteurs, stockage privé, aide spécifique pour les thonidés), ne représente plus qu'une dizaine de millions d'euros par an. Au total, entre 25 et 30 millions d'euros de crédits communautaires provenant du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), c'est-à-dire du 1er pilier de la politique agricole commune (PAC) sont consacrés au financement de l'OCM pêche et aquaculture.

Constatant que l'actuelle OCM était insuffisamment orientée vers la durabilité de la pêche, que la situation des producteurs avait eu tendance à se dégrader, que l'OCM n'était pas en mesure de lutter efficacement contre les fluctuations du marché, que le potentiel du marché européen n'était pas exploité de manière optimale, et enfin, que l'OCM était lourde et complexe à faire fonctionner, la Commission a présenté une proposition de règlement, destinée à remplacer le cadre réglementaire actuel11(*), qui repose sur cinq objectifs :

- Inciter à une pêche durable ;

- Améliorer la situation des producteurs sur le marché ;

- Réduire la volatilité des prix ;

- Renforcer le potentiel commercial des produits européens face aux produits importés qui représentent l'essentiel de la consommation européenne.

- Et enfin, simplifier les règles de fonctionnement de l'OCM.

Concrètement, la proposition de règlement présentée par la Commission européenne :

Renforce le rôle des organisations de producteurs (OP), à la fois dans leur rôle de gestionnaires de la ressource (répartition des quotas entre membres de l'OP) et dans leur rôle de régulation économique (mise en place de plans de production et de commercialisation). Les OP aquacoles sont également renforcées ainsi que les interprofessions.

Réduit les possibilités d'intervention sur les marchés à un seul mécanisme : celui du stockage, qui remplace tous les autres dispositifs (aides au retrait, aide au report, indemnité compensatoire pour les thonidés etc...). Les produits aquacoles ne sont au demeurant pas concernés par ce mécanisme. Contrairement à la proposition de la Commission européenne sur la PAC, aucune clause de perturbation des marchés n'est prévue.

Vise à améliorer l'information du consommateur en imposant des informations supplémentaires comme la date de pêche ou la date de récolte pour les produits de l'aquaculture.

6. Un instrument financier pour la pêche et la politique maritime : le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP)

La proposition relative au FEAMP s'inscrit dans le contexte de la proposition de la Commission pour le cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2014-2020.

Au total, la Commission européenne propose de consacrer 6,5 milliards d'euros au FEAMP pour la période 2014-2020. L'enveloppe consacrée à la pêche et aux affaires maritimes sera renforcée sur la même période d'un milliard d'euros, situés en dehors du FEAMP, destiné à financer les accords de pêche durable dans le cadre du volet externe de la PCP.

Remplaçant l'actuel FEP, le FEAMP est le bras armé financier de la PCP. Mais sa mission est élargie et il devra aussi servir à financer la politique maritime intégrée (PMI), qui absorbera environ 7 % de l'enveloppe totale (432 millions d'euros).

L'article 5 de la proposition de règlement précise les quatre objectifs du FEAMP :

- Promouvoir une pêche et une aquaculture durables et compétitives.

- Favoriser l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique maritime intégrée de l'Union.

- Promouvoir un développement territorial équilibré et solidaire des zones tributaires de la pêche.

- Favoriser la mise en oeuvre de la politique commune de la pêche.

Le FEAMP s'inscrit dans la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive, et doit respecter le cadre stratégique commun (CSC) défini pour l'ensemble des fonds structurels.

La proposition de règlement contient un catalogue de mesures pouvant être financées par le FEAMP, et éventuellement cofinancées par les États membres. De ce point de vue, le FEAMP est plus restrictif que le FEP. La proposition de la Commission européenne consiste en effet à mettre fin à l'aide européenne aux plans de sortie de flotte ou encore à l'aide à l'installation des marins. De même, les aides à l'investissement seront strictement limitées : seuls les investissements destinés à améliorer la sécurité à bord, à mieux protéger l'environnement, à améliorer la sélectivité ou encore à favoriser la transformation à terre des prises accessoires pourront être soutenus, cette dernière action bénéficiant d'une enveloppe de 45 millions d'euros. Le FEAMP pourra aussi soutenir les initiatives des organisations de producteurs en matière de plans de production et de commercialisation, à hauteur de 3 % de la valeur de la production commercialisée. En revanche, l'aide au stockage sera progressivement réduite pour être supprimée en 2019. Le FEAMP pourra aussi soutenir les initiatives locales de diversification. Un arsenal de mesures est également prévu en faveur de l'aquaculture. Enfin, une enveloppe de 477 millions d'euros sur la période est consacrée au contrôle des pêches, et une autre enveloppe de 358 millions d'euros à la collecte de données et avis scientifiques, tandis que 105 millions d'euros seront sanctuarisés en faveur des RUP.

Chaque État membre devra établir un programme opérationnel (PO) dans lequel il définira ses dispositifs prioritaires et les enveloppes attribuées à chacun d'eux, à partir de l'enveloppe globale réservée pour l'État membre. La répartition de l'enveloppe globale entre États membres n'est pour l'instant pas connue, et sera décidée par la Commission européenne au moyen d'un acte d'exécution, en fonction de critères définis à l'article 17.

7. Le volet externe de la PCP

Le volet externe de la PCP ne fait pas l'objet d'une proposition de règlement mais d'une communication de la Commission européenne12(*) qui expose sa stratégie, consistant à diffuser le modèle européen aux autres pays pratiquant la pêche. L'objectif assigné au volet externe consiste à « contribuer à la mise en place d'un système international de gouvernance des pêches qui soit plus responsable ».

La Commission propose d'y parvenir en établissant un dialogue renforcé avec les autres pays, pour leur faire partager l'objectif d'atteinte du RMD en 2015 et renforcer l'autorité des organisations régionales de gestion des pêches (ORGP). Elle souhaite aussi interdire l'accès aux grands marchés de consommation pour les produits provenant d'une pêche illicite non réglementée et non déclarée (pêche INN). Elle envisage également de remplacer les accords de partenariat de pêche (APP) avec les pays-tiers par des accords de pêche durable (APD) davantage axés sur la conservation des ressources, en produisant un effort particulier de meilleure connaissance des stocks et de transparence de l'activité de pêche sur les zones concernées. Enfin, la Commission souhaite que le volet externe de la PCP soit en cohérence avec les autres politiques de l'Union européenne, y compris en matière de droits de l'Homme et demande qu'une clause de respect de ces droits soit systématiquement intégrée dans les APD.

III. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU SÉNAT, BASE D'UN CONSENSUS EUROPÉEN ?

A. LES PRÉOCCUPATIONS DES AUTEURS DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE

1. Pour une approche plus équilibrée de la politique de la pêche
a) La nécessité de la durabilité environnementale basée sur des avis scientifiques fiables et partagés

Les auteurs de la proposition de résolution européenne examinée par votre commission partagent l'objectif d'amélioration de l'état des stocks halieutiques. Mais cet objectif ne peut être poursuivi efficacement que si la connaissance scientifique des stocks est mieux assurée.

Aujourd'hui, moins de 50 % des stocks font vraiment l'objet d'un suivi. Il est vrai que pour certaines espèces, l'intérêt d'un suivi fin est certes limité. Il n'en reste pas moins que votre rapporteur considère que si une politique publique se fixe pour but l'amélioration des ressources halieutiques, il faut se doter d'instruments de mesure qui permettent de vraiment évaluer l'efficacité de cette politique.

L'amélioration des connaissances scientifiques est donc indispensable. Des données incontestables seront également gage d'acceptabilité des décisions prises de réduction de TAC voire d'interruption de l'activité de pêche.

Déjà fournisseurs de données utiles à l'analyse scientifique (à travers les log-book, qui permettent de croiser les quantités pêchées par espèces avec les localisations et les périodes), les pêcheurs doivent être mieux associés à l'analyse des données, et à l'expertise de l'état des ressources halieutiques.

L'enveloppe de 358 millions d'euros sur 7 ans, sanctuarisée au sein du FEAMP pour financer la collecte de données et la réalisation d'avis scientifiques, s'établit au même niveau que les consommations budgétaires actuelles (45 à 50 millions d'euros par an), ce qui ne permettra pas d'être plus ambitieux que ne l'est l'actuelle politique. Les auteurs de la proposition de résolution européenne réclament donc à juste titre que cette enveloppe au sein du FEAMP soit augmentée.

b) Préserver l'activité de pêche

Si la Commission européenne veut mettre la durabilité au coeur de la réforme de la PCP, les auteurs de la proposition de résolution insistent également sur la nécessité de ne pas négliger le deuxième pilier de la durabilité qui est le pilier économique. On ne peut avoir d'ambition maritime sans préserver notre activité de pêche.

Si la PCP n'avait qu'un objectif environnemental, il ne serait d'ailleurs pas nécessaire de fixer les TAC au niveau du RMD. Les fixer au niveau du seuil de sécurité biologique, pour éviter simplement la disparition de l'espèce concernée, suffirait. Le RMD n'a de sens, en réalité, que parce qu'il améliore le potentiel de production de la mer, les possibilités ultérieures de capture. C'est d'ailleurs bien l'argument économique que la Commission européenne met en avant dans sa communication du 13 juillet 2011 sur la réforme de la PCP en indiquant que « si les stocks étaient exploités sur la base du rendement maximal durable, leur taille augmenterait d'environ 70 %. Les captures globales connaîtraient une hausse d'environ 17 %. Les marges bénéficiaires pourraient être multipliées par trois, les retours sur investissement seraient six fois plus élevés et la valeur ajoutée brute pour le secteur de la capture augmenterait de 90 % ».

