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Proposition de loi visant à accorder la nationalité française aux pupilles de la Nation

7 novembre 2012 : Nationalité ( rapport - première lecture )

Rapport n° 110 (2012-2013) de M. Christian COINTAT, fait au nom de la commission des lois, déposé le 7 novembre 2012

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N° 110

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 novembre 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi visant à accorder la nationalité française aux pupilles de la Nation,

Par M. Christian COINTAT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

749 (2011-2012) et 111 (2012-2013)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des lois, réunie le mercredi 7 novembre  2012 sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, a procédé à l'examen du rapport de M. Christian Cointat et du texte qu'elle propose pour la proposition de loi 749 (2011-2012), de notre collègue Jean-Yves Leconte et des membres du groupe socialiste et apparentés, visant à accorder la nationalité française aux pupilles de la Nation.

M. Christian Cointat, rapporteur, a estimé que cette proposition de loi répondait à une exigence de mémoire et de cohérence, puisqu'elle tend à ouvrir l'accès à la nationalité française à des pupilles de la Nation restés étrangers, bien qu'ils aient été adoptés par la France.

Il a souligné que la portée du dispositif proposé était potentiellement assez large, puisqu'il pourrait concerner, en dehors de quelques pupilles mineurs, plusieurs milliers de pupilles aujourd'hui majeurs voire tous ceux qui, sans en avoir bénéficié dans leur enfance, souhaiteraient maintenant se voir reconnaître cette qualité à titre uniquement moral.

Constatant qu'un pupille pouvait se voir refuser l'accès sur le sol de la Nation qui l'a pourtant adopté, il a présenté un amendement adopté par votre commission, ouvrant aux pupilles de la Nation étrangers le bénéfice du droit au séjour accordé aux ressortissants communautaires.

Votre commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner, à la demande du groupe socialiste, la proposition de loi n° 749 (2011-2012), de notre collègue Jean-Yves Leconte et des membres du groupe socialiste et apparentés, visant à accorder la nationalité française aux pupilles de la Nation.

Cette proposition constitue la reprise de propositions de loi antérieures devenues caduques1(*).

L'institution des pupilles de la Nation dont l'origine remonte à la Grande Guerre, manifeste, par la solidarité qu'elle organise pour leurs orphelins, la reconnaissance de la France envers ceux qui sont tombés pour elle.

En offrant l'accès à la nationalité française aux pupilles de la Nation, la proposition de la loi tend à ajouter à ce soutien des institutions françaises, la protection éminente, pour ceux qui n'en bénéficieraient pas encore, de la qualité de ressortissant français.

Elle ouvre ainsi les portes de la citoyenneté française aux enfants de ceux, étrangers, qui ont liés par leur sacrifice leur destin à celui de la Nation toute entière.

I. L'INSTITUTION DES PUPILLES DE LA NATION, EXPRESSION DE LA RECONNAISSANCE DE LA NATION

L'institution des pupilles de la Nation a été créée, à la fin de la Première Guerre mondiale, par la loi du 27 juillet 1917.

Conçue dans un esprit de mémoire et de gratitude pour les soldats morts pour la France ou grièvement blessés au cours de ces événements, cette loi a tenté d'apporter une réponse à la détresse des 1,1 millions d'orphelins de guerre et fils de mutilés ou d'invalides2(*), en prévoyant leur adoption symbolique par la Nation, qui s'obligeait ainsi à leur apporter une protection morale et matérielle.

Les précédents historiques d'adoption par la Nation

Unique par son ampleur et unique en Europe, le dispositif mis en place par la loi du 27 juillet 1917 n'était pas sans précédent.

Comme le rappelle Olivier Faron dans son ouvrage sur les pupilles de la Nation, le premier exemple historique d'adoption des orphelins de guerre par la Nation remonte à l'Antiquité.

À Athènes, Solon avait consacré « une loi à l'adoption des fils des défenseurs de la patrie. Cet exemple est d'ailleurs rappelé dans l'Encyclopédie de Diderot et d'Alembert qui insiste sur l'obligation pour l'État de prendre en charge les enfants des soldats morts héroïquement3(*).

Le point de départ d'une reconnaissance «moderne» coïncide en France avec la période révolutionnaire. Le premier cas d'adoption publique correspond à un décret du 25 janvier 1793. La Convention nationale décide alors l'adoption de la fille de Lepeltier de Saint-Fargeau, à la suite de l'assassinat de son père par le garde du corps Pâris qui lui reprochait d'avoir voté la mort de Louis XVI ».

Cette adoption, « loin de représenter un fait isolé est suivie d'autres décisions similaires. [...] Ce processus se poursuit tout au long de l'Empire et du XIXe siècle. Le 7 décembre 1805, Napoléon décide ainsi l'adoption des enfants des généraux, officiers et soldats français morts à la bataille d'Austerlitz. Chacun des principaux épisodes de l'histoire politique du XIXe siècle donne alors lieu à une décision de même nature. La loi du 13 décembre 1830 déclare adoptés par la nation les orphelins dont le père ou la mère ont péri pendant les journées de Juillet. Par le texte du 6 juillet 1849, la France adopte des orphelins dont le père ou la mère a péri lors des événements de juin 1848. Par le décret du 18 janvier 1871, une décision similaire est prise pour les enfants des citoyens morts pour la défense de la patrie »4(*).

Ce dispositif a été utilisé une seconde fois massivement après la Seconde Guerre mondiale, puis à l'occasion des guerres en Indochine et en Algérie. Son champ d'application a été peu à peu étendu, et les droits qui y sont associés augmentés.

Aujourd'hui, le nombre d'enfants déclarés chaque année pupilles de la Nation est de quelques dizaines, pour près de quatre cents pris en charge par l'office national des anciens combattants et des victimes de guerre.

