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Projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France

25 juin 2013 : Français établis hors de France ( rapport - nouvelle lecture )

Rapport n° 686 (2012-2013) de M. Jean-Yves LECONTE, fait au nom de la commission des lois, déposé le 25 juin 2013

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N° 686

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 juin 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, relatif à la représentation des Français établis hors de France,

Par M. Jean-Yves LECONTE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 376, 424, 426 et T.A. 120 (2012-2013)

Commission mixte paritaire : 605 et 606 (2012-2013)

Nouvelle lecture : 684 et 687 (2012-2013)

Première lecture : 834, 884 et T.A. 136

Nouvelle lecture : 1055, 1129 et T.A. 159

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mardi 25 juin 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, la commission des lois a examiné le rapport, en nouvelle lecture, de M. Jean-Yves Leconte sur le projet de loi n° 684 (2012-2013) relatif à la représentation des Français établis hors de France.

Après avoir rappelé les positions divergentes adoptées par le Sénat puis par l'Assemblée nationale en première lecture, le rapporteur a insisté sur le fait que le temps a manqué, en raison notamment de l'engagement de la procédure accélérée, pour permettre au dialogue entre les deux assemblées d'aboutir à un accord en commission mixte paritaire. Ce dialogue a toutefois permis un rapprochement des points de vue, au cours de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, ouvrant la voie à un compromis.

Ainsi, parmi les sujets de désaccord, l'Assemblée nationale a rétabli la dénomination d'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), au lieu de Haut Conseil des Français de l'étranger. Elle a repris le dispositif adopté par le Sénat sur l'information préalable des électeurs et a retenu un découpage des circonscriptions pour l'élection de l'AFE très proche de celui adopté par le Sénat. Enfin, elle a accepté de revenir sur un certain nombre de modifications ponctuelles afin de se rapprocher du texte voté par le Sénat.

Concernant le mode de scrutin, tout en conservant le principe du scrutin indirect que le Sénat avait écarté en première lecture au profit d'un scrutin direct commun à l'élection des conseillers consulaires et à celle des conseillers à l'AFE, l'Assemblée nationale a mis en place un processus électoral mieux articulé entre les deux élections, permettant en pratique le déroulement d'une seule et même campagne électorale.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission n'a pas adopté les deux amendements présentés sur le texte. Le rapporteur a proposé l'adoption du texte sans modification.

A l'issue de ses travaux, la commission des lois n'a pas adopté de texte. En conséquence, en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte du projet de loi déposé sur le Bureau du Sénat.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Lors de l'examen en première lecture par le Sénat du projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France, un consensus s'est dégagé au sein de la Haute Assemblée sur la nécessité d'une réforme des instances représentatives de nos compatriotes expatriés. Cette réforme est d'autant plus nécessaire qu'elle s'insère dans un paysage institutionnel renouvelé par l'élection de députés élus par les Français établis hors de France, au sein de onze circonscriptions, en application de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a étendu la représentation des Français de l'étranger à l'Assemblée nationale. Cette élection a eu lieu pour la première fois en juin 2012.

Les Français établis hors de France disposent désormais d'une représentation parlementaire complète qui oblige nécessairement à réformer la représentation institutionnelle spécifique des Français vivant à l'étranger, rôle tenu jusqu'à présent exclusivement par l'Assemblée des Français de l'étranger. Elle jouait un rôle de conseil du Gouvernement sur les questions où les Français établis hors de France pouvaient apporter une valeur ajoutée, que ce soit pour notre coopération culturelle et scientifique ou notre présence économique dans le monde. Elle avait également compétence pour faire des propositions sur les politiques publiques menées en faveur de nos compatriotes expatriés : fonctionnement des services consulaires, sécurité, politique d'enseignement et accès à celle-ci, action sociale, emploi et formation professionnelle.

Dans ce contexte, le Gouvernement a déposé au Sénat dès le mois de février 2013 le présent projet de loi pour lequel il a engagé la procédure accéléré. Notre assemblée l'a adopté, après de multiples modifications, le 18 mars 2013. Il lui est désormais soumis en nouvelle lecture, à la suite de l'échec de la commission mixte paritaire le 22 mai 2013. Malgré des différences d'appréciation ayant conduit à des textes adoptés très différents, la première lecture au sein des deux assemblées a démontré une approche convergente sur les principes essentiels de la réforme proposée par le Gouvernement et sensiblement enrichie par le Sénat. Compte tenu d'un calendrier parlementaire contraint et faute du temps nécessaire, la commission mixte paritaire n'a cependant pu aboutir à un accord, constatant toutefois un « désaccord contrôlé ».

A cet égard, votre rapporteur tient à saluer la disponibilité et la qualité d'écoute de son homologue de l'Assemblée nationale, notre collègue Hugues Fourage, qui a su entendre les préoccupations exprimées par votre commission, dans un dialogue constructif engagé lors de la préparation de la commission mixte paritaire. Ce dialogue a trouvé un prolongement fructueux au cours de la nouvelle lecture par les députés, permettant un rapprochement entre les deux chambres.

Adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale le 21 juin 2013, le présent projet de loi ainsi modifié constitue, selon votre rapporteur, un compromis acceptable entre les positions respectives des deux assemblées. Votre commission n'a cependant pas adopté de texte.

Si elle était adoptée, cette réforme s'appliquerait en 2014, la loi n° 2013-498 du 13 juin 2013, très récemment promulguée, ayant prorogé le mandat des actuels membres de l'Assemblée des Français de l'étranger de la série B jusqu'en juin 2014. Saisi de cette loi, le Conseil constitutionnel a admis sa conformité à la Constitution au regard des règles relatives aux mandats électoraux, reconnaissant implicitement mais nécessairement que les mandats au sein des instances représentatives des Français établis hors de France, dès lors que les élus procèdent du suffrage universel, doivent respecter les règles constitutionnelles quant à la périodicité raisonnable des élections, au découpage des circonscriptions électorales et à la répartition des sièges.

Cette réforme n'en appellera pas moins, d'ici les futures élections, de nombreuses dispositions réglementaires. En effet, ce texte laisse une place importante au pouvoir réglementaire pour son application, en particulier pour l'organisation et le fonctionnement des conseils consulaires. Ainsi, la réussite de cette réforme reposera largement sur le soin que le Gouvernement apportera à l'élaboration de ses textes d'application, sous le contrôle du Parlement.

I. UN NOUVEAU SYSTÈME DE REPRÉSENTATION DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE

Sur le plan formel, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, avait fortement remanié en première lecture la structure du texte qui lui était soumis par le Gouvernement.

Pour renforcer la clarté de la loi, votre commission avait distingué au sein de titres et de chapitres distincts les dispositions statutaires, fixant l'organisation et le fonctionnement des instances représentatives des Français établis hors de France, de celles à caractère électoral, déterminant le mode de désignation de leurs membres. Dans un souci d'accessibilité de la loi, votre commission, sur proposition de son rapporteur, avait également introduit au sein du présent projet de loi les dispositions régissant l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, actuellement contenues au sein de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959.

A. L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES INSTANCES REPRÉSENTATIVES DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE

La principale innovation du projet de loi réside dans la création d'un double degré de représentation pour les Français établis hors de France, avec la création des conseils consulaires parallèlement au maintien de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) (articler 1er).

L'Assemblée nationale est revenue à la rédaction initiale du projet de loi concernant le financement des campagnes électorales. Toutefois, afin de reconnaître le rôle historique des associations représentatives des Français établis hors de France au niveau national, que ce soit Français du Monde -ADFE ou l'UFE, l'Assemblée nationale a introduit une disposition reconnaissant leur rôle dans l'exercice des droits civiques de nos compatriotes expatriés et leur contribution à la vie démocratique de la Nation au-delà de nos frontières (article 1er bis). Cette disposition symbolique fait écho aux craintes exprimées par ces associations, dont le rôle démocratique est indéniable, de disparaître de la vie politique française à l'étranger du fait des nouvelles règles relatives au financement des campagnes électorales.

S'agissant des règles d'organisation et de fonctionnement des instances représentatives, le Sénat, rejoint par l'Assemblée nationale, a souhaité élever au niveau de la loi des règles qui lui paraissaient consubstantielles au caractère démocratique de ces instances : délai de tenue de la réunion constitutive (articles 2 bis et 20 AA), mode de désignation du vice-président du conseil consulaire ainsi que du président et du bureau de l'AFE (articles 2 et 20 B), consécration du règlement intérieur de l'AFE (articles 20 B), règles de convocation de l'AFE et nombre de réunions annuelles obligatoires (article 20 C). Dans le même esprit, le Sénat a précisé l'habilitation du pouvoir règlementaire en reconnaissant dans leur principe, notamment, une indemnisation des élus, un droit à la formation et l'exercice de prérogatives individuelles (articles 19 et 29).

1. Les conseils consulaires : une nouvelle instance de proximité

Assurant une proximité avec les communautés françaises établies à l'étranger, les conseillers consulaires siègeraient au sein de conseils consulaires placés auprès des ambassades et postes consulaires. Ces conseils disposeraient d'une compétence consultative facultative sur les questions intéressant nos compatriotes expatriés, avec la possibilité d'émettre des avis (article 2). Ces instances, dont la composition serait précisée par voie règlementaire, devraient comprendre, outre les conseillers consulaires qui en sont membres de droit, des personnalités qualifiées désignées en fonction des thèmes abordés.

L'Assemblée nationale a amélioré l'information de ces conseils en prévoyant la présentation devant ces instances d'un rapport annuel par l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire.

2. Le maintien de l'Assemblée des Français de l'étranger

Au niveau central, la représentation des Français établis hors de France continuerait d'être assurée par l'AFE, qui disposerait d'une compétence consultative facultative sur les questions intéressant nos compatriotes à l'étranger, avec la possibilité de formuler des avis, des résolutions et des motions (article 21).

A ce titre, un rapport lui serait présenté annuellement, pouvant donner lieu à débat en présence du Gouvernement (article 20), et elle pourrait faire part de ses observations à la suite du dépôt des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale (article 21).

En première lecture, l'Assemblée nationale a modifié le nom de cette instance au profit de l'appellation de Haut Conseil des Français de l'étranger. Une telle modification aurait eu des implications lourdes, dans la mesure où l'AFE est évoquée dans des textes organiques, en particulier à l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel s'agissant du parrainage des candidats, faculté traditionnellement très utilisé par les conseillers à l'AFE. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a finalement rétabli le nom d'Assemblée des Français de l'étranger, à la satisfaction de votre commission.

B. LES MODES DE SCRUTIN DES ÉLUS DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE

Les élus représentant les Français établis hors de France, qu'ils exercent le mandat de conseiller consulaire ou de conseiller à l'AFE, procèdent du suffrage universel, conformément à l'article 3 de la Constitution. La durée de leur mandat est fixée de manière identique à six ans (article 29 ter).

1. L'élection des conseillers consulaires

Les traits essentiels de l'élection des conseillers consulaires, nouveaux élus des Français établis hors de France, n'ont pas été fondamentalement modifiés en première lecture par le Sénat, l'Assemblée nationale n'ayant à son tour pas bouleversé l'équilibre proposé par le Gouvernement. L'élection aurait lieu dans le cadre de circonscriptions pour désigner entre un et neuf conseillers consulaires en fonction de la population représentée. Relevant du législateur, le découpage des circonscriptions d'élection, qui s'appuie sur les circonscriptions consulaires existantes, n'a pas été sensiblement modifié par le Sénat en première lecture. Il a été conservé en l'état par l'Assemblée nationale au cours des deux lectures suivantes (article 29 terdecies).

Le scrutin uninominal majoritaire s'appliquerait logiquement aux circonscriptions ne comptant qu'un siège, tandis que le scrutin de liste à la représentation proportionnelle serait la règle pour les autres circonscriptions, dont aucune ne compterait deux sièges (article 29 quaterdecies).

