Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires

12 mars 2013 : Activités bancaires ( rapport - première lecture )

TITRE VI PROTECTION DES CONSOMMATEURS ET EGALITE ENTRE LES FEMMES ET LES HOMMES
CHAPITRE IER PLAFONNEMENT DES FRAIS D'INCIDENT ET OFFRE DE SERVICES BANCAIRES POUR LA CLIENTÈLE EN SITUATION DE FRAGILITÉ

ARTICLE 17 (Art. L. 312-1-3 [nouveau] du code monétaire et financier) Plafonnement des frais d'incident et offre de services bancaires pour la clientèle en situation de fragilité

Commentaire : le présent article vise à plafonner les commissions d'intervention prélevées par les établissements bancaires à raison du traitement des irrégularités de fonctionnement d'un compte, ainsi qu'à obliger ces établissements à proposer une offre de services bancaires adaptée à la clientèle fragile.

I. LE DROIT EXISTANT

Les frais bancaires font, depuis plusieurs années, l'objet d'un encadrement croissant par les textes législatifs et réglementaires. En particulier, la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable106(*) a prévu, dans son article 70, un plafonnement des frais perçus par les établissements de crédit en cas de rejet d'un chèque (article L. 131-73 du code monétaire et financier) et en cas d'incident de paiement autre que le rejet d'un chèque (articles L. 312-1-1 et L. 133-26 du code monétaire et financier [CMF]).

Le décret d'application, publié le 15 novembre 2007107(*), et entré en vigueur le 16 mai 2008, fixe les plafonds suivants :

- 30 euros pour un chèque d'un montant inférieur à 50 euros ;

- 50 euros pour un chèque d'un montant supérieur à 50 euros ;

- 20 euros pour un incident sur un autre mode de paiement (carte, virement, prélèvement). Par ailleurs, l'article L. 133-26 du CMF dispose que les frais pour ce type d'incident ne peuvent être supérieurs au montant réglé.

Le décret précise également qu'un même chèque présenté plusieurs fois dans un délai de 30 jours ne peut donner lieu qu'à un seul incident de paiement.

Cependant, ces plafonds ne tiennent pas compte de la pratique des commissions d'intervention, généralement facturées par les établissements bancaires en plus des frais d'incidents. Comme le souligne l'étude d'impact du présent article, ces commissions d'intervention, « débitées à chaque émission de créance depuis un compte non provisionné », « rémunèrent l'analyse par la banque de la situation individuelle du consommateur en cas de demande de paiement en l'absence de provision suffisante ».

Ainsi, à la différence des frais bancaires qui constituent une forme de compensation, sinon de sanction, la commission d'intervention correspond au paiement d'un service rendu par la banque à son client, à savoir l'analyse de la situation financière individuelle et de la nature du débit, de manière à apprécier la légitimité ou la nécessité qu'il y a ou non à autoriser le paiement malgré l'absence de provision.

À la différence des frais d'incidents, les commissions d'intervention ne sont pas réglementées. Elles sont généralement plafonnées par les établissements eux-mêmes, en fonction de leur propre politique tarifaire. D'après l'Observatoire des tarifs bancaires, les commissions d'intervention s'élèvent, en décembre 2011, à 8,24 euros en moyenne. Cependant, ce montant moyen masque d'importants écarts entre les établissements, qui pratiquent des tarifs et des plafonds (journaliers et/ou mensuels) très différents : d'après les enquêtes menées par l'association de consommateurs UFC - Que Choisir, les plafonds mensuels s'échelonnent ainsi de 29,7 euros à 445,5 euros selon les établissements.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à insérer, au sein de la sous-section 2 (« Relations des établissements de crédit avec le client ») de la section 1 du chapitre II du titre Ier du livre III du CMF, un nouvel article L. 312-1-3.

Cet article disposerait tout d'abord que les commissions d'intervention, définies de façon large comme « les commissions perçues par un établissement à raison du traitement des irrégularités de fonctionnement d'un compte bancaire », « ne peuvent excéder un plafond pour les clients en situation de fragilité eu égard, notamment, au montant de leurs ressources ». Il introduit ainsi un plafonnement unique, limité aux seules personnes fragiles. Les modalités du plafond ainsi que la définition du champ des personnes concernées sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

Par ailleurs, l'article fait obligation aux banques de proposer à ces clients « une offre spécifique qui comprend des moyens de paiement et des services appropriés à leur situation et de nature à limiter les frais supportés en cas d'incidents », en référence à la gamme de moyens de paiement alternatifs au chèque (GPA).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a fait l'objet d'importantes modifications en séance publique à l'Assemblée nationale, avec l'adoption, après avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, de deux amendements de notre collègue député Christian Paul et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen.

