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Projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires

12 mars 2013 : Activités bancaires ( rapport - première lecture )
2. Le comité Vickers : une sanctuarisation de la banque de détail

Ayant dû, en 2008-2009, nationaliser près de la moitié de son secteur bancaire, le Royaume-Uni a, dès 2010, lancé un processus de réforme bancaire en commandant un rapport à une commission d'experts (Independant Commission on Banking) présidée par Sir John Vickers. Ce rapport (ci-après « rapport Vickers »), qui a été présenté en septembre 2011 et endossé par le Gouvernement britannique en décembre, prône, non pas un encadrement de la spéculation comme la règle Volcker, mais une séparation et un cloisonnement (« ring-fencing ») des activités de dépôt : il s'agit, selon l'expression de John Vickers, de « protéger les agneaux plutôt que mettre les loups en cage ». L'objectif est de faciliter, en cas de crise, l'identification des secteurs à sauver et, ainsi, de limiter le coût pour le contribuable.

Le pré-projet a été déposé au Parlement en octobre 2012 ; le 4 février 2013, le Gouvernement y a inclus une partie des recommandations des parlementaires, notamment l'idée d'une « électrification » de la clôture, en donnant au régulateur, avec avis conforme du Trésor, le pouvoir d'ordonner la séparation totale d'un groupe bancaire entre une composante banque de détail et une composante banque d'investissement, s'il cherchait à contourner l'esprit de la loi.

Le texte devrait être voté avant la fin de l'année 2013 et mis en oeuvre progressivement entre 2015 et 2018.

3. Le rapport Liikanen

En février 2012, le commissaire européen chargé du marché intérieur, Michel Barnier, a chargé un groupe d'experts de haut niveau, présidé par le gouverneur de la Banque de Finlande Erkki Liikanen, d'étudier la nécessité ou non de mettre en oeuvre des réformes de structure du secteur bancaire européen et, si tel était le cas, de faire des propositions.

Le rapport a été remis à la Commission européenne le 2 octobre 2012 ; il devrait être traduit par une proposition de directive, qui n'a pas été présentée à ce jour.

Le rapport Liikanen préconise notamment de filialiser une grande partie des activités de marché des groupes bancaires. Cette filialisation serait obligatoire dès lors que les activités de marchés représentent plus de 15 à 25 % des actifs de la banque, ou 100 milliards d'euros. Cette filiale comprendrait non seulement les activités de négociation pour compte propre, mais également l'ensemble des activités de tenue de marché. En revanche, les activités de couverture de risque, réalisées pour le compte de clients et inscrites dans des limites étroites de positions, pourraient être maintenues dans la maison-mère. En réponse au questionnaire de votre rapporteur, le Gouvernement a cependant souligné qu'il existait « des imprécisions sur le périmètre de la filialisation qui laissent place à interprétation ».

La filiale devra respecter les ratios prudentiels, notamment de solvabilité, indépendamment de sa maison-mère. En revanche, il sera possible de les maintenir au sein du même groupe, via une holding bancaire.

Extrait du résumé du rapport Liikanen

« Le groupe recommande un train de cinq mesures qui s'ajoutent, en les complétant, aux réformes réglementaires déjà adoptées ou proposées par l'UE, le comité de Bâle et les gouvernements nationaux.

« Premièrement, la négociation pour compte propre et les autres activités de négociation d'une certaine importance devraient être séparées des autres et affectées à une entité juridique distincte, dès lors qu'elles représentent une part significative de l'activité de la banque. Cette mesure garantira que les activités de négociation supérieures au seuil fixé seront exercées de manière autonome, indépendamment de la banque de dépôt. Ainsi, les dépôts, et la garantie explicite et implicite dont ils bénéficient, ne serviront plus à financer directement des activités de négociation risquées. Toutefois, le modèle de la banque universelle établi de longue date en Europe ne sera nullement affecté, puisque ces activités, même séparées, seront exercées au sein du même groupe bancaire. Les banques pourront ainsi continuer de fournir à leur clientèle une gamme étendue de services financiers.

