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Proposition de loi relative au versement des allocations familiales et de l'allocation de rentrée scolaire au service d'aide à l'enfance lorsque l'enfant a été confié à ce service par décision du juge

19 mars 2013 : Service d'aide à l'enfance ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 19 mars 2013, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission examine le rapport de Mme Catherine Deroche sur la proposition de loi n° 640 (2011-2012) relative au versement des allocations familiales et de l'allocation de rentrée scolaire au service d'aide à l'enfance lorsque l'enfant a été confié à ce service par décision du juge.

EXAMEN DU RAPPORT

Mme Catherine Deroche, rapporteur. - Qui doit bénéficier des allocations familiales et de l'allocation de rentrée scolaire lorsqu'un enfant est confié au service d'aide sociale à l'enfance (ASE) ? Les conseils généraux avaient été parmi les premiers à soulever la question. Cette proposition de loi y répond en reprenant deux amendements votés à l'unanimité au Sénat en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 mais supprimés par l'Assemblée nationale qui y a vu des cavaliers législatifs.

En 2011, une moitié des 300 000 enfants concernés par l'aide sociale à l'enfance a bénéficié d'actions éducatives en milieu ouvert ou à domicile et l'autre a été placée en dehors du milieu familial ; 89 % des 133 000 enfants placés ont été confiés à l'ASE, 11 % ayant été placés directement par le juge ; plus de la moitié des enfants confiés à l'ASE étaient en famille d'accueil, 38 % en établissement et 9 % dans d'autres modes d'hébergement. Les dépenses annuelles des conseils généraux au titre de l'ASE (6,4 milliards d'euros) représentent le troisième poste budgétaire d'aide sociale, après l'insertion et les personnes âgées.

Symboliquement et financièrement, les allocations familiales représentent la plus importante prestation familiale. Conformément à leur visée nataliste et à leur objectif de redistribution, elles sont versées sans condition de ressources aux parents de deux enfants et plus. Leur montant, forfaitaire, n'est pas imposable. En application de l'article L 521-2 du code de la sécurité sociale, elles sont attribuées à « la personne qui assume la charge effective de l'enfant », mais la loi du 6 janvier 1986 a complété cet article pour que, lorsqu'un enfant est confié à l'ASE, la part correspondante des allocations familiales soit, logiquement, versée à ce service ; toutefois, le juge des enfants peut décider de la maintenir à la famille.

Or l'exception est devenue la règle, les parents continuant le plus souvent de percevoir l'intégralité des allocations familiales. N'ayant le choix qu'entre retirer ou maintenir à la famille la part d'allocations à laquelle ouvre droit l'enfant placé, le juge opte le plus souvent pour la seconde solution, si bien que le principe du versement à l'ASE n'est effectif que lorsque des faits graves, notamment de maltraitance, sont à l'origine du placement, lorsque le dialogue avec la famille est impossible, en cas de placement long et, enfin, lorsque le juge ne statuant pas sur le versement des allocations, elles reviennent de droit à l'ASE.

Remédier à cette situation est à la fois une question de justice et d'équité : il n'est guère admissible que des familles qui n'assument plus la charge effective et permanente d'un enfant perçoivent les mêmes allocations que des familles dont les enfants ne sont pas placés. C'est pourquoi la proposition de loi revient à la volonté initiale du législateur, tout en laissant au juge la possibilité de maintenir à la famille la part d'allocations due au titre de l'enfant placé ou de la moduler.

L'article 1er supprime la saisine d'office du juge : seul le président du conseil général pourrait désormais le saisir. Le juge se prononcera sur l'attribution de la part des allocations due au titre de l'enfant placé au vu d'un rapport établi par le service de l'ASE. Il pourra octroyer cette part à la famille totalement ou partiellement ; en ce cas, la somme restante reviendra à l'ASE.

Créée en 1986, l'allocation de rentrée scolaire est versée annuellement sous condition de ressources pour compenser les frais spécifiques liés à la rentrée de chaque enfant scolarisés âgés de six à dix-huit ans. Son montant, modulé selon l'âge de l'enfant depuis 2008, a été revalorisé de 25 % à la rentrée 2012. Lorsqu'un enfant est confié à l'ASE, cette allocation continue elle aussi d'être entièrement versée à la famille, alors que le département supporte la totalité des dépenses liées à la scolarisation.