L'importance de la pêche côtière et de la pêche artisanale pour l'équilibre économique et social et même la préservation de l'identité culturelle de régions côtières européennes doit aussi être reconnue par la Commission européenne. Elle justifie qu'une attention particulière lui soit portée. Deux difficultés cependant surgissent lorsqu'on évoque la pêche côtière et la pêche artisanale. D'abord, la définition qu'en donne la proposition de règlement de base est trop restrictive : il s'agit uniquement des navires de moins de 12 mètres ne disposant pas d'engins remorqués. Ensuite, il ne serait pas acceptable d'exempter cette forme de pêche des contraintes qui pèsent sur les autres pêcheurs, notamment les quotas ou encore les normes de sécurité. Votre commission a adopté deux amendements identiques de MM. Jean Bizet et Gérard Le Cam à la proposition de résolution, pour demander qu'une attention particulière soit apportée à la petite pêche et à la pêche côtière, qui sont exclusivement des pêches artisanales.

c) Ne pas oublier le volet social

Enfin, le troisième pilier de la durabilité est le pilier social. Ce volet est particulièrement peu développé dans les propositions de la Commission européenne. La communication de celle-ci du 13 juillet dernier souligne simplement que « la PCP réformée doit contribuer à la modernisation des conditions de travail à bord des navires afin de garantir le respect de normes modernes en matière de santé et de sécurité. La Commission et le Conseil ont encouragé les États membres à ratifier la convention sur le travail dans la pêche de l'OIT13(*), qui date de 2007 ». Mais aucune conditionnalité sociale n'est imposée dans le règlement de base pour, par exemple pour l'attribution de quotas.

Votre rapporteur souligne que la dimension sociale de la PCP ne saurait être résumée au soutien du FEAMP pour les investissements visant à améliorer la santé et la sécurité à bord des navires (article 33 de la proposition de règlement) ni à ceux visant à aider les pêcheurs à se reconvertir dans d'autres activités (article 32 du même règlement). Il faudrait être plus ambitieux et proposer un socle de conditions de travail et de protection sociale commun à l'ensemble des pêcheurs travaillant sur des navires battant pavillon d'un État membre de l'Union européenne.

Un premier pas a été franchi avec la signature en mai dernier lors de la conférence maritime européenne qui s'est tenue à Göteborg en Suède d'un accord des partenaires sociaux européens, transposant la convention n° 188 de l'OIT, qui concerne la pêche. Mais il sera nécessaire de donner à cet accord une force contraignante en droit européen en le traduisant dans une directive.

2. Les points de désaccord avec les propositions de la Commission européenne
a) Le rythme d'atteinte du RMD

Comme les auteurs de la proposition de résolution européenne, votre commission souhaite que les TAC soient désormais définis dans le but d'atteindre le RMD le plus rapidement possible. Mais la position de la Commission consistant à exiger d'atteindre le RMD en 2015 pour tous les stocks constitue une approche trop brutale.

Cela pourrait conduire la France à fermer 50 % de ses pêcheries, avec des conséquences économiques et sociales irréversibles. Les auteurs de la proposition de résolution européenne suggèrent d'ailleurs, avant de définir le rythme de convergence vers le RMD, d'effectuer une étude d'impact socio-économique. D'après les informations fournies à votre rapporteur, pour la sole du Golfe de Gascogne, atteindre le RMD en 2015 nécessiterait d'en arrêter complètement la pêche. En maintenant les TAC et quotas au niveau actuel, on atteindrait le RMD en 2017. Sur le thon rouge de Méditerranée, arrêter toute pêche permettrait d'atteindre le RMD en 2019, mais maintenir les TAC et quotas au bas niveau actuel permettrait d'y parvenir en 2022.

Le rythme d'atteinte du RMD pourrait également être adapté pour tenir compte du fonctionnement particulier des pêcheries mixtes : lorsque plusieurs espèces sont pêchées simultanément sur une même zone maritime, il est très difficile d'atteindre le RMD simultanément pour tous les stocks capturés. C'est particulièrement le cas pour la mer Méditerranée. De l'aveu même de la Commission européenne, les méthodes d'évaluation scientifique des stocks mixtes sont d'ailleurs peu précises.

Ensuite, la définition des TAC au niveau européen doit tenir compte des discussions avec les pays tiers, lorsqu'on partage les zones de pêche, comme par exemple en Méditerranée. L'Union européenne ne peut fixer d'objectif d'atteinte du RMD différent de celui visé par les autres flottes de pêche, qui se nourrissent du même stock.

Enfin, la fixation d'un TAC, au niveau permettant l'atteinte du RMD, n'est pas un outil suffisant pour éviter la surpêche des stocks les plus vulnérables. Pour accélérer l'atteinte du RMD, il faut aussi introduire des mesures techniques (sélectivité des engins de pêche, zones d'interdiction ou périodes de fermeture de la pêche) dans les plans pluriannuels.

En tout état de cause, votre rapporteur partage la proposition des auteurs de la proposition de résolution de définir le rythme de convergence vers le RMD dans les plans pluriannuels de gestion ou de reconstitution, établis pêcherie par pêcherie, entre 2015 et 2020 au plus tard.

b) L'interdiction des rejets

Partant d'un bon sentiment, l'interdiction des rejets en mer des prises accessoires est qualifiée par les auteurs de la proposition de résolution européenne de « fausse bonne idée ».

Lors des auditions menées par votre rapporteur, les limites d'un dispositif d'interdiction totale des rejets sont apparues clairement, même si les rejets constituent un vrai problème. Un amendement de notre collègue Joël Labbé a au demeurant été adopté par votre commission pour rappeler plus clairement qu'on ne pouvait se satisfaire de la situation actuelle en la matière.

Mais la solution de la Commission européenne est brutale et irréaliste. D'abord, la pratique des rejets en mer correspond à des réalités variées. Certains rejets sont même liés à la réglementation : lorsque les poissons remontés sur le pont sont en dessous des tailles de commercialisation, ou appartiennent à des espèces non commercialisables, ils sont naturellement rejetés à la mer. Une autre pratique, appelée écrémage, permet de ne garder que les plus belles prises, mieux valorisées. C'est plutôt celle-ci que vise la Commission en proposant l'interdiction totale des rejets.

Certaines prises accessoires sont cependant inévitables, notamment dans le cas de pêcheries mixtes ou multi-spécifiques. Contrairement aux pays riverains de la Baltique, dont les flottes sont beaucoup plus spécialisées, la France est particulièrement concernée par ce type de pêche. Or, avec l'interdiction des rejets et le système des CPT, elle sera pénalisée : il faudra veiller à consommer ses quotas par espèce au même rythme, ce qui est en pratique quasiment impossible. Lorsque l'un des quotas dont dispose un navire sera épuisé, même s'il lui reste des droits de pêche pour d'autres espèces, il ne pourra plus sortir du port.

Votre rapporteur note également que l'interdiction des rejets n'améliore pas directement l'état de la ressource, puisque ce qui est rejeté aujourd'hui arrive de toute manière mort sur le pont du bateau. Les modèles d'évaluation des stocks prennent d'ailleurs en compte les rejets. De ce fait, en passant au zéro rejet, les quotas devraient être augmentés à due concurrence.

Ensuite, cette interdiction peut avoir des effets ambivalents sur l'amélioration de la sélectivité de la pêche. Afin de minimiser les prises accessoires, les pêcheurs peuvent en effet être incités à davantage de sélectivité, car il est toujours préférable de « trier sur le fond plutôt que de trier sur le pont ». Mais une règlementation par pêcherie assez stricte permet aussi d'y parvenir. A l'inverse, ramener à terre l'ensemble des prises risque de conduire à la mise en place d'une filière de valorisation de ces prises indésirables, destinée à une transformation sous forme de farine pour l'alimentation des élevages aquacoles.

Enfin, l'interdiction totale des rejets posera d'immenses difficultés pratiques : la première tient à la nécessité d'investir dans de nouveaux moyens de surveillance (caméras installées dans les navires). Une autre difficulté tient à la capacité des navires : les capacités de stockage ne sont pas illimitées et les risques de surcharges réels, avec toutes les conséquences négatives en terme de sécurité que cela comporte (risque de chavirage).

Au final, l'interdiction pure et simple des rejets doit être nuancée, adaptée. Pour certaines pêcheries, l'interdiction des rejets a d'ailleurs déjà été mise en place par la réglementation européenne (par exemple pour le sprat et le turbot en mer Noire14(*)). Votre rapporteur considère que, sans remettre en cause l'objectif de meilleure sélectivité de la pêche, le moyen prévu par la Commission, qui consiste à obliger les navires à débarquer l'ensemble des captures, est disproportionné et préfère une approche pragmatique, dans le cadre des plans pluriannuels.

c) La mise en place de concessions de pêche transférables

L'obligation de gérer les droits de pêche sous la forme de concessions individuelles transférables d'un navire à un autre est certainement la proposition de la Commission européenne qui a été la plus critiquée.

Les CPT posent d'abord un problème de principe en permettant l'appropriation privée de ressources collectives.

Les CPT présentent ensuite le risque d'encourager la concentration du secteur de la pêche. D'après les associations de protection de l'environnement auditionnées par votre rapporteur, la mise en place d'un tel système dans plusieurs pays, comme par exemple l'Islande, n'a pas eu les effets positifs escomptés. Les surcapacités ont perduré. Les droits de pêche ont simplement connu un mouvement de concentration entre un faible nombre de mains. Les associations précitées préfèreraient un droit d'accès préférentiel à la ressource attribuée aux pêcheurs ayant les pratiques les plus respectueuses de l'environnement maritime. Les CPT pourraient donc conduire à une hyperconcentration des droits de pêche ainsi qu'à des phénomènes spéculatifs destructeurs pour l'économie du littoral.

Alors même que la réforme de la PCP vise à renforcer les organisations professionnelles, celles-ci perdraient beaucoup de leur intérêt, n'ayant plus à se préoccuper de la gestion de la ressource, alors qu'aujourd'hui, leur fonction de répartition des sous-quotas entre leurs membres est essentielle.

