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Proposition de loi relative à la création de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement

27 mars 2013 : Expertise en matière de santé et d'environnement ( rapport - deuxième lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 27 mars 2013

La commission procède à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi n° 329 (2012-2013), modifiée par l'Assemblée nationale, relative à l'indépendance de l'expertise en matière de santé et d'environnement et à la protection des lanceurs d'alerte.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Les députés, qui ont adopté cette proposition de loi le 31 janvier, ont poursuivi le travail de fond que nous avions engagé, en reprenant la concertation avec les partenaires sociaux, les groupes politiques, les ministères et Matignon. Plus aboutie, la rédaction qui nous revient de l'Assemblée reflète à la fois un souci d'efficacité et un équilibre politique. C'est pourquoi je n'ai pas jugé utile de déposer de nouveaux amendements afin que nous l'adoptions conforme.

Le travail effectué par les députés répond tout d'abord à un souci de restructuration du texte et de clarification juridique. En première lecture, nous n'avions pas pu adopter de texte en commission, et nous avions redéposé des amendements en séance, ce qui explique que nous n'ayons pu procéder à tous les aménagements techniques. C'est chose faite avec le texte de l'Assemblée qui a gagné en lisibilité grâce à de nombreux amendements rédactionnels.

Les députés ont créé un titre premier A consacré au droit d'alerte en matière sanitaire et environnementale. Ils y ont placé l'ancien article 8, devenu article 1er A, qui précise les droits et obligations du lanceur d'alerte. Cette place marque une volonté politique forte de répondre aux enjeux du repérage et de la protection des lanceurs d'alerte.

Dans le titre premier, consacré à la Commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et d'environnement, les députés ont apporté quelques modifications de forme. La Commission est chargée de définir les critères qui fondent la recevabilité d'une alerte. Les décisions des ministres compétents concernant la suite donnée aux alertes doivent être dûment motivées et lui être transmises.

Les députés ont intégré une obligation de parité pour la Commission - nous aurions pu y penser. Ils ont également prévu la possibilité pour les organes nationaux de l'ordre des professions relevant de la santé ou de l'environnement de la saisir. Enfin, l'Assemblée a complété l'article 5, en précisant les règles applicables en matière de conflits d'intérêts et de secret professionnel.

Le travail des députés se situe dans le prolongement du nôtre, et complète les dispositions prévues pour l'exercice des missions de la Commission de déontologie. En première lecture, divers orateurs avaient craint la création d'un bidule supplémentaire.

M. Rémy Pointereau. - Un machin !

M. Ronan Dantec, rapporteur. - En séance, j'avais dit que cette Commission serait créée à moyens constants, et Mme la ministre devrait nous confirmer que cette Commission se substituera à un organisme existant -on parle d'une évolution du comité de la prévention et de la précaution. Il n'y aura pas création d'une structure supplémentaire.

C'est dans le titre II, relatif à l'exercice du droit d'alerte en entreprise, que se trouvent les modifications les plus importantes. L'alerte en entreprise nous avait beaucoup mobilisés, et avait suscité diverses oppositions : certains partenaires sociaux s'en étaient émus. La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a mené de nouvelles concertations avec les partenaires sociaux et le ministère du travail. Je vous avais proposé de remplacer les cellules d'alerte, initialement prévues par la proposition de loi, par une extension des missions des CHSCT. Les députés ont conservé ce principe et la même architecture générale pour le titre II, en allégeant cependant l'extension des missions du CHSCT, qui ne recueillait pas un consensus. Il est apparu au rapporteur de l'Assemblée nationale, après avoir entendu les arguments des uns et des autres, qu'il était difficile de maintenir le dispositif que nous avions adopteì, notamment du fait des négociations en cours entre partenaires sociaux sur la question des institutions représentatives du personnel. Il est également apparu qu'en l'absence de moyens nouveaux dévolus aux CHSCT, il leur serait difficile d'exercer ces nouvelles prérogatives.