A. LES PUPILLES DE LA NATION : LE SYMBOLE D'UNE ADOPTION PAR LA NATION, LA RÉALITÉ D'UNE PROTECTION MORALE ET MATÉRIELLE EFFECTIVE

Les pupilles de la Nation sont des enfants victimes ou orphelins de guerre adoptés par la Nation au terme d'une procédure de jugement d'adoption spécifique5(*).

L'adoption par la Nation est symbolique et ne produit aucune conséquence sur la filiation de l'enfant, qui reste établie à l'égard de ses père et mère comme elle l'était avant le jugement.

En revanche, elle permet à l'intéressé de bénéficier d'un soutien matériel effectif et, le cas échéant, d'une protection morale spécifique, grâce à l'organisation et le contrôle par les services de l'État de la tutelle ouverte pour le mineur ou de son placement auprès d'établissements compétents ou de particuliers.

1. L'adoption par la Nation
a) L'extension progressive des conditions d'accès à la qualité de pupille de la Nation

L'adoption par la Nation était initialement réservée aux orphelins de guerre ou aux enfants des invalides ou des mutilés qui ne pouvaient plus, du fait de cette infirmité, assurer leur entretien.

Des lois récentes en ont étendu le champ aux enfants de victimes d'actes assimilés à des faits de guerre, en dépit, pour certains, de leur nature civile. Il s'agissait, à chaque fois, pour le législateur, d'apporter aux enfants des victimes d'actes unanimement condamnés, le soutien de ce statut protecteur et rendre ainsi hommage à leur parent.

Aux termes des articles L. 461 à L. 464 du code des pensions militaires d'invalidités et des victimes de guerre, la qualité de pupille de la Nation peut être accordée aux enfants de moins de 21 ans6(*) dont le père, la mère ou le soutien de famille :

- a été tué ou a disparu à l'ennemi ou sur un théâtre d'opérations extérieures. Est assimilée à cette situation la mort consécutive à des blessures ou des maladies contractées ou aggravées du fait de la guerre ;

- ou bien est dans l'incapacité de pourvoir à ses obligations et charges de famille, en raison des blessures reçues ou des maladies contractées ou aggravées du fait de la guerre.

Les enfants, victimes de la guerre, sont assimilés aux orphelins de guerre. Ils peuvent, à ce titre, être reconnus pupilles de la Nation.

La loi du 23 janvier 19907(*) a étendu aux victimes du terrorisme le bénéfice des dispositions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre.

Par conséquent, les enfants des victimes d'actes terroristes ou les enfants eux-mêmes victimes de ces actes ont eux aussi vocation à la qualité de pupilles de la Nation, lorsque leur parent a été tué ou blessé à cette occasion

L'article premier de la loi du 19 juillet 19938(*) reconnaît par ailleurs la qualité de pupilles de la Nation aux enfants :

- des magistrats, militaires de la gendarmerie, fonctionnaires de services actifs de la police nationale et fonctionnaires de l'administration pénitentiaire, fonctionnaires des douanes tués ou décédés des suites d'une agression survenue au cours de l'accomplissement d'une mission de sécurité publique ou lors d'une action tendant à constater, poursuivre ou réprimer une infraction ;

- des personnels civils et militaires de l'État, démineurs, décédés dans l'accomplissement de leur mission ;

- des personnes participant aux missions précédentes, sous la responsabilité des agents de l'État susmentionnés, décédées dans l'accomplissement desdites missions.

- des élus tués ou décédés des suites d'une agression survenue lors de l'exercice de leur mandat et en relation directe avec leurs fonctions9(*) ;

- des professionnels de la santé décédés des suites d'un homicide volontaire commis à leur encontre par des patients dans l'exercice de leurs fonctions.

Enfin, très récemment, la loi du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police a reconnu aux enfants dont le père, la mère ou le soutien de famille a été victime d'actes de piraterie commis depuis le 10 novembre 2008 la possibilité de se voir reconnaître la qualité de pupilles de l'État, dans les conditions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre.

Sont assimilées aux situations précédentes, celles ou le parent où le soutien de famille n'est plus en mesure d'assurer l'entretien de l'enfant, du fait des blessures qu'il a subies à l'occasion de ces événements.

b) La question de la nationalité du parent victime et de son enfant

· L'absence de condition de nationalité pour l'enfant éligible à la qualité de pupille de la Nation

Aucune disposition législative n'impose que l'enfant éligible à la qualité de pupille de la Nation ait la nationalité française.

La doctrine tire en revanche argument d'une lecture a contrario de l'article L. 464 du code des pensions militaires d'invalidités et des victimes de guerre10(*), pour conclure que, sauf disposition contraire, le parent victime des faits de guerre doit être de nationalité française.

Dès lors, cette condition de nationalité sur la personne du parent victime limite strictement le nombre d'enfants étrangers susceptibles d'acquérir la qualité de pupille de la Nation, puisque la nationalité française se transmettant par filiation, l'enfant né d'un parent français est lui-même français11(*).

Cependant, il existe des situations dans lesquelles, l'enfant bénéficiaire ne possède pas forcément la nationalité française.

Le premier cas est celui des enfants de soldats de l'ancienne « Union française » ou de ceux qui ont contracté un engagement pour la durée de la guerre dans les armées françaises12(*). On compte aussi à ce nombre les enfants des soldats de la légion étrangère tombés sur un théâtre d'opérations extérieures.

Le second cas est celui d'enfants étrangers dont le soutien de famille, de nationalité française, a été victime de faits de guerre. Il n'y en a en effet pas forcément de lien entre la nationalité du soutien de famille et celle de l'intéressé.