Les modifications intervenues ont trois principaux objets.

Tout d'abord, elles ont élargi à l'ensemble de la clientèle, au-delà des seules personnes en situation de fragilité, le plafonnement des commissions d'intervention.

Ensuite, elles ont précisé que le plafonnement est établi « par mois et par opération » ; ce principe d'un double plafond était absent du texte initial du Gouvernement.

Enfin, par coordination, elles ont précisé que l'obligation faite aux banques de proposer une GPA s'applique uniquement aux populations en situation de fragilité au regard, notamment, de leurs ressources.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE LIMITATION BIENVENUE DES COMMISSIONS D'INTERVENTION POUR TOUTE LA CLIENTÈLE...

Dans son ouvrage sur l'exclusion bancaire, Georges Gloukoviezoff écrit que « un établissement de crédit n'a aucun intérêt à voir un de ses clients se trouver dans l'impossibilité d'honorer ses engagements. En revanche, tant qu'il peut en supporter le coût, ses difficultés sont une source de revenus pour l'établissement »108(*).

Dans le même sens, le ministre de l'économie et des finances, Pierre Moscovici, a rappelé en séance publique à l'Assemblée nationale qu'il « n'est pas acceptable que le modèle économique de la banque repose sur la fragilité, la précarité et la vulnérabilité de certains de nos concitoyens »109(*). Sans condamner ni affaiblir la banque de détail, il convient donc d'en limiter les excès, dont les conséquences peuvent être lourdes pour des personnes aux revenus faibles ou modestes.

Certes, la nature de la commission d'intervention, qui correspond au paiement d'un service rendu au client bancaire, semble justifier, au premier abord, que celle-ci soit traitée selon les règles de la concurrence, sans plafonnement légal ou réglementaire.

Cependant, le montant de la commission est, de façon générale, sans lien avec le coût réel et le temps effectif nécessaire à l'intervention qu'elle est supposée rémunérer ; elle est, en tout état de cause, forfaitaire, comme le sont les autres frais d'incidents de paiement. Ainsi, l'association de consommateurs UFC - Que choisir estime que le temps passé par un conseiller-client à l'étude de la situation lors d'un paiement par chèque, virement ou prélèvement était de sept minutes en moyenne, alors que le tarif moyen d'une commission d'intervention est de 8,2 euros (soit l'équivalent d'un revenu mensuel d'environ 10 000 euros à 35 heures par semaine).

De plus, s'agissant des cartes bancaires sans demande d'autorisation systématique, qui représentent l'essentiel du parc français, il n'y a, par définition, pas d'intervention de la banque, qui ne peut que constater le paiement a posteriori. Or, les associations de consommateurs estiment que 75 % des commissions d'intervention sont liées à un paiement par carte bancaire, et 25 % à un paiement par chèque, prélèvement ou virement.

Dans ce contexte, votre rapporteur approuve le principe d'un plafonnement des commissions d'intervention, ainsi que son extension, par l'Assemblée nationale, à l'ensemble de la clientèle.

Par ailleurs, les deux plafonds (par mois et par opération) sont complémentaires. Le plafond par mois protège principalement les personnes fragiles, qui accumulent, au cours d'un même mois, plusieurs commissions d'intervention sur plusieurs opérations non provisionnées. Il ne s'agit pas de la majorité de population, bien qu'elle puisse représenter, localement, une part importante de la clientèle de certaines agences.

Le plafond par opération protège davantage les personnes, plus nombreuses, dont les irrégularités de compte sont peu fréquentes. Du point de vue de la banque, la perte de revenus est donc plus importante, mais répartie entre davantage de clients.

B.... QU'IL CONVIENDRA DE MODULER EN FONCTION DES RESSOURCES DES PERSONNES

Un plafonnement général uniforme pourrait, cependant avoir un effet contre-productif, pour deux principales raisons : il risquerait à la fois de favoriser la multiplication des interdits bancaires et de fragiliser le réseau d'agences bancaires locales.

S'agissant des commissions d'intervention elles-mêmes, l'intervention que la commission rémunère est une opération dont il ne faut pas négliger l'utilité, y compris sociale, pour les personnes concernées : si chaque chèque ou prélèvement non provisionné était immédiatement refusé par la banque, non seulement les personnes se verraient frapper d'interdit bancaire, mais elles seraient empêchées de payer certaines factures essentielles à la vie courante, comme l'électricité, le gaz ou le logement. Or, si le plafond était fixé de façon générale à un niveau bas, il inciterait les banques à ne plus offrir ce service.

