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Proposition de loi organique tendant à prohiber le cumul, par les parlementaires, de leurs indemnités de fonction avec toute autre indemnité liée à un mandat

24 avril 2013 : Indemnité des parlementaires ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Le mercredi 24 avril 2013

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Dans nos démocraties modernes, le pouvoir politique étant le seul à limiter celui de l'argent devenu aussi pouvoir d'information, il est inévitable de voir ses modes de fonctionnement et ses acteurs périodiquement contestés. Tout y passe, du vrai, du faux et surtout un mélange de vrai et de faux, ce qui est le pire. Comme la démocratie est un exercice de contrôle et de débat, cette contestation est parfaitement légitime, à condition de reposer sur des faits avérés et de s'inscrire dans des problématiques claires.

Ainsi, en ces temps troublés, est-il apparu nécessaire à l'auteur de la proposition de loi organique de bien distinguer deux débats trop facilement confondus : d'une part, le débat sur la légitimité du cumul d'une fonction parlementaire et d'une fonction d'élu local, question particulièrement importante pour le Sénat qui, constitutionnellement, « assure la représentation des collectivités territoriales de la République » et, d'autre part, le débat sur la légitimité du cumul des indemnités qui garantissent l'exercice de ces fonctions dans des conditions satisfaisantes.

Le texte propose d'interdire le cumul, par les parlementaires, de leur indemnité de fonction avec toute autre indemnité liée à un mandat local. Cette proposition est parfaitement fondée si l'on veut bien se rappeler le sens de l'attribution d'une indemnité de représentation aux parlementaires, disposition dont la légitimité a pris beaucoup de temps à s'installer dans les consciences. Le but était double : démocratiser au maximum la fonction de représentation, assurer l'indépendance intellectuelle et morale du parlementaire, ce que rappelle l'article 27 de la Constitution : « Tout mandat impératif est nul ». Il s'est agi d'ouvrir la fonction parlementaire à d'autres qu'aux rentiers et aux mandataires d'intérêts particuliers, et d'assurer un niveau d'indemnisation garantissant une activité à temps complet au service de l'intérêt général et protégeant, autant que possible, des tentations.

Historiquement, l'indemnité parlementaire, instituée par un décret de la Constituante du 1er septembre 1789, intervient dès lors qu'est instituée une assemblée parlementaire permanente. Dès l'origine, les députés étaient gênés de pouvoir apparaître comme des prébendiers, au point que le décret ne fut pas transcrit dans le Bulletin des lois de la Constituante et qu'il faudra attendre 1795 pour que le niveau modeste de l'indemnité soit revalorisé par la Convention. Le rapport ambigu de la démocratie à l'argent ne date pas d'aujourd'hui... Avec le rétablissement du suffrage censitaire, la Restauration pose en 1817 le principe de la gratuité des fonctions électives, principe qui ne demeure encore aujourd'hui que pour les fonctions municipales - à quand, d'ailleurs, un statut de l'élu local ?

Enfin, à l'avènement de la IIe République, l'indemnité de fonction est rétablie, elle sera régulièrement améliorée et souvent cumulée avec d'autres, liées à l'exercice de mandats locaux revalorisés et multipliés par le foisonnement d'organismes dépendant plus ou moins directement des collectivités locales : établissements publics locaux, sociétés d'économie mixte (SEM) locales et récemment sociétés publiques locales (SPL), avec des indemnités qui peuvent être conséquentes selon la taille de la collectivité : celle d'un président d'une communauté d'agglomération de 100 000 habitants est de l'ordre de 5 500 euros, l'indemnité parlementaire se situant, elle, à 7 100 euros.

Dès lors, il est apparu nécessaire de limiter ce cumul des indemnités liées aux mandats parlementaire et locaux. Deux leviers ont été utilisés : l'écrêtement des indemnités et la limitation du cumul des mandats, qui devrait procéder d'une autre logique.