Pour mettre fin à une incohérence qui porte atteinte à l'équité entre les familles, l'article 2 de la proposition de loi pose, dans le code de la sécurité sociale, le principe selon lequel l'allocation de rentrée scolaire d'un enfant confié à l'ASE est versée à ce service. Les pouvoirs du juge en matière d'attribution de l'aide seraient alors les mêmes que pour les allocations familiales.

Lors de mes auditions, j'ai acquis la conviction que la saisine d'office du juge devait être maintenue puisque l'attribution des allocations découle directement de la décision de placement. Celles-ci constituent en effet, selon l'association française des magistrats de la jeunesse et de la famille, « un instrument de politique judiciaire » indispensable au « travail de pédagogie » mené par le juge auprès des parents. Toutefois, je vous proposerai par amendement que la part réservée aux parents ne puisse excéder 35 %. Entre le souci de ne pas pénaliser les familles et la volonté de reconnaître la charge supportée les départements, il s'agit d'une solution équilibrée. En outre, en modulant la part attribuée aux parents, le juge ajustera sa décision aux situations individuelles. Cela aura un rôle incitatif puisqu'en cas de retour de l'enfant dans sa famille, celle-ci récupèrera l'entier bénéfice des allocations familiales.

Les représentants des juges ont approuvé le principe du versement de l'allocation de rentrée scolaire à l'ASE en cas de placement, au motif que cette prestation « vise un objectif précis : le financement des fournitures scolaires lors de la rentrée des classes. ». Dans la mesure où cette allocation ne constitue pas un moyen de négociation avec les parents, l'intervention des juges ne se justifie pas. Je vous proposerai en conséquence de supprimer les dispositions de l'article 2 de la proposition de loi y afférentes.

Ainsi modifié, le texte me semble apporter une réponse équilibrée aux questions soulevées ; revenir à la volonté initiale du législateur et restaurer l'équité entre les familles.

M. René-Paul Savary- Les élus départementaux savent bien les difficultés que nous rencontrons avec les enfants placés. Nous devons avoir une posture compréhensible : comment justifier que l'on maintienne les allocations aux familles d'enfants placés ? Dans la Marne où 1 300 enfants sont placés sous sa responsabilité, le département récupère déjà 700 000 euros d'allocations familiales. Le mécanisme proposé est judicieux. Faisons confiance aux travailleurs sociaux et aux responsables des départements pour faire la part des choses ; ils savent bien que dans certains cas, il faudra laisser les allocations aux familles. En revanche, il n'est pas acceptable que la prime de rentrée scolaire soit versée aux familles lorsque l'enfant est placé. Dans mon département, celle-ci représente tout de même 360 euros pour 962 enfants, soit 350 000 euros. La proposition de loi mérite donc d'être soutenue.

M. Gérard Roche. - Ce dossier a été discuté depuis très longtemps à l'Association des départements de France (ADF), notamment à l'initiative de Christophe Béchu. La loi était claire mais il y a eu une dérive. L'esprit de cette proposition n'est pas mauvais, son texte n'est pas brutal car, dans la répartition des allocations, on pourra prendre en compte le fait qu'un enfant réside à certains moments chez ses parents. Quant à l'allocation de rentrée scolaire, puisque toutes les fournitures scolaires sont prises en charge par le département, il est normal qu'il en bénéficie.

Pourquoi cette proposition arrive-t-elle aussi tard ? Parce qu'avec les difficultés financières actuelles, nous sommes obligés de compter nos dépenses d'action sociale à l'euro près. Personne n'a le monopole du coeur. Je demande à la commission de faire confiance aux services sociaux des conseils généraux ; ils savent nous rappeler à l'ordre quand ça ne va pas et, d'expérience, ils sont plutôt du côté des familles. Ils veilleront à ce que la saisine du juge aboutisse à une répartition équitable. Nous pouvons compter sur la qualité de ces travailleurs sociaux, bien formés, pour mettre en oeuvre ces mesures avec beaucoup d'humanisme.

M. Yves Daudigny. - J'estime à titre personnel qu'il s'agit d'un texte de bon sens. Bien que le débat ait été lancé par les présidents de conseils généraux, c'est d'abord une affaire de justice sociale, d'équité entre les familles et d'éducation. Que dire à une famille qui élève ses enfants avec des revenus modestes et qui constate que ses voisins continuent à toucher des allocations alors que leurs enfants leur ont été retirés ? Les prestations familiales sont faites pour subvenir aux besoins des enfants, même si le juge doit pouvoir en attribuer une partie à la famille dans l'optique d'un retour ou du maintien du contact avec l'enfant. Enfin, la répartition retenue garantit le versement d'une partie des allocations familiales aux départements qui supportent de très lourdes charges.