Forte de cette analyse, la commission des affaires sociales de l'Assemblée a créé un chapitre spécifique au sein du code du travail pour traiter de la question des alertes en matière de santeì publique et d'environnement. L'article 9 regroupe désormais les diverses dispositions concernant le rôle des CHSCT. Si l'Assemblée n'a pas souhaiteì en étendre les prérogatives pour en faire le gestionnaire de l'alerte dans l'entreprise, elle a toutefois conservé une dimension collective aÌ la prise en charge de l'alerte. Un droit d'alerte est ainsi accordé au représentant du personnel dans le CHSCT ; le comité doit être informé des alertes lancées et des suites qui leur sont données.

Ce nouveau chapitre du code du travail reprend également les dispositions en matière de protection des lanceurs d'alerte contre les discriminations. Comme nous l'avions voulu, l'alerte conservera ainsi une dimension collective, ce qui est une des garanties nécessaires à la mise en oeuvre du droit d'alerte.

Les députés ont également proposé qu'en cas de litige sur le bien-fondé ou la suite donnée à l'alerte par l'employeur, le travailleur comme le représentant du personnel au CHSCT pourront saisir le préfet. Cette évolution répond au compromis voulu par les partenaires sociaux. Une culture de l'alerte est bien créée dans l'entreprise, mais la gestion de l'alerte n'est pas gérée en son sein. Si l'entreprise ne réagit pas, le salarié pourra alerter le préfet et il sera protégé. Si le préfet ne réagit pas, la Commission nationale pourra être saisie par une organisation syndicale et interroger le ministère concerné. Ce dispositif sera moins lourd pour le CHSCT. Nous devons accepter ce compromis constructif, même s'il peut apparaître en retrait par rapport à la proposition de loi initiale.

Les députés ont apporté peu de modifications au troisième et dernier titre, regroupant les mesures encadrant le droit d'alerte, tant pour la protection des lanceurs d'alerte que pour la limitation des éventuels excès. La protection des lanceurs d'alerte est codifiée à l'article L. 1350-1 du code de la santé publique, en reprenant la protection très large existant dans le domaine des produits de santé depuis la loi Mediator de décembre 2011. A contrario, les abus seront sanctionnés pénalement, conformément aux règles existant en matière de dénonciation calomnieuse.

Les députés ont supprimé l'article 16 A que nous avions introduit concernant la possibilité, pour les institutions représentatives du personnel, de présenter leur avis sur les démarches de responsabilité sociale, environnementale et sociétale (RSE) dans le cadre du rapport de gestion de l'entreprise. Certains estimaient qu'il s'agissait d'un cavalier. Le Gouvernement a souhaité ne pas anticiper sur les travaux de la mission tripartite chargée de préciser d'ici juillet les modalités de développement de la RSE en France. Nous resterons attentifs à cette question.

La navette a précisé et enrichi le texte initial. Ce travail purement parlementaire est d'une brûlante actualité. Il y a quelques jours, les juges en charge de l'affaire du Mediator ont mis en examen l'Agence du médicament pour homicides et blessures involontaires. Deux de ses anciens salariés avaient déjà été mis en examen en février pour tromperie et conflit d'intérêts. En offrant un regard extérieur aux divers organismes sanitaires et environnementaux, la Commission de déontologie les confortera. Elle pourra soutenir et guider les agences en identifiant les bonnes pratiques tant en Europe qu'en France. Ce texte protégera aussi les lanceurs d'alerte non institutionnels. Même si le risque zéro n'existe pas, les conditions sont réunies pour que les signaux faibles soient repérés à un stade suffisamment précoce pour éviter des catastrophes sanitaires comme celles que nous avons connues ces dernières décennies.

Un consensus est possible, je vous propose de voter, sans modification, l'ensemble de cette proposition de loi, dans le texte qui nous revient de l'Assemblée nationale.

Mme Odette Herviaux. - Comme l'a dit notre rapporteur, l'actualité récente, des statines aux pilules de troisième ou quatrième génération, démontre qu'il y avait urgence à légiférer. Les modifications de bon sens apportées par l'Assemblée nationale me satisfont, même si l'article 16 A traitait d'un acquis du Grenelle. Nous y reviendrons dans un autre texte. Nous voterons cette proposition de loi en l'état.