Enfin, on peut penser que la règle de non-transférabilité des CPT entre États membres ne résistera pas. Or, en transférant des CPT entre opérateurs de deux États membres différents de l'Union européenne, le principe de stabilité relative qui fonde toute la politique de distribution des droits de pêche depuis des décennies sera sérieusement entamé.

Au final, votre commission a demandé l'abandon des CPT. Sur proposition de Joël Labbé, elle a adopté un amendement à la proposition de résolution européenne afin d'ouvrir la voie à une répartition des possibilités individuelles de pêche non pas uniquement sur une base historique, mais en prenant en compte des critères environnementaux et sociaux.

d) Un FEAMP trop peu ambitieux pour la pêche européenne

Globalement, le maintien d'un instrument financier pour la pêche et l'aquaculture a été salué par les européens. Mais la proposition de la Commission européenne mériterait d'être précisée et améliorée sur plusieurs points.

Tout d'abord, la répartition de l'enveloppe entre États membres n'est pas encore connue, ce qui limite la capacité de votre commission à en faire l'analyse d'impact pour la pêche française. Si en matière d'enveloppe, une certaine continuité devrait être observée dans la clef de répartition, l'importance de la petite pêche devrait, aux yeux de votre commission, être également prise en compte. En tout état de cause, votre commission souhaite que l'enveloppe soit répartie en prenant en compte l'importance des secteurs de la pêche et de l'aquaculture dans chaque État membre.

Ensuite, la répartition financière du FEAMP est déséquilibrée. La politique maritime intégrée est généreusement dotée. Un prélèvement sur sa quote-part permettrait d'abonder l'enveloppe consacrée à la collecte de données scientifiques, dont la simple reconduction est insuffisante pour remplir les objectifs de la PCP et l'enveloppe destinée aux contrôles des pêches, qui doit être plus importante pour mieux s'assurer du respect par les pêcheurs des plans pluriannuels.

Enfin, et il s'agit sans doute d'une question majeure, les interventions du FEAMP sont définies de manière trop restrictive. Votre commission s'oppose vigoureusement à ce que, comme le souligne Alain Cadec, rapporteur de la commission Pêche pour le Parlement européen sur la proposition de règlement relative au FEAMP, cet instrument financier soit principalement un instrument de « reconversion des pêcheurs hors du secteur de la pêche ».

Le fonds doit au contraire avoir un objectif économique de modernisation de la flotte, qui ne soit pas seulement cantonné aux investissements en matière de sécurité ou d'amélioration de la sélectivité.

Votre commission partage le souhait des auteurs de la proposition de résolution :

- De permettre au FEAMP d'aider à l'installation de jeunes dans le secteur de la pêche, qui est confronté, comme d'autres, au défi du renouvellement des générations :

- De permettre au FEAMP d'aider au financement d'investissements de modernisation des navires, notamment pour améliorer le rendement énergétique de la pêche. Ces aides ne contribueraient pas à une augmentation de capacité de la pêche puisque les États membres restent soumis à un plafond de capacité de leur flotte, défini dans le règlement de base ;

- De permettre au FEAMP de continuer à financer le déchirage des navires au moment de l'arrêt des activités de pêche. Ces aides dans le cadre de plans de sortie de flotte ont permis de réduire les capacités de pêche, sortant du service les navires les plus vétustes.

e) Les insuffisances de l'OCM

Votre rapporteur partage globalement les objectifs de l'OCM, tendant à mieux informer le consommateur, et à donner un rôle accru aux OP, afin de mieux gérer la ressource entre producteurs et, comme pour les OP agricoles, de renforcer le pouvoir de marché de l'amont de la filière en organisant collectivement la mise en marché des produits.

Cependant, votre rapporteur considère, comme l'a au demeurant fait le rapporteur de la proposition de règlement sur l'OCM au Parlement européen, Struan Stevenson15(*), que le texte de la Commission peut être amélioré sur plusieurs points importants :

- L'information du consommateur doit être plus lisible et plus simple : la date de débarquement devrait être privilégiée par rapport à la date de capture, en pratique impossible à imposer.

- L'Europe devrait aller vers un écolabel pour garantir au consommateur que le poisson qu'il consomme a été pêché en respectant des critères environnementaux stricts, comme par exemple le RMD. Il est en effet anormal que les pêcheurs européens subissent des contraintes que n'ont pas leurs concurrents de pays tiers. De ce point de vue, la proposition du Parlement européen de demander à la Commission une proposition pour un écolabel européen avant le 1er janvier 2015 va dans le bon sens.

- Les OP devraient avoir un rôle central, mais pas celui de supporter le recyclage des prises accessoires, ce qui risquerait d'obérer leurs marges de manoeuvre financières mais aussi de créer un marché pour les juvéniles.

- Enfin, la régulation des marchés ne devrait pas être du seul ressort des OP. Certes, l'article 38 de la proposition de règlement leur permet de mettre en place des fonds collectifs. En outre, elles peuvent bénéficier d'aides représentant jusqu'à 3 % de la valeur de la production commercialisée. Mais votre commission considère que la régulation doit reposer en dernier lieu sur l'Union européenne. C'est là un point de divergence avec le rapporteur du Parlement européen, qui ne soutient pas le maintien d'outils d'intervention. A l'inverse, votre commission souhaite le maintien intégral des outils d'intervention actuels (stockage, retrait, report). Au cas, probable, où les négociations ne pourraient aboutir sur ce point entre partenaires européens, il serait souhaitable que les aides au stockage prévues par l'article 70 de la proposition de règlement relative au FEAMP ne disparaissent pas en 2019 et puissent jouer un rôle de filet de sécurité. Il serait paradoxal en effet que l'ambition régulatrice de l'OCM concernant les produits de la pêche et de l'aquaculture soit moins forte que celle concernant les produits agricoles.

Sur proposition de M. Le Cam, votre commission a adopté un amendement demandant à ce que l'OCM joue un rôle plus grand de régulation des marchés des produits de la pêche et de l'aquaculture, facilitant leurs débouchés.

B. UN NOUVEL ÉQUILIBRE POUR LA POLITIQUE COMMUNE DE LA PECHE

1. Des propositions raisonnables

Votre commission partage l'objectif général de la Commission européenne de parvenir à un juste équilibre entre exploitation économique de la mer et protection des ressources halieutiques. Mais elle considère que les modalités proposées sont déficientes et qu'un autre équilibre doit être recherché. La proposition de résolution européenne du Sénat ne remet pas en cause les objectifs de la réforme de la PCP proposée par la Commission européenne. Votre commission est ainsi parfaitement en accord avec la volonté européenne d'atteindre un équilibre entre environnement et exploitation économique des mers et des océans, à travers l'atteinte du RMD.

Comme de nombreux États membres, et comme la plupart des parties prenantes, des représentants des pêcheurs aux associations de défense de l'environnement en passant par les scientifiques, votre rapporteur, qui a procédé à plusieurs auditions pour se forger son opinion, considère que la Commission européenne a été maladroite et trop brutale.

Il est préférable de retenir une approche graduelle pour améliorer l'actuelle PCP, qui n'est pas l'échec retentissant que décrit la Commission européenne, probablement pour faire passer son projet de réforme radicale en forçant le trait.

Au coeur des préoccupations des auteurs de la proposition de résolution européenne, figure le souci de prise en compte des réalités de terrain et de partage des diagnostics et stratégies avec les pêcheurs. Il est de l'intérêt des pêcheurs de préserver leurs capacités de pêche de demain en préservant la ressource. La PCP doit donc être construire en étroite collaboration avec eux.

L'idée phare de la proposition de résolution consiste donc à fixer un cadre communautaire relativement souple, qui définit les grands objectifs, en laissant le soin de déterminer les modalités d'application au niveau des régions, pêcherie par pêcherie, et dans le cadre de plans pluriannuels.

Le rythme retenu pour atteindre le RMD, l'interdiction des rejets, les mesures techniques comme l'interdiction de zones ou périodes de pêche, l'interdiction de l'utilisation de certains engins ou la taille des mailles des filets, relèveraient des plans pluriannuels, élaborés sur proposition des comités consultatifs régionaux.

Les auteurs de la proposition de résolution suggèrent également de laisser plus de libertés aux États membres pour définir leur système de répartition des droits de pêche (par quotas transférables ou par des quotas administrés) et leurs dispositifs d'aide, dans le cadre du FEAMP, qui doit offrir une palette de possibilités plus large que celle prévue par la Commission pour la période 2014-2020.

En outre, les règles ne sauraient protéger que les poissons. Il faut aussi protéger les pêcheurs à travers un volet social de la PCP et en imposant aux produits importés de respecter les mêmes règles environnementales et sociales que celles issues de la pêche européenne. A l'initiative de M. Le Cam, votre commission a adopté un amendement précisant que l'Union européenne devait rechercher une harmonisation par le haut des conditions de travail des marins-pêcheurs mais aussi de leur protection sociale, afin d'éviter que les navires de pêche battant pavillon européen soient de nouveaux lieux d'un dumping social généralisé.

Votre rapporteur rejoint également les auteurs de la proposition de résolution pour défendre une approche régulatrice de l'OCM, qui doit renforcer le pouvoir de marché des producteurs, face à une distribution concentrée et donc puissante.

2. Le socle d'un futur consensus européen ?
a) L'état des discussions au Parlement européen

L'examen des propositions de résolution du paquet PCP est déjà bien avancé au sein du Parlement européen. Globalement, les modifications des règlements proposées par les rapporteurs de la commission Pêche du Parlement européen vont dans le sens demandé par votre rapporteur. En particulier, les CPT ne seraient plus le pivot de la politique de distribution des droits de pêche : la rapporteure de la proposition de règlement de base, Ulrike Rodust (Allemagne, S&D), propose en effet de laisser la liberté à chaque État membre d'adopter ou pas ce système.