Quant au choix de la date du scrutin, prenant en compte les difficultés techniques et juridiques actuelles tenant à l'établissement des listes électorales consulaires, votre commission accepte de se rallier à la proposition de l'Assemblée nationale consistant à organiser l'élection des conseillers consulaires au mois de mai et non, comme le Sénat l'avait souhaité, en mars simultanément au premier tour des élections municipales, de façon à marquer le caractère d'élus de proximité des conseillers consulaires (article 29 ter). En outre, cette assimilation se justifiait d'autant plus que les conseillers consulaires ont vocation à composer l'essentiel du collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Votre rapporteur considère que ce choix, accepté dans un souci de compromis, résulte de la difficulté technique que poserait la mise en oeuvre d'un scrutin électronique dès le mois de mars, alors que la liste électorale n'est connue que début mars. Toutefois, ce constat ne doit pas faire obstacle à une réflexion sur l'évolution des règles d'établissement des listes électorales consulaires, afin d'envisager à terme un alignement de la date de l'élection des conseillers consulaires sur celles de l'élection des conseillers municipaux.

2. L'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger

L'examen en première lecture au Sénat avait conduit la Haute Assemblée à modifier en profondeur le mode de scrutin des conseillers à l'AFE, en prévoyant leur élection au scrutin direct contrairement à la proposition initiale du Gouvernement, tout en conservant cependant le mandat de conseiller consulaire comme condition d'éligibilité.

Votre commission, à l'initiative de son rapporteur, avait proposé un processus électoral unique conduisant à élire au cours d'un même scrutin direct les conseillers consulaires et les conseillers à l'AFE, à l'aide d'un bulletin de vote unique. Aux yeux de votre rapporteur, l'essentiel était d'assurer l'unité du processus électoral afin d'éviter une concurrence de légitimité entre les deux niveaux de représentation. Le Sénat avait ainsi traduit les demandes unanimes exprimées lors des auditions menées par votre rapporteur. Le Gouvernement, par la voix de Mme Hélène Conway-Mourret, ministre délégué aux Français de l'étranger, n'avait pas exprimé devant le Sénat d'opposition au principe de l'élection des conseillers à l'AFE au scrutin direct, ni aux dispositions envisagées par votre rapporteur. En outre, l'élection de l'AFE au scrutin direct permettait de lever les sérieux doutes pesant sur la constitutionnalité du dispositif proposé par le Gouvernement. En effet, vu, le nombre restreint de personnes éligibles à l'AFE dans certaines circonscriptions, le scrutin indirect tel qu'envisagé ne permettait parfois la constitution que d'une seule liste de candidats à l'AFE.

Dans le même esprit, ayant regroupé à l'occasion de la première lecture l'ensemble des dispositions électorales au sein du titre II du projet de loi qu'elle avait créé, votre commission avait intégré un tronc commun de dispositions électorales s'appliquant indifféremment à l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE, par exemple la législation sur le financement des campagnes électorales (article 29 duodecies).

En première lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le scrutin indirect des conseillers à l'AFE, par les conseillers consulaires en leur sein, revenant sur le fond à la proposition du Gouvernement. Lors des débats à l'Assemblée nationale, des inquiétudes quant à la constitutionnalité du dispositif adopté par le Sénat ont été formulées, notamment par le Gouvernement.

A cet égard, votre commission relève que le mode de scrutin qu'elle a adopté en première lecture a été établi dans le respect des principes constitutionnels applicables à une élection au suffrage universel. Les doutes sur sa complexité - inévitable dès lors qu'est envisagé le cumul obligatoire entre les mandats de conseiller consulaires et de conseiller à l'AFE - et le risque d'atteinte au pluralisme politique peuvent être largement levés au regard de la décision rendue par le Conseil constitutionnel lors de l'examen du scrutin régional en 20031(*).

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a marqué un infléchissement s'agissant de l'élection des conseillers à l'AFE. Tout en maintenant un mode de scrutin indirect, l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, a mieux articulé l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE, répondant ainsi en partie au souhait exprimé en première lecture par le Sénat. En effet, plutôt que de prévoir deux élections successives et éloignées dans le temps de près de quatre mois, l'Assemblée nationale a créé les conditions d'un processus électoral intégré qui conduirait à l'élection des élus des Français établis hors de France dans un délai d'un mois. A compter de l'élection des conseillers consulaires, la convocation pour l'élection des conseillers à l'AFE serait publiée une semaine plus tard au maximum, les candidatures seraient déposées la semaine suivante et l'information pré-électorale parviendrait aux conseillers consulaires les jours suivants. Finalement, l'élection des conseillers à l'AFE aurait lieu un mois au maximum après celle des conseillers consulaires. Ce faisant, l'Assemblée nationale n'a pas remis en cause le double degré d'élection mais a atténué sa portée. L'élection des conseillers à l'AFE ne serait pas le fruit d'une campagne électorale indépendante de celle des conseillers consulaires mais bien sa conclusion, de la même manière que l'élection des maires par les conseils municipaux est la dernière phase de l'élection municipale.

L'obligation, proposée par le Gouvernement, de détenir un mandat de conseiller consulaire pour être éligible à celui de conseiller à l'AFE a été maintenue en première lecture dans les deux chambres (articler 29 quater).

S'agissant du découpage des circonscriptions pour l'élection des conseillers à l'AFE, la première lecture au sein des deux chambres avait marqué une nette différence d'approche : l'Assemblée nationale avait opté en faveur de cinq circonscriptions correspondant aux continents, après que le Sénat eut fait le choix, à l'initiative de notre collègue Catherine Tasca, de seize circonscriptions assurant une représentation de proximité. Dans un souci de compromis qu'il importe à votre rapporteur de souligner, l'Assemblée nationale a adopté en nouvelle lecture, sur proposition de son rapporteur, un découpage comprenant quinze circonscriptions. Votre rapporteur relève que les contraintes résultant de l'obligation d'être conseiller consulaire pour être éligible à l'AFE ont rendu particulièrement difficile l'exercice de délimitation des circonscriptions électorales de l'AFE, afin de permettre, en droit, la constitution d'au moins trois listes dans chaque circonscription, ce qui n'était pas le cas du projet de loi dans sa rédaction itniale.

3. L'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France

S'agissant de l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, le Sénat avait maintenu en première lecture les dispositions essentielles du projet de loi telles que proposées par le Gouvernement. En n'apportant que des modifications rédactionnelles et de coordination, l'Assemblée nationale avait alors respecté la tradition républicaine qui veut qu'une assemblée parlementaire observe une certaine réserve sur le mode d'élection des membres de l'autre assemblée.

Le collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France serait ainsi étendu à l'ensemble des conseillers consulaires, auxquels seraient adjoints des délégués consulaires, et non plus limité aux membres élus de l'AFE (article 33 bis), faisant ainsi droit aux critiques sur l'étroitesse du collège électoral de cette catégorie de sénateurs.

Les délégués consulaires, élus directement par les électeurs en même temps et sur les mêmes listes que les conseillers consulaires, dans les circonscriptions comptant une population française importante, ne détiendraient pas un mandat électoral mais auraient simplement pour fonction de participer à l'élection des sénateurs tous les trois ans (articles 30 à 33), avec les députés élus par les Français établis hors de France et les conseillers consulaires.

C. LES MODALITÉS DE VOTE

En première lecture, votre commission avait souhaité faciliter l'exercice du droit de vote tout en assurant des garanties quant à la sincérité et au secret du suffrage, qui constituent des impératifs constitutionnels.

Dans cet esprit, elle avait conservé le vote à l'urne et le vote par procuration pour l'élection des conseillers consulaires, ce que l'Assemblée nationale n'a pas modifié sur le fond (article 29 ter). Ces modalités s'appliquaient fort logiquement pour l'élection des conseillers à l'AFE dans la mesure où leur élection était concomitante avec celle des conseillers consulaires. Le rétablissement du scrutin indirect par l'Assemblée nationale pour l'élection des conseillers à l'AFE l'avait conduite à prévoir un vote à l'urne avec la seule possibilité, parallèlement, d'un vote sous pli fermé remis à l'administration. Pour répondre aux réticences exprimées par le Sénat lors de l'examen du texte en première lecture, l'Assemblée nationale a ouvert le vote par procuration pour cette élection, à l'instar du dispositif retenu pour l'élection des conseillers consulaires et l'élections des sénateurs, et a apporté au vote par remise de pli en mains propres les garanties accordées par le Sénat pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France (article 29 decies).

Ces garanties concernant l'élection des sénateurs, introduites au Sénat par votre commission et précisées en séance à l'initiative de notre collègue Robert del Picchia, légèrement remaniées en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, visent à encadrer les modalités du vote par remise en mains propres du bulletin sous enveloppe, dispositif largement dérogatoire aux modalités traditionnelles de vote. Aussi l'électeur, au lieu de déposer son bulletin sous enveloppe dans l'urne, placerait-il cette enveloppe dans un pli sécurisé et traçable, qui serait acheminé vers le bureau de vote à Paris (article 33 octies).

II. UNE CONVERGENCE PROGRESSIVE DES DEUX ASSEMBLÉES

Au terme des échanges entre votre rapporteur et son homologue de l'Assemblée nationale, votre commission constate un rapprochement des positions entre les deux assemblées à la faveur de la nouvelle lecture.

Les dispositions statutaires relatives aux instances représentatives des Français établis hors de France ont été enrichies au cours de la première lecture au sein des deux chambres. Le texte soumis à l'examen du Sénat en nouvelle lecture prévoit une compétence consultative facultative des conseils consulaires et de l'AFE, mais a fixé au niveau législatif des règles de fonctionnement et d'organisation qui, s'ils pourraient relever du domaine règlementaire, n'en présentent pas moins une importance qui s'attache au respect du caractère démocratique de ces instances, justifiant leur fixation par le législateur : date des réunions constitutives, information et formation des élus, régime et publicité des actes de ces instances.

Pour votre rapporteur, la création de conseils consulaires représente un réel progrès de la démocratie de proximité. Cependant, là où le choix a été fait de regrouper plusieurs pays ou circonscriptions consulaires au sein d'une même circonscription d'élection des conseillers consulaires, une attention particulière devra être portée à la pertinence des arbitrages opérés en matière d'attribution des bourses ou d'action sociale. Il serait paradoxal, aux yeux de votre rapporteur, que dans ces cas-là, la réforme se traduise par des décisions rendues au cours de réunions présidées par le chef de poste consulaire d'un pays différent que celui concerné par les dossiers examinés.

La principale innovation introduite par votre commission en première lecture a été la création d'une élection commune aux conseillers consulaires et aux conseillers à l'AFE, par la voie d'un bulletin unique, ce qui avait pour effet de permettre un scrutin direct pour l'élection de l'ensemble des élus sans remettre en cause le principe du cumul des mandats de conseiller consulaire et de conseiller à l'AFE pour partie d'entre eux. Tout en considérant comme le Gouvernement que les conseillers à l'AFE devaient être issus des conseils consulaires pour relayer efficacement les préoccupations de terrain au niveau central, le Sénat n'avait ainsi pas souhaité qu'une élection au suffrage indirect des conseillers à l'AFE eût pu signifier pour eux une moindre légitimité démocratique par comparaison avec les conseillers consulaires.

Cette position n'a pas été frontalement contredite par l'Assemblée nationale, qui a cependant souhaité l'atteindre par une autre voie emportant le rétablissement du scrutin indirect pour l'élection des conseillers à l'AFE. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a remanié la proposition du Gouvernement dans la rédaction initiale du projet de loi en rapprochant dans le temps les deux élections, si bien que votre rapporteur estime que l'élection des conseillers à l'AFE, organisée dans le mois suivant celle des conseillers consulaires, en constitue manifestement un prolongement. Votre rapporteur estime que la pratique devrait rapidement conduire à observer une campagne unique pour les deux élections et des annonces de candidatures pour l'élection des conseillers à l'AFE avant celle des conseillers consulaires, permettant aux électeurs de connaître les implications de leur vote pour les conseillers consulaires sur la désignation des conseillers à l'AFE.