Le troisième cas est celui des enfants étrangers eux-mêmes victimes de faits de guerre ou de terrorisme sur le sol français. Le bénéfice du statut de pupille de la Nation est en revanche refusé aux enfants étrangers lorsque l'attentat ou les faits de guerre ont eu lieu sur un territoire étranger.

Les autres cas correspondent à ceux dans lesquels un fonctionnaire français ressortissant communautaire, une personne étrangère agissant sous la responsabilité des agents de l'État français, un élu français ressortissant communautaire, un professionnel de la santé travaillant en établissement psychiatrique ont été victimes des agressions précédemment évoquées dans l'exercice de leurs fonctions.

· L'absence, inversement, d'influence sur la nationalité de l'enfant de son adoption en qualité de pupille de la Nation

La reconnaissance de la qualité de pupille de la Nation ne produit aucun effet sur la nationalité de l'intéressé. L'enfant étranger, adopté par la Nation française, conserve sa nationalité et n'acquiert pas automatiquement la nationalité française.

Il ne bénéficie pas non plus d'une procédure particulière lui facilitant l'accès à cette nationalité et relève sous cet aspect, du droit commun.

Cette qualité ne constitue pas non plus une preuve suffisante, en l'absence de documents ou de décisions judiciaires établissant une filiation française, pour revendiquer la nationalité française13(*), même si elle peut être prise en compte pour établir la possession d'état de citoyen français14(*).

c) La procédure d'adoption

La demande d'adoption peut être déposée au tribunal de grande instance par voie de simple requête, dispensée d'enregistrement et de timbre, par les parents ou le représentant légal de l'enfant lorsqu'il est mineur, l'enfant lui-même à partir de 18 ans, ou le procureur de la République.

En principe, l'adoption ne peut intervenir que jusqu'aux 21 ans de l'enfant, ce qui correspond à l'âge au-delà duquel l'assistance matérielle cesse15(*).

Toutefois, depuis la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, les personnes de plus de 21 ans peuvent se voir reconnaître la qualité de pupilles de la Nation16(*), pourvu qu'elles aient été mineures lors du décès du parent fonctionnaire ou militaire. Cette adoption ne vaut cependant qu'à titre purement moral, à l'exclusion de toute attribution d'avantages pécuniaires.

Le tribunal de grande instance prononce, après instruction, l'adoption ou le rejet de la demande. Les voies de recours habituelles sont ouvertes contre ce jugement.

Une fois l'adoption prononcée, elle est mentionnée en marge de l'acte de naissance de l'intéressé.

2. La protection morale et l'aide matérielle apportées aux pupilles de la Nation

Le code des pensions militaires d'invalidités et des victimes de guerre confie à l'office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONACVG) une double charge17(*).

Il lui appartient tout d'abord de veiller, avec le ministère public, à l'observation, au profit des pupilles de la nation, des lois protectrices de l'enfance, des règles du code civil en matière de tutelle ainsi que des mesures de protection particulière dont ils peuvent bénéficier, de pourvoir, le cas échéant, au placement des orphelins et d'assurer un contrôle sur les familles ou les établissements où le pupille aura été placé.

À ce titre, l'ONACVG peut provoquer l'ouverture de la tutelle de droit commun au bénéfice de l'intéressé, influer sur la composition du conseil de famille et contrôler l'exercice de la tutelle ou obtenir la nomination d'un conseiller de tutelle.

Il revient ensuite à l'ONACVG d'accorder les subventions définies par la loi ou le règlement, en vue de faciliter l'entretien, l'éducation et le développement normal des pupilles dont le père, la mère, le tuteur ou le soutien manqueraient des ressources nécessaires à cet effet. Ce soutien est subsidiaire et n'intervient qu'à défaut de possibilité pour les parents ou les soutiens du pupille de pourvoir à son entretien.

Ce soutien moral et matériel de l'Office national cesse en principe à partir des 21 ans du pupille18(*). Toutefois, celui-ci demeure ressortissant de l'ONACVG et est susceptible de continuer à bénéficier à ce titre de mesures d'aide ponctuelle qui pourraient s'avérer justifiées.

S'agissant des pupilles résidant à l'étranger, l'office départemental choisit, pour seconder son action et assurer son contrôle à l'étranger sur le pupille, soit le consul de France, soit un représentant agréé par le ministre chargé des anciens combattants et victimes de guerre, sur la proposition du consul de France, soit un établissement reconnu d'utilité publique désigné par le ministre chargé des anciens combattants et victimes de guerre, après entente avec le ministre des affaires étrangères. Il peut se faire assister dans l'accomplissement de sa mission par un comité local composé de membres du territoire désignés par lui19(*).

L'aide matérielle apportée aux pupilles de la Nation

Les actions de soutien exercées en faveur des pupilles de la Nation âgés de moins de 21 ans ou qui poursuivent leurs études au-delà de 21 ans s'inscrivent pleinement dans le droit à réparation. Leur mise en oeuvre a pour finalité d'assurer au minimum à l'enfant ce que le parent blessé ou décédé aurait pu lui apporter.