Trois points de divergence subsistent cependant :

- La rapporteure de la proposition de règlement de base préconise un rythme de convergence très rapide vers le RMD, qui impliquera certainement des efforts considérables de fermeture ou de réduction des possibilités de pêche dans les prochaines années.

- La rapporteure propose également une innovation consistant à contraindre les États membres à fermer 10 à 20 % de leur espace maritime à la pêche. Votre rapporteur souligne sur ce point qu'il existe déjà des aires marines protégées dans lesquelles la pêche peut être contrainte plus fortement pour protéger la faune et la flore marine. La réglementation de la PCP permet aussi d'interdire des zones et périodes de pêche, de manière ciblée, en fonction des objectifs recherchés. Cette proposition paraît donc trop générale et risquerait de toute manière d'être contournée par le fait que les bancs de poissons se déplacent et pourraient être pêchés ailleurs, si les quotas le permettent. Là encore, il s'agit d'une fausse bonne idée.

- Le dernier point de divergence concerne l'intervention au sein de l'OCM. Le rapporteur souhaite réduire les outils d'intervention et laisser faire largement le jeu du marché, tandis que votre commission estime nécessaire de conserver, comme en matière agricole, un filet de sécurité.

b) Les dernières avancées du Conseil européen de juin 2012

Réunis le 12 juin dernier, les membres du Conseil spécialisé Agriculture et Pêche de l'Union européenne ont trouvé, sous présidence danoise, un accord sur les orientations générales de la réforme, assez convergent avec la proposition de résolution européenne examinée par votre commission des Affaires économiques16(*).

Concernant le rythme retenu pour atteindre le RMD, les ministres de l'Union européenne sont tombés d'accord pour fixer l'échéance à 2015, mais uniquement quand des avis scientifiques sont disponibles. Dans le cas contraire, ou lorsque des discussions avec des pays tiers qui partagent les mêmes stocks seront nécessaires, l'échéancier pourra être repoussé jusqu'à 2020.

Concernant les rejets, le principe de leur interdiction a été accepté par le Conseil, mais sa mise en oeuvre devra être échelonnée entre 2014 et 2018 voire 2019, et assouplie, avec l'introduction d'un pourcentage de rejets autorisés. En tout état de cause, la stratégie tendant vers le zéro rejet sera définie dans les plans de gestion pluriannuels.

Concernant la gouvernance des pêches, un consensus se dégage sur la régionalisation et la fin de la micro-gestion par la généralisation de plans pluriannuels par pêcherie. Deux CCR supplémentaires devraient être créés : un pour la mer Noire et l'autre pour les régions ultrapériphériques. Il restera à définir les contours exacts de cette régionalisation, qui reste aujourd'hui particulièrement floue.

Concernant les CPT, une grande majorité des États membres souhaite les rendre facultatifs, et laisser à chaque État membre la faculté de choisir son système de gestion des quotas, collective ou individuelle.

Concernant l'OCM, les États membres de l'Union européenne ont trouvé un accord pour renforcer le rôle des organisations de producteurs en pêche et en aquaculture, pour maintenir transitoirement l'aide au stockage, pour mieux informer les consommateurs et créer un label européen de pêche durable.

Aucun accord n'est encore intervenu sur le futur FEAMP, mais une majorité d'États membres du Conseil souhaite que celui-ci puisse aider à la construction de nouveaux navires. Cette mesure n'entraînera pas d'augmentation de la capacité des flottes puisque le plafonnement de capacité demeure dans le règlement de base. Elle aidera simplement à moderniser l'outil, aujourd'hui vieillissant et donc peu performant.

*

* *

Réunie le 27 juin 2012, votre commission a adopté à l'unanimité la proposition de résolution européenne sur la politique commune de la pêche.

ANNEXE I - PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE ADOPTÉE PAR LA COMMISSION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu les articles 3, 38 et 43 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Vu le Livre vert de la Commission européenne du 22 avril 2009 sur la réforme de la politique commune de la pêche,

Vu la résolution n° 158 du Sénat (2009-2010) du 16 juillet 2010 sur la politique commune de la pêche,

Vu la communication de la Commission européenne du 13 juillet 2011 sur la réforme de la politique commune de la pêche,

Vu la communication de la Commission européenne du 13 juillet 2011 relative à la dimension extérieure de la politique commune de la pêche,

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2011 relatif à la politique commune de la pêche - COM(2011) 425 final (E 6449),

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2011 portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture - COM(2011) 416 final (E 6448),

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2011 relatif au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (E 6897),

Considérant qu'avec la deuxième surface maritime mondiale, grâce à ses outre-mer, et avec plus de 5 000 km de côtes hexagonales, la France a une vocation maritime évidente et que, dans ce cadre, la pêche joue un rôle essentiel pour l'économie littorale,

Considérant que la politique commune de la pêche doit avoir un triple objectif : environnemental, économique et social,

Considérant que la France a déjà effectué des efforts considérables pour ajuster la taille de sa flotte de pêche aux exigences communautaires,

Considérant que la politique commune de la pêche et en particulier les restrictions apportées à l'activité des pêcheurs doivent être fondées sur une démarche scientifique incontestable et que les pêcheurs sont des acteurs responsables qui doivent être associés aux décisions les concernant,

Considérant qu'une approche pragmatique et territorialisée est préférable à une démarche technocratique de régulation de la pêche qui ne prendrait pas en compte la grande variété des pratiques de pêche dans l'Union européenne,

Considérant que les ressources halieutiques constituent un bien public qui doit être géré collectivement et ne sauraient faire l'objet d'une appropriation privée,

Considérant que l'activité de pêche doit être mieux contrôlée, dans des conditions équivalentes sur l'ensemble de l'espace maritime de l'Union européenne,

Considérant que le secteur de la pêche doit être aidé par la puissance publique pour adapter l'outil de pêche aux nouvelles contraintes environnementales, économiques et sociales, pour améliorer la sécurité sur les navires, et pour assurer de meilleurs débouchés sur le marché aux produits de la mer,

Estime que l'approche de la Commission européenne consistant à réclamer l'atteinte du rendement maximum durable en 2015 pour tous les stocks est trop brutale, et pourrait être légitimement remplacée par un objectif d'atteinte du rendement maximum durable entre 2015 et 2020 au plus tard, conformément aux engagements internationaux pris par l'Europe aux sommets de Johannesburg en 2002 et de Nagoya en 2010, selon une approche pêcherie par pêcherie mise en oeuvre dans le cadre de plans de gestion pluriannuels, et après étude d'impact socio-économique,

Juge indispensable et réclame une amélioration de la connaissance de l'état des stocks halieutiques, dans le cadre d'une co-expertise entre scientifiques et professionnels, ce qui suppose des efforts budgétaires plus importants que ceux envisagés par la Commission européenne dans le cadre du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche,

Soutient la mise en place d'une gouvernance régionalisée dans l'élaboration des règles de la politique commune de la pêche, en renforçant les prérogatives des conseils consultatifs régionaux, qui devraient participer à l'élaboration des plans pluriannuels de gestion de la ressource et les mesures techniques avant qu'ils soient soumis pour validation à la Commission européenne,

S'oppose fermement à l'obligation faite aux États membres de l'Union européenne de mettre en place d'ici à la fin de l'année 2013 des concessions de pêche transférables, et propose de laisser à chaque État membre le soin de définir son propre dispositif d'attribution des droits de pêche, conformément au principe de subsidiarité,

S'inquiète du phénomène des rejets en mer, mais estime que l'interdiction pure et simple de ceux-ci n'améliore en rien l'état des stocks halieutiques, n'est pas réaliste, et recèle même de graves dangers pour les marins en cas de surcharge des navires, et devrait être remplacée par une réduction progressive des rejets à travers la mise en place d'instruments de pêche plus sélectifs, selon un calendrier et des modalités adaptées définies dans le cadre des plans pluriannuels de gestion,

Souhaite que la politique commune de la pêche reconnaisse les spécificités de la petite pêche et de la pêche côtière, et que la définition européenne de la pêche artisanale soit moins restrictive,

Souhaite que la politique commune de la pêche contienne un volet social prévoyant l'harmonisation par le haut des conditions de travail des marins-pêcheurs à bord des navires et de leur protection sociale,

Salue la prise en compte de l'aquaculture dans la politique commune de la pêche,

Insiste pour qu'une conditionnalité environnementale et sociale s'applique aux produits de la pêche ou de l'aquaculture provenant de pays tiers,

Insiste pour que la répartition des possibilités de pêche individuelles puisse prendre en compte des critères environnementaux et sociaux,

Estime nécessaire de retenir une approche plus réaliste de l'information des consommateurs dans le cadre de la nouvelle organisation commune de marché, en particulier en remplaçant la date de capture par la date de débarquement et en identifiant les types de pêches dont sont issus les poissons vendus au consommateur,

Demande que l'organisation commune des marchés permette de mieux réguler les prix au débarquement en criée, et facilite les débouchés pour l'ensemble des produits pêchés,

Regrette que le futur Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche ne permette plus de financer l'installation de jeunes, la modernisation des navires et les plans de sortie de flotte, et demande que les possibilités d'intervention du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche soient élargies afin de contribuer à l'amélioration de la compétitivité du secteur de la pêche,

Souhaite que l'enveloppe du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche consacrée à la pêche soit renforcée, en prélevant sur l'enveloppe réservée à la politique maritime intégrée, qui a été surévaluée.

ANNEXE II - EXAMEN EN COMMISSION

(Mercredi 27 juin 2012)

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Retailleau sur la proposition de résolution européenne relative à la réforme de la politique commune de la pêche, et du rapport de M. Serge Larcher sur la proposition de résolution visant à obtenir la prise en compte par l'Union européenne des réalités de la pêche des régions ultrapériphériques françaises.