Mme Michelle Meunier. - Je préférerais que l'on revienne de façon globale sur la grande loi sur la protection de l'enfance adopté en 2007, il y a six ans. On nous présente de nouveau une mesure ponctuelle, cette fois pour prendre en compte l'argument financier dans la protection de l'enfance. Que représentent les sommes en cause en comparaison des 50 000 euros par an que les conseils généraux consacrent à chaque enfant placé ? Catherine Deroche, qui siège comme moi au Conseil de la famille, sait que le Premier ministre a confié à Bertrand Fragonard une mission d'étude et de propositions sur l'ensemble des prestations familiales, dont certaines méritent d'être revisitées. Pour toutes ces raisons, je suis très réservée.

Mme Isabelle Debré. - Voilà vingt ans que je milite dans une association qui lutte contre la maltraitance des enfants. Il est vrai qu'il n'est peut-être pas très glorieux d'en passer par des sanctions financières. Cependant, le texte est moins de répression que de responsabilisation et de prévention. C'est une façon de faire en sorte que la famille ne se décharge pas, qu'elle reste en contact avec le conseil général. C'est évidemment aussi une mesure d'équité et de justice sociale. Je veux bien que l'on attende le rapport Fragonard, puis encore telle commission ou telle conférence, comme on nous le demande souvent en ce moment, mais il faut du concret. Le groupe Union pour un mouvement populaire (UMP) soutiendra cette proposition de loi.

Mme Isabelle Pasquet. - Je partage complètement la gêne exprimée par Michelle Meunier. La question financière ne saurait justifier ce type de proposition - Catherine Deroche ne l'a d'ailleurs pas présenté ainsi. Regardons plutôt comment on protège les enfants et les familles. Ces dernières, qui sont déjà en difficulté, ne vont-elles pas subir une double peine qui rendra plus difficile le retour de l'enfant au foyer ? Oui, il faut revoir la question de la protection de l'enfance dans son ensemble.

Mme Muguette Dini. - En effet, l'on aurait dû depuis longtemps se pencher sur l'ensemble de la protection de l'enfance. Puisque cela n'arrive pas, adoptons des mesures partielles, chaque fois que nous le pouvons dès lors qu'elles ne sont pas contradictoires avec l'existant. Nous avons eu raison de le faire, l'année dernière, sur la transmission des informations préoccupantes entre départements.

Au-delà des montants en jeu, le texte qui nous est soumis soulève une question de moralité. Comme Yves Daudigny, je trouve qu'il y a quelque chose de choquant à ce qu'une famille qui élève ses enfants voit la famille voisine percevoir les allocations alors que ses enfants ne sont plus là. Il nous faut réparer cette injustice. Dans quelles proportions ? Je ne sais pas. Mais le fait qu'une famille qui n'a pas ses enfants ne reçoive pas toutes ses allocations familiales est déjà un signe. En outre, le partage des allocations peut inciter la famille à accomplir quelques efforts pour récupérer ses enfants. Ce texte est bien fait et mon groupe le soutiendra.

M. Gérard Roche. - Lorsqu'un système social a des effets aberrants, cela se retourne contre lui. La protection de l'enfance est prise en charge par les contribuables du département et, quand nous leur expliquons que leurs voisins qui n'ont pas pu ou pas su s'occuper de leurs enfants, continuent de toucher les allocations familiales, se développent des comportements antisociaux que nous condamnons tous. A nous d'être équitables, afin de ne pas les provoquer, de ne pas faire le lit des extrémismes.

M. René-Paul Savary. - Vous parlez de double peine, mais le retour de l'enfant au foyer signifie aussi le versement des allocations familiales. L'objectif des travailleurs sociaux est précisément ce retour dans la famille. Ils abordent les problèmes de la famille dans leur globalité en proposant tout le catalogue des aides disponibles.