Concrètement :

a) En matière d'entretien et d'éducation, l'ONACVG accorde, en complément des aides du droit commun (allocations familiales, bourses d'études) et chaque fois que la situation le requiert des subventions aux pupilles de la Nation :


· Subventions d'entretien destinées à assurer les besoins de base de l'enfant (garde, habillement, nourriture, loisirs) versées si nécessaire dès la naissance ;


· Subventions pour frais de maladie, de cure, de soins médicaux en complément des prestations de la sécurité sociale et de l'aide médicale gratuite (prise en charge des frais d'optique, de traitements d'orthodontie etc.) ;


· Subventions de vacances ;


· Subventions d'études qui peuvent être renouvelées jusqu'au terme des études supérieures dès lors qu'elles sont entreprises avant 21 ans. À cet égard, il faut souligner que les pupilles de la Nation sont, de plein droit, exonérés du paiement des droits de scolarité dans les universités ;


· Subventions pour les projets des pupilles entrés dans la vie active avant 21 ans.

b) En matière d'emploi :


· Subventions d'aide à la recherche d'un premier emploi ;


· Possibilité de prise en charge des formations dispensées par les neuf écoles de reconversion professionnelle de l'ONACVG ou par d'autres organismes de formation professionnelle;


· Octroi par l'ONACVG de prêts d'installation professionnelle, cumulables avec des prêts de première installation. Sans intérêt, remboursables sur des délais pouvant couvrir 3 années, avec une franchise de 3 mois, ces prêts de 3.000 euros permettent de favoriser une installation professionnelle ;


· Les pupilles de la Nation et les orphelins de guerre, quel que soit leur âge, bénéficient du recrutement par la voie des emplois réservés dans les administrations, les collectivités locales, les établissements publics qui leur sont rattachés et les hôpitaux publics ;


· Les orphelins de guerre âgés de moins de 21 ans bénéficient de l'obligation faite aux employeurs de droit public ou privé occupant au moins vingt salariés de compter, dans la proportion de 6 % de l'effectif total, des travailleurs handicapés, des mutilés de guerre et assimilés.

c) En matière de fiscalité :


· Tous les actes ou pièces ayant exclusivement pour objet la protection des pupilles de la Nation sont dispensés du timbre. Ils doivent être enregistrés gratuitement s'ils sont soumis à cette formalité ;


· Lorsque les pupilles de la Nation ont été adoptés par une personne physique, les transmissions à titre gratuit (dons et legs) faites en leur faveur par l'adoptant bénéficient des droits applicables en ligne directe et de l'abattement prévu à l'article 779 du code général des impôts, même en cas d'adoption simple ;


· De même, les dons et legs consentis aux pupilles de la Nation bénéficient du régime fiscal des mutations à titre gratuit en ligne directe lorsque le donateur ou le défunt a pourvu à leur entretien pendant cinq ans au moins au cours de leur minorité ;


· Les successions des personnes décédées du fait d'actes de terrorisme ou des conséquences directes de ces actes dans un délai de trois ans à compter de ceux-ci, ou de faits de guerre dans un délai de trois ans après la cessation des hostilités ou le fait générateur du droit, sont exonérées des droits de mutation.

Source : ONACVG (site internet)

B. LES PUPILLES DE LA NATION : DONNÉES STATISTIQUES

Selon les chiffres fournis à votre rapporteur par l'office national des anciens combattants et victimes de guerre, environ 1 316 000 millions d'enfants auraient bénéficié du statut de pupille de la Nation, depuis 1917.

Aujourd'hui, près de 400 pupilles de moins de 21 ans seraient pris en charge par l'ONAC. Le soutien financier qu'ils reçoivent n'est que subsidiaire ce qui explique qu'en 2011, seuls 298 aient été effectivement aidés par l'ONAC, pour un montant total d'environ 600 000 euros20(*).

Le nombre de pupilles de la Nation augmente sensiblement chaque année, même en temps de paix : ainsi en 2011, 38 enfants se sont vus conférer ce titre21(*).

Interrogés par votre rapporteur sur le nombre de pupilles de la Nation étrangers, les services du ministère de la défense n'ont pu répondre précisément.

Le nombre d'enfants étrangers de moins de 21 ans pupilles de la Nation est connu, puisque ceux-ci sont suivis par l'ONAC. On en compte un seul, orphelin d'un soldat de la légion étrangère. Cet enfant, qui réside en France, pourrait d'ores et déjà obtenir la nationalité française en vertu de l'article 21-14-1 du code civil.

En revanche, le nombre de pupilles de la Nation étrangers de plus de 21 ans est inconnu, car passé cet âge, les dossiers des intéressés ne sont plus gérés administrativement. En outre, des pertes ont été signalées dans les archives correspondantes.

Les estimations fournies évoquent le chiffre de quelques milliers, principalement ressortissants de l'Algérie, du Maroc et de la Tunisie.

II. LA PROPOSITION DE LOI : FACILITER L'ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE POUR LES PUPILLES DE LA NATION ÉTRANGERS

La proposition de loi soumise à votre examen vise à permettre aux pupilles de la Nation étrangers de réclamer la nationalité française par déclaration.

Ses auteurs soulignent, dans l'exposé des motifs, qu'il est particulièrement choquant qu'un enfant adopté par la Nation puisse se voir refuser la nationalité française, voire, faire l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière. Souhaitant « réparer cette situation inéquitable », ils font valoir que le dispositif proposé est « une mesure de justice et de reconnaissance envers les descendants de tous ceux et toutes celles qui sont morts pour la France ».

La représentante de l'Union nationale des combattants, responsable de la commission amitié et entraide des veuves et orphelins de guerre, Mme Denise Darricau, a salué, lors de son audition, la justesse de cette proposition.

A. L'ACQUISITION PAR LE PUPILLE DE LA NATIONALITÉ FRANÇAISE PAR DÉCLARATION

En retenant, comme voie d'accès à la nationalité française, celle de la déclaration de nationalité, la proposition de loi calque le dispositif prévu pour le pupille de la Nation sur celui en vigueur pour l'enfant adopté par un Français, par l'effet d'une adoption simple, pour l'enfant recueilli en France par une personne de nationalité française ou un organisme public ou privé habilité, ou confié au service de l'aide sociale à l'enfance22(*), ou encore pour celui qui a joui d'une façon constante, de la possession d'état de Français pendant au moins dix ans23(*).