S'agissant, par ailleurs, de la situation générale de la banque de détail, les frais bancaires, dont les commissions d'intervention, représentent une source importante de revenus. Après l'avoir rappelé, le ministre a souligné, en séance publique à l'Assemblée nationale, que « les banques qui présentent les frais les plus bas sont, et de loin, les banques sans agences, c'est-à-dire les banques en ligne », ce qui ressort en effet des enquêtes réalisées par les associations de consommateurs. En d'autres termes, une limitation trop brutale de cette source de revenus pourrait remettre en cause le modèle économique des réseaux d'agences bancaires, et ce d'autant plus dans les zones économiquement fragiles qui rassemblent les clientèles occasionnant le plus ce type de frais d'incidents.

Pour ces deux raisons, votre commission a souscrit à l'objectif d'un plafonnement spécifique pour les populations fragiles et a souhaité que les difficultés identifiées soient surmontées d'ici à la séance publique.

C. UNE NÉCESSAIRE PROMOTION DE LA GAMME DE MOYENS DE PAIEMENT ALTERNATIFS

Mise en place à partir de 2004 par la Fédération bancaire française (FBF), la gamme de moyens de paiement alternatifs au chèque (GPA) comprend notamment, outre l'autorisation d'un petit nombre de virements et de prélèvements par mois, une carte bancaire à autorisation systématique, qui permet d'interroger le solde avant chaque paiement et, ainsi, de prévenir tout dépassement de découvert autorisé.

Dans un rapport sur la tarification des services bancaires remis en juillet 2010 à la ministre de l'économie et des finances, Christine Lagarde, Georges Pauget et Emmanuel Constans soulignaient que « l'accumulation des frais d'incidents et de commissions d'intervention constitue une difficulté pour une minorité de consommateurs fragiles, que la mission estime représenter environ 1 % de la clientèle des banques. Ceci provient d'un déficit de prise en charge adaptée et de prévention au bénéfice des clientèles fragiles, les conditions n'étant pas réunies pour leur permettre d'éviter de se trouver trop fréquemment en situation d'irrégularité ou d'absence de provision »110(*). Ce lien, établi par la mission entre accumulation des frais bancaires et absence d'offre adaptée, a conduit les établissements de crédit à prendre plusieurs engagements, dans le cadre du comité consultatif du secteur financier, pour améliorer la GPA. Ces engagements se sont traduits par la transmission à l'ACP et l'AMF de nouveaux « bons usages » professionnels de la FBF, entrés en vigueur au 31 juin 2011.

Ils prévoient que la GPA doit désormais comprendre également un nombre minimum d'alertes sur le solde, un plafonnement des frais et commissions d'intervention (à 50 % du niveau antérieur ou à un niveau modeste) ainsi qu'un plafonnement du nombre d'occurrences par jour et/ou par mois du nombre des frais d'incidents. Surtout, ils incitent les banques à proposer la GPA aux clients en situation de fragilité.

Le présent article renforce cette logique en obligeant, par la loi, les banques à proposer la GPA aux clients fragiles. La GPA, si elle constitue un moyen simple et non stigmatisant de protéger les clientèles fragiles, reste en effet faiblement répandue. Présentée dans les offres tarifaires de 92 % des banques à un coût moyen de 3 euros d'après le rapport annuel de l'Observatoire des tarifs bancaires, la GPA est toutefois méconnue des agences ; l'association de consommateurs UFC - Que choisir évalue entre 100 000 et 200 000 personnes le nombre de clients bénéficiant d'une GPA, contre 1,6 million de personnes inscrites au fichier central des chèques.

Dans ce contexte, votre rapporteur se félicite de l'introduction d'une obligation de proposer une GPA à la clientèle fragile. A cet égard, l'obligation sera d'autant plus aisée à respecter et à contrôler que l'introduction d'une modulation dans le plafonnement des commissions d'intervention aura permis de mieux identifier cette clientèle considérée comme fragile.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 17 bis A (Art. L. 312-1-1 A [nouveau] du code monétaire et financier) Charte d'inclusion bancaire et de prévention du surendettement

Commentaire : le présent article vise à prévoir, au sein du code monétaire et financier, l'adoption par l'association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement d'une charte d'inclusion bancaire et de prévention du surendettement.