L'objectif du Sénat d'une désignation au sein d'un processus électoral unifié est atteint par des moyens qui, s'ils n'avaient pas la préférence initiale de notre assemblée, n'en demeurent pas moins satisfaisants en l'état.

Enfin, les modalités de vote à ces élections, dont la détermination incombe au législateur en vertu de l'article 34 de la Constitution et qui sont soumises aux règles constitutionnelles s'agissant d'élus au suffrage universel, ont été un sujet de préoccupation du Sénat dès la première lecture. Votre commission se félicite, au terme de la navette, que le vote par procuration soit autorisé pour l'élection des conseillers consulaires, des conseillers à l'AFE et des sénateurs représentant les Français établis hors de France et que le vote par remise en mains propres à l'administration ait été mieux encadré, dans le sens du respect de la sincérité du scrutin et du secret du suffrage. La confiance que les électeurs doivent avoir dans les conditions de déroulement et de prise en compte de leur suffrage est indispensable pour espérer renforcer la participation des électeurs.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement limitant la possibilité pour une personne d'exercer trois mandats consécutifs de conseiller consulaire et de conseiller à l'AFE. À l'exception de la limitation à deux mandats consécutifs à la présidence de la République, introduite par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, c'est la première contrainte de cette nature introduite en droit électoral. Le Sénat avait préféré jusqu'à présent écarté des amendements similaires lors de l'examen de dispositions électorales, renvoyant un débat sur cette question à la discussion sur le projet de loi relatif à la limitation du cumul des mandats annoncé par le Gouvernement. Toutefois, votre rapporteur n'a pas jugé opportun de proposer à votre commission de revenir sur cette disposition dans le texte soumis au Sénat en séance publique.

Ce projet de loi présente, aux yeux de votre rapporteur, de nombreuses avancées par rapport à la loi du 7 juin 1982 avec l'élection des élus de proximité, l'élargissement du collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France ou l'élection par ses pairs du président de l'AFE. Toutefois, une large place est laissée au dispositif règlementaire, que ce soit pour la composition des différentes formations des conseils consulaires, leur fonctionnement, celui de l'AFE et les prérogatives des élus dans leur circonscription. La qualité de la réforme se mesurera principalement au regard de sa capacité d'établir un dispositif règlementaire pour préciser le fonctionnement de ces instances et leurs compétences en bonne concertation avec les élus des Français établis hors de France. C'est de la bonne définition des compétences des conseils consulaires, du pouvoir qu'ils auront d'orienter des décisions touchant à la vie quotidienne de nos compatriotes vivant à l'étranger, que dépendra l'importance et la signification que nos concitoyens donneront à cette réforme. C'est de cela que dépendra la participation électorale aux élections des conseils consulaires.

*

* *

A l'issue de ses travaux, votre commission n'a pas adopté de texte. En conséquence, en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte du projet de loi déposé sur le Bureau du Sénat.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER - LES INSTANCES REPRÉSENTATIVES DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE

Article 1er - Détermination des instances représentatives des Français établis hors de France

Cet article qualifie expressément d'instances représentatives des Français établis hors de France l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) et les conseils consulaires créés par le présent projet de loi. Cette qualité a pour conséquence, en application du septième alinéa de l'article 34 de la Constitution, de confier au législateur le soin de fixer leur régime électoral, ce qui est l'objet de ce texte.

En première lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale, adoptant un amendement de son rapporteur, a renommé l'AFE en Haut Conseil des Français de l'étranger, appellation « destinée à tenir compte du changement de composition et de rôle de cette instance ».

Le nom d'AFE, en lieu et place du nom d'origine de Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE), résulte de la loi n° 2004-805 du 9 août 2004, fruit d'une initiative parallèle de sénateurs des Français établis hors de France appartenant à la majorité et à l'opposition. Cette dénomination avait pour but de souligner le caractère démocratique de cette instance.

Le changement opéré par l'Assemblée nationale posait une difficulté juridique puisque la mention « Assemblée des Français de l'étranger » est mentionnée au sein de dispositions organiques dont l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, qui accorde à aux membres de l'AFE élus le droit de présenter un candidat à l'élection présidentielle. En l'absence de disposition organique de coordination, ces élus auraient perdu ce droit de « parrainage » dont un part notable d'entre eux fait actuellement usage2(*).

Article 1er bis - Rôle des associations représentatives au niveau national des Français établis hors de France

Issu de l'adoption par la commission des Lois de l'Assemblée nationale d'un amendement du député Pierre-Yves Le Borgn', cet article consacre le rôle des associations représentatives au niveau national des Français établis hors de France qui sont, pour l'essentiel, Français du Monde - Association démocratique des Français de l'étranger (FDM - ADFE) et l'Union des Français de l'étranger (UFE).

Les débats au Sénat en première lecture avaient permis de souligner la fonction historique remplie par ces associations dans la vie démocratique des citoyens français hors de France. Lors des auditions menées par votre rapporteur, ces associations s'étaient interrogées sur leur rôle futur en raison de la nouvelle interdiction qui leur était faite de participer au financement des campagnes électorales. Ayant pris en compte cette difficulté, votre commission avait alors souhaité écarter à leur profit cette interdiction posée à l'article 29 duodecies du projet de loi.

Tout en partageant le constat de notre commission, la commission des lois de l'Assemblée nationale n'a pas retenu cette option et a préféré, à l'initiative de son rapporteur, consacré par la voie d'une disposition distincte le rôle spécifique de cette catégorie d'associations à l'étranger.

CHAPITRE IER - LES CONSEILS CONSULAIRES

Article 2 - Composition et compétences du conseil consulaire

Cet article détermine la composition, la compétence et le fonctionnement des conseils consulaires, instances créées à l'occasion de cette réforme pour assurer une représentation de proximité de nos compatriotes installés à l'étranger.

Cet article pose les principes essentiels qui seraient complétés et précisés par la voie règlementaire : un conseil consulaire serait installé auprès de chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire ou de chaque poste consulaire et les conseillers consulaires seraient membres de droit du ou des conseils consulaires installés dans leur circonscription d'élection. Ces conseils consulaires devraient remplacer les commissions locales de bourses, les comités consulaires pour l'action et la protection sociale (CCPAS), les comités pour l'emploi et la formation professionnelle (CCEFP).

Dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État, d'autres membres non élus pourraient être membres de cette instance et maintenir la participation de représentants de la société civile au sein du conseil consulaire. Votre rapporteur relève, comme en première lecture, que si la pluralité de la composition des conseils consulaires est souhaitable, la désignation par le suffrage universel des conseillers consulaires doit leur conférer une prééminence dans les travaux de cette instance.

La présidence du conseil consulaire serait confiée au représentant de l'État, qu'il soit l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire auprès duquel il est installé, ces derniers ayant la faculté de se faire représenter. A l'initiative de son rapporteur, votre commission a confié, en première lecture, la vice-présidence à un conseiller consulaire élu par et parmi les conseillers consulaires. En séance publique, adoptant un amendement de notre collègue Christian Cointat, le Sénat avait confié à ce vice-président le soin de présider en l'absence du président en titre, ce que la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé à l'initiative de son rapporteur, considérant que le président en titre ou son représentant assurait cette présidence en sa qualité d'ordonnateur budgétaire. Votre rapporteur regrette cette modification, dans la mesure où elle tend à minorer le caractère de représentant du suffrage universel du conseiller consulaire élu vice-président du conseil consulaire.

Cet article prévoit que le conseil consulaire formule des avis sur les questions consulaires ou d'intérêt général concernant les Français établis dans la circonscription. Adoptant un amendement de son rapporteur, votre commission a prévu la consultation de cette instance sur les questions concernant les Français établis dans la circonscription dans des domaines limitativement énumérés (protection sociale, action sociale, emploi, formation professionnelle, apprentissage, enseignement français à l'étranger, sécurité). Tout en approuvant le principe de cet ajout, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté, en première lecture, un amendement du Gouvernement rendant cette consultation facultative et un amendement de son rapporteur étendant cette consultation, non aux seuls conseillers consulaires élus, mais au conseil consulaire dans son ensemble.

En outre, la commission des Lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Pierre-Yves Le Borgn', prévoyant la présentation annuelle d'un rapport par le président en titre du conseil consulaire « sur la situation de la circonscription consulaire et faisant l'état des lieux des actions menées dans les domaines de compétences du conseil consulaire », ce qui complèterait utilement la compétence consultative du conseil consulaire en renforçant son information.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, un amendement de M. Philip Cordery obligeant à l'établissement d'un procès-verbal des délibérations du conseil consulaire, ce qui fait directement écho à des dispositions similaires pour les organes délibérants des collectivités territoriales.

Les améliorations apportées à cet article vont dans le sens de la création d'un espace local de démocratie pour les Français établis hors de France avec une instance composée de membres de droit élus disposant d'une information régulière des services de l'État et de la faculté d'émettre des avis sur les sujets intéressant nos compatriotes.

Article 2 bis - Réunion constitutive des conseils consulaires

Issu d'un amendement de notre collègue Christian Cointat adopté en première lecture par le Sénat, cet article prévoit qu'après un renouvellement général, le conseil consulaire se réunit pour la première fois dans le délai d'un mois suivant l'élection des conseillers consulaires.

Sur proposition de son rapporteur et dans une volonté de souplesse, la commission des Lois de l'Assemblée nationale s'est bornée, en première lecture, à allonger le délai pour organiser cette réunion constitutive à un mois, là où le Sénat avait retenu le deuxième vendredi suivant l'élection comme date butoir.

Article 19 - Modalités d'application

De manière classique, cet article renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les modalités d'application du présent chapitre.

Votre commission avait prévu une mention expresse s'agissant

- du montant, des conditions et des modalités de versement des indemnités forfaitaires et des remboursements forfaitaires au profit des conseillers consulaires ;

- des conditions dans lesquelles ils seraient indemnisés des dommages résultant des accidents subis dans l'exercice de leurs fonctions ;

- des attributions, de l'organisation et du fonctionnement des conseils consulaires.

En séance publique, le Sénat avait adopté un amendement du Gouvernement consacrant au niveau législatif le principe du droit à la formation des conseillers consulaires, à l'instar de ce que votre commission avait décidé pour les conseillers à l'AFE, ainsi qu'un amendement de notre collègue Christian Cointat, prévoyant que le pouvoir règlementaire fixerait les prérogatives des conseillers consulaires.

Sous réserve de précisions apportées par l'adoption d'amendements de son rapporteur, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article en première lecture et en nouvelle lecture.

CHAPITRE II - L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Article 20 AA - Première réunion de l'Assemblée des Français de l'étranger après son renouvellement général

Introduit en première lecture au Sénat, à l'initiative de notre collègue Christian Cointat, cet article propose de fixer dans la loi la date de la première réunion de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), à l'instar de ce qui est prévu pour toute assemblée démocratique élue. Cette disposition est à rapprocher des articles 20 A et 20 B, qui prévoient l'élection du président et du bureau de l'AFE ainsi que l'établissement de son règlement intérieur lors de cette réunion constitutive.

Une disposition analogue existe à l'article 2 bis, fixant la première réunion des conseils consulaires après leur renouvellement général.