Cette procédure impose à l'intéressé une démarche volontaire, puisqu'il doit réclamer la nationalité française par cette déclaration et la faire enregistrer au greffe du tribunal d'instance compétent ou, s'il réside à l'étranger, auprès du consulat de France24(*).

À l'inverse, cette procédure lie la compétence de l'autorité publique, qui ne peut refuser d'enregistrer la déclaration ou la contester que si elle ne respecte pas les conditions légales. À la différence de la naturalisation, l'administration ne dispose en la matière d'aucun pouvoir discrétionnaire.

Il s'agit donc bien du dispositif le plus favorable aux pupilles étrangers.

Il éviterait, comme cela s'est rencontré, qu'un pupille de la Nation se voit refuser la naturalisation, parce qu'il n'a pas rapporté la preuve qu'il a fixé sa résidence en France, comme l'article 21-16 du code civil lui en faisait l'obligation25(*).

Votre rapporteur souligne par ailleurs que la rédaction retenue pour le nouvel article 21-13-1 du code civil englobe bien tous les pupilles de la Nation quel que soit le fondement juridique par lequel ils ont acquis cette qualité.

En effet, le texte mentionne « les personnes ayant la qualité de pupille de la Nation visée aux articles L. 461 et suivants du code des pensions militaires d'invalidité », et non les seules « personnes visées aux articles L. 461 et suivants », ce qui aurait exclu tous ceux qui tiennent leur droit d'un autre texte que celui du code des pensions militaires d'invalidité26(*).

Il ne distingue pas non plus entre les pupilles de la Nation qui ont reçu ce statut pendant leur enfance et ceux à qui il a été conféré, passé 21 ans, à titre purement moral.

En effet, l'article premier de loi du 19 juillet 1993 précitée, dans sa rédaction postérieure à la loi du 9 décembre 2004, qui prévoit la possibilité pour les majeurs de 21 ans de se voir reconnaître, à titre purement moral, le statut de pupille de la Nation, n'exclut des avantages que ce statut peut conférer, que ceux de nature pécuniaire. Une procédure particulière d'acquisition de la nationalité française ne pouvant y être assimilée, elle serait par conséquent ouverte aux intéressés, au même titre que pour des pupilles de la Nation mineurs de 21 ans.

B. UN DISPOSITIF DE PORTÉE POTENTIELLEMENT ASSEZ LARGE

Les auditions conduites par votre rapporteur conduisent à s'interroger sur la portée du dispositif proposé.

S'il était uniquement restreint aux pupilles de la Nation effectivement pris en charge par l'ONACVG, qui ont tous moins de 21 ans, son effet pratique serait limité, pour deux raisons.

En premier lieu, comme on l'a vu précédemment, les situations dans lesquelles un enfant de nationalité étrangère est susceptible d'être reconnu pupille de la Nation sont peu nombreuses : enfants victimes de terrorisme sur le sol français, enfants dont le soutien de famille est de nationalité française, enfants d'un soldat étranger servant sous le drapeau français, enfants d'un agent public étranger victime d'une agression dans l'exercice de certaines missions spécifiques.

Comme on l'a vu précédemment, selon les chiffres fournis par l'office national des anciens combattants et des victimes de guerre à votre rapporteur, actuellement ceci concernerait seulement un enfant.

En second lieu, le droit en vigueur permet d'ores et déjà à un certain nombre des pupilles de la Nation étrangers d'acquérir par déclaration la nationalité française. Il en est ainsi de ceux qui ont été recueillis en France, par des organismes publics ou privés habilités, ou confiés au service de l'aide sociale à l'enfance.

En revanche, étendu à tous les pupilles de la Nation étrangers, quel que soit leur âge ou la date à laquelle ils ont acquis ce statut, le dispositif pourrait concerner plusieurs milliers d'individus.

Le chiffre serait même supérieur, si les enfants de soldats étrangers ayant combattu pour la France lors de la Seconde guerre mondiale, de celle d'Indochine ou d'Algérie, qui n'avaient pas réclamé jusqu'alors ce statut, demandaient à en bénéficier à titre purement moral, comme cela est possible depuis 2004, en espérant ainsi acquérir la nationalité française.

Il faudrait enfin pour connaître l'impact total éventuel de ce dispositif prendre en compte l'effet collectif de l'acquisition de nationalité par les pupilles, au profit de leurs enfants mineurs27(*).

Les services des ministères entendus au cours des auditions n'ont pas été en mesure de fournir une évaluation précise du nombre de personnes potentiellement concernées.

Votre rapporteur observe toutefois, que, rapporté au nombre total d'étrangers acquérant chaque année la nationalité française (143 275 en 201028(*)), le chiffre évoqué d'une dizaine de milliers de personnes ou un peu plus, qui correspond à un stock total et non à un flux annuel, reste relativement modeste.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : RECONNAÎTRE AU PUPILLE DE LA NATION UN DROIT AU SÉJOUR EN FRANCE ET L'ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE

Le dispositif proposé met en avant une incohérence de notre droit : des enfants sont adoptés par la Nation sans que celle-ci leur facilite l'accès à la citoyenneté française. Il remédie à cette situation en permettant aux pupilles de la Nation de réclamer, par déclaration, la nationalité française.

Le principe qui anime cette proposition de loi est incontestable, et votre commission s'y rallie.

Elle a cependant complété cette proposition de loi pour prévoir un droit général au séjour sur le sol français des pupilles de la Nation et débattu de l'opportunité de limiter ou non la portée du dispositif proposé.

· La reconnaissance d'un droit au séjour en faveur des pupilles de la Nation

Si la qualité de pupille de la Nation a pu parfois faire obstacle à une mesure de reconduite à la frontière29(*), aucun droit général au séjour n'est reconnu aux pupilles de la Nation étrangers.

Peuvent ainsi se voir refuser l'entrée sur le sol français ceux que la Nation a pourtant adoptés.