M. Rémy Pointereau. - Nous avons longuement débattu du texte cet automne. Notre rapporteur estime que la Commission de déontologie ne sera pas un « machin » de plus, que les coûts n'augmenteront pas. Alors que l'on parle de simplifier et de supprimer des normes, vous en rajoutez...

Mme Odette Herviaux.  Cela n'a rien à voir.

M. Rémy Pointereau. - Nous sommes soumis au principe de précaution : je suis scandalisé par certains recours et je regrette qu'il figure dans notre Constitution. Le groupe UMP est persuadé que votre proposition n'empêchera pas de nouvelles catastrophes sanitaires : il ne la votera pas.

M. Vincent Capo-Canellas. - Les risques environnementaux et de santé publique sont au coeur de l'actualité. Avec ce texte, nous nous situons dans la suite du Grenelle, ce qui me réjouit. Une partie minoritaire de mon groupe avait voté ce texte en première lecture. L'Assemblée l'a modifié et j'en prends acte ; le rapporteur a dit que Mme la ministre s'engagerait en séance à ce que la Commission de déontologie ne coûte pas un sou de plus à la collectivité : je voterai cette proposition de loi.

Mme Évelyne Didier. - Bien qu'il ait été édulcoré à l'Assemblée nationale, le texte est utile, nécessaire même, compte tenu de l'irresponsabilité qui prévaut parfois sur les sujets qui touchent l'environnement et la santé. Nous le voterons.

Mme Laurence Rossignol. - Je salue le travail réalisé sur ce texte par Mme Blandin, par le rapporteur, par le Sénat et l'Assemblée nationale comme par le Gouvernement, même si certains hauts fonctionnaires n'y étaient pas favorables. Il a fallu convaincre, car les résistances à la transparence sont nombreuses.

Si j'avais été parlementaire à l'époque, j'aurais voté des deux mains le principe de précaution. Ses avantages l'emportent très largement sur les conséquences néfastes de l'enthousiasme débridé pour le progrès qui a prévalu ces cinquante dernières années. Avec les premiers retours d'expérience, on se rend compte que la vigilance est essentielle. Le monde n'étant pas que vertueux, l'expertise indépendante est indispensable. Je suis fière que le Sénat ait porté ce texte.

M. Stéphane Mazars. - Mon groupe était assez hostile au texte initial. Comme il avait été amélioré par le Sénat, une majorité d'entre nous l'avait voté en première lecture ; puisque l'Assemblée en a parfait la rédaction, nous serons nombreux à le voter en deuxième lecture.

M. Rémy Pointereau. - Je suis président d'une structure qui accueille dix-neuf personnes âgées et qui emploie six personnes. Une mission d'inspection nous a contrôlés une nouvelle fois et, alors que tout était en règle, elle a imposé que les deux salariés qui préparent les repas se changent pour les servir. Est-ce cohérent ? A force de contraintes et des normes aberrantes, l'on finira par dégoûter les petits artisans et les petits restaurateurs de nos campagnes. On tombe sur la tête quand on impose les mêmes normes à toutes les entreprises, qu'elles emploient vingt ou mille salariés ! En votant un tel texte, dont d'aucuns rejetteront la faute sur l'Europe, on condamne la ruralité.

M. Joël Billard. - Le syndicat d'eau que je préside regroupe 28 communes et 12 000 habitants. Or, notre eau dépasse de trois milligrammes le seuil de cinquante milligrammes de nitrate. Bien que ce taux diminue progressivement, du fait des efforts des agriculteurs et des industriels, on me demande un investissement de 21 millions pour y parvenir ! Comment voulez-vous que j'effectue ces travaux alors que je ne parviens pas à trouver de financements sur vingt ou trente ans ? Va-t-il falloir porter le prix de l'eau à 8 euros le mètre cube ? Le principe de précaution va bloquer le développement des territoires !

M. Rémy Pointereau. - Pourtant, des sportifs prennent des nitrates...

M. Benoît Huré. - Sur le fond, nous partageons vos préoccupations. Il est vrai que nous avons vécu cinquante années de progrès sans jamais les expertiser, mais quel écart entre la loi que nous votons et la rafale d'interprétations qu'en donnent sur le terrain les personnes chargées de les mettre en oeuvre... L'on arrive à des usines à gaz et avoir parfois affaire à de petits caporaux n'arrange rien : j'ai récemment vu un maire interpellé avec violence par un fonctionnaire de la Dreal parce qu'il manquait des études préalables à la construction d'une gendarmerie. De tels incidents sont dévastateurs et nourrissent l'antiparlementarisme, car on demande ce que font les députés et les sénateurs. Les dispositifs inquisitoriaux suscitent un rejet global.