Alors que le texte adopté par le Sénat prévoyait la première réunion de l'AFE dans les trois mois suivant la date du scrutin, l'Assemblée nationale a préféré organiser cette réunion dans les quatre mois, pour tenir compte à la fois du mois prévu par l'article 29 bis du projet de loi pour l'organisation de l'élection des conseillers à l'AFE - dans le mois suivant le renouvellement général des conseils consulaires en mai, c'est-à-dire en juin - et de la date envisageable pour la présentation par l'AFE de ses observations sur les dispositions intéressant les Français de l'étranger figurant dans le projet de loi de finances et dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale - c'est-à-dire au mois d'octobre à la suite du dépôt de ces textes sur le bureau de l'Assemblée nationale3(*). Pour organiser cette première réunion de l'AFE en octobre alors qu'elle est élue en juin, le délai de convocation de sa réunion constitutive doit bien être de quatre mois. Au-delà du choix du mois de cette réunion, votre commission souligne que le calendrier doit être organisé d'une manière telle qu'il permette à l'AFE de se réunir utilement pour formuler des observations sur ces textes financiers, de sorte que cette session d'octobre doit avoir lieu à la fin du mois d'octobre, puisque le projet de loi de financement de la sécurité sociale est déposé mi-octobre. Dans ces conditions, les élections à l'AFE devront avoir lieu à la fin du mois de juin, sans quoi elle ne pourrait pas se réunir après le dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale, sauf à convoquer une seconde réunion à quelques jours d'intervalle. Dès lors, si l'élection des conseillers à l'AFE a lieu à la fin du mois de juin, l'élection des conseillers consulaires doit avoir lieu à la fin du mois de mai.

En dehors de cet allongement du délai, l'Assemblée nationale n'a apporté à cet article que des modifications strictement rédactionnelles.

Article 20 A - Élection du président et du bureau de l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article dispose que l'AFE élit en son sein son président et son bureau, lors de la première réunion suivant son renouvellement.

En dehors d'une précision rédactionnelle consistant à mentionner le caractère général du renouvellement après lequel se tenait cette réunion, sur le modèle de la rédaction retenue pour l'article 20 AA, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cette disposition.

Article 20 B - Règlement intérieur de l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article prévoit que, lors de la première réunion suivant son renouvellement général, l'AFE établit son règlement intérieur4(*). Il ajoute que ce règlement intérieur peut être déféré au tribunal administratif de Paris, précisant ainsi le régime contentieux du règlement intérieur à l'instar de celui des règlements intérieurs des assemblées délibérantes locales5(*). Il est nécessaire de préciser le tribunal administratif compétent - en l'espèce celui de Paris -, sans quoi il pourrait y avoir une incertitude sur la juridiction compétente, au regard des règles fixées par le code de justice administrative.

En dehors d'ajustements à caractère exclusivement rédactionnels, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cette disposition.

Dans sa rédaction adoptée par le Sénat en première lecture, cet article prévoyait aussi que, dans un cadre déterminé par un décret en Conseil d'État, le règlement intérieur fixait les règles d'organisation et de fonctionnement de l'AFE, en particulier les conditions dans lesquelles le bureau exerce les attributions de l'assemblée en dehors des sessions. Sans en modifier le contenu et la portée, l'Assemblée nationale a préféré déplacer cette disposition de l'article 20 B à l'article 29 du projet de loi, lequel prévoit l'intervention d'un décret en Conseil d'État pour préciser les modalités d'application du statut législatif de l'AFE : ce décret devra notamment préciser les conditions dans lesquelles le règlement intérieur de l'AFE fixe ses règles d'organisation et de fonctionnement, en particulier les conditions dans lesquelles le bureau exerce les attributions de l'AFE dans l'intervalle des sessions. A cet égard, il convient de préciser que, actuellement, l'AFE se réunit deux fois par an et que son bureau se réunit, dans l'intervalle, également deux fois par an.

Article 20 C - Réunions de l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article prévoit que l'AFE se réunit à l'initiative conjointe du ministre des affaires étrangères et de son président. Si, pour des raisons de bonne administration, il semble raisonnable que le président de l'AFE, qui serait désormais élu en son sein, ne puisse convoquer à lui seul l'assemblée, il semble aussi plus légitime, d'un point de vue démocratique, que le ministre, qui n'assurerait plus la présidence de l'assemblée, ne puisse la convoquer seul.

A l'initiative de notre collègue Christian Cointat, cet article dispose également que l'AFE se réunit au moins deux fois par an. Cette obligation de réunion au moins deux fois par an figure dans le décret n° 84-252 du 6 avril 1984 portant statut de l'AFE, mais il a semblé pertinent au Sénat de fixer cette obligation dans la loi, a fortiori compte tenu des observations que l'AFE peut formuler sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale, comme le prévoit l'article 21 du projet de loi : si l'AFE doit consacrer une large partie d'une session d'automne, en octobre, aux questions budgétaires, financières et sociales, il paraît justifié de prévoir une autre session, au printemps, pour aborder les autres sujets, par exemple l'examen du rapport annuel du Gouvernement à l'AFE tel qu'il est prévu par l'article 20 du projet de loi. Le rythme de ces deux sessions réformées correspondrait, peu ou prou, au rythme actuel des deux sessions réglementaires de l'AFE6(*).

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 20 - Rapport du Gouvernement à l'Assemblée des Français de l'étranger

Cet article prévoit la présentation à l'AFE chaque année d'un rapport du Gouvernement sur la situation des Français établis hors de France et des politiques conduites à leur égard. Ce rapport devrait donner lieu à un débat en présence du Gouvernement et pourrait donner lieu à un avis de l'AFE.

Cet article énumère une liste non limitative de matières qui doivent être traitées dans le rapport :

- l'enseignement français à l'étranger ;

- la protection sociale et l'action sociale ;

- la formation professionnelle et l'apprentissage ;

- la sécurité des Français établis hors de France ;

- certains engagements internationaux intéressant les Français établis hors de France, sous réserve des prérogatives attachées à la conduite des relations extérieures de la France ;

- l'administration des Français de l'étranger, c'est-à-dire en premier lieu l'administration consulaire.

Concernant l'enseignement français, l'Assemblée nationale a tenu à viser également, en première lecture, l'enseignement bilingue francophone. En nouvelle lecture, à l'initiative de notre collègue député Frédéric Lefebvre, elle a complété cette énumération pour y ajouter « le soutien à l'entreprenariat des Français établis hors de France et les actions menées pour favoriser la diffusion commerciale des produits fabriqués en France ». Si la diffusion des produits français à l'étranger ne semble pas relever de la logique de ce rapport, qui porte sur la situation des Français établis hors de France, votre commission a néanmoins considéré que le soutien aux initiatives des Français de l'étranger en matière de création d'entreprises méritait d'être examiné dans le cadre de ce rapport du Gouvernement à l'AFE.

En revanche, introduite en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, la mention des engagements internationaux répond à un réel besoin de l'AFE et à une demande d'information récurrente des représentants élus des Français de l'étranger. Cette question a suscité d'importants débats, au regard notamment des prérogatives de l'exécutif en matière de négociation des textes internationaux.

Votre commission souhaitait que les conventions internationales qui interviennent en matière d'enseignement français à l'étranger et de formation professionnelle, d'imposition des personnes physiques (impôt sur le revenu et impôt sur le patrimoine) et de sécurité sociale, mais aussi d'état des personnes et de droit de la famille (mariage, divorce et successions notamment) - autant de sujets qui intéressent les Français résidant à l'étranger - puissent faire l'objet d'une information approfondie de l'AFE.

Sur ce point, votre rapporteur tient à souligner la qualité d'écoute de son homologue de l'Assemblée nationale. En effet, outre des modifications d'ordre rédactionnel, l'Assemblée nationale a accepté, en nouvelle lecture, de conserver une large obligation d'information de l'AFE sur les engagements internationaux souscrits par la France, en matière d'enseignement français à l'étranger, de protection sociale, de formation professionnelle et en matière consulaire, ainsi qu'en matière fiscale et de droit de la famille. L'article 20 du projet de loi vise ainsi les conventions tendant à éviter les doubles impositions et celles relatives au droit de la famille relevant de la Conférence de La Haye de droit international privé.

Votre rapporteur rappelle que les matières énumérées à l'article 20 du projet de loi n'épuisent pas le champ possible des questions intéressant la situation des Français établis hors de France ou celles, comme en matière de coopération culturelle et scientifique où, en tant qu'acteur, ils pourraient apporter une valeur ajoutée utile à l'élaboration des politiques publiques. Il incombera évidemment au Gouvernement de traiter dans son rapport de tous les sujets, qu'ils soient d'actualité ou récurrents, qui concernent la situation des Français résidant à l'étranger.

Article 21 - Observations de l'Assemblée des Français de l'étranger sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale

Cet article prévoit que le Gouvernement informe l'AFE, dès le dépôt du projet de loi de finances, de ses dispositions intéressant les Français de l'étranger, c'est-à-dire celles relevant des matières énumérées à l'article 20 - énumération dont votre rapporteur rappelle le caractère non limitatif. Sur cette base, l'AFE fait part au Gouvernement de ses observations. Outre quelques ajustements d'ordre rédactionnel, l'Assemblée nationale a souhaité que cette information spécifique porte également sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, dans la mesure où ce texte pourrait concerner la protection sociale des Français établis à l'étranger. En tout état de cause, cette obligation d'information concernerait au premier chef l'évolution et la répartition des crédits attribués à l'administration des Français à l'étranger.

Ainsi qu'il a été indiqué plus haut, compte tenu du calendrier fixé par le législateur organique, cette information de l'AFE sur les textes financiers devrait prendre place dans le cadre d'une session devant se dérouler au cours de la seconde quinzaine d'octobre.

Votre commission avait approuvé ce dispositif d'information. Compte tenu de sa mise en oeuvre après le dépôt des textes financiers, les éventuelles observations formulées par l'AFE, utiles en vue de l'examen parlementaire, ne pourraient être prises en compte qu'au cours des débats des deux assemblées, à l'initiative du Gouvernement ou bien des parlementaires, notamment des parlementaires représentant les Français établis hors de France.

Article 22 - Fonction consultative de l'Assemblée des Français de l'étranger

Cet article traite de la fonction consultative de l'AFE. Il prévoit que le Gouvernement peut consulter l'AFE sur la situation des Français établis hors de France ainsi que sur toute question consulaire ou d'intérêt général les concernant, notamment dans les domaines culturel, éducatif, économique et social. Il prévoit également que l'AFE peut réaliser des études et formuler, selon une terminologie retenue à l'initiative de notre collègue Christian Cointat, des avis, résolutions et motions sur ces mêmes questions.

L'Assemblée nationale a souhaité que l'AFE puisse être également consultée, sur ces questions, par le président de l'Assemblée nationale ou le président du Sénat, afin de renforcer son caractère d'instance représentative des Français établis hors de France auprès de l'ensemble des pouvoirs publics. Il aurait pu être envisagé, plus simplement, une consultation de l'AFE par les commissions parlementaires, comme peuvent le prévoir certains textes relatifs à des autorités administratives indépendantes. En raison du champ couvert par cette faculté de consultation et de la diversité des commissions susceptibles d'être intéressées, par analogie également avec la procédure de consultation de l'assemblée délibérante de certaines collectivités d'outre-mer à l'initiative des présidents des assemblées7(*), il est satisfaisant de laisser aux présidents des assemblées la faculté de consulter l'AFE. En tout état de cause, toute commission parlementaire qui désirerait solliciter un avis officiel de l'AFE - à défaut d'entendre son président ou ses membres sous la forme d'une audition - pourrait saisir à cette fin le président de son assemblée.

Concernant les matières soumises à la consultation - facultative - de l'AFE, votre rapporteur tient à rappeler que le projet de loi semble en retrait par rapport au droit actuel. En effet, l'article 1er A de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relatif à l'AFE, issu de la réforme de 1990, dispose que l'AFE « peut être consultée par le Gouvernement sur les projets de textes législatifs et réglementaires ». Si la fonction consultative de l'AFE telle qu'elle résulte du présent projet de loi permet évidemment au Gouvernement de la consulter sur des projets de texte et ne retire en réalité aucune attribution à l'AFE, force est de reconnaître que cette fonction consultative particulière sur les projets de texte ne figurera plus explicitement dans la loi8(*).