M. Bruno Retailleau, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques. - Le processus de réforme de la politique commune de la pêche a été lancé par la Commission européenne en 2009 avec la publication du Livre vert. Le Sénat avait alors adopté une première résolution, critique, dont il n'a malheureusement pas été tenu compte dans le paquet législatif présenté par la Commission en juillet et décembre 2011. Cette situation a amené la commission des affaires économiques, la commission du développement durable et la commission des affaires européennes à réagir, en constituant un groupe de travail destiné à préparer la proposition de résolution qui nous est soumise aujourd'hui. Je salue le travail de Mme Odette Herviaux, de MM. Gérard Le Cam, Joël Guerriau et Charles Revet, membres avec moi du groupe de travail, qui se sont saisis du dossier. Nos nombreuses auditions ont permis d'aboutir à la rédaction d'une proposition de résolution, adoptée à l'unanimité par la commission des affaires européennes il y a deux semaines.

Venons-en maintenant à la réforme de la politique commune de la pêche. La Commission européenne se fonde sur le constat d'une dégradation de la ressource halieutique en Europe, attribuée à la surpêche. Comment, cependant, définir la surpêche ? Si l'on se fonde, comme le fait la Commission, sur la notion de rendement maximum durable (RMD), qui vise à préserver le stock pour optimiser la capture, ce sont 75 % des stocks qui sont en situation de surpêche. Si, en revanche, c'est le critère de mise en danger biologique, soit le risque d'épuisement et de disparition, que l'on retient, seuls 32 % des stocks sont concernés. J'ajoute que l'on ne saurait dresser un constat global, valable pour toutes les mers er tous les océans. Ainsi, si, en Méditerranée, les stocks sont très sollicités, comme on l'a vu avec l'emblématique thon rouge, tel n'est pas le cas, par exemple, pour la sole en mer Celtique, le merlan bleu ou le hareng en mer du Nord, dont les stocks, au contraire, s'améliorent.

Nos discussions avec les scientifiques nous ont montré que les connaissances restent très fragiles. Outre que seuls 50 % des stocks ont fait l'objet d'une évaluation scientifique, la pêche n'est pas seule responsable des variations des stocks de poisson : le réchauffement climatique joue aussi un rôle, mal connu, dans leur dégradation.

Autre présupposé sur lequel la Commission fonde son raisonnement : s'il y a surpêche, c'est qu'il y a trop de bateaux et de marins. Or, la pêche européenne, et la pêche française en particulier, ne cessent de se réduire. L'Europe, qui ne représente au reste que 5 % des prises mondiales, couvrait, en 1995, les deux tiers de sa consommation, quand elle n'en assure plus aujourd'hui que 40 %, tandis que la taille de sa flotte se réduit de 2 % par an.

En France, la situation économique du secteur est préoccupante. Le nombre des navires a été ramené de 6 500 à 4 675 en quelques années. La France hexagonale ne compte plus que 20 000 pêcheurs. Au point que beaucoup de ports considèrent que le seuil critique est atteint : désintérêt des jeunes générations, embauche croissante de pêcheurs étrangers. On importe aujourd'hui plus de 70 % de notre consommation. La vétusté des bateaux, dont l'ancienneté moyenne est supérieure à vingt-cinq ans, trahit la souffrance économique du secteur, et pose un vrai problème de sécurité. Pourtant, nous sommes riches de 5 000 kilomètres de côtes : comment pourrait-on se passer d'une réelle ambition pour la pêche ?

La réforme de la politique commune de la pêche est certainement nécessaire mais il serait injuste de penser que celle qui est actuellement en vigueur serait un échec : les plans pluriannuels sur la sole dans le Golfe de Gascogne ou le merlu en mer du Nord n'ont-ils pas été des succès ?

Quelles sont les propositions de la Commission européenne ? En premier lieu, fixer un rendement maximum durable en 2015. Interdire, en deuxième lieu, au plus tard le 31 décembre 2015, les rejets, qui sont une réalité dans beaucoup de pêcheries. Créer, en troisième lieu, un système de concession de pêche permettant à chaque titulaire de faire commerce des droits à pêcher qu'il détient. Généraliser, en quatrième lieu, les plans pluriannuels, par grande région maritime, et régionaliser la gouvernance des pêches, respectant ainsi le principe de subsidiarité. Renforcer, en cinquième lieu, l'organisation commune des marchés, les organisations de producteurs devant continuer jouer un rôle de régulation tant dans la gestion de la ressource que dans la mise en marché des produits. En revanche les instruments publics d'intervention seraient restreints. Moderniser, en sixième lieu, le Fonds européen pour la pêche, qui serait élargi aux affaires maritimes et doté de 6,5 milliards, en le réorientant sur l'aide à la sélectivité et à la réorientation des pêcheurs vers d'autres secteurs, ce qui signifie du même coup la disparition des aides à l'installation, aux plans de sortie de flotte ou à la modernisation des bateaux. Transposer, en dernier lieu, les règles de la politique commune dans le cadre des accords de pêche avec les pays-tiers, dans le cadre du volet externe de la politique commune de la pêche. La flotte européenne réalise en effet 14 % de ses prises dans les eaux d'États tiers.

J'en viens à notre proposition de résolution, sur laquelle le Parlement européen et les États pourraient parvenir à un équilibre, sachant que la réunion des ministres du 12 juin a montré qu'il y avait convergence sur le socle de nos préconisations. Le fait est que les propositions de la Commission ont fait l'objet de vives critiques, et du Parlement européen, et des États membres. Ainsi, la mise en place du rendement maximum durable à 2015, en France, obligerait à fermer dès à présent 50 % de nos pêcheries. Nous ne contestons pas le principe, mais la date retenue : on peut tendre vers l'objectif, mais à l'horizon 2020. Notre deuxième objection porte sur l'interdiction totale des rejets. Certes, ils sont importants, mais les prises rendues à la mer entrent après tout, même mortes, dans le cycle de vie. Obliger à les ramener au port ne fera que favoriser la filière minotière pour la fabrication de farines animales, loin du but recherché. L'interdiction des rejets pose d'immenses problèmes. Mieux vaut, à notre sens, travailler à améliorer la sélectivité pour tendre vers le zéro rejet.

Sur les concessions de pêche transférables, le consensus est total entre les associations environnementales, les pêcheurs, les scientifiques : ce mécanisme reviendrait à imposer la dérégulation sur une ressource collective, autant dire à privatiser un bien public. Aucun État n'y souscrira, pas plus que le Parlement européen. L'Islande, où un tel système avait été mis en oeuvre, revient en arrière. Comme toute marchandisation, il favorise les gros armateurs, qui capitalisent les droits, et rien ne reste à la pêche artisanale.

Nous insistons, également, sur le volet social. La réforme doit être l'occasion d'harmoniser par le haut les conditions de travail, difficiles, dans un secteur où le recrutement de marins étrangers ne cesse d'augmenter. Les partenaires sociaux européens viennent de signer un accord qui pourrait servir de base à une future directive. Nous voulons encourager ce processus.

En ce qui concerne l'organisation commune de marché, nous souhaitons une meilleure information du consommateur grâce, notamment, à un écolabel précisant la provenance et les conditions de pêche. Les productions importées doivent suivre les mêmes règles que celles applicables à nos pêcheurs.

Quant au Fonds européen, enfin, si nous sommes favorable à son orientation en faveur d'une meilleure sélectivité des engins, il nous semble indispensable qu'il puisse à l'avenir soutenir l'installation des jeunes et la modernisation de la flotte, ceci non seulement pour des raisons environnementales liées à la consommation de gazole, mais pour assurer plus de sécurité dans une profession qui paye à la mer, chaque année, un lourd tribut de morts.

Je crois que, sur toutes ces propositions, nous pouvons aboutir à un consensus entre le Parlement européen et les États.

M. Serge Larcher, rapporteur. - C'est à nos collègues Maurice Antiste et Charles Revet que nous devons le texte, déposé le 31 mai, sur lequel je vais vous faire rapport, non sans vous avoir remercié de m'avoir désigné : fils de marin pêcheur je suis particulièrement sensible aux problématiques de la pêche ultramarine et me réjouis de rapporter le premier texte issu des travaux de la jeune délégation sénatoriale à l'outre-mer, voulue par le président Jean-Pierre Bel, texte qui illustre, s'il en était besoin, tout l'intérêt de cette délégation.

Nos outre-mer contribuent au statut de puissance maritime de la France, qui dispose grâce à elles, avec plus de onze millions de kilomètres carrés de zone économique exclusive, de la deuxième surface maritime mondiale. Le poids de la pêche ultramarine au sein de la pêche nationale est loin d'être négligeable : les départements d'outre-mer représentent ainsi près de 35 % de la flotte artisanale française et 20 % des effectifs de marins pêcheurs au niveau national, la Martinique constituant le premier département de France en matière de pêche artisanale.

En matière de pêche comme en bien d'autres domaines, il n'y a pas un, mais des outre-mer. Chaque DOM a ses spécificités. C'est ainsi que la pêche des DOM antillais est quasi-exclusivement artisanale et très majoritairement côtière. En Martinique, la flotte est composée en quasi-totalité de yoles, embarcations ouvertes, à faible tirant d'eau, équipées de moteurs hors bord. Dans ces deux départements, la production est très loin de couvrir la consommation.

Trois flottilles sont présentes en Guyane : la pêche industrielle crevettière, qui traverse une grave crise illustrée par l'effondrement de la production ; la pêche artisanale ciblant le poisson blanc; la pêche au vivaneau effectuée sous licences communautaires par des navires vénézuéliens, qui constitue la clé de voûte de la filière. La très grande majorité de la production de crevettes et de vivaneaux est exportée, notamment vers les Antilles. La pêche guyanaise se caractérise enfin par des équipages composés à plus de 80 % de ressortissants de pays tiers.

