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Proposition de loi visant à reconnaître le vote blanc aux élections

13 février 2013 : Vote blanc ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - (art. L. 65 du code électoral) - Décompte des bulletins blancs

Cet article prévoit une meilleure reconnaissance du vote blanc en modifiant l'article L. 65 du code électoral relatif aux opérations de vote se déroulant à compter de la clôture du scrutin.

Le troisième alinéa traite plus particulièrement du décompte des bulletins lors du dépouillement après ouverture des urnes puis décompte et regroupement des enveloppes. Les dispositions spécifiques aux bulletins blancs s'insèreraient immédiatement après. Seraient ainsi prévus que :

- les bulletins blancs sont décomptés séparément des bulletins nuls, contrairement aux dispositions actuelles de l'article L. 66 du code électoral ;

- les bulletins blancs sont annexés au procès-verbal établi au sein de chaque bureau de vote ;

- la part de bulletins blancs est mentionnée dans les résultats de l'élection.

A la suite de l'adoption à l'Assemblée nationale d'un amendement du rapporteur, l'article 1er prévoit, contrairement à la rédaction initiale de la proposition de loi, que les bulletins blancs ne constituent pas des suffrages exprimés. Pour votre rapporteur, cette modification est raisonnable au regard des objections tant juridiques que politiques qui lui étaient opposées.

Cette disposition a vocation à s'appliquer à la quasi-totalité des scrutins électoraux.

Cette modification de l'article L. 65 -de même que celle de l'article L. 66 prévue à l'article 2- s'appliquerait directement aux élections des députés, des conseillers municipaux et des conseillers généraux. Par le jeu des renvois, elle s'étendra également aux scrutins aux :

- élections sénatoriales en application de l'article L. 316 du code électoral et de l'article 22 de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 ;

- élections des députés élus par les Français établis hors de France en application de l'article L. 330 du même code ;

- élections des conseillers régionaux et des conseillers à l'assemblée de Corse en application de l'article L. 335 du même code ;

- consultations organisées pour permettre un changement de régime entre département d'outre-mer et collectivité d'outre-mer ou inversement ainsi que pour créer une collectivité en lieu et place d'un département et d'une région d'outre-mer ou une assemblée unique à ces deux niveaux de collectivité, et ce, en application de l'article L. 562 du même code ;

- élections des représentants français au Parlement européen en vertu de l'article 2 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 pour l'ensemble du territoire national.

S'agissant des élections municipales pour les communes d'au moins 3 500 habitants, l'article L. 267 prévoit que sont nuls les bulletins sur lesquels l'électeur a ajouté ou supprimé des noms de candidats ou modifié l'ordre de présentation de ces derniers. Cette disposition frappe donc de nullité un bulletin qui ne répond plus aux conditions de présentation des candidatures dans ces communes. Du fait de son objet circonscrit, votre commission estime que cette disposition ne fait pas obstacle à l'application du principe de dissociation des bulletins blancs des bulletins nuls posé par l'article L. 65 du code électoral. En effet, un bulletin blanc ne contient dès l'origine aucun nom et ne peut dès lors pas devenir nul par une intervention de l'électeur sur sa présentation.

L'adoption de l'article 22 du projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral, actuellement en discussion au Parlement, introduit une disposition de renvoi permettant également de rendre cette règle applicable à l'élection des conseillers à l'assemblée de Guyane et à l'assemblée de Martinique.

Cette règle trouverait à s'appliquer également à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon en raison du principe d'identité législative.

En revanche, cette modification ne s'appliquerait pas aux opérations de vote relatives à l'élection présidentielle et au référendum local et national.

En effet, les opérations de vote lors d'un référendum national ne sont pas régies par la loi. Le renvoi à l'article L. 65 du code électoral, ici modifié, est donc inopérant. Pour les référendums locaux et l'élection présidentielle, les opérations de vote relèvent du domaine organique en application respectivement des articles 72-1 et 7 de la Constitution. Dans les deux cas, les dispositions organiques renvoient pour ces deux types de scrutin à l'article L 65 du code électoral. Cependant, les modifications ultérieures de l'article L. 65 ne peuvent pas s'appliquer ipso facto à ces scrutins. En effet, en vertu de la jurisprudence dite de « cristallisation », le juge constitutionnel admet que la loi organique renvoie à des dispositions relevant de la loi ordinaire pour fixer des règles mais estime que « celles-ci sont rendues applicables dans leur rédaction en vigueur à la date de l'adoption définitive de cette loi organique »14(*). Elles sont donc « cristallisées » à cette date à moins d'une précision ultérieure par le législateur organique.

La nouvelle rédaction de l'article L. 65 ne pourra pas s'appliquer aux référendums locaux et à l'élection présidentielle avant l'intervention éventuelle du législateur organique en ce sens.

Enfin, un amendement adopté en séance publique à l'initiative du rapporteur de l'Assemblée nationale traite le cas des enveloppes vides, précisant que « une enveloppe ne contenant aucun bulletin est assimilée à un bulletin blanc ».