Soulignant cette incohérence de notre droit, votre rapporteur a présenté un amendement adopté par votre commission qui tend à conférer aux étrangers ayant la qualité de pupille de la Nation, le même droit au séjour que celui reconnu aux ressortissants communautaires30(*).

Il s'agit là de la disposition la plus favorable possible pour un étranger.

Ce droit au séjour s'exercerait en effet dans les mêmes conditions que pour les ressortissants communautaires, en particulier s'agissant des membres de la famille de l'intéressé (conjoints, ascendants ou descendants directs à charge), et dans les mêmes limites pour le séjour de plus de trois mois, qui pourrait être refusé si l'intéressé constituait une menace pour l'ordre public, ne disposait pas de ressources suffisantes ou serait à la charge du système d'assurance sociale31(*).

· L'interrogation sur la portée à donner au dispositif proposé

Votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité d'examiner un dispositif alternatif à celui proposé, compte tenu des incertitudes sur le nombre de pupilles de la Nation susceptibles de bénéficier du présent texte de loi.

À cet effet, il a soumis à la commission des lois trois amendements qui procédaient à une distinction selon l'âge du pupille, le moment où il acquiert cette qualité et celui où s'exerce à son égard la protection morale et matérielle à laquelle l'État s'engage.

Cette distinction découlait de l'observation que l'institution des pupilles de la Nation mêlait deux logiques différentes, l'une de protection, qui ne concerne que les pupilles de moins de 21 ans, l'autre de reconnaissance, qui s'applique à tous, mineurs ou majeurs.

Le premier amendement réservait l'acquisition de la nationalité par déclaration aux pupilles de moins de 21 ans, pour lesquelles elle s'apparente à une protection supplémentaire puisqu'elle leur ouvre l'accès à tous les droits conférés par la nationalité française.

Tirant les conséquences du fait que, passé l'âge de 21 ans, l'exigence de protection n'est plus la même et n'impose pas le même droit absolu à accéder à la nationalité française, le second amendement prévoyait que les pupilles de la Nation de plus de 21 ans puissent acquérir la nationalité française par naturalisation, sur proposition du ministre de la défense, les conditions de stage et de résidence étant écartées.

Ce faisant, la procédure proposée dans ce cas s'approchait de celles prévues dans des cas semblables : l'acquisition de nationalité française par décision du ministre de la défense pour les enfants du légionnaire étranger mort en mission (article 21-14-1 du code civil), ou la réintégration par décret dans la nationalité française de celui qui a perdu cette qualité (article 24-12 du même code).

Enfin, le troisième amendement disposait que ceux qui auraient acquis la qualité de pupille de la Nation à titre moral pourraient réclamer la nationalité française par déclaration, dans les trois ans du jugement d'adoption, par analogie avec la situation du pupille devenu majeur qui peut, jusqu'à ses 21 ans, réclamer de son propre chef la nationalité française.

Ayant constaté que la présentation de ces amendements avait permis à votre commission de mesurer la portée éventuelle du texte examiné, et de souscrire, à ce stade de ses réflexions, au principe qui animait la proposition de loi en réservant la possibilité de nouvelles réflexions avant l'examen en séance publique, votre rapporteur a retiré ces trois amendements d'appel.

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Votre commission a par conséquent adopté la proposition de loi ainsi rédigée.

EXAMEN COMMISSION

MERCREDI 7 NOVEMBRE 2012

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M. Christian Cointat, rapporteur. - L'institution des pupilles de la Nation a été créée par la loi du 27 juillet 1917. Le dispositif mis en place permet à la Nation d'adopter, et de prendre en charge, les enfants de parents morts ou grièvement blessés pour la France.

Ce dispositif a d'abord été utilisé à la suite des guerres de 1914 et 1940. Il s'est ensuite appliqué aux guerres d'Indochine et d'Algérie. Il a progressivement été étendu à d'autres situations comme celle des enfants de victimes d'actes de terrorisme ou celle des enfants d'élus, morts dans l'exercice de leur mandat.

La loi du 9 décembre 2004 a prévu que la qualité de pupille de la Nation pourrait être accordée à des majeurs de plus de 21 ans à titre moral. Il s'agit de l'expression d'un devoir de mémoire et de reconnaissance, qui n'emporte aucune obligation de soutien, matériel notamment, de l'État envers ces pupilles.

La proposition de loi de notre collègue Jean-Yves Leconte vise à compléter ce dispositif, en accordant la nationalité française aux pupilles de la Nation qui la demandent.

Avant d'être nommé rapporteur de ce texte, je croyais qu'il en était déjà ainsi. En effet, il me semble tout à fait curieux que l'adoption par une personne physique puisse permettre à l'adopté d'obtenir la nationalité française, alors que l'adoption par la Nation n'emporte pas une telle conséquence, alors même que la mention de l'adoption par la France est portée en marge de l'acte de naissance du pupille. C'est pourquoi, je vous invite à soutenir ce texte.

Pour être aussi favorable que possible aux enfants, le dispositif a conservé une limite d'âge fixée à 21 ans, âge de l'ancienne majorité. Au-delà de 21 ans, l'office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONACVG) ne gère plus les situations des pupilles de la Nation.

Au cours des auditions, j'ai été très surpris que personne ne puisse me donner une estimation précise du nombre de personnes susceptibles de bénéficier de l'accès à la nationalité française prévu par la proposition de loi.

Si, pour les pupilles de moins de 21 ans le calcul est aisé - un seul enfant serait concerné -, il n'en est pas de même une fois cet âge dépassé. Se pose par exemple la question du nombre de pupilles de la Nation ayant perdu la nationalité française au moment de la décolonisation de l'Algérie, du Maroc ou de la Tunisie. Au total, le texte pourrait concerner quelques milliers de personnes.