La pêche réunionnaise compte également trois composantes : la pêche artisanale côtière ; la pêche palangrière exercée dans les ZEE de La Réunion, des îles Éparses mais également de Madagascar ; la pêche hauturière, dans les zones maritimes des terres australes et antarctiques françaises, ciblant la langouste et la légine. Cette dernière pêche assure l'essentiel du chiffre d'affaires de la filière et travaille essentiellement à l'exportation.

A Mayotte enfin, le plus jeune des départements français, une flotte thonière cohabite avec une flottille artisanale d'environ 800 pirogues et 250 barques.

Il est cependant une constante : la pêche ultramarine joue un rôle économique et social vital dans les outre-mer. En 2008, on comptait 2 880 marins pêcheurs embarqués dans les DOM. C'est un chiffre significatif, notamment dans des collectivités qui connaissent un taux de chômage très important. La pêche constitue surtout le troisième secteur économique en Guyane et, en Guadeloupe, son poids en chiffre d'affaires est proche de celui des filières de la banane ou de la canne à sucre. En raison de son caractère essentiellement vivrier, le secteur entretient enfin un véritable lien social.

La pêche ultramarine, enfin, dispose d'un véritable potentiel de développement reconnu par l'ensemble des acteurs. Certes, l'éloignement, je ne dirai pas de la métropole, car le temps des colonies est derrière nous, mais de l'Europe continentale, le coût du carburant, les difficultés de financement des entreprises, la pollution des côtes, aux Antilles, par la chlordécone, ou encore, en Guyane, la pêche illégale pratiquée par des pêcheurs brésiliens et surinamais constituent autant de freins. Autre handicap, l'insuffisance des structures de transformation et de commercialisation. C'est là, à mon sens, un défi majeur pour le développement de la pêche, notamment dans les Antilles. Ce défaut d'organisation de la filière explique, par exemple, que les produits locaux de la mer n'ont accès ni aux cantines scolaires, ni à celles des hôpitaux. Comment accepter, sachant combien est sensible le problème de la vie chère outre-mer, que les enfants martiniquais ne mangent à la cantine que des poissons importés, venant le plus souvent de l'Hexagone ? Il est, à mes yeux, indispensable que les acteurs locaux se mobilisent sur cette question.

A côté de ces handicaps, le secteur de la pêche dispose d'atouts considérables. Le premier d'entre eux est la présence de ressources halieutiques relativement abondantes et bien souvent sous-exploitées, ainsi que la Commission européenne l'a elle-même reconnu dans une communication d'octobre 2008.

Le potentiel de développement de la pêche dans les DOM est incontestablement important, comme celui de l'aquaculture, à condition qu'elle se structure. Il faut donc regretter que les réalités de la pêche ultramarine ne soient pas prises en compte aujourd'hui par l'Union européenne. Les dernières réformes de la politique commune de la pêche ont conduit à des restrictions importantes, que la Commission justifie, ainsi que l'a rappelé notre collègue Bruno Retailleau, par la surcapacité des flottes européennes eu égard à la raréfaction de certaines ressources halieutiques. Or, ce constat, on l'a vu, ne correspond en rien à la réalité ultramarine. Pourquoi, dans ces conditions, appliquer les mêmes règles outre-mer et en Europe continentale ? Les règles de gestion de la ressource sont eurocentrées, c'est-à-dire pensées par et pour l'Europe continentale.

Plusieurs règles de la politique commune sont ainsi clairement inadaptées aux réalités de la pêche dans les DOM, quand elles ne nuisent pas au développement du secteur, alors même que nous bénéficions, au niveau européen, du statut de régions ultrapériphériques (RUP). Je pense notamment à l'interdiction des aides à la construction, à l'interdiction du financement des dispositifs de concentration de poisson, ancrés ou collectifs, outils au service d'une pêche sélective et durable, ou encore de l'interdiction des aides au fonctionnement.

L'interdiction des aides à la construction constitue, à mes yeux, comme à ceux des professionnels, la meilleure illustration de l'inadaptation des règles de la politique commune aux réalités ultramarines. Elle n'est pas sans effets pervers, contraires aux objectifs de la politique commune, en empêchant la mise en service de bateaux plus écologiques, donc moins consommateurs de carburants, plus sûrs et moins destructeurs des lagons.

Toutes ces restrictions sont d'autant plus aberrantes que, dans le même temps, dans le cadre du volet externe, l'Union européenne conclut avec certains pays de notre environnement régional des accords de partenariat de pêche, subventionnant le développement du secteur dans ces pays potentiellement concurrents. Madagascar et l'Union européenne viennent ainsi de signer un accord qui prévoit le versement de 550 000 euros par an pour le développement de la pêche malgache. En toute incohérence, puisque cette aide attisera la concurrence avec La Réunion. Et pourquoi refuser aux DOM ce que l'UE octroie à Madagascar ?

Au-delà, c'est la politique commerciale de l'Union européenne dans son ensemble qui constitue une menace pour l'économie des outre-mer. C'est ainsi que sont conclus des accords de libre-échange avec certains pays d'Afrique, de la Caraïbe et du Pacifique, où les coûts de production sont très inférieurs et non soumis aux normes européennes. Quelle cohérence, une fois encore, avec la politique définie pour les RUP, qui vise à « valoriser les atouts de l'ultrapériphérie » ? Quelle cohérence avec les politiques sectorielles, comme la politique commune de la pêche ou la politique de cohésion ?

La délégation sénatoriale à l'outre-mer a estimé que la réforme de la politique commune de la pêche, dont les principaux volets ne trouvent pas à s'appliquer aujourd'hui, était l'occasion de faire valoir les réalités ultramarines. Ses deux rapporteurs, MM. Maurice Antiste et Charles Revet, ont donc déposé cette proposition de résolution, qui formule deux séries de recommandations. La mise en place, tout d'abord, de règles spécifiques aux régions ultrapériphériques, sur le fondement de l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne Cet article, très insuffisamment utilisé, permet en effet l'édiction de règles spécifiques aux RUP afin de tenir compte de leurs handicaps. Parmi ces dispositifs spécifiques, nous recommandons notamment le rétablissement des aides à la construction de navires. Nous appelons à la création d'un comité consultatif régional spécifique aux RUP, afin de nouer enfin le dialogue avec les instances européennes. Une autre série de recommandations porte sur la politique commerciale de l'Union européenne, que nous invitons à mieux articuler sa politique commerciale avec les politiques sectorielles, mise en cohérence qui doit passer notamment par une évaluation systématique et préventive des effets sur les RUP des accords commerciaux négociés par l'Union européenne. Sur cette question, le texte reprend fidèlement les positions exprimées par notre Haute assemblée en 2011, dans le cadre d'une proposition de résolution européenne tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne.

Cette proposition de résolution, très consensuelle, a été approuvée à l'unanimité par la délégation sénatoriale à l'outre-mer, puis par la commission des affaires européennes. Tous ceux que j'ai auditionnés y ont vu une initiative bienvenue, qui sera un soutien précieux aux initiatives lancées par le Gouvernement français au niveau européen, comme me l'a indiqué hier M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué aux transports, à la mer et à la pêche.

L'article 349 du traité est un véritable « Graal » pour les RUP. Qu'il soit si peu utilisé témoigne de la méconnaissance de la Commission quant aux problématiques ultramarines, mais aussi de la difficulté à faire entendre la voix des outre-mer dans une Union européenne à 27, comme me l'a indiqué le conseiller pêche et outre-mer de la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne lors de mon déplacement à Bruxelles. Brûlante aussi est la question de la cohérence des politiques communautaires, et notamment de la déconnexion de la politique commerciale, qui pénalise non seulement l'outre-mer mais l'ensemble des régions françaises.

Je me réjouis que les deux propositions de résolution européenne que nous examinons aujourd'hui se rejoignent : la proposition de résolution « globale » présentée par notre collègue Bruno Retailleau appelle ainsi à ce qu' « une conditionnalité environnementale et sociale s'applique aux produits de la pêche ou de l'aquaculture provenant de pays tiers ». Je forme le voeu que cette résolution soit adoptée à l'unanimité.

Mme Odette Herviaux. - Nous avons travaillé, et je m'en réjouis, en bonne intelligence. L'un et l'autre texte sont le fruit d'un consensus. Si la notion de rendement maximum durable part d'un bon principe, faut-il rappeler que ce principe fut évoqué dès 2002 et que, dix ans durant, la Commission n'a rien fait pour le mettre en place. C'est la bonne volonté de la profession qui a fait avancer les choses, notamment sur la sélectivité des engins. Et voilà que l'on annonce tout à coup une date butoir économiquement insupportable. Le volet social entre, lui aussi, dans nos préoccupations. Quant à l'organisation commune de marché, elle ne compte que bien peu de représentants des pêcheurs. Il en faut pourtant, et pas seulement des armateurs et des mareyeurs, si l'on veut qu'elle joue son rôle.

Pour les RUP, il est une urgence : que l'article 349 du traité soit appliqué. La spécificité des territoires ultramarins doit être prise en compte, comme d'ailleurs les particularismes régionaux dans l'Hexagone. Je souhaite également un peu de cohérence dans les politiques européennes, politique commerciale et politique de la pêche, notamment. Nous devons inviter l'Europe à ne pas favoriser des pays tiers au détriment de nos propres territoires.

