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Projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires

12 mars 2013 : Activités bancaires ( rapport - première lecture )

TITRE V DISPOSITIONS RELATIVES AUX SOCIÉTÉS OU CAISSES D'ASSURANCES ET DE RÉASSURANCES MUTUELLES AGRICOLES

ARTICLE 16 (Art. L. 322-27-1 et L. 322-27-2 [nouveaux] du code des assurances) Création de l'organe central des caisses d'assurances et de réassurances mutuelles agricoles

Commentaire : le présent article vise à faire de Groupama SA l'organe central des caisses d'assurances et de réassurances mutuelles agricoles et à en définir les fonctions et les pouvoirs.

I. LE DROIT EXISTANT

Les caisses d'assurances mutuelles agricoles, régies par l'article L. 322-27 du code des assurances, sont organisées en réseau d'entreprises indépendantes, constituées de sociétés de personnes sans capital social.

A. LA STRUCTURE DU RÉSEAU GROUPAMA

Le réseau Groupama est ainsi constitué de neuf caisses régionales métropolitaines, deux caisses régionales outre-mer, deux caisses régionales spécialisées (Sylviculteurs du Sud-Ouest, Producteurs de tabac) et 3 600 caisses locales qui leur sont rattachées.

La caisse locale est à la base de l'organisation territoriale du système mutualiste : elle assure les sociétaires de sa circonscription. Elle est gérée par un conseil d'administration composé de sociétaires élus en assemblée générale.

Le sociétaire est un assuré qui a souscrit un contrat dans une agence de caisse régionale. Il devient alors membre de la caisse locale rattachée au secteur de cette agence et peut, à ce titre, participer chaque année à l'assemblée générale de sa caisse locale et élire les représentants au conseil d'administration. Au total, 50 000 administrateurs sont élus pour représenter les sociétaires au sein des caisses locales.

Les caisses locales contrôlent les caisses régionales, qui constituent des entreprises de plein exercice exerçant tous les métiers de l'assurance.

Les neuf caisses régionales métropolitaines possèdent et contrôlent Groupama SA, via deux holdings.

Cette société anonyme possède elle-même de nombreuses filiales (Gan Vie, Groupama Banque...).

Source : Étude d'impact

B. L'ORGANISATION COMMERCIALE ET FINANCIÈRE DU RÉSEAU

1. Liens commerciaux

Le réseau partage une marque commune, « Groupama », malgré une politique commerciale (garanties, tarifs...) différenciée selon les caisses régionales. Cette marque est la propriété exclusive de Groupama SA.

Si l'assureur de base reste la caisse locale, le réseau commercial (salariés et mandataires) est celui de la caisse régionale, qui fournit l'essentiel des services de gestion et fixe sa propre politique commerciale, dans le cadre de la stratégie établie au plan national.

Les caisses régionales développent leur propre activité d'assurance dommage et distribuent aussi les produits bancaires et assurantiels offerts par Groupama SA et ses filiales (assurance-vie, banque de particuliers...).

2. Solidarité financière

a) La réassurance

Le réseau repose sur un système de réassurance interne, qui permet à chaque échelon d'acheter une protection financière à l'échelon supérieur (transfert des risques liés aux contrats d'assurance passés avec les sociétaires moyennant le versement d'une prime).

Les caisses locales se réassurent auprès des caisses régionales, qui sont elles-mêmes tenues de se réassurer, de manière exclusive, auprès de Groupama SA, ce qui permet une mutualisation plus large des risques.

Cette obligation garantit une solidarité économique durable et a pour conséquence un transfert d'une part importante de l'activité d'assurance de dommages des caisses régionales vers Groupama SA.

b) Les dispositifs de sécurité et de solidarité

Une convention liant les caisses régionales et Groupama SA104(*) met en place plusieurs dispositifs de sécurité et solidarité :

- un audit triennal est mené par Groupama SA sur chaque caisse régionale afin de vérifier ses équilibres économiques et financiers actuels et futurs, le respect des obligations réglementaires et le respect de la Convention de réassurance. Si une insuffisance de fonds est révélée, des mesures sont prescrites, dont le non respect peut conduire à l'exclusion de la caisse fautive par décision de la Fédération nationale ;

- un fonds de solidarité auquel participent les caisses régionales et Groupama SA permet d'intervenir en faveur des caisses dont la situation financière ne leur permettrait plus de faire face à leurs engagements ;

- la nomination des directeurs généraux des caisses régionales par leur conseil d'administration se fait après avis d'un comité des carrières des hauts dirigeants du groupe composé de directeurs généraux de Groupama SA et des caisses régionales et de présidents de caisses régionales.