Article 29 - Modalités d'application

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer les modalités d'application des dispositions relatives au fonctionnement et à l'organisation de l'AFE. Il énumère expressément plusieurs dispositions qui devront être précisées par ce décret : remboursements forfaitaires attribués aux conseillers à l'AFE, indemnisation des dommages résultant des accidents subis dans l'exercice des fonctions, droit à la formation, prérogatives individuelles liées au mandat et encadrement du règlement intérieur de l'AFE. Ces cinq domaines correspondent, pour l'essentiel, à ceux pour lesquels la loi du 7 juin 1982 prévoit déjà l'intervention du pouvoir réglementaire9(*).

L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, n'a apporté à cet article que des modifications d'ordre rédactionnel. Elle a conservé l'énumération adoptée en première lecture par le Sénat, qui comportait notamment le droit à la formation et l'exercice de prérogatives individuelles attachées au mandat dans la circonscription d'élection - lesquels ne figuraient pas dans le projet de loi initial -, et a souhaité réintégrer au sein de cet article le renvoi au pouvoir réglementaire pour fixer les conditions dans lesquelles le règlement intérieur de l'AFE fixe ses règles d'organisation et de fonctionnement et notamment les conditions dans lesquelles le bureau exerce les compétences de l'assemblée dans l'intervalle des sessions. Sauf à priver de portée réelle la volonté du législateur de confier à l'AFE le soin de fixer elle-même ses règles d'organisation et de fonctionnement, le pouvoir réglementaire devra lui laisser une marge suffisante d'autonomie dans l'établissement de son règlement intérieur.

TITRE II - ÉLECTION DES CONSEILLERS CONSULAIRES ET DES CONSEILLERS À L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
CHAPITRE IER - DISPOSITIONS COMMUNES À L'ÉLECTION DES CONSEILLERS CONSULAIRES ET DES CONSEILLERS À L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Article 29 bis - Durée des mandats des conseillers consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger et date des scrutins

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe à six ans la durée du mandat et précise que cette élection se fait au suffrage universel. Ces caractéristiques qui sont communes aux mandats de conseiller consulaire et de conseiller à l'AFE fait l'objet d'un accord entre les deux assemblées parlementaires.

Les conseillers consulaires seraient élus au scrutin direct, ce qui est souhaité tant par le Sénat que par l'Assemblée nationale. La date d'organisation du scrutin fixée en mars au Sénat par concomitance avec le premier tour de l'élection des conseillers municipaux a été déplacée en juin par la commission des lois de l'Assemblée nationale puis en mai en séance publique, lors de la première lecture.

En revanche, contrairement à la position du Sénat en première lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le scrutin indirect pour les conseillers à l'AFE sous réserve de modifications sur les délais d'organisation de cette élection. L'élection des conseillers à l'AFE aurait ainsi lieu dans le mois suivant celle des conseillers consulaires. Votre rapporteur relève que cette solution permet une meilleure imbrication des deux élections et assure que l'élection des conseillers à l'AFE apparaisse comme un prolongement naturel de celle des conseillers consulaires, ce qui était l'objectif poursuivi en première lecture par le Sénat.

En nouvelle lecture, malgré l'avis défavorable de son rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement de M. Philip Cordery prévoyant de limiter à trois le nombre de mandats consécutifs de conseillers consulaires et de conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger. Cette limitation dans le temps des mandats, qui crée une forme d'inéligibilité frappant les candidats qui auraient détenus immédiatement avant l'élection et sans interruption trois mandats, est inédite en droit électoral, exclusion faite de la limitation à deux mandats consécutifs à la présidence de la République par l'article 6 de la Constitution. Si votre rapporteur est, à titre personnel, favorable à cette disposition, la réforme annoncée sur le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives devrait être l'occasion d'apprécier le maintien ou la modification de cette règle au regard de celles retenues pour les élus locaux en France.

Article 29 ter - Dispositions électorales applicables à l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article opère un large renvoi aux dispositions du code électoral sous réserve de dispositions interprétatives, contribuant ainsi à faire entrer pour l'essentiel ces élections dans le droit commun électoral. Cette unification avait été renforcée par le Sénat, en première lecture dans la mesure où nombre de dispositions se seraient appliquées indifféremment aux deux élections qui auraient eu lieu, toutes deux, au scrutin direct.

La commission des lois de l'Assemblée nationale ayant rétabli le scrutin indirect en première lecture, elle a nécessairement modifié cette disposition pour distinguer les renvois selon que les dispositions s'appliquent directement ou non à ces élections, celui des conseillers de l'AFE nécessitant des adaptations plus fortes compte-tenu de son caractère indirect. En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a opéré, à l'initiative de son rapporteur, des renvois supplémentaires.

Article 29 quater - Conditions d'éligibilité

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe les règles d'éligibilité des candidats à l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE. Pour ces derniers, la condition d'éligibilité est largement dérogatoire au droit commun et relativement inédite en droit électoral puisque seuls les conseillers consulaires sont éligibles. Cette restriction n'est pas la conséquence du scrutin indirect, comme en témoigne le mode d'élection des sénateurs qui, bien qu'élus au scrutin indirect, permet la candidature de tout électeur et non pas seulement des membres du collège électoral. Cette règle instituée par le Gouvernement dans la rédaction initiale du projet de loi vise à marquer le lien organique entre les mandats de conseiller consulaire et de conseiller à l'AFE chargé de relayer les préoccupations exprimées à l'échelon local ; cette circonstance devrait conduire le juge constitutionnel à admettre cette restriction au droit d'éligibilité des électeurs qu'il est appelé à contrôler10(*).

En outre, de manière classique en droit électoral, la multiplicité des candidatures au sein de plusieurs circonscriptions est interdite.

Article 29 quinquies - Règles d'inéligibilités

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe les inéligibilités applicables à l'élection des conseillers consulaires et à celle des conseillers à l'AFE.

Reprenant l'article L.O. 329 du code électoral applicable aux élections législatives pour les députés élus par les Français établis hors de France, cette disposition intègre une précision apportée par votre commission en première lecture selon laquelle l'inéligibilité des consuls honoraires ne frappe que ceux représentant la France.

En outre, l'article prévoit logiquement la démission d'office par le ministre des affaires étrangères du conseiller consulaire qui serait frappé par un des cas d'inéligibilité. Le conseiller consulaire pourrait former un recours devant le Conseil d'État dans le délai d'un mois.

Enfin, reprenant une disposition adoptée par le Sénat, à l'initiative de son rapporteur, en première lecture au sein de l'article 29 quater, cet article prévoit qu'un conseiller consulaire cesse d'appartenir à un conseil consulaire s'il est élu, à la faveur d'une élection partielle, au sein d'un autre.

Sous réserve de précisions rédactionnelles et mesures de coordination, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 29 sexies - Convocation des électeurs et jour du scrutin

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe la procédure de convocation des électeurs pour l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE.

Par référence aux règles applicables aux élections locales en France, la convocation aurait lieu par décret 90 jours avant le jour du scrutin pour l'élection des conseillers consulaires et 21 jours avant le jour du scrutin pour l'élection des conseillers à l'AFE.

En outre à la suite de l'adoption par votre commission en première lecture d'un amendement de nos collègues Christian Cointat et Christophe-André Frassa, le scrutin aurait lieu le samedi précédent pour les circonscriptions sur le continent américain, par exception au principe selon lequel le jour du scrutin est le dimanche.

Sous réserve de précisions rédactionnelles et mesures de coordination, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 29 septies - Procédure de dépôt et d'enregistrement des déclarations de candidature

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe les règles de dépôt et d'enregistrement des dépôts de candidatures, s'inspirant des dispositions applicables aux élections régionales.

Le I du présent article prévoit, pour l'ensemble des circonscriptions pour ces élections, une déclaration de candidature obligatoire. Ce dépôt aurait lieu auprès de l'ambassade du chef-lieu de la circonscription de l'AFE, avant le 70ème jour précédant la date du scrutin pour l'élection des conseillers consulaires et le 15ème jour précédant la date du scrutin pour l'élection des conseillers à l'AFE.

En ses II, III et I, cet article régit également les modalités de dépôts de cette déclaration et les informations relatives aux candidats devant y figurer (identité des candidats, présentation de la liste, etc.).

Ces dispositions introduisent une représentation paritaire dans la présentation, assurant ainsi l'application de l'article 1er de la Constitution au terme duquel « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux » puisqu'elles obligent à présenter un remplaçant de sexe différent de celui du candidat en cas de scrutin uninominal et une liste composée alternativement de candidats de sexe différent en cas de scrutin de liste, c'est-à-dire pour l'ensemble des circonscriptions d'élection sauf celles ne comptant qu'un membre élu au conseil consulaire.

Enfin, le V de cet article prévoit la procédure d'enregistrement de ces déclarations de candidatures par l'administration consulaire. Un récépissé provisoire est délivré au déposant dès le dépôt. Dans le délai de quatre jours, le récépissé définitif est délivré et ne peut être refusé, après motivation de la décision, que si la déclaration de candidatures ne répond pas aux prescriptions légales limitativement énumérées. Le refus d'enregistrement peut être contesté dans le délai de 72 heures devant le tribunal administratif de Paris qui dispose d'un délai de trois jours pour statuer, cette décision ne pouvant être contestée que devant le juge de l'élection à l'occasion d'une protestation électorale.

Le lendemain de la clôture des dépôts de déclaration de candidatures, la liste est arrêtée et affichée dans les locaux diplomatiques ou consulaires en un lieu accessible au public mais également, après l'adoption d'un amendement en séance publique lors de la première lecture devant l'Assemblée nationale, sur le site internet de l'ambassade.

Article 29 octies - Retrait de candidature et décès des candidats

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe les modalités de retrait de candidatures pour les élections des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE.

Lorsqu'un unique siège est à pourvoir, le retrait de candidature peut être effectué jusqu'à la clôture des déclarations de candidature, soit 70 jours avant la date du scrutin, en respectant le parallélisme de forme. Au-delà de ce délai, le retrait est impossible. Cependant, en cas de décès du candidat entre la clôture du dépôt des déclarations de candidature et le jour du scrutin, le remplaçant devient candidat et désigne son remplaçant. Si le remplaçant décède au cours de la même période, le candidat désigne un nouveau remplaçant.

Dans les autres circonscriptions, le retrait individuel n'est pas autorisé mais la liste de candidats peut être retirée sous les mêmes conditions et à condition que la majorité des candidats figurant sur la liste le souhaitent. En cas de décès d'un candidat figurant sur la liste avant le huitième jour précédant les scrutins un nouveau candidat est désigné par les autres candidats de la liste pour occuper la place laissée vacante, sous forme d'une déclaration complémentaire selon la même procédure que la déclaration initiale de candidatures. Dans les huit jours précédant la date du scrutin, la liste reste en l'état malgré le décès d'un ou de candidat(s).

Sous réserve de précisions rédactionnelles, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 29 nonies - Information des électeurs, circulaires électorales et règles de financement des campagnes électorales

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe les règles d'information et de propagande électorales ainsi que les modalités de remboursement des frais de campagne électorale.

En première lecture, votre commission a prévu, sur proposition de notre collègue Christian Cointat, une information des électeurs sur la date de l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, sur les conditions dans lesquelles ils pourraient voter ainsi que des candidats ou listes de candidats en lice. Cette information se ferait prioritairement par envoi électronique (lorsque l'administration consulaire dispose d'une adresse électronique) ou, à défaut, par envoi postal. Cette obligation, dérogatoire du droit commun, se justifiait pour contrebalancer la forme totalement dématérialisée de la propagande électorale, apportant la garantie que chaque électeur disposerait sous forme papier d'informations indispensables pour le vote.