Mme Aline Archimbaud. - Nous comprenons le souci des présidents de conseils généraux quant à l'état de leurs finances, mais mon groupe est gêné par le transfert automatique au conseil général alors qu'il s'agit de familles fragilisées. Si notre objectif est qu'elles reprennent les enfants, couper complètement les financements n'est pas sans risque, comme nous le signalent des associations intervenant dans le champ de la solidarité. Il y a des situations intermédiaires dans lesquelles les enfants viennent à la maison de temps en temps, ce qui occasionne des frais. Il faut alors faire preuve de souplesse. L'humanité s'accommode mal de l'automaticité. Bien sûr, il y a les travailleurs sociaux, mais chacun sait qu'ils sont surchargés.

M. Jean-Noël Cardoux. - En tant que vice-président d'un conseil général et président de sa commission des affaires sociales, je ne pense pas qu'il s'agisse d'abord de dégager des ressources pour les départements. C'est une question d'équité et de moralité. Les travailleurs sociaux, dont je sais le dévouement, vivent la situation actuelle comme une profonde injustice. Le maintien automatique des allocations leur enlève un argument de persuasion et de pédagogie auprès des familles qu'il leur faut convaincre de changer d'attitude. De même, l'éventualité d'un retrait pour un frère ou une soeur peut susciter une introspection. Il ne faudrait pas, par souci d'humanité, désavouer ou compliquer l'action de nos travailleurs sociaux.

M. Gérard Roche. - Au coeur du système, il y a l'enfant. Dans les départements, les situations difficiles sont signalées à l'observatoire de protection de l'enfance. L'appareil judiciaire et les services sociaux du conseil général travaillent ensemble à proposer des solutions généralement progressives avant d'en arriver au placement : celui-ci ne tombe pas comme un couperet. Sur le terrain, les choses se passent de façon très humaine avec pour seul souci l'intérêt de l'enfant.

Mme Catherine Deroche, rapporteur. - Il ne s'agit pas d'un texte nouveau lié aux difficultés des départements, puisque la loi de 1986 prévoyait déjà que l'ASE récupère les prestations familiales. Mais comme les juges nous l'ont dit, la décision de retrait exigeant un dialogue avec la famille, on laissait très souvent de côté la question des allocations familiales. Si mes amendements font en sorte qu'une place toujours importante soit reconnue au juge, il importe néanmoins de revenir à l'esprit de la loi de 1986. Pourquoi avoir fixé une répartition un tiers-deux tiers ? Pour ne pas précariser la famille en lui enlevant la totalité des allocations familiales, même si elle n'assume plus les frais de nourriture ou d'habillement. Ce montant traduit aussi un souci d'équité par rapport aux familles qui vivent dans des conditions financières aussi difficiles et tout en assumant pleinement les charges liées à leurs enfants. Enfin, la possibilité de modulation répond à notre souci de justice sociale.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

Mme Catherine Deroche, rapporteur. - L'amendement n° 1 rétablit la saisine d'office du juge.

M. Jacky Le Menn, président. - Le groupe socialiste s'abstiendra sur l'ensemble des amendements.

L'amendement n° 1 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 2 est adopté.

Mme Catherine Deroche, rapporteur. - Avec l'amendement n° 3, le maintien des allocations familiales décidé par le juge ne pourra être que partiel.

L'amendement n° 3 est adopté.

Mme Catherine Deroche, rapporteur. - L'amendement n° 4 plafonne le versement à la famille à 35 % du montant des allocations dû pour l'enfant placé.

L'amendement n° 4 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

Mme Catherine Deroche, rapporteur. - L'amendement n° 5 supprime les dispositions de l'article 2 relatives à l'intervention du juge puisque l'allocation de rentrée scolaire n'est pas un instrument de politique judiciaire.

L'amendement n° 5 est adopté.

La commission adopte la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux, les groupes UMP et UDI-UC votant pour, les groupes socialiste, écologiste et CRC s'abstenant.

Article 1er
Modalités d'attribution des allocations familiales
en cas de placement d'un enfant auprès du service d'aide sociale à l'enfance

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Rapporteur

1

Rétablissement de la saisine d'office du juge

Adopté

Rapporteur

2

Amendement rédactionnel

Adopté

Rapporteur

3

Maintien partiel des allocations à la famille

Adopté

Rapporteur

4

Part maximale des allocations versées à la famille

Adopté

Article 2
Versement de l'allocation de rentrée scolaire
au service d'aide sociale à l'enfance en cas de placement d'un enfant

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Rapporteur

5

Suppression des dispositions relatives à l'intervention du juge

Adopté