Je vous proposerai de compléter la proposition de loi par un article tendant à conférer aux étrangers ayant la qualité de pupille de la Nation, le même droit au séjour que celui reconnu aux ressortissants de l'Union européenne. Il s'agit de l'amendement n° 4. Il paraît en effet surprenant qu'une personne adoptée par la France n'ait pas accès à son territoire.

Quant aux amendements n°s 1, 2 et 3, ils ne sont pas dissociables les uns des autres. Je les ai déposés, pour votre information, pour que vous puissiez vous prononcer en toute connaissance de cause.

En l'état actuel de la proposition de loi, l'octroi de la nationalité française est de droit. Elle est accordée sur simple déclaration.

En l'absence de connaissances précises sur le nombre de bénéficiaires potentiels de ce dispositif, il pourrait être envisagé de distinguer en fonction de l'âge du pupille.

L'objet de l'institution des pupilles de la Nation est d'apporter aux enfants de ceux qui sont tombés pour la France, aide et protection jusqu'à leurs 21 ans. Il est donc tout à fait justifié de leur ouvrir un droit à la nationalité sur simple déclaration.

En revanche, s'agissant des pupilles de plus de 21 ans, l'exigence de protection n'est plus la même et le lien avec la France a pu s'affaiblir avec le temps. Dans cette hypothèse, la procédure de naturalisation, qui est actuellement applicable aux enfants de légionnaires étrangers tués ou grièvement blessés au combat, pourrait apparaître plus adaptée, à la condition qu'elle soit rendue plus accessible aux intéressés, par la dispense des conditions de stage et de résidence.

Quant aux pupilles « à titre moral », ils auraient la possibilité de réclamer la nationalité française par déclaration, dans le délai de trois ans après le prononcé du jugement d'adoption.

Je vous l'ai dit... Ces amendements visent à lancer le débat. Si vous estimez que, malgré l'absence d'évaluation du nombre de personnes qui seront concernées par l'acquisition de la nationalité française, le risque peut-être pris, s'il s'agit d'une volonté politique affirmée, je suis tout à fait disposé à retirer ces trois amendements.

En revanche, je tiens à l'amendement n° 4, sur l'accès au territoire des pupilles de la Nation.

M. Jean-Yves Leconte. - Je tiens à remercier notre rapporteur pour la qualité de son travail. Cette proposition de loi est la reprise d'un texte qui avait été déposé par notre ancienne collègue Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Il me semble évident d'accorder la nationalité française à une personne déclarée pupille de la Nation.

Il s'agit de réparer une injustice, presque une erreur, de notre droit de la nationalité.

Pour moi, l'octroi de la nationalité française est fondé sur la qualité de pupille de la Nation. Je ne vois pas de raison de distinguer selon l'âge de la personne. Je préfère donc conserver la rédaction actuelle de la proposition de loi.

Notre rapporteur a toutefois raison, il y a un risque. Pour certains dossiers, les plus anciens, il sera difficile de retrouver la trace de la qualité de pupille de la Nation. Certaines archives ont disparu. La Nation a parfois perdu la mémoire...

Il est donc important que nous ayons ce débat, pour ne pas tromper ceux qui pourraient s'attendre, dès le lendemain de l'adoption de la loi, à avoir la nationalité française.

Mme Hélène Lipietz. - J'ai moi-même vu les effets du droit actuel, ma tante, âgée de 98 ans est pupille de la Nation au titre de la guerre de 14.

Je citerai, en particulier, le cas de pupilles de la Nation, ressortissants algériens, qui vivent en Algérie et n'ont pas de visa pour venir sur la tombe de leurs pères, morts pour la France, au champ d'honneur.

J'approuve donc totalement l'amendement n° 4 du rapporteur qui répare une véritable injustice.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Mes chers collègues, la commission se réunira pour l'examen des amendements extérieurs. Il y aura ensuite un examen en séance publique, au cours duquel nous pourrons interroger le Gouvernement. Nous sommes en première lecture et la procédure accélérée n'a pas été engagée... Ce débat très intéressant pourra donc avoir lieu.

C'est pourquoi, si les trois amendements du rapporteur sont des amendements d'appel, je suggère qu'ils soient retirés. Il s'agit d'un retrait « positif ». Ils pourront tout à fait être repris au titre des amendements extérieurs pour la séance.

M. Christian Cointat, rapporteur. - Monsieur le président, je m'apprêtais à faire la même proposition. Je retire les amendements n°s 1, 2 et 3.

M. André Reichardt. - Monsieur le président, votre proposition est intéressante. Tout sénateur qui le souhaite pourra donc reprendre les amendements du rapporteur pour la séance publique. Nous pourrons ainsi débattre à nouveau de ce sujet, en fin de semaine prochaine.

Les amendements n°s 1, 2 et 3 sont retirés.

L'amendement n° 4 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous consulte sur le texte ainsi amendé.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

- M. Jean-Yves Leconte, auteur de la proposition de loi

Ministère de la défense

- M. Serge Barcellini, conseiller spécial du ministre délégué, chargé des anciens combattants

- Mme Christel Augustin, chef du département de la solidarité à l'ONAC

Ministère de l'intérieur

- M. Laurent Audinet, sous directeur de l'accès à la nationalité française

Ministère de la justice

- M. Laurent Vallée, directeur des affaires civiles et du sceau

- Mme Barbara Maisonneuve, magistrate, adjointe au chef du bureau de la nationalité

Union Nationale des Combattants (UNC)

- Mme Denise Darricau, responsable de la commission des veuves de guerre


* 1 Propositions de loi n° 331 (2003-2004) et 309 (2008-2009) de Mme Cerisier-ben Guiga et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

* 2 Sur cette estimation, cf. Olivier Faron, Les enfants du deuil. Orphelins et pupilles de la Nation de la Première Guerre mondiale (1914-1941), Paris, éd. La Découverte, 2001.