M. Gérard Le Cam. - Je partage les observations de nos rapporteurs. Le travail mené en commun va dans le bon sens. Bon sens humain, économique, environnemental président à cette résolution. Les amendements que nous présentons vont dans le même sens : sur la pêche côtière, sur la vision très restrictive de la commission, sur l'organisation commune de marchés, sur l'organisation de la pêche, enfin, en fonction de ce qui rapporte le plus. Car tel est le paradoxe qu'« aller à la pêche » ne peut plus signifier que l'on ne sait pas ce que l'on va trouver : aujourd'hui, on sait très bien trouver ce que l'on veut vendre, et cela est préoccupant. Comme l'est le gâchis énorme en criée, qui mériterait des solutions : stockage, redistribution humanitaire. Sur le volet social, nous partageons totalement les préoccupations exprimées. De même sur les RUP, au sujet desquelles j'ai consulté Paul Vergès. Nous nous associons donc à cette résolution.

M. Jean-Jacques Mirassou. - La perception trop souvent négative que l'on a de la politique de la pêche est peut-être due, pour beaucoup, à l'absence d'identité de vues quant au diagnostic. L'actualité, en Méditerranée ou dans l'Atlantique, en porte chaque jour témoignage : les informations qui nous viennent des pêcheurs ne correspondent jamais au diagnostic européen. Voir la contestation persistante sur le thon rouge. Quand trouvera-t-on moyen de porter un diagnostic indiscutable sur la pérennité d'une espèce, qui détermine la fixation des quotas ? Autre exemple, celui de la disparition des poissons bleus - sardines, anchois - en Méditerranée, dont les pêcheurs indiquent qu'elle est davantage liée à la capture pour la transformation en farines que pour la consommation. Même distorsion, donc, entre leur point de vue et celui de l'Union européenne. Sans parler de la différence de traitement entre pêcheurs espagnols et ceux d'Hendaye ou de Bayonne.

M. Roland Courteau. - Je veux attirer l'attention sur les effets de la pollution, qui peut, elle aussi, avoir une incidence négative sur les stocks de pêche. Je pense en particulier aux pollutions émergentes, soit aux rejets de résidus médicamenteux -antibiotiques, anticholestérol, anticancéreux - que les stations d'épuration ne savent pas, dans 99 % des cas, traiter. C'est ainsi que ces molécules, dont les scientifiques considèrent qu'elles sont reprotoxiques, c'est-à-dire ont une incidence sur la reproduction de l'espèce, vont aux rivières, de là aux fleuves puis à la mer. Autre exemple d'une vraie bombe à retardement, celui des sacs plastiques, dont les débris microscopiques, qui fixent les pollutions, sont confondus par les espèces vivantes avec le plancton dont elles se nourrissent. Troisième exemple, celui des pollutions héritées du passé. Si les PCB et le DDT sont interdits depuis des décennies, il n'en reste pas moins qu'il en demeure, enfouis dans les sédiments, que chaque crue envoie à la mer. Dernier exemple enfin, qui laisse tout le monde insensible, les dégazages « voyous », estimés à 20 000 tonnes en Méditerranée. M. Mirassou a évoqué la disparition du poisson bleu. Une autre cause l'explique : la mort des alevins quelques jours après la naissance, mort qui serait, pour les scientifiques, due à la pollution. Si l'on ne fait rien, on va au devant de graves surprises.

M. Jean-Claude Lenoir. - Une simple question sur les incidents relatifs aux zones de pêche entre Terre-Neuve et Saint-Pierre-et-Miquelon. Est-on parvenu à un accord entre l'Union européenne et le Canada, ou le problème perdure-t-il ?

M. Joël Labbé. - Je suis sensible aux arguments de Serge Larcher, mais il reste à prouver que la ressource dans les départements d'outre-mer, qui n'en portent pas moins des spécificités socio-économiques, soit vraiment importante en qualité et en quantité. C'est bien sur l'ensemble des zones de pêche qu'il faut mener la recherche. Oui, un diagnostic indiscutable nous serait bien nécessaire, un véritable état des lieux. Les clignotants sont au rouge dans les océans, qui couvrent les trois quarts de la planète, et que Rio + 20 va enfin prendre en compte. Les pollutions héritées du passé, Roland Courteau ? Oui, mais j'ajoute qu'il est de telles molécules encore en usage qui ont des incidences sur le plancton.

Notre groupe juge cette résolution équilibrée, bien argumentée et y souscrit, moyennant quelques amendements à la marge. Oui, on doit mieux faire en matière de sélectivité ; ramener les rejets au port pour en faire, in fine, de la farine de poisson, n'est pas une solution, et pourrait au contraire alimenter des marchés parallèles poussant à continuer à capturer sans distinction.

M. Jean-Jacques Lasserre. - Je ne sais si la question a été évoquée, mais il y aurait beaucoup de progrès à faire en matière d'application de la réglementation communautaire par l'ensemble des pays européens. Etant proche du port de Saint-Jean-de-Luz, je constate avec quelle facilité nos voisins espagnols s'affranchissent des contraintes techniques, réglementaires et juridiques.

Des progrès pourraient aussi être faits dans le sens d'une structuration de la filière, notamment lorsqu'on la compare avec le secteur agroalimentaire. Par exemple, alors qu'auparavant la criée était un prolongement naturel de la pêche, elle est devenue un monde uniquement commerçant qui s'alimente de moins en moins de la ressource locale, entrainant des antagonismes préjudiciables à la gestion de nos ports. Or, les criées devraient au contraire constituer un outil de la politique de la pêche que nous appelons de nos voeux.

M. Pierre Hérisson. - Suite aux propos entendus sur le rôle des stations d'épuration, je ne puis, en tant que membre du bureau de l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse, que vous inviter à regarder de près quels budgets seront consacrés par les agences à ces sujets dans le cadre du 10e plan 2013-2017. La baisse des moyens risque de se faire sentir. Cela dit, sans sous-estimer le problème, il convient aussi de garder à l'esprit les volumes concernés. Je ne sais si cela relève de notre commission, mais il serait utile d'auditionner les directeurs des agences sur les questions liées à la pêche en eau douce, et notamment sur les découvertes récentes de présence de PCB non expliquée par l'existence d'industries.

M. Yannick Vaugrenard. - Il est indispensable que les diagnostics fassent l'objet d'évaluations contradictoires, faute de quoi l'on assiste systématiquement à des contestations, et le système ne fonctionne pas.

Il faudrait aussi mieux informer les consommateurs du fait que 70% du poisson consommé est importé.

Au plan social, où en est-on de l'harmonisation par le haut des conditions de travail dont on parle depuis des années ? Dans le domaine de la pêche, les travailleurs étrangers sont-ils soumis au SMIC, ou plutôt à la convention collective comme cela devrait être le cas ?

Enfin, les concessions de pêches transférables ne me semblent pas admissibles, car elles aboutiraient soit à la mort de la pêche artisanale et côtière, soit à une privatisation d'un bien public.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Tout d'abord, tous mes remerciements à Odette Herviaux et Gérard Lecam pour leur implication dans notre groupe de travail.

Les diagnostics doivent être améliorés, à peine 50% des stocks répertoriés faisant aujourd'hui l'objet d'une évaluation sérieuse. Les établissements publics comme l'IFREMER manquant de moyens, il faut que le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) puisse en dégager. Les co-expertises doivent aussi être développées, l'exemple de la sole démontrant tout l'intérêt d'aboutir à un diagnostic partagé.

Quant à l'idée qui flotte dans l'esprit de certains fonctionnaires de la Commission, selon laquelle moins il y aura de pêcheurs, plus il y aura de poissons, elle est évidemment simpliste et malthusienne. Il y a beaucoup d'autres facteurs qu'il nous reviendra d'approfondir.

Sur la sélectivité, je considère en effet qu'elle constitue un bon moyen d'organiser la pêche des différentes espèces. Elle est d'ailleurs prévue par le FEAMP.

Par ailleurs, si le Sommet de Rio n'a, dans l'ensemble, pas été une réussite, je me réjouis qu'il est au moins permis de donner un statut aux océans, alors que jusqu'alors ils étaient considérés comme des zones de non-droit comme en témoigne le long réquisitoire de l'avocat général lors du procès de l'Erika, qui a estimé qu'un rejet en pleine mer ne pouvait être considéré comme une pollution ...

A propos des pêcheurs espagnols, nous sommes nous aussi payés pour savoir que l'harmonisation n'existe pas. Le FEAMP renvoie à des mesures de contrôle nationales, et les Français sont de bons élèves ; mais tel n'est pas le cas de leurs voisins. C'est ainsi que l'on assiste au rachat de vieux bateaux qui restent au port mais permettent d'acquérir des quotas de pêches exploités sous l'égide d'armateurs espagnols. Mais force est de constater que la pêche a souvent été une variable d'ajustement par rapport à un secteur agricole très soutenu par les différents gouvernements.

En matière d'organisation de la filière, l'on peut penser que France Filière Pêche constitue un outil précurseur de la structuration des liens entre l'amont et l'aval, les acteurs du secteur devant, à l'instar des agriculteurs il y a plusieurs décennies, comprendre qu'il ne suffit pas de produire pour vivre de son produit.

Enfin, j'estime que les écolabels devraient informer non seulement sur l'origine géographique des produits, mais aussi sur les engins de pêche employés.

M. Serge Larcher, rapporteur. - Concernant Saint-Pierre-et-Miquelon, un accord commercial est en cours de négociation avec le Canada ; il n'a pas abouti pour l'heure, et les risques pour l'économie locale demeurent.

Rappelons par ailleurs qu'en outre-mer, la pêche est sélective. On n'y trouve pas de chalutiers ni de gros filet, et on y utilise des mailles de 31.

Il y a aussi le problème du chlordécone sur les côtes antillaises qui y interdit la pêche et nous conduit à aller plus loin, à pratiquer une pêche pélagique. Ceci exige de mettre en place des DCP (dispositifs de concentration des poissons) pour y faire venir le poisson mais l'Union européenne en interdit le financement.