I. LE DROIT EXISTANT

S'agissant de l'accès aux services bancaires, l'association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (AFECEI) a adopté une charte d'accessibilité bancaire en 2008. Cette charte, homologuée par arrêté du ministre de l'économie et des finances le 18 décembre 2008, comporte un certain nombre d'engagements en matière de procédure à suivre, dont le respect est contrôlé par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

La charte d'accessibilité bancaire de 2008

La charte d'accessibilité bancaire détaille la procédure à suivre en matière de droit au compte. Elle contient également une liste de « services bancaires gratuits » qui doivent être fournis en lien avec le droit au compte :

- l'ouverture, la tenue et la fermeture du compte ;

- un changement d'adresse par an ;

- des relevés d'identité bancaire, en cas de besoin ;

- la domiciliation de virements bancaires ;

- l'envoi mensuel d'un relevé des opérations effectuées sur le compte ;

- la réalisation des opérations de caisse ;

- l'encaissement de chèques et de virements bancaires ;

- les dépôts et les retraits d'espèces au guichet de l'organisme qui tient le compte ;

- les paiements par prélèvement, titre interbancaire de paiement ou virement bancaire ;

- des moyens de consultation à distance du solde du compte ;

- une carte de paiement dont chaque utilisation est autorisée par l'établissement de crédit qui l'a émise ;

- deux chèques de banque par mois ou moyens de paiement équivalents offrant les mêmes services.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de nos collègues députés Philippe Kemel, Laurent Baumel, Karine Berger et Thomas Thévenoud, l'Assemblée nationale a adopté, avec avis favorable du Gouvernement, le présent article qui vise à créer une nouvelle sous-section au sein de la section 1 (« Droit au compte et relations avec le client ») du chapitre II du titre Ier du livre III du code monétaire et financier (CMF). Cette sous-section, intitulée « Inclusion bancaire et lutte contre le surendettement », serait composée d'un article unique L. 312-1-1 A, qui prévoit que l'AFECEI adopte une charte d'inclusion bancaire et de prévention du surendettement.

Cette charte serait homologuée par arrêté du ministre, sur le modèle de l'homologation de la charte d'accessibilité bancaire, après avis du Comité consultatif du secteur financier (CCSF) et du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière (CCLRF). Le contrôle de son respect serait confié à l'ACPR.

Cette charte poursuit deux principaux objets.

Le premier est de « renforcer l'accès aux services bancaires et de faciliter l'usage de ces services ». En ce sens, elle vise notamment à définir les modalités selon lesquelles les établissements de crédit proposent à leur clientèle fragile des gammes de moyens de paiement alternatifs au chèque (GPA), comme les y oblige l'article 17 du présent projet de loi.

Le second objectif est de « mieux prévenir le surendettement » des personnes. Dans ce cadre, la charte définit « les conditions dans lesquelles chaque établissement se dote d'un dispositif de détection précoce des situations de fragilité financière de ses clients et apporte à ces situations des réponses adaptées ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent permet d'introduire, au sein du code monétaire et financier, les notions d'inclusion bancaire et de prévention du surendettement, à travers une sous-section spécifique, adossée aux dispositions relatives au droit au compte.

Par ailleurs, alors que l'article 17 du présent projet de loi oblige les banques à proposer une GPA aux personnes en situation de fragilité, le présent article vise, utilement, à en prévoir les modalités d'application. Le système de charte adoptée par les banques elles-mêmes et homologuée par le ministre semble, dans ce cadre, une solution bienvenue pour aboutir à une mise en oeuvre rapide de la GPA par les établissements de crédit.

Enfin, le présent article oblige les banques, à travers cette même charte, à se doter de dispositifs de détection des difficultés financières. Il s'agit, d'une part, d'identifier les personnes concernées (notamment par le biais d'alertes sur le nombre d'incidents) et, d'autre part, d'entrer en contact avec elles pour, si elles le souhaitent, les aider à mieux gérer leur budget ou leur conseiller des solutions permettant de réduire les difficultés financières (adaptation des moyens de paiement, restructuration de crédits, etc.).

Le rapport du groupe de travail présidé par François Soulage et consacré à l'inclusion bancaire et à la lutte contre le surendettement, dans le cadre de la conférence nationale de lutte contre la pauvreté de décembre 2012 qui décrivait plusieurs dispositifs mis en place par certains grands établissements bancaires, préconisait de les généraliser au sein de tous les établissements de crédit (proposition n° 3). Le récent rapport de notre collègue Muguette Dini et de notre ancienne collègue Anne-Marie Escoffier, consacré à l'application de la loi dite « Lagarde »111(*), avait également salué ce type d'expérimentations.