* 3 Les Encyclopédistes, rappellent ainsi sous l'article « Orphelins » qu'à Athènes, « les enfans dont les peres avoient été tués à la guerre étoient élevés aux dépens du public, jusqu'à ce qu'ils fussent parvenus à l'adolescence, alors on les produisoit sur le théâtre pendant les fêtes de Bacchus; & après leur avoir donné une armure complette, on les renvoyoit dans leurs maisons. Eschine nous a conservé la belle formule dont le héraut se servoit pour les congédier: paroissant avec eux sur la scene, il disoit à haute voix: «Que ces jeunes orphelins, à qui une mort prématurée avoit ravi au milieu des hasards leurs peres illustrés par des exploits guerriers, ont retrouvé dans le peuple un pere qui a pris soin d'eux jusqu'à la fin de leur enfance; que maintenant il les renvoie armés de pié en cap, pour vaquer sous d'heureux auspices à leurs affaires, & les convie de mériter chacun à l'envi les premieres places de la république». On n'a point imité dans nos gouvernemens modernes de si nobles institutions politiques ».

* 4 Olivier Faron, op. cit., p. 87 et 88.

* 5 Cette institution doit être nettement distinguée de celle de pupille de l'État, qui désigne l'« enfant trouvé, abandonné, orphelin ou dont les parents ont été déchus de l'autorité parentale, confié au service de l'aide sociale à l'enfant [...] et placé sous la tutelle du préfet » (définition du Vocabulaire juridique, Gérard Cornu (dir.), PUF, 8e éd., 2008).

* 6 L'article L. 462 du code des pensions militaires d'invalidités et des victimes de guerre assimile à cet enfant celui né dans les 300 jours qui auront suivi la fin des hostilités. L'âge de 21 ans n'a pas été modifié lors de l'abaissement de la majorité légale à 18 ans.

* 7 Art. 26 de la loi n° 90-86 du 23 janvier 1990 portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé.

* 8 Loi n° 93-915 du 19 juillet 1993 portant extension du bénéfice de la qualité de pupille de la Nation et modifiant le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre.

* 9 Cette extension fut consécutive aux événements tragiques survenus lors d'une réunion du conseil municipal de la ville de Nanterre en mars 2002 (loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 portant simplification du droit).

* 10 Lequel dispose que : « le bénéfice de l'adoption par la nation est étendu aux enfants des citoyens de l'ancienne "Union française" ainsi qu'aux enfants d'étrangers ayant contracté un engagement pour la durée de la guerre dans les armées de la France ». Sur ce point cf. Yann Favier, article « Pupille de la Nation », Répertoire civil Dalloz, mars 2012.

* 11 Article 18 du code civil.

* 12 Article L. 464 du code des pensions militaires d'invalidités et des victimes de guerre précité.

* 13 Première chambre civile de la Cour de cassation, 8 février 2005 : Bull. civ. 2005, I, n° 73.

* 14 La cour d'appel de Bordeaux a retenu cette qualité comme un indice parmi d'autres (service militaire accompli en France après l'indépendance de l'Algérie, reconnaissance comme français dans différents documents administratifs etc.) que l'intéressé n'avait pas acquis d'autre nationalité après la date du 1er janvier 1963 à laquelle les personnes de droit local originaires d'Algérie étaient réputées avoir perdu la nationalité française ; ce qui lui a permis de faire établir sa nationalité française (CA Bordeaux, 28 juin 1990 : Juris-Data n° 1990-048727).

* 15 Article L. 470 du code des pensions militaires d'invalidités et des victimes de guerre précité.

* 16 Article premier de la loi

* 17 Article L. 471 du même code.

* 18 Article L. 470 du même code.

* 19 Art. D. 396 du même code.

* 20 Cf. rapport d'activité de l'ONACVG pour 2011, p. 25.

* 21 23 enfants de militaires tués ou blessés sur des théâtres d'opérations extérieures, 9 enfants de victimes du terrorisme et un enfant lui-même victime de terrorisme, et 5 orphelins de gendarmes ou de policiers.

* 22 Article 21-12 du code civil.

* 23 Article 21-13 du même code.

* 24 Article 26 et suivant du même code. Une fois dûment enregistrée, la déclaration de nationalité prend effet à la date à laquelle elle a été souscrite.

* 25 CAA Nantes, 28 juin 2002, req. n° 01NT00042, M. X., inédit, cité par Yann Favier, art. cit. Le même auteur signale, à l'inverse, le cas d'un arrêté de reconduite à la frontière annulé pour erreur manifeste d'appréciation, qui frappait une ancienne pupille de la Nation, fille d'un harki mort pour la France, eu égard « notamment à l'histoire familiale de la requérante » (CE, 27 juin 2001, req. 224521, Mme Tatai).

* 26 En effet, les différents textes qui reconnaissent la qualité de pupille de la Nation aux enfants de personnes tuées dans l'accomplissement de leur devoir font référence à l'ensemble du titre consacré aux pupilles de la Nation dans le code des pensions militaires d'invalidité.

* 27 Article 22-1 du code civil.

* 28 Chiffre cité par Yannick Croguennec, in Infos migrations, n° 25, septembre 2011.

* 29 CE, Préfet du Rhône c/ Gerabi, 15 juin 2005 : Juris-Data n° 2005-068676.

* 30 Ce droit au séjour temporaire et permanent est défini aux articles L. 121-1 à L. 122-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

* 31 Art. L. 121-1, L. 121-3, L. 121-4-1 et L. 122-1 du CESEDA.