Sur ce point, la proposition de loi modifie la jurisprudence en vigueur qui assimile une enveloppe vide à un bulletin nul15(*). Cette règle prétorienne était logique dans la mesure où le régime des bulletins blancs était aligné sur celui des bulletins nuls. Comme le relevait le rapporteur lors de la séance publique à l'Assemblée nationale, « l'enveloppe vide sera en pratique plus commode pour l'électeur, qui n'aura pas à se munir d'une feuille blanche ». Plutôt que de mettre à la disposition des électeurs des bulletins blancs aux côtés des bulletins existants actuellement, ce qui représente un coût supplémentaire pour l'État, l'Assemblée nationale a préféré admettre une équivalence entre une enveloppe vide et un bulletin blanc.

Votre commission ne partage pas cette position et juge qu'une enveloppe vide doit rester un vote nul. Le vote blanc étant un acte délibéré, il doit se traduire par un acte positif que serait l'introduction du bulletin blanc afin d'éviter toute équivoque quant à la portée du geste de l'électeur. Une enveloppe vide peut en effet résulter d'une simple omission souvent bien involontaire de l'électeur. Aussi, à l'initiative de notre collègue Christian Cointat et de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement supprimant l'équivalence entre l'enveloppe vide et le bulletin blanc, préférant maintenir l'état actuel du droit sur ce point.

Reste, enfin, la conséquence sur la validité de l'élection de l'absence d'annexion des bulletins blancs au procès-verbal. L'article L. 66 du code électoral prévoit actuellement que, s'agissant des bulletins blancs et nuls, l'omission de les annexer au procès-verbal « n'entraîne l'annulation des opérations qu'autant qu'il est établi qu'elle a eu pour but et pour conséquence de porter atteinte à la sincérité du scrutin ».

L'absence de reproduction de cette disposition à l'article L. 65 du code électoral s'agissant de l'annexion des bulletins blancs n'implique pas forcément, en cas d'omission de cette formalité, l'annulation des opérations. Saisi, dans le cadre d'une protestation électorale, d'un grief relatif au défaut d'annexion des bulletins blancs, le juge administratif devrait maintenir sa jurisprudence le conduisant à réviser le décompte des voix et modifier, le cas échéant, les résultats de l'élection en conséquence16(*). Aussi, l'annulation resterait réservée aux hypothèses dans lesquelles l'omission d'annexer les bulletins blancs constituerait une manoeuvres visant à altérer la sincérité du scrutin17(*).

Approuvant ce choix équilibré et pragmatique vers la reconnaissance du vote blanc, votre commission s'est déclarée favorable à ces dispositions.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 - (art. L. 66 du code électoral) - Coordination

Cet article supprime au sein de l'article L. 66 du code électoral une mention contradictoire avec l'objet de la présente proposition de loi.

En effet, dans sa rédaction actuelle, l'article L. 66 du code électoral prévoit que les bulletins blancs comme les bulletins nuls n'entrent pas en compte dans le résultat du dépouillement. Pour mettre fin à l'assimilation des bulletins blancs et nuls, l'article 2 procède donc logiquement à la suppression de la référence aux bulletins blancs à cet article.

Cette disposition aura le même champ d'application que l'article précédent.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3 - (art. L. 391 du code électoral) - Décompte des bulletins blancs en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna

L'article L. 391 fixe la liste des bulletins ne rentrant pas en compte dans les résultats du dépouillement pour certaines élections ayant lieu en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna.

Par cohérence avec les deux précédents articles, il supprime de cette liste la référence aux bulletins blancs contenue au 1°.

En vertu de la jurisprudence dite de la « cristallisation » des dispositions ordinaires auxquelles renvoient des dispositions organiques18(*), cette nouvelle rédaction ne pourra s'appliquer ni au référendum local en Polynésie française régi par l'article 159 de la loi n° 2004-192 du 27 février 2004, ni à la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté régie par le titre IX de la loi organique n° 99-209 du 9 mars 1999.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4 - Application de la loi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna

Les collectivités d'outre-mer de Polynésie française et de Wallis-et-Futuna ainsi que la Nouvelle-Calédonie sont régies, en matière de droit électoral, par le principe de spécialité législative. Aussi, toute modification législative doit-elle, pour y être rendue applicable, comporter une mention expresse à cette fin19(*).

Cette disposition permet donc d'assurer l'application des articles L. 65 et L. 391 dans ces trois territoires de l'océan Pacifique20(*).

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

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Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.


* 14 Pour une application récente : CC, 9 juillet 2008, n° 2008-566 DC

* 15 CE, 24 octobre 2008, M. Jean-Luc L. et Mme Joëlle M., n° 317548.

* 16 Pour un exemple d'application de cette méthode : CE, Sect., 10 juillet 2002, Élections municipales de Piré-sur-Seiche.

* 17 Pour un exemple récent où le défaut d'annexion portait sur des bulletins portant des signes de reconnaissance et distribués aux électeurs dans des proportions importantes a justifié, non la simple rectification des résultats mais l'annulation des opérations électorales dans leur ensemble : TA Papeete, 3 mai 1989, Élections municipales de Bora-Bora.

* 18 Cf commentaire de l'article 1er de la proposition de loi

* 19 CE, Ass., 9 février 1990, Élections municipales de Lifou, n° 107400

* 20 L'article L. 66 du code électoral n'est, en tout état de cause, pas applicable en vertu de l'article L. 388 du même code.