« Deuxièmement, le groupe insiste sur la nécessité pour les banques d'établir et de tenir à jour des plans de redressement et de résolution concrets et réalistes, comme l'a proposé la Commission dans la directive sur le redressement des banques et la résolution de leurs défaillances (directive «redressement et résolution bancaires). L'autorité de résolution devra exiger une séparation plus large que la séparation obligatoire évoquée ci-dessus, si cela paraît nécessaire pour assurer la résolvabilité et la continuité opérationnelle des fonctions critiques de l'établissement.

« Troisièmement, le groupe est très favorable à l'affectation d'instruments spécifiques au renflouement interne. Les banques devraient constituer un volant suffisamment important de dettes qui puissent servir à un renflouement interne et dont il conviendrait de définir clairement la nature, de manière à ce que leur position dans la hiérarchie des engagements figurant au bilan de la banque soit sans ambiguïté et que les investisseurs sachent quel traitement leur serait réservé en cas de résolution. Ces dettes devraient être détenues en dehors du système bancaire. Ces instruments (ou leur équivalent en fonds propres) augmenteraient la capacité d'absorption globale des pertes, réduiraient les incitations à la prise de risques et amélioreraient la transparence et l'évaluation du risque.

« Quatrièmement, le groupe propose d'appliquer des pondérations de risque plus fortes lors de la détermination des normes minimales de fonds propres, et d'imposer un traitement plus cohérent des risques dans les modèles internes. Lorsque le comité de Bâle aura rendu ses conclusions sur la révision des dispositions régissant le portefeuille de négociation, la Commission devra s'assurer que les résultats suffiront à couvrir les risques de tous les types de banques européennes. Il conviendra aussi de réexaminer le traitement des prêts immobiliers dans le cadre des exigences minimales de fonds propres, et d'ajouter aux instruments disponibles pour la surveillance microprudentielle et macroprudentielle des plafonds au ratio prêt-valeur (et/ou au ratio prêt-revenu).

« Enfin, le groupe estime que les réformes déjà entreprises en matière de gouvernance d'entreprise doivent être complétées par des mesures spécifiquement destinées 1) à renforcer les organes de direction et de gestion; 2) à promouvoir la fonction de gestion des risques; 3) à limiter les rémunérations des dirigeants et du personnel des banques; 4) à améliorer la déclaration des risques et 5) à renforcer les pouvoirs de sanction. »

Tout en reconnaissant les avantages et la tradition historique européenne de la banque universelle, combinant les activités de détail et les activités de marché, le rapport voit dans la séparation légale des entités « la manière la plus immédiate pour réduire la complexité et l'interdépendance des banques. En même temps qu'elle rendra les banques plus simples et plus transparentes, la séparation facilitera la discipline de marché et la supervision et, in fine, le rétablissement et la résolution »9(*).

Ainsi, la séparation est conçue par le rapport Liikanen d'abord comme un outil au service de l'amélioration de la capacité des établissements à faire l'objet d'une résolution ordonnée (la « résolvabilité »), entendue comme une procédure extraordinaire de démantèlement permettant de sauver tout ou partie, jugé critique ou essentiel à l'économie nationale, d'un établissement défaillant. Le rapport préconise d'ailleurs qu'au-delà de la séparation obligatoire, il soit laissé au régulateur la possibilité de séparer d'autres activités selon le critère de la résolvabilité.

A l'inverse, l'articulation entre la résolution et la séparation est, parfois, renversée par les opposants de la séparation : ces derniers considèrent en effet que si le régime de résolution est bien conçu et donne les pouvoirs suffisants au régulateur pour séparer in concreto, la séparation in abstracto deviendrait superflue. Votre rapporteur estime, pour sa part, conformément aux recommandations du rapport Liikanen, que la séparation obligatoire et la séparation supplémentaire dans le cadre du volet préventif de la résolution constituent deux éléments complémentaires de la réforme structurelle des banques.


* 9 Rapport du groupe d'experts de haut niveau présidé par Erkki Liikanen, p. 100.