C. LA GOUVERNANCE DU RÉSEAU

Les caisses locales étant indépendantes entre elles, puisque possédées et contrôlées par leurs sociétaires respectifs, ont été mises en place des instances d'échanges et de concertation : les fédérations départementales, où siègent des délégués élus par les administrateurs locaux.

Les administrateurs des caisses locales élisent également en assemblée générale les membres du conseil d'administration de la caisse régionale dont ils relèvent. Au niveau régional, les élus se prononcent sur les orientations générales et sur la politique commerciale de la caisse régionale ; ils votent également le budget. La gestion opérationnelle est déléguée au directeur général de la caisse.

De même, les caisses régionales étant indépendantes les unes des autres, leurs conseils d'administration désignent leurs délégués à l'assemblée générale de la Fédération nationale Groupama, afin de définir les orientations générales du groupe.

Groupama SA joue le rôle de tête de réseau et son conseil d'administration (quatorze administrateurs, dont les neuf présidents de caisse régionale, trois administrateurs indépendants et deux élus du personnel) d'organe dirigeant, mais sans pouvoir de direction sur les caisses.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tend à ajouter au code des assurances un nouvel article L. 322-27-1 définissant l'organe central des caisses d'assurances et de réassurances mutuelles agricoles ainsi qu'un nouvel article L. 322-27-2 définissant les missions et les pouvoirs de cet organe et étendant le pouvoir des caisses régionales sur les caisses locales.

A. LA DÉFINITION DE L'ORGANE CENTRAL

Pour définir l'organe central, le nouvel article L. 322-27-1 du code des assurances, reprend les caractéristiques actuelles de Groupama SA : une société anonyme d'assurance ou de réassurance agréée en application des articles L. 321-1 ou L. 321-1-1 du code des assurances. Il est précisé que la majorité absolue des droits de vote de cette société doit être détenue conjointement, directement ou indirectement, par les sociétés ou caisses d'assurances et de réassurances mutuelles agricoles à compétence départementale ou régionale. Ceci correspond à la structure actuelle du groupe et garantit le maintien du contrôle des caisses sur l'organe central.

À la suite de cette description, le nouvel article dispose également que Groupama SA est l'organe central du réseau des sociétés ou caisses d'assurances et de réassurances mutuelles agricoles.

Ces caisses et sociétés sont définies comme celles se réassurant, directement ou indirectement, auprès de l'organe central, ce qui est actuellement le cas de l'ensemble des caisses du réseau Groupama.

B. LES MISSIONS ET POUVOIRS DE L'ORGANE CENTRAL

Le nouvel article L. 322-27-2 définit les missions et les pouvoirs de l'organe central.

L'organe central est garant de la cohésion et du bon fonctionnement du réseau. Pour cela, il est chargé :

- d'exercer un contrôle administratif, technique et financier sur l'organisation et la gestion des organismes du réseau ;

- de fixer les orientations stratégiques du réseau. A ce titre, il émet toutes instructions utiles et veille à leur application effective ;

- de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la solvabilité et le respect des engagements de chacun des organismes du réseau comme de l'ensemble du groupe.

Pour permettre le bon accomplissement de ces missions et l'exercice effectif du pouvoir d'instruction qui leur est attaché, l'organe central est doté de pouvoirs dont ne disposait pas encore Groupama SA du fait de son statut de filiale.

L'organe central détient ainsi un pouvoir d'approbation de la nomination des directeurs généraux des caisses.

Lui est également ouverte la possibilité de sanctionner le non respect de ses instructions ou des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur par une caisse en en révoquant le directeur général ou l'ensemble du conseil d'administration.