M. Yves Rome. - J'entends les protestations de mes collègues qui ne sont pas toutes infondées, mais je les invite à regarder rétrospectivement les normes posées par le Grenelle.

M. Rémy Pointereau. - On le regrette !

M. Yves Rome. - Je pourrais moi aussi multiplier les exemples de ces lois qui ont empêché les élus d'améliorer la qualité de vie de nos concitoyens.

M. Benoît Huré. - C'est surtout l'interprétation qui en est faite !

M. Yves Rome. - Parfois, ce sont les textes mêmes ! Le Grenelle II a différé de deux ans de grands projets routiers.

Mme Odette Herviaux. - Nous nous sommes éloignés de cette proposition de loi. Une chose est de donner à ceux qui ont connaissance d'un risque sanitaire moyen d'alerter de celui-ci, c'en est une autre d'interpréter les normes. Vous devriez vous réjouir que le président de la République propose de légiférer par ordonnances pour simplifier les normes.

Mme Évelyne Didier. - Quand nous adoptons un texte, l'administration procède ensuite à sa déclinaison concrète. Peut être faudrait-il, avant de voter, interroger l'administration sur son applicabilité plutôt que de jeter des anathèmes. Attention, les attaques contre les directions départementales des territoires ou les Dreal sont très mal vécues par les services qui essayent de servir au mieux l'intérêt général, alors que leurs effectifs ont fondu. Faisons-en des alliés plutôt que de les montrer du doigt.

M. Jean-Jacques Filleul. - Je voterai bien évidemment ce texte, bien travaillé. Cela dit, notre pays souffre d'un excès de normes : pour construire un quartier de qualité, il faut dix ans, alors qu'on a besoin de logements et de mixité sociale. Certains maires ne peuvent utiliser des terrains parce que les DDT ou les DREAL s'y opposent. Tout cela est connu, et le président de la République le rappelle régulièrement.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Je me réjouis qu'une majorité de mes collègues vote ce texte. J'ai vu comment la machine parlementaire a amélioré sa lisibilité, trouvé des compromis, et répondu aux objections. Ainsi, la Commission de la déontologie fonctionnera à budget constant. Ce texte opérationnel participe à la modernisation de la société. Les scandales de ces dernières années démontrent que des signaux faibles n'avaient pas été pris en compte. Je regrette seulement qu'on n'arrive pas à un consensus plus large.

Cette proposition de loi ne traite à aucun moment des normes, Monsieur Pointereau, et c'est même plutôt l'inverse. Bien sûr, certaines normes conduisent à repousser des projets : j'avais été le premier à regretter que des procédures du Grenelle II aient retardé l'édification d'éoliennes - à l'époque, d'aucuns voulaient, vous vous en souvenez, ajouter des règles. Si l'on veut moins de normes tatillonnes, il faut aider la société civile à mieux s'autocontrôler. Avec ce texte, on peut espérer une simplification ; si l'on recourt aux normes c'est que l'on n'associe pas assez les acteurs aux procédures. Cela dit, elles offrent une réelle protection : ne me demandez pas de les détricoter, notamment pour les nitrates. Si certains chez Spanghero s'étaient aperçus, en amont, de la fraude et avaient alerté les autorités, la filière agro-alimentaire française ne serait pas en difficulté. L'autocontrôle renforcera l'industrie française plutôt qu'il ne l'affaiblira.

Je suis fier que le texte participe à la modernisation de notre société. Je regrette que l'UMP exerce un droit d'inventaire sur la Charte de l'environnement et le Grenelle que nous semblons être les derniers à défendre. Je remercie la majorité de mes collègues, qui soutiendront la proposition.

M. Michel Teston, président. - Je remercie le rapporteur pour la qualité de son travail et nos collègues de leur participation au débat.

La proposition de loi est adoptée sans modification.