Là encore, la charte apparaît comme le moyen le plus approprié afin d'établir des critères objectifs et des normes partagées par l'ensemble des établissements de crédit en la matière.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 17 bis B (Art. L. 312-1-1 B [nouveau] du code monétaire et financier) Création d'un observatoire de l'inclusion bancaire

Commentaire : le présent article vise à créer un observatoire de l'inclusion bancaire auprès de la Banque de France, chargé de recueillir des statistiques sur l'accès aux services bancaires et l'usage qu'en font les particuliers, ainsi que les pratiques des établissements de crédit en la matière.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté en séance publique par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement et après avis favorable de la commission des finances, a pour objet de créer, auprès de la Banque de France, un observatoire de l'inclusion bancaire.

Cet observatoire serait tout d'abord chargé de collecter des informations sur « l'accès aux services bancaires des personnes physiques n'agissant pas pour des besoins professionnels, sur l'usage que ces personnes font de ces services bancaires et sur les initiatives des établissements de crédit en la matière ».

Au-delà de ce travail de recueil, l'observatoire serait également « chargé de définir, de produire et d'analyser des indicateurs relatifs à l'inclusion bancaire visant notamment à évaluer l'évolution des pratiques des établissements de crédit dans ce domaine ». En d'autres termes, l'observatoire établirait une liste d'indicateurs de référence à partir desquels les pratiques des banques en matière de services bancaires pourront être évaluées.

L'organisation et le fonctionnement de l'observatoire sont précisés par un décret en Conseil d'Etat.

Le présent article prévoit, enfin, que l'observatoire publie un rapport annuel sur la « mise en oeuvre de ses missions ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La création d'un observatoire de l'inclusion bancaire fait partie des préconisations du rapport du groupe de travail présidé par François Soulage sur l'inclusion bancaire et la lutte contre le surendettement112(*), dont la première proposition était de « mettre en place un dispositif de collecte, d'évaluation et de certification des données quantitatives et qualitatives sur les pratiques des établissements de crédit au regard des populations et des territoires servis ». Cette préconisation a été reprise par le Gouvernement, qui en a fait l'un des éléments du Plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale publié le 21 janvier 2013.

La création d'un tel observatoire est d'autant plus pertinente que plusieurs articles du présent projet de loi (articles 17 et 17 bis) posent des obligations en matière d'inclusion sociale à l'égard des établissements de crédit, en particulier le plafonnement des commissions d'intervention et surtout, s'agissant des populations fragiles, l'obligation de proposer une gamme de moyens de paiement alternatifs au chèque (GPA) et de se doter de dispositifs de détection précoce des difficultés financières.

L'article 17 bis A du présent projet de loi prévoit en outre la rédaction d'une charte d'inclusion bancaire. Les pratiques qui seront développées par les établissements de crédit sur la base de ces nouvelles obligations pourront ainsi être évaluées par l'observatoire.

Votre rapporteur se félicite que l'observatoire soit adossé à la Banque de France, qui dispose, en la matière, des équipes, des outils et de la crédibilité nécessaires au travail de collecte et d'analyse de ces informations bancaires. La Banque de France est, d'ailleurs, déjà en première ligne pour ce type de structures (baromètre du surendettement, observatoire des délais de paiement, observatoire de l'épargne réglementée, etc.), dont les rapports annuels alimentent la réflexion des pouvoirs publics. Le rapport annuel que publiera l'observatoire de l'inclusion bancaire sera, en ce sens, un document précieux pour améliorer, à terme, les dispositifs d'inclusion bancaire mis en place, pour la première fois, par le présent projet de loi.

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission des finances a adopté un amendement tendant à déplacer, au sein du code monétaire et financier, les dispositions prévues par le présent article afin qu'elles viennent juste après l'article relatif à la charte d'inclusion bancaire.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.


* 106 Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

* 107 Décret n° 2007-1611 du 15 novembre 2007 relatif au plafonnement des frais bancaires applicables aux incidents de paiement.

* 108 Georges Gloukoviezoff, « L'exclusion bancaire. Le lien social à l'épreuve de la rentabilité », PUF, 2010, p. 162.

* 109 Compte-rendu intégral, séance du 14 février 2013.

* 110 Rapport de MM. Pauget et Constans sur la tarification des frais bancaires, juillet 2010, p. 3.

* 111 Rapport d'information n° 602 (2011-2012) de Mmes Muguette Dini et Anne-Marie Escoffier, fait au nom de la commission pour le contrôle de l'application des lois, 19 juin 2012.

* 112 « Inclusion bancaire et lutte contre le surendettement », rapport du groupe de travail présidé par François Soulage dans le cadre de la conférence nationale contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, novembre 2012.