C. LE POUVOIR DE RÉVOCATION CONFIÉ AUX CAISSES RÉGIONALES

Les caisses régionales ont également un rôle à jouer dans la nouvelle gouvernance que met en place le présent article.

Leur est ainsi confié le pouvoir de révoquer collectivement les membres du conseil d'administration d'une caisse locale dont elles assurent la réassurance et qui aurait pris des décisions portant atteinte à la cohésion et au bon fonctionnement du réseau.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de Karine Berger, rapporteure, trois amendements rédactionnels ainsi qu'un amendement tendant à imposer que la majorité absolue non seulement des droits de votes, comme le prévoit le dispositif proposé, mais également du capital de l'organe central, soit détenue par les caisses régionales. L'objet de cette modification est de garantir légalement le caractère mutualiste de Groupama, en encadrant un éventuel changement d'actionnariat de Groupama SA.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Groupama a connu en 2011 des difficultés importantes, qui avaient essentiellement pour origine la stratégie de développement et d'investissement de Groupama SA (forte exposition à la dette grecque, prises de participations hasardeuses, acquisitions à l'étranger...). Des pertes importantes (1,8 milliard d'euros en 2011) ont été enregistrées et le ratio de solvabilité du groupe s'en est trouvé très dégradé.

Un plan de redressement a été mis en oeuvre dans l'urgence, avec l'aide de la Caisse des dépôts et consignations. D'importantes cessions d'actifs ont été effectuées et si le groupe a rétabli sa solvabilité, des difficultés subsistent, notamment chez certaines filiales, qui nécessitent une action coordonnée en vue d'accroître la rentabilité du réseau ainsi qu'une mise à contribution des caisses régionales.

En tant qu'entité consolidante et combinante105(*), Groupama SA est, aux yeux l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), responsable de la solvabilité du groupe. Le problème est que Groupama SA n'a, en tant que filiale des organismes du réseau, aucun pouvoir propre pour imposer les mesures qu'exigerait le rétablissement de cette solvabilité.

Le présent article tend donc à résoudre cette difficulté en modifiant la gouvernance de Groupama : si les liens mutualistes antérieurs demeurent (structure pyramidale inversée), s'y ajoute un véritable pouvoir de direction de la tête de réseau plus conforme au modèle classique, mais également plus en ligne avec l'organisation des groupes bancaires mutualistes (Crédit agricole, Banques populaires et Caisses d'épargne, Crédit mutuel). En effet, ceux-ci sont tous pourvus d'un organe central doté de larges prérogatives, prévues par des dispositions qui sont à la source du présent article.

Il faut néanmoins souligner que le pouvoir d'instruction qui découle du dispositif proposé est très large. Le rétablissement ou l'amélioration de la solvabilité du groupe ou d'une de ses composantes peut en effet passer par des mesures ponctuelles, répondant à une urgence, comme par des mesures plus structurelles, destinées à améliorer la rentabilité du groupe (organisation du réseau, politique commerciale, politique tarifaire).

En outre, le pouvoir de révocation dont est doté l'organe central au cas où une caisse ne se conformerait pas à ses instructions induit une forme de tutelle sur les dirigeants des organismes du réseau, qui tirent leur légitimité de leur élection par les sociétaires. Cette tutelle est cependant exercée par un organe, le conseil d'administration de Groupama SA, qui est lui-même dans sa grande majorité l'émanation du réseau, garantie que le dispositif proposé intègre et à laquelle il donne valeur législative.

Cette évolution du réseau Groupama, particulièrement attaché aux valeurs du mutualisme, doit être regardée comme nécessaire et proportionnée au but poursuivi, ainsi que de nature à renforcer la solidarité au sein du réseau et la solidité des engagements envers les sociétaires.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.


* 104 Convention portant dispositifs de sécurité et de solidarité des Caisses de Réassurance Mutuelle Agricole adhérentes à la Fédération Nationale Groupama, signée le 17 décembre 2003 avec effet rétroactif au 1er janvier 2003.

* 105 Chargée d'établir au niveau du groupe les comptes consolidés (avec les filiales) et combinés (avec le réseau).