En matière de connaissance de la ressource, tout le travail d'évaluation reste à faire. On sait par exemple que le plateau guyanais est très poissonneux. Il faudrait que l'IFREMER procède à une évaluation précise, faute de quoi nous resterons soumis à ce type de limitations européennes.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. -  En matière sociale, je précise qu'il n'y a pas de convention collective mais que les partenaires sociaux sont très impliqués le processus d'harmonisation.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Alinéas 11, 18, 20 et 22

L'amendement n°COM-12 d'ordre rédactionnel est adopté.

Alinéa 11

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'amendement n°COM-11 permet la prise en compte de l'outre-mer.

M. Jean-Claude Lenoir. - Ne serait-il pas plus élégant de remplacer les mots « ses outre-mer » par «  son domaine ultra-marin » ?

M. Serge Larcher. - Les outre-mer figurent désormais tels quels dans le nom du ministère.

L'amendement n°COM-11 est adopté.

Alinéa 19

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'amendement n° COM-5 étant satisfait par la rédaction de l'alinéa 19 de la proposition, je souhaite son retrait.

L'amendement n° COM-5 est retiré.

Alinéa 21

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Je souhaite le retrait de l'amendement n° COM-6 dans la mesure où la question des comités de pilotage régionaux et la question des conseils consultatifs régionaux sont deux questions distinctes.

L'amendement n° COM-6 est retiré.

Alinéa 22

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'alinéa 16 de la proposition s'oppose déjà à la privatisation des ressources en mer qui constituent un bien public. Je souhaite donc le retrait de cet amendement qui est redondant avec le texte de la proposition de résolution.

L'amendement n° COM-7 est retiré.

Alinéa 23

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'amendement n° COM-8 pourrait recueillir un avis favorable dés lors que le début de l'alinéa serait ainsi rédigé : "S'inquiète du phénomène des rejets en mer, mais estime que l'interdiction pure et simple de ceux-ci n'améliore en rien l'état des stocks halieutiques, n'est pas réaliste, et recèle même de graves dangers pour les marins ».

Mme Odette Herviaux. - L'amendement ayant une portée trop large, je partage l'avis du rapporteur.

L'amendement n°COM-8 ainsi rectifié est adopté.

Avant l'alinéa 24

Les amendements n°s COM-1 et COM-4 identique sont adoptés.

Alinéa 24

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° COM-3 qui propose une harmonisation sociale par le haut.

M. Joël Labbé. - Cela fait effectivement longtemps que nous la demandons et je propose d'enrichir le texte en prenant en compte l'embauche de travailleurs des pays du Sud.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Cela dénaturerait l'amendement et poserait des difficultés d'applications énormes, alors que nous sommes aujourd'hui engagés dans la bonne direction en matière d'harmonisation, avec un accord des partenaires sociaux.

M. Gérard Le Cam. - Et ce d'autant plus que la question des pavillons n'est pas réglée, mais devrait avancer sur la base d'une proposition de loi que nous avons déposée et à laquelle le ministre s'est dit très favorable.

M. Daniel Raoul, président. - La modification proposée serait inapplicable en l'état, et pourrait engendrer des effets contraires à ceux recherchés.

M. Joël Labbé. - J'interviendrai en séance.

L'amendement n°COM-3 est adopté.

Après l'alinéa 26

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement n° COM-9 sous réserve d'une rectification consistant à réécrire ainsi le texte proposé : "Insiste pour que la répartition des possibilités de pêche individuelles puisse prendre en compte des critères environnementaux et sociaux", de façon à le rendre plus conforme à la lettre et à l'esprit de notre résolution.

L'amendement n°COM-9 ainsi rectifié est adopté et l'amendement n°COM-10 est retiré.

Après l'alinéa 27

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement n° COM-2 sous réserve d'une rectification consistant à régler ainsi le texte proposé : « Demande que l'organisation commune des marchés permette de mieux réguler les prix au débarquement en criée, et facilite les débouchés pour l'ensemble des produits pêchés ».

M. Gérard Le Cam. - J'accepte cette rectification.

M. Jean-Jacques Lasserre. - Oui, car l'amendement était rédigé comme une incitation à produire pour l'intervention en assurant un débouché. C'est une voie dangereuse.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Dire de façon péremptoire que l'OCM va offrir un débouché, c'est écrire une lettre au Père Noël !

Mme Odette Herviaux. - On ne peut pas garantir un prix pour tout ce qui a été pêché et vouloir lutter contre les rejets!

L'amendement n°COM-2 ainsi rectifié est adopté.

La résolution n° 588, ainsi modifiée, est adoptée à l'unanimité ainsi que la résolution n°589.

Texte de la Proposition de résolution européenne

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

12

Amendement rédactionnel

Adopté

M. RETAILLEAU, rapporteur

11

Prise en compte de l'outre-mer dans la proposition de résolution

Adopté

M. LABBÉ

5

Ajout d'un considérant sur l'atteinte du RMD en 2015 et au plus tard en 2020

Retiré

M. LABBÉ

6

Intervention des comités de pilotage régionaux dans l'élaboration des plans pluriannuels

Retiré

M. LABBÉ

7

Condamnation des concessions de pêche transférables comme outil de privatisation des ressources de la mer

Retiré

M. LABBÉ

8

Précisions sur l'interdiction des rejets en mer

Adopté après rectification

M. LE CAM

1

Prise en compte des spécificités de la petite pêche et de la pêche côtière.

Adopté

M. BIZET

4

Prise en compte des spécificités de la petite pêche et de la pêche côtière.

Adopté

M. LE CAM

3

Existence d'un volet social au sein de la PCP

Adopté

M. LABBÉ

9

Modulation des droits de pêche en fonction de critères environnementaux et sociaux

Adopté après rectification

M. LABBÉ

10

Fin de la reconduction des droits de pêche sur la base des droits antérieurs

Retiré

M. LE CAM

2

Rôle accru de l'OCM en matière de régulation des prix

Adopté après rectification

ANNEXE III - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Mercredi 2 mai 2012

- Cabinet du ministre chargé de la pêche : M. Mickaël Quimbert, conseiller technique.

Mercredi 9 mai 2012

Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) : MM. Alain Biseau et Jacques Bertrand ;

Comité interprofessionnel des produits de l'aquaculture (CIPA) : M. Patrice Astre, président et Mme Yvette White, secrétaire générale.

Mercredi 16 mai 2012

France Filière Pêche : M. Gérard Higuinen, président et Mme Emmanuelle Sauvion, déléguée générale ;

Organisation de producteurs COBRENORD : MM. Luc Blin, président et Damien Venzat, secrétaire général ;

WWF France : Mme Élise Petre, chargée du projet « pêche durable » et MM. François Chartier, chargé de campagne « océan » Greenpeace France ;

Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM) : MM. Gérard Romiti, président, José Jouneau, premier vice-président, Hubert Carré, directeur, Mmes Emilie Gélard et Julie Rigaud ;

Coopération maritime : M. Philippe Mérabet, président ;

Organisation des producteurs de Basse-Normandie (OPBN) : M. Richard Brouzes, directeur ;

Association régionale de développement de la coopération maritime (ARDECOM NORD) : M. Pierre-Georges Dachicourt, président.

Mardi 22 mai 2012

FRANCE AGRIMER : MM. Hervé Jeantet, président de Conseil spécialisé, Fabien BOVA, directeur général et Dominique Defrance, délégué filière « mer ».

Mercredi 23 mai 2012

Union maritime (CFDT) : Mme Sylvie Bouder-Roux, secrétaire générale CFDT et MM. Olivier Le Nezet, président du comité régional des pêches de Bretagne et Armand Quentel, délégué du Syndicat Bretagne ;

FCD : MM. Mathieu Pecqueur, chef du service agriculture et qualité et Marc Duret, directeurs des achats Marées de Carrefour France.


* 1 Devenue résolution du Sénat n° 158 (2009-2010) du 16 juillet 2010.

* 2 Composé de MM. Gérard Le Cam et Bruno Retailleau pour la commission des Affaires économiques, de Mme Odette Herviaux et M. Charles Revet pour la commission du Développement durable et de M. Joël Guerriau pour la commission des Affaires européennes.

* 3 Communication du 7 juin 2012 de la Commission au Conseil concernant une consultation sur les possibilités de pêche en 2013 - COM(2012) 278 final.

* 4 Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d'action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive-cadre « stratégie pour le milieu marin »).

* 5 Source : La politique commune de la pêche en chiffres - Données statistiques de base - Commission européenne - Edition 2012.

* 6 Données figurant dans l'étude d'impact de la réforme de la PCP (SEC(2011) 891), publiée le 13 juillet 2011 par la Commission européenne.

* 7 Source : FranceAgriMer : Les filières aquaculture et pêche en France - édition d'avril 2012.

* 8 Source : De l'urgence de renouveler les navires pour sauver la pêche française. Rapport au Gouvernement de M. Daniel Fasquelle, député, juin 2011.

* 9 Rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, du 13 juillet 2011, concernant les rapports à présenter en vertu du règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil du 20 décembre 2002 relatif à la conservation et à l'exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche.

* 10 Le principe de stabilité relative prévoit que lorsque les quotas pour une espèce sont modifiés, la part des pêcheurs relevant des différents États membres concernés reste stable. Avec le principe de stabilité relative, les efforts en cas de réduction des possibilités de pêche, ou les gains en cas d'augmentation de ces possibilités, restent équitablement répartis.

* 11 Règlement (CE) n° 104/2000.

* 12 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions relative à la dimension extérieure de la politique commune de la pêche du 13 juillet 2011 - COM(2011) 424 final.

* 13 Organisation internationale du travail.

* 14 Règlement n° 1287/2009.

* 15 Conservateur, Grande-Bretagne

* 16 Europolitique n° 4443, jeudi 14 juin 2012.