En séance publique, le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement supprimant la mention de la forme dématérialisée de l'envoi de la propagande électorale, ce que l'Assemblée nationale a rétabli, en première lecture, avec un avis favorable du Gouvernement.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli, sur proposition d'amendements de son rapporteur en commission puis en séance publique, la rédaction issue des travaux de votre commission en première lecture, ce qui constitue aux yeux de votre rapporteur, un dispositif équilibré puisque la forme dématérialisée, pour laquelle votre commission a, à plusieurs reprises, manifesté une certaine réserve, est la seule forme retenue de mise à disposition de la propagande électorale. Cependant, elle est précédée d'une garantie : l'électeur est informé par voie électronique ou, à défaut, par voie postale - notamment lorsque l'administration ne dispose d'aucune adresse électronique pour l'envoi - des informations relatives à la date du scrutin et des conditions dans lesquelles il peut voter mais également relatives à l'identité du candidat ou de la liste de candidats pour l'élection, ce qui permet de garantir qu'un électeur ne disposant pas de moyens informatiques puisse recevoir une information minimale mais néanmoins capitale pour l'exercice de son droit de suffrage.

Introduit en première lecture par votre commission parallèlement au mode de scrutin direct des conseillers à l'AFE, le principe d'un bulletin unique pour les deux élections a été supprimé par l'Assemblée nationale dès lorsqu'elle a rétabli le mode scrutin indirect pour l'élection des conseillers à l'AFE.

Enfin, comme pour le droit commun des élections, les frais d'acheminement des bulletins de vote vers les bureaux de vote seraient pris en charge par l'État pour l'ensemble des candidats et listes de candidats et le remboursement des frais de propagande serait limité aux candidats ou listes de candidats ayant obtenu 5 % des suffrages exprimés. Ce remboursement, qui est forfaitaire, exclut le coût des circulaires électorales dans la mesure où elles seraient dématérialisées.

Article 29 decies - Modalités de vote

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe les modalités de vote pour l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE.

Par principe, le vote aurait lieu à l'urne, soit aux bureaux de vote ouverts au sein des locaux diplomatiques et consulaire pour l'élection des conseillers consulaires, soit au bureau de vote ouvert au chef-lieu de circonscriptions pour l'élection des conseillers à l'AFE. Le vote par procuration est également autorisé par l'article 29 ter du projet de loi, qui renvoie aux articles L. 71 à L. 78 du code électoral.

De même, le vote par correspondance électronique, ouvert pour l'élection des conseillers à l'AFE par la loi n° 2003-277 du 28 mars 2003, issue d'une proposition de loi de notre collègue Robert del Picchia, est introduit pour l'élection des conseillers consulaires.

En première lecture et pour l'élection des conseillers à l'AFE, l'Assemblée nationale a rétabli la possibilité de voter par remise en mains propres sous pli fermé à un fonctionnaire que le Sénat avait initialement écarté, puisqu'elle avait établi un dispositif d'élection au suffrage universel indirect. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a mieux encadré cette modalité de vote en renvoyant pour son application aux conditions prévues au troisième alinéa de l'article 33 octies relatif à cette procédure pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Outre qu'il permet une cohérence entre les modalités de vote pour les différentes élections, ce renvoi accorde des garanties légales indéniables en matière de sincérité du scrutin et de secret du suffrage que l'article 34 de la Constitution confie le soin à la loi de déterminer, le droit de suffrage étant un droit civique au sens du deuxième alinéa de cette disposition constitutionnelle.

Article 29 duodecies - Règles de financement des campagnes électorales

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe les règles relatives au financement des campagnes électorales pour les élections des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE, l'application du chapitre VI bis du titre Ier du livre Ier du code électoral ne s'appliquant pas à ces élections, ce qui exclut l'obligation de tenue et de dépôt d'un compte de campagne et sa vérification par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

La règle fixée pour ces élections est directement reprise des deuxième et cinquième alinéas de l'article L. 52-8 du code électoral : interdiction, à l'exception des partis et groupements politiques, du financement des campagnes électorales, sous toute forme y compris par un avantage en nature, par des personnes morales, y compris de droit étranger, ainsi que par des États étrangers

En première lecture, votre commission avait, sur proposition de nos collègues Christian Cointat et Christophe-André Frassa, autorisé les associations représentatives au niveau national des Français établis hors de France à participer au financement de ces campagnes électorales. La commission des lois de l'Assemblée nationale avait supprimé cette faculté en adoptant, à l'unanimité, un amendement de M. René Dosière.

Dans la mesure où l'Assemblée nationale a introduit en première lecture un article 1er bis du projet de loi qui consacre le rôle de ces associations, faisant ainsi droit à une demande de reconnaissance exprimée par elles, votre rapporteur estime que l'équilibre trouvé à l'Assemblée nationale est satisfaisant.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS SPÉCIALES À L'ÉLECTION DES CONSEILLERS CONSULAIRES

Article 29 terdecies - Nombre et répartition des conseillers consulaires et découpage des circonscriptions électorales

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe le nombre des conseillers consulaires par circonscription, oscillant entre 1 et 9, et le découpage de ces circonscriptions dont le nombre est fixé à 130.

Le nombre de conseillers consulaires à élire, calculé en fonction du nombre de ressortissants inscrits sur le registre des Français établis hors de France, est rappelé avant chaque renouvellement général par arrêté du ministre des affaires étrangères.

En séance publique, le Sénat avait adopté un amendement de notre collègue Catherine Tasca qui avait modifié marginalement le découpage proposé par le Gouvernement sans augmenter leur nombre et corrigé des erreurs rédactionnelles au sein du tableau annexé. Dans un souci de clarté bienvenu, la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, a fusionné au sein d'un même tableau le découpage des circonscriptions pour l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE.

L'Assemblée nationale a maintenu la précision selon laquelle les limites des circonscriptions auxquelles se réfère la loi sont celles en vigueur à la date de la promulgation de la loi, rappelant implicitement la compétence exclusive de la loi pour arrêter le découpage des circonscriptions électorales.

Parallèlement à des modifications rédactionnelles de l'article, l'Assemblée nationale a maintenu le découpage des circonscriptions d'élection des conseillers consulaires en première et nouvelle lectures.

Article 29 quaterdecies - Mode de scrutin

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe le mode scrutin applicable, à savoir un scrutin uninominal majoritaire pour les circonscriptions ne comptant qu'un seul siège et un scrutin de liste à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne, sans adjonction de nom, ni modification de l'ordre de présentation, dans les autres circonscriptions. Dans les deux cas, l'élection est acquise au terme d'un seul tour de scrutin.

Sous réserve de modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 29 quindecies - Règles d'élection

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article détermine les règles d'élection.

Pour les circonscriptions où le scrutin est majoritaire, l'élection s'acquiert par l'obtention du plus grand nombre des suffrages exprimés qui n'est pas forcément la majorité de ces suffrages. Pour les circonscriptions où le scrutin est à la représentation proportionnelle, les sièges sont répartis en fonction de la part des suffrages obtenus et suivant l'ordre de présentation des candidats qui ne peut être modifié par l'électeur.

En cas d'égalité des suffrages, votre commission avait souhaité, en première lecture, que l'élection ne s'effectue plus au bénéfice de l'âge mais en faveur du candidat le plus jeune ou de la liste de candidats dont la moyenne d'âge est la moins élevée, ce qui a été conservé par l'Assemblée nationale.

Sous réserve d'une précision, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 29 sexdecies - Remplacement des conseillers consulaires

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article prévoit, en fonction des modes de scrutin applicables, le remplacement des conseillers consulaires pour un motif autre que l'annulation des opérations électorales qui implique une nouvelle élection.

En cas de scrutin majoritaire, le remplaçant, élu en même temps que lui, succède au candidat. Pour un scrutin de liste, la personne immédiatement placée après le dernier candidat élu sur la liste, communément appelé le « suivant de liste », se verrait attribuer le siège.

Sous réserve d'une précision, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 29 septdecies - Règles pour les élections partielles

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article prévoit les règles électorales applicables lorsque les modalités précédemment prévues de remplacement ne trouvent pas à s'appliquer faute de membre de la liste restant ou de remplaçant, ou lorsque les opérations électorales ont été annulées, obligeant alors à l'organisation d'un nouveau scrutin.

Outre une précision, l'Assemblée nationale a porté, en première lecture, le délai maximal d'organisation d'une élection partielle de trois à quatre mois.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS SPÉCIALES À L'ÉLECTION DES CONSEILLERS À L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Article 29 vicies - Découpage des circonscriptions électorales et démission d'office

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe les limites des circonscriptions d'élection des conseillers à l'AFE et le nombre de sièges à pourvoir au sein de chaque circonscription11(*).

Adoptant en séance publique un amendement de notre collègue Catherine Tasca, le Sénat avait fixé le nombre de conseillers à l'AFE à 102 élus au sein de 16 circonscriptions. Lors de la première lecture, l'Assemblée nationale avait limité le nombre de circonscriptions à cinq correspondant à chaque continent. En nouvelle lecture, dans un souhait partagé de compromis entre les deux assemblées parlementaires, l'Assemblée nationale fixé un découpage à 15 circonscriptions permettant d'élire 90 conseillers à l'AFE.

La répartition des sièges et la délimitation des circonscriptions électorales doit s'opérer dans le respect des exigences constitutionnelles découlant du principe d'égalité devant le suffrage fixé par l'article 3 de la Constitution et l'article 6 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789. A cet égard, conformément à une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, l'élection doit s'effectuer sur des « bases essentiellement démographiques », ce qui implique, au regard de la jurisprudence la plus récente, des écarts limités à 20 % par rapport à la moyenne au niveau de la population représentée - ici l'ensemble des Français établis hors de France inscrits au registre - du ratio d'un élu sur la population12(*). Des dérogations ponctuelles sont tolérées par le juge constitutionnel pour des motifs d'intérêt général13(*).

Dans le cas présent, quatre circonscriptions excèdent l'écart de 20 % de la moyenne (Benelux ; Europe centrale et orientale ; Autrice, Slovaquie et Slovénie ; Asie et Océanie). Comme l'indiquait en séance publique le rapporteur de l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, ces dérogations peuvent sans doute se prévaloir de motifs d'intérêt général.

Enfin, la démission d'office des conseillers à l'AFE par le ministre des affaires étrangères serait prononcée dès lors qu'ils perdent leur mandat de conseiller consulaire. Cette disposition est la traduction du cumul institutionnalisé entre le mandat de conseiller consulaire et celui de conseiller à l'AFE.

Article 29 unvicies - Mode de scrutin

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe le mode de scrutin des conseillers à l'AFE.

En première lecture, le Sénat avait élaboré un mode de scrutin permettant l'élection directe des conseillers à l'AFE concomitamment à celle des conseillers consulaires. Votre commission n'avait pas remis en cause le cumul institutionnalisé entre le mandat de conseiller consulaire et de conseiller à l'AFE.

En première lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le scrutin indirect, modifiant en conséquence le présent article.

Les sièges seraient ainsi répartis au niveau de la circonscription d'élection, à la représentation proportionnelle sans prime majoritaire, selon la règle de la plus forte moyenne. Un seuil de 5 % des suffrages exprimés, prévu par votre commission et conservé par l'Assemblée nationale, serait exigé des listes pour participer à cette répartition des sièges.

Les candidats seraient donc élus selon l'ordre de présentation sans possibilité de panachage pour les électeurs que sont les conseillers consulaires.

Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, celui-ci reviendrait à la liste qui aurait obtenu le plus grand nombre de suffrages et en cas d'égalité de suffrages, le siège serait attribué au plus jeune des candidats susceptibles d'être proclamés élus, comme votre commission l'avait décidé.

Article 29 duovicies A - Règles pour les élections partielles

Introduit en nouvelle lecture par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend, sous réserve de modifications marginales, l'article 28 du projet de la loi dans sa rédaction initiale.

Il confie la présidence du bureau de vote à l'ambassadeur ou le chef du poste consulaire du chef-lieu de la circonscription électorale.