L'ordonnance de 1958 limite les possibilités de cumul de l'indemnité parlementaire avec celle de maire ou d'adjoint, de conseiller municipal de Paris et de conseiller général de la Seine à une fois et demi l'indemnité parlementaire. La part écrêtée peut être « déléguée par l'intéressé à celui ou à ceux qui le suppléent dans les fonctions de magistrat municipal ».

La loi du 25 février 1992 étend le plafonnement à l'ensemble des élus nationaux, municipaux, généraux et régionaux ainsi qu'aux membres du gouvernement titulaires de mandats électoraux, avec une distorsion évidente en faveur des membres du Gouvernement dont l'indemnité de base - alors leur base de référence du plafonnement - est entre 1,5 et 2 fois supérieure à celle des parlementaires, comme le remarquera notre collègue Patrice Gélard, rapporteur de la loi du 14 avril 2011 relative à la transparence financière de la vie politique, qui les soumet au droit commun des parlementaires et des élus locaux.

La loi concernant les élections départementales, municipales et communautaires, définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le 17 avril 2013, supprime la faculté laissée à l'élu écrêté de désigner la personne bénéficiaire de l'indemnité, pour éviter d'éventuelles dérives. La part écrêtée retombe dans la caisse de la collectivité qui reste libre de l'attribuer selon les modalités ordinaires. Actuellement, députés et sénateurs ne peuvent percevoir qu'un montant indemnitaire total maximum de 8 272 euros dont 2 757 euros au titre de l'ensemble de leurs mandats locaux.

Concurremment à ces dispositions, un autre mécanisme a été utilisé pour parvenir au même but : la limitation du cumul des mandats, organisée par la loi organique du 30 décembre 1985, qui limite le cumul du mandat de député ou de sénateur avec un seul autre mandat selon une liste limitative et resserrée par la loi du 5 avril 2000 et, aujourd'hui, par coordination avec l'abaissement à 1 000 habitants du seuil d'application du scrutin municipal proportionnel. Le mandat parlementaire est incompatible avec l'exercice de plus d'un des mandats de conseiller régional, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants - et bientôt de 1 000. Les fonctions de président d'intercommunalité n'entrent pas en ligne de compte, ni évidemment celles liées aux divers satellites des collectivités.

Cet ensemble de dispositions n'a pas la cohérence de celles du dispositif mis en place pour limiter le revenu qu'un élu peut retirer de l'exercice de ses mandats. Quel rapport, en effet, entre la charge représentée par la gestion de la région Ile de France, d'une commune de 500 000 habitants, d'une communauté urbaine qui en fait le double et d'une commune de 950 habitants, même si la petite commune ne dispose pas des moyens humains des grandes collectivités ?

On voit bien l'intérêt de distinguer clairement le montant de l'indemnité assurant l'indépendance du parlementaire, condition fondatrice de son mandat, du type et du nombre de fonctions qu'il est susceptible d'assumer, voire que la collectivité gagnerait à ce qu'il assume, ce qui est l'objet de la proposition de loi organique de notre collègue Jacques Mézard.

Pour parler comme Descartes, il s'agit d'avoir une idée claire et distincte. Eliminer le soupçon que l'élu vise à s'enrichir sur le dos de la collectivité en cumulant les mandats constitue un premier pas avant de poser, le moment venu, les seules questions qui importent en matière de cumul des mandats : niveau de la charge, compatibilité des fonctions, effets sur l'équilibre des pouvoirs en général et au sein du Parlement en particulier.

Cette proposition de loi organique n'est pas une mortification pour conjurer les maux qui affligent le pays, mais une opération de clarification posant le seul problème qui devrait nous importer : comment rendre au Parlement son pouvoir, et au pays, le dynamisme que seule confère la division des pouvoirs ?

Compte tenu de l'actualité, je vous propose deux amendements : l'un pour intégrer les sociétés publiques locales dans les indemnités et rémunérations prises en compte au titre du plafonnement, l'autre pour que la proposition de loi entre en vigueur à compter de chacun des prochains renouvellements de l'Assemblée nationale et du Sénat, respectivement prévus en 2017 et 2014.

M. Yves Détraigne. - Le réflexe est intéressant : il coupe court au soupçon selon lequel les élus rechercheraient à tout prix à cumuler afin d'additionner les indemnités. Cependant, le conseil des ministres examine un projet pour la transparence de la vie publique. Une loi anti-cumul se profile à l'horizon. Les initiatives se multiplient, qui seront l'occasion de mettre à plat toutes les questions sur le statut et les moyens parlementaires. Comme cela appelle une démarche globale, je m'abstiendrai.

M. René Vandierendonck. - La presse parle d'une opération mains propres qui ne dit pas son nom. Pour que le Sénat soit authentiquement le représentant des collectivités territoriales, il n'y a pas 36 méthodes : ses élus doivent avoir de l'expérience. Tout à fait favorable au non-cumul des fonctions exécutives, j'estime qu'une responsabilité exécutive autre que la présidence d'une collectivité territoriale et exercée gratuitement suffit à conserver ce lien. Puisque seule l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) est imposée, la fiscalisation partielle des indemnités parlementaires, ne contribue-t-elle pas à entretenir une ambigüité sur le rapport des élus à l'argent ? Pourquoi ne pas fiscaliser l'ensemble des indemnités, quitte à exonérer, comme pour les journalistes, une partie des frais professionnels ?

M. Jean-René Lecerf. - Tant que nous y sommes, pourquoi ne pas poser la question des indemnités supplémentaires du président du Sénat, des vice-présidents, des présidents de commission, qui n'entrent pas en compte dans les systèmes d'écrêtement ? Qu'en est-il de la participation à certains organismes, comme la CNIL, de la mise à disposition de véhicules avec chauffeur, ou encore des retraites ? N'est-il pas choquant que le vieux conseiller général que je suis ait pu cotiser à un système de retraite désormais interdit, et puisse maintenant cotiser à une retraite complémentaire ? Aucun des ministres qui ont fait leur déclaration ne semble avoir adhéré à un tel régime. Considérant les déclarations de patrimoine des uns et des autres, je crains que ce texte ne pose un problème aux départements qui devront servir le RSA à un nombre considérable d'élus... Je voterai contre.

Mme Virginie Klès. - Dans l'opération lavons plus blanc que blanc, il me semble qu'on ne devrait pas percevoir des jetons de présence quand on représente l'institution dans laquelle on a été élu.

Mme Cécile Cukierman. - Le débat populaire a lieu. Soyons fermes et évitons la naïveté. Empêcher l'enrichissement par le cumul d'indemnités va dans le bon sens dès lors que l'indépendance du parlementaire est garantie. Je ne porte pas de jugement sur la déclaration de patrimoine des uns et des autres, parce que je ne souhaite pas qu'on ait à juger des miennes. Soyons-y attentifs collectivement, car il ne faudrait pas que nous passions pour des menteurs parce que nous ne déclarons pas assez ou pour des voleurs parce que nous déclarons trop. Si nous en sommes arrivés là, ce n'est pas du fait du cumul de mandats, mais de l'évasion fiscale d'un individu.

La proposition doit être prise pour ce qu'elle est ; elle ne réhabilitera pas à elle seule l'engagement politique. Trouvons d'autres moyens pour éviter les dérapages qui éclaboussent l'ensemble des élus de la République.

M. Jean-Jacques Hyest. - Soupçon, a dit le rapporteur. Il est curieux qu'il y ait quantité de non-parlementaires qui font la course aux indemnités et qui sont écrêtés, une fois et demie l'indemnité parlementaire. Quant aux rémunérations des divers organismes, je vous renvoie à l'enquête de notre groupe de travail sur les conflits d'intérêts : elle proposait notamment de lever la différence entre les activités de conseil hors avocat ou avocat.

Je ne suis pas choqué par la proposition. Je suis très attentif à la tribune de Pierre Avril et des spécialistes de la vie politique qui nous avertissent : continuez comme ça, et dans quelques années, il n'y aura plus que des apparatchiks désignés par les partis, sans autre expérience professionnelle. Ces dérives m'inquiètent. Je crains qu'au nom de la morale, nous ne commettions quelques bêtises... Je me moque complètement des déclarations de patrimoine, il faut surtout donner des moyens à la Commission pour la transparence financière de la vie politique. Cessons de tomber dans les pièges que nous tendent en permanence les médias ! Réglons le problème dans son ensemble. Or, avec ce texte, on est loin du solde de tout compte, par conséquent je voterai contre.

M. Gaëtan Gorce. - Ce climat malsain ne doit pas conduire à des excès mais à des évolutions. Un exemple : le dispositif de l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) a été imaginé après les grandes affaires de la fin des années quatre-vingts. Quand l'on a voulu fiscaliser les indemnités des élus, l'on a distingué la part des revenus de celle nécessaire à l'activité du mandat. Il paraît normal de garantir au citoyen et contribuable que l'IRFM est utilisée dans le but pour lequel elle nous a été attribuée. La logique aurait été et reste de mettre en place un système de contrôle interne. Les critiques sur l'opacité du système pourraient entraîner, comme certains l'ont déjà proposé, un contrôle par le biais du fisc, ce qui remettrait en question la séparation des pouvoirs. J'ai saisi le Président du Sénat pour que nous prenions les devants. Ne pas agir est risqué.

Le montant de l'indemnité parlementaire, hors IRFM, n'est pas exorbitant. Nous devons assainir la situation et ne pas laisser s'installer l'idée que nous occuperions des fonctions locales pour des raisons financières. Légaliser le fait de ne pas cumuler des indemnités parlementaire et locales me paraît une conséquence logique de la situation actuelle, c'est pourquoi je voterai ce texte. Que l'on ne tire pas prétexte de certains dérapages pour ne pas avancer !

M. Hyest a raison, ce qui intéresse la République, c'est de contrôler l'enrichissement des élus au cours d'un mandat et non leur patrimoine. Quand on a proposé, dans le cadre de la proposition de loi Warsmann, de renforcer les moyens de la commission pour la transparence financière de la vie politique, personne ne l'a voulu ; du coup, on met le patrimoine sur la place publique... Il faut agir progressivement. Si nous ne faisons rien au sujet de l'IRFM, nous risquons de connaître une situation identique à celle que nous avons pour le patrimoine. Plutôt que d'attendre des réformes globales, déplaçons les curseurs.

M. Christophe Béchu. - Parce que cette proposition de loi organique arrive à un mauvais moment, on peut lui prêter des intentions qu'elle n'avait pas quand elle a été rédigée - l'affaire Cahuzac n'avait pas éclaté. Puisque dans le débat sur le cumul des mandats, les citoyens étaient choqués par le cumul des indemnités, il s'agissait d'en extraire ce sujet pour avoir un débat apaisé. Sensible à cet argument, je suis enclin à trouver des vertus à ce texte, à condition d'en discuter dans le cadre d'une loi sur le cumul des mandats. Ce qui me choque, ce sont les angles morts du texte. Que fait-on en cas de cumul des mandats locaux, le plafond de l'indemnité parlementaire devient-il le nouveau plafond pour les élus locaux, ou sépare-t-on les choses, le montant maximal que pourraient percevoir les élus locaux étant alors plus élevé ?

Le contexte ensuite. Ce qui était un texte sur le cumul devient un texte sur le plafond de ressources, sur la lutte contre l'enrichissement. Dans le climat actuel, cela me met mal à l'aise. Si on parle de transparence, de plafond de ressources, il faut aller au bout de la logique : quand le Président du Sénat explique qu'on peut imaginer un cumul d'activité jusqu'à un certain niveau financier, est-ce à dire que des retraites ne peuvent être perçues pendant la durée du mandat parlementaire ? J'ai 38 ans, Mme Cukierman en a 36 : il va nous falloir attendre quelques années pour espérer toucher un jour une retraite. Si on veut lutter contre l'enrichissement personnel, que fait-on des retraites ? Va-t-on intégrer demain les pensions alimentaires pour créer une indemnité parlementaire différentielle ? Pour toutes ces raisons, je préfèrerais qu'on évoque ce sujet comme un amendement au texte sur le cumul des mandats plutôt qu'à travers une proposition distincte, qui nous entraînera là ou nous ne voulons pas aller. Sur le fond, je partage l'idée qu'il n'est jamais bon d'attendre un scandale ou un événement pour légiférer. Dans les excès de la fin de l'affaire Cahuzac, certains voudraient que nous fassions voeu de pauvreté ; du moins avons-nous échappé, après l'affaire Strauss-Kahn, au voeu de chasteté...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il ne s'agit pas de faire acte de repentance ou de mortification : autant proposer, comme je l'ai fait ironiquement dans Var-Matin, de désigner tous les quinze jours un élu à lapider en place publique. Ce n'est pas une mesure parmi d'autres, qu'il faudrait intégrer dans le texte, mais une démarche préalable, destinée à poser le problème de la meilleure façon possible. Alors, une affaire de transparence ? Non, il n'y a plus rien à voir ! Les parlementaires recevront leur indemnité, un point c'est tout. J'ai également constaté que l'IRFM n'était pas soumise à fiscalité, c'est un autre problème : assurer l'indépendance des parlementaires. Pourquoi ne s'intéresser qu'à eux ? C'est vrai que les présidents de grandes collectivités locales bénéficient d'indemnités largement supérieures, sans compter les avantages en nature. Cependant, le calendrier est celui-ci : le groupe RDSE a aussi déposé une proposition de loi ordinaire pour étendre le principe de la prohibition du cumul d'indemnités aux élus locaux. Notre objectif : dépolluer le débat inéluctable sur le cumul des mandats, et restaurer l'image du parlementaire. Dans nos démocraties modernes, le pouvoir politique est le seul qui limite le pouvoir de l'argent - ce qui déplaît à certains, car le pouvoir de l'argent est aussi, souvent, celui des médias.

Examen des articles

Article additionnel avant l'article unique

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'amendement n° 2 modifie le code général des collectivités territoriales pour introduire parmi les indemnités locales incluses dans le périmètre du non-cumul celles qui seraient liées à la qualité de membre du conseil d'administration ou de surveillance d'une société publique locale, lesquelles ont été instituées par une loi du 28 mai 2010. Seules les sociétés d'économie mixte locales sont aujourd'hui visées.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article unique

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'amendement n° 1 est déjà satisfait.

L'amendement n° 1 est rejeté.

Article additionnel après l'article unique

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'amendement n° 3 est classique : il fixe les dates d'entrée en vigueur de la proposition de loi organique aux prochains renouvellements de l'Assemblée nationale et du Sénat.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Elle n'entrera donc pas en vigueur immédiatement.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ce type de dispositif est classique ; pour une fois, il n'est pas un moyen de faire passer un texte !

L'amendement n° 3 est adopté et devient un article additionnel.

L'ensemble de la proposition de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article(s) additionnel(s) avant Article unique

M. COLLOMBAT, rapporteur

2

Intégrer les sociétés publiques locales dans le périmètre des indemnités
et rémunérations prises en compte au titre du non-cumul d'indemnités

Adopté

Article unique

Mme N. GOULET

1

Intégrer dans ce périmètre les présidents et vice-présidents d'EPCI ou de syndicats mixtes déjà visés par le droit en vigueur

Rejeté

Article(s) additionnel(s) après Article unique

M. COLLOMBAT, rapporteur

3

Entrée en vigueur de la loi

Adopté