En outre, il reprend les règles électorales fixées à l'article L. 62-1 du code électoral et relatives à la liste d'émargement. Il prévoit en outre que pour les électeurs ayant voté par remise en mains propres du pli à un fonctionnaire avant la date du scrutin, leur vote est constaté non par une signature qui est impossible en l'absence de l'électeur ou d'un mandataire, mais une mention expresse en face de son nom, prouvant qu'il a utilisé cette modalité de vote.

Article 29 duovicies - Remplacement des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article prévoit pour le remplacement que la personne immédiatement placée après le dernier candidat élu sur la liste, communément appelé le « suivant de liste », se verrait attribuer le siège.

L'Assemblée nationale s'est bornée à modifier cet article pour tirer les conséquences du rétablissement du mode de scrutin indirect.

Article 29 tervicies - Règles pour les élections partielles

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article prévoit les règles électorales applicables lorsque les modalités précédemment prévues de remplacement ne trouvent pas à s'appliquer faute de membre de la liste restant ou de remplaçant, ou lorsque les opérations électorales ont été annulées, obligeant alors à l'organisation d'un nouveau scrutin.

Outre une précision, l'Assemblée nationale a allongé, en première lecture, le délai maximal d'organisation d'une élection partielle de trois à quatre mois et s'est bornée à modifier cet article pour tirer les conséquences du rétablissement du mode de scrutin indirect.

Article 29 quatervicies
Consultation et copie des listes électorales consulaires par les conseillers
à l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit en première lecture en séance publique grâce à l'adoption d'un amendement de votre commission, cet article fixe les règles applicables à la démission des conseillers à l'AFE en s'inspirant de celles retenues pour les conseillers municipaux : les conseillers à l'AFE adresseraient leur démission au représentant de l'État du chef-lieu de la circonscription électorale qui en informerait immédiatement le ministre des affaires étrangères. La réception de la démission par l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire marquerait la prise d'effet de la démission, ce qui entraînerait une vacance de siège.

L'Assemblée nationale, après avoir modifié en première lecture cet article par coordination avec le changement de nom de l'AFE, est revenue en nouvelle lecture à une rédaction identique à celle adoptée par le Sénat en première lecture.

Sous réserve d'une précision qu'elle a adoptée en première lecture avant de la supprimer en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cette disposition.

Article 29 quinvicies - Démission des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article ouvre à chaque conseiller à l'AFE la faculté de consulter et d'obtenir copie des listes électorales consulaires dans les conditions fixées à l'article L. 330-4 du code électoral, ce qui permet de restreindre ou refuser ce droit « si, en raison de circonstances locales, la divulgation des informations relatives à l'adresse ou à la nationalité française des personnes inscrites est de nature à porter atteinte à la sécurité ou à leur sûreté ». Cette faculté est actuellement prévue actuellement à l'article 2 bis de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982.

L'Assemblée nationale, après avoir modifié en première lecture cet article par coordination avec le changement de nom de l'AFE, est revenue en nouvelle lecture à une rédaction identique à celle adoptée par le Sénat en première lecture.

CHAPITRE IV - MODALITES D'APPLICATION

Article 29 sexvicies - Modalités d'application des dispositions électorales

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les modalités d'application du présent titre.

TITRE III - ÉLECTION DES SÉNATEURS REPRÉSENTANT LES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE

CHAPITRE IER - ÉLECTION DES DÉLÉGUÉS CONSULAIRES

Article 30 - Modalités d'élection des délégués consulaires

Cet article institue des délégués consulaires élus en même temps que les conseillers consulaires sur les mêmes listes, à raison d'un délégué pour 10 000 inscrits au registre des Français de l'étranger au-delà de 10 000. Les délégués consulaires sont chargés de concourir, avec les députés élus par les Français établis hors de France et les conseillers consulaires, à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Le nombre de délégués serait fixé par arrêté ministériel en fonction de la population inscrite au registre au 1er janvier de l'année de l'élection.

Ainsi, comme dans le système actuel14(*), l'ensemble des électeurs votant pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France seraient élus au suffrage direct.

Conformément à la tradition parlementaire, l'Assemblée nationale n'a pas apporté de modifications substantielles à l'article 30 ainsi qu'aux articles suivants du présent titre III, relatifs à l'élection des sénateurs, et s'en est strictement tenue à des modifications d'ordre rédactionnel, des précisions ou des coordinations.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié les règles de calcul du nombre de conseillers consulaires et de délégués consulaires. Or, en première lecture, votre commission s'était assurée de ce que les écarts démographiques entre les circonscriptions d'élection des conseillers et délégués consulaires demeuraient dans des limites raisonnables, compte tenu de l'élargissement significatif du collège électoral sénatorial résultant du projet de loi - améliorant la situation actuelle - et du contexte géographique particulier de l'étranger, au regard des exigences du Conseil constitutionnel en matière électorale15(*).

Article 31 - Conditions d'éligibilité, inéligibilités et incompatibilités des délégués consulaires

Cet article prévoit que les conditions d'éligibilité, les inéligibilités et les incompatibilités des conseillers consulaires sont applicables aux délégués consulaires. En effet, si les délégués n'ont pas pour vocation première à être des élus mais des électeurs sénatoriaux, ils ont cependant la qualité de suivants de liste pour les conseillers consulaires.

A l'initiative de notre collègue Kalliopi Ango Ela, cet article prévoit également que les modalités de démission des délégués consulaires sont les mêmes que pour les conseillers consulaires.

Article 32 - Modalités de répartition des sièges de délégués consulaires

Cet article organise la répartition des sièges de délégués consulaires entre les listes une fois que tous les sièges de conseillers consulaires ont été attribués, dans les mêmes conditions que les sièges de conseillers consulaires et dans l'ordre de chaque liste, en commençant par le premier candidat non élu en tant que conseiller consulaire.

Article 33 - Conditions de remplacement des délégués consulaires

Cet article prévoit, en cas de remplacement d'un conseiller consulaire par un suivant de liste ayant la qualité de délégué consulaire, que le premier suivant de liste n'ayant pas la qualité de délégué consulaire devienne délégué consulaire. S'il n'est plus possible de procéder ainsi, des élections partielles sont organisées.

CHAPITRE II - MODE DE SCRUTIN

Article 33 bis - Collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend l'article 13 de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs16(*), conformément au voeu de votre commission consistant à intégrer le contenu de cette ordonnance dans le présent projet de loi, relatif à la représentation des Français établis hors France, afin de réunir dans un seul et même texte l'ensemble des règles régissant l'élection des divers représentants des Français établis hors de France, à la seule exception des députés, dont l'élection est régie par les articles L.O. 328 à L. 330-1 du code électoral.

Cet article concerne la composition du collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Il prend en compte la création des conseillers et délégués consulaires, qui remplacent les conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger au sein du collège.

Pour mémoire, lors de l'examen du projet de loi relatif à l'élection des sénateurs17(*), le 18 juin 2013, le Sénat a décidé d'intégrer les sénateurs dans le collège électoral sénatorial. Dans le cadre de la navette de ce projet de loi, il conviendra, s'il y a lieu, de procéder à cette même modification pour le collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

CHAPITRE III - DÉCLARATIONS DE CANDIDATURE

Article 33 quater - Déclarations de candidature pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend les articles 15 à 17 de l'ordonnance précitée du 4 février 1959. Ces dispositions précisent les conditions de présentation et de déclaration des listes de candidats, par renvoi au droit commun des articles L. 298 et L. 300 du code électoral. Par rapport au droit actuel, le délai de dépôt des candidatures serait avancé du deuxième vendredi au troisième lundi précédant le jour du scrutin.

Article 33 quinquies - Contrôle de recevabilité des déclarations de candidature pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article se borne à reprendre l'article 18 de l'ordonnance du 4 février 1959, prévoyant la saisine du tribunal administratif de Paris par le ministre des affaires étrangères lorsque la déclaration de candidature n'est pas conforme aux prescriptions légales.

CHAPITRE III BIS - FINANCEMENT DE LA CAMPAGNE ÉLECTORALE

Article 33 sexies A - Règles de financement de la campagne électorale pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France

Introduit en première lecture par le Sénat sur la proposition de votre commission, cet article vise à adapter à la situation des candidats à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France l'obligation de tenir un compte de campagne pour les élections sénatoriales, assortie du droit au remboursement, telle qu'elle résulte de l'article L. 308-1 du code électoral, introduit par la loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique. En effet, l'article L. 308-1 du code électoral ne comporte pas de dispositions d'adaptation similaires à celles des articles L. 330-6-1 à L. 330-10 pour l'élection des députés élus par les Français établis hors de France.

Il s'agit ainsi, à droit constant, de rendre applicables à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France les adaptations mises en place pour l'élection des députés élus par les Français établis hors de France en matière de comptes de campagne des candidats (population prise en compte pour le calcul du plafond de dépenses, désignation de plusieurs mandataires, déplafonnement des frais de transport, lieu de déclaration du mandataire financier, délai de dépôt du compte de campagne, prise en compte du taux de change...). Cette adaptation est urgente car la période couverte par le compte de campagne s'ouvre un an avant la date du scrutin, la prochaine élection sénatoriale étant prévue en septembre 2014.

CHAPITRE IV - OPÉRATIONS PRÉPARATOIRES AU SCRUTIN

Article 33 sexies - Date et heures du scrutin pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article se borne à reprendre l'article 19 de l'ordonnance du 4 février 1959, prévoyant que l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France a lieu au jour fixé pour le renouvellement de la série sénatoriale à laquelle les sièges concernés appartiennent.

CHAPITRE V - OPÉRATIONS DE VOTE

Article 33 octies - Modalités matérielles du vote

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article prévoit deux modalités pratiques de vote pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France : le vote à l'urne, au bureau de vote institué au ministère des affaires étrangères et, à titre subsidiaire, dans des conditions sécurisées, le vote par remise en mains propres d'une enveloppe de vote à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire de la circonscription d'élection de l'électeur, au plus tard le deuxième samedi qui précède le scrutin. Afin de l'entourer de davantage de garanties, cette seconde modalité de vote a été précisée en première lecture par le Sénat, à l'initiative de notre collègue Robert del Picchia, de façon à mieux garantir le secret du vote et la sincérité du scrutin.

Votre rapporteur rappelle pour mémoire que, l'article L. 318 du code électoral n'étant pas rendu applicable, ni par l'ordonnance de 1959 ni par le présent projet de loi, le vote n'est pas obligatoire pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

CHAPITRE VII - CONDITIONS D'APPLICATION

Article 33 duodecies A (supprimé) - Sanctions pénales en cas d'infraction aux règles fixées pour le vote par remise en mains propres d'une enveloppe de vote à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire

En première lecture, le Sénat avait adopté en séance, à l'initiative de notre collègue Christian Cointat, un amendement à l'origine du présent article, visant à instituer des sanctions pénales pour réprimer les cas de détournement des votes ou de fraude dans le cas du vote par remise en mains propres d'une enveloppe de vote à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire. Toutefois, outre qu'elles étaient en partie redondantes avec l'article 33 duodecies du présent projet de loi, ces dispositions n'étaient pas complètement adaptées aux modalités adoptées par le Sénat à l'article 33 octies pour ce dispositif de vote.

En conséquence, l'Assemblée nationale a supprimé cet article, sur la proposition du Gouvernement, tout en complétant l'article 33 duodecies.

Article 33 duodecies - Dispositions pénales applicables aux infractions à la législation relative à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article vise à corriger un manque de l'ordonnance du 4 février 1959, laquelle ne prévoyait pas de sanctions pénales pour certaines infractions électorales, à l'inverse du droit commun des élections sénatoriales. Aussi cet article reprend-il les dispositions pénales prévues aux articles L. 106 à L. 110 et L. 113 à L. 117 du code électoral, applicables à l'élection des sénateurs des départements en vertu de l'article L. 327 du même code, tout en précisant, par référence à l'article L. 330-16, que les infractions commises à l'étranger sont poursuivies et réprimées comme si elles avaient eu lieu sur le territoire national et qu'elles peuvent être constatées par l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire.

Afin de réprimer les éventuelles irrégularités et fraudes spécifiques en cas de vote par remise en mains propres auprès de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire, sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a complété cet article en vue de rendre applicables les dispositions pénales des articles L. 103 à L. 105 du code électoral (enlèvement d'une urne contenant des suffrages non dépouillés et violation du scrutin par des agents publics), de sorte que soient effectivement couverts tous les cas d'atteinte au secret du vote et à la sincérité du scrutin en cas de vote auprès de l'ambassadeur ou du chef de poste. Votre rapporteur considère que ces modifications correspondent au souhait émis par le Sénat dans son vote en première lecture.

TITRE IV - DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES

Article 34 (art. L. 121-10-1 du code de l'action sociale et des familles et L. 214-12-1 du code de l'éducation) - Coordinations dans le code de l'action sociale et des familles et dans le code de l'éducation

Cet article contient deux mesures de coordination rendues nécessaires par la création des conseils consulaires en lieu et place des comités consulaires actuels mentionnés au sein de dispositions législatives.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait complété cet article par des mesures de coordination à la suite du changement de nom de l'AFE. Comme, en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli cette appellation, elle a logiquement supprimé les dispositions qu'elle avait précédemment introduites.

Article 35 (art. L. 331-3 du code de justice administrative) - Détermination du juge de l'élection

Cet article modifie l'article L. 311-3 du code de justice administrative afin de confier au Conseil d'État, sous réserve de dispositions législatives contraires, une compétence d'attribution pour statuer sur les recours contentieux contre l'élection des conseillers consulaires, des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) et des délégués consulaires.

En première lecture, à l'initiative de son rapporteur, votre commission avait adopté un amendement de simplification rédactionnelle. L'Assemblée nationale, après avoir modifié en première lecture cet article par coordination avec le changement de nom de l'AFE, est revenue en nouvelle lecture à une rédaction identique à celle adoptée par le Sénat en première lecture.

Article 37 - Date des prochains scrutins et entrée en vigueur de la loi

Cet article fixe en mai 2014 la date de la prochaine élection des conseillers consulaires et des délégués. A compter de cette date, le mandat actuel des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger prend fin et, au plus tard, le 30 juin 2014.

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission avait prévu une entrée progressive des dispositions du présent projet de loi, articulée avec l'abrogation concomitante des dispositions relatives à l'AFE dans sa version actuelle. Sous réserve de modifications marginales, l'Assemblée nationale a conservé cette rédaction.

Enfin, tirant les conséquences de l'intégration au sein du projet de loi de l'ensemble des dispositions de l'ordonnance n° 59-60 du 4 février 1959, sous réserve des modifications apportées, l'abrogation de cette ordonnance est prévue.

*

* *

A l'issue de ses travaux, votre commission n'a pas adopté de texte. En conséquence, en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte du projet de loi déposé sur le Bureau du Sénat.

EXAMEN EN COMMISSION

______

MARDI 25 JUIN 2013

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - En mars dernier, notre commission a examiné deux textes : l'un sur la prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger, l'autre sur la représentation des Français établis hors de France. Le premier a été adopté conforme par l'Assemblée nationale et validé par le Conseil constitutionnel. Nous sommes saisis à nouveau du second, car les divergences étaient trop nombreuses et les délais trop contraints pour arriver en commission mixte partiaire à un compromis entre les deux assemblées.

Les échanges qui se sont multipliés entre députés et sénateurs ont fait converger les points de vue. Les premiers souhaitaient faire de l'Assemblée des Français de l'étranger un Haut conseil des Français de l'étranger ; pour des raisons symboliques et afin de préserver le droit de ses membres de parrainer un candidat à l'élection présidentielle, le nom actuel a été conservé. Les sénateurs ont en revanche accepté de supprimer la possibilité initialement offerte aux associations de participer au financement des campagnes.

En première lecture, alors que nous avions adopté un mode de scrutin direct, l'Assemblée nationale est revenue au projet initial du Gouvernement, les conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger étant élus par les conseillers consulaires. Nous pouvons y consentir, en échange d'un découpage à quinze circonscriptions, contre cinq prévues initialement par l'Assemblée nationale

Autre modification : la date d'élection des représentants des Français de l'étranger a été maintenue au mois de mai, conformément au souhait de l'Assemblée nationale et du ministère des affaires étrangères, de ne pas avoir de concomitance avec les élections municipales. Le Sénat était partisan de les faire coïncider, mais le vote électronique aurait exigé que les listes électorales soient établies plusieurs semaines avant le scrutin, ce qui n'est pas possible techniquement aujourd'hui. Il faudra éventuellement y revenir d'ici 2020 ; la réflexion ne doit pas s'arrêter.

Le délai séparant l'élection des conseillers consulaires et celle des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger a en outre été raccourci, afin que la seconde procède véritablement de la première et n'ouvre pas une nouvelle campagne électorale. Quant aux modalités de vote, l'Assemblée nationale a repris pour les conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger les dispositions plus sûres que nous avions introduites dans le mécanisme d'élection des sénateurs représentants les Français établis hors de France.

Le découpage des circonscriptions relevait de la quadrature du cercle. Il fallait pouvoir constituer au moins trois listes dans chaque circonscription. Or le découpage du Gouvernement ne réunissait pas assez de personnes éligibles pour cela. Désormais, avec ce découpage à quinze circonscriptions, trois listes peuvent théoriquement être présentées dans chaque circonscription.

Lors de la nouvelle lecture, les députés ont adopté deux amendements en séance : le premier concerne le rapport remis à l'Assemblée des Français de l'étranger, auquel il ajoute l'action des pouvoirs publics en matière de commerce extérieur. Si cette nouvelle obligation, qui ne relève pas de la logique de ce rapport, ne pose pas de problème de fond, pourquoi avoir supprimé, en première lecture, le sujet de l'action culturelle ? Le second amendement limite à trois le nombre de mandats consécutifs de conseiller consulaire ou de conseiller à l'Assemblée des Français de l'étranger. C'est la première fois, Présidence de la République mise à part, qu'on limite dans le temps le nombre des mandats électifs, mais l'Assemblée nationale l'a voté et je vous propose de faire de même. Je vous propose donc d'adopter ce texte, qui est un bon compromis.

Mme Catherine Tasca. - Vous avez excellemment exposé le parcours du texte. Je veux saluer l'efficacité du dialogue entre l'Assemblée nationale et le Sénat, qui n'est pas toujours si remarquable et qui est à mettre au crédit en particulier de nos rapporteurs. Ici, un vrai travail commun a été effectué sur un texte non partisan, puisqu'il s'agit d'améliorer la représentation des Français vivant à l'étranger. Plus démocratique que le précédent, le système que vous nous présentez instaure une vraie proximité entre les Français de l'étranger et leurs représentants.

La future Assemblée des Français de l'étranger est en outre investie de responsabilités nouvelles. Espérons qu'elle s'en servira. Elle disposera d'une information plus complète de la part du Gouvernement sur les politiques qui concernent nos concitoyens établis hors de France.

L'élection des conseillers consulaires marque une véritable innovation. Leur collège portera l'élection sénatoriale, ce qui, dans cette enceinte, est un motif d'attention tout particulier.

M. Christophe-André Frassa. - Si la procédure accélérée n'avait pas été décidée, les deux chambres auraient dialogué plus précocement. Le dialogue de sourds par lequel elles ont commencé l'examen de ce texte nous a fait perdre beaucoup de temps.

La nouvelle version sortie de l'Assemblée nationale est certes meilleure que la précédente avec ses cinq circonscriptions. Cela étant, je ne partage pas l'enthousiasme du rapporteur : je doute que trois listes émergent dans chaque circonscription, puisqu'il faut le nombre de candidats plus deux pour en constituer une.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Non, ce n'est plus le cas.

M. Christophe-André Frassa. - Alors, en prenant tout le monde.... On aurait pu regrouper certaines circonscriptions pour mieux panacher les tendances politiques.

Faire de l'Assemblée des Français de l'étranger un Haut conseil des Français de l'étranger devait procéder d'un mouvement d'humeur : sous-entendre que les conseils consulaires étaient de « bas conseils », n'était pas très flatteur pour nos compatriotes établis hors de France - on a connu dialectique plus habile.

Si les prérogatives des élus sont opportunément augmentées, je regrette que la formulation ne retienne pas l'indicatif et se contente d'offrir aux conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger la possibilité d'agir. Par exemple, le budget donne lieu à un débat qui peut être suivi d'un avis. Ne pas acter cet avis dans la loi rend la chose bancale.

Nous avions durement bataillé en séance pour le vote direct. Les arguments en faveur du vote indirect ne tiennent pas la route. Les motifs d'inconstitutionnalité soulevés sur le scrutin direct par les uns ou les autres témoignent d'une mauvaise lecture du texte. Il faut évoluer sur ce point : on ne peut à la fois défendre un principe de proximité et prôner un suffrage indirect.

M. Christian Cointat. - Nous avions l'opportunité de donner un nouvel élan à la représentation des Français établis hors de France, et nous manquons ce rendez-vous. Je suis extrêmement déçu. En 1982, j'avais soutenu Claude Cheysson lorsqu'il a imposé, sous l'autorité de Pierre Mauroy et de François Mitterrand, l'élection des représentants des Français de l'étranger au suffrage universel direct, pour en faire des Français comme les autres. Et aujourd'hui, on leur supprime le droit d'être représentés auprès des autorités de la République par des élus au suffrage direct ! Je tiens à la démocratie de proximité, j'approuve les dispositions relatives au collège électoral des sénateurs, qui corrigent une anomalie. Pour le reste, le projet remet en cause l'avancée majeure réalisée par François Mitterrand. Bien qu'UMP, je défendrai Claude Cheysson et François Mitterrand : je ne pourrai voter le texte.

Si l'on veut que la représentation des Français de l'étranger ait un sens, il faut de la proximité. Les conseillers consulaires n'y suffiront pas, car ce sont des comités sans pouvoir, placés auprès du consul, qui représente certes l'autorité de la France, non la France elle-même. L'AFE peut bien garder sa dénomination - cela me fait d'autant plus plaisir que je suis à l'origine de l'amendement qui l'avait proposé -, ce n'est plus une assemblée dès lors qu'elle est élue au suffrage indirect. Ce n'est pas par hasard que les députés ont souhaité l'appeler Haut conseil : c'en est un désormais. Des amendements seront présentés en séance pour revenir au suffrage direct, tout en respectant le lien entre les élections consulaires et l'AFE, car le Gouvernement a raison sur ce point.

Nous sommes en plein débat sur l'intercommunalité : rappelez-vous que la droite avait instauré l'élection des conseillers communautaires par les conseils municipaux, alors que la gauche défendait le suffrage universel direct. Et vous défendez le contraire pour les Français de l'étranger ? C'est incohérent !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'aurais aimé qu'il en fût autrement.

M. Christian Cointat. - Je le sais bien. En l'occurrence, le souci de commodité prime l'idéologie. Or vous le verrez à la lecture de nos amendements : organiser les deux élections simultanément est très simple : il suffit de prévoir deux types de bulletins et deux urnes différentes. L'élection simultanée des conseillers généraux et régionaux, ou encore au Parlement européen et à l'Assemblée des Français de l'étranger, témoigne de la faisabilité d'un tel système. Si ces amendements passent, je serai le premier à défendre le texte, car il aura sauvé l'esprit de la réforme de François Mitterrand tout en allant de l'avant.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Plus de quatre cents conseillers consulaires seront élus au suffrage universel direct. Il y aura plus d'élus au suffrage universel que maintenant.

M. Christian Cointat. - Ils n'ont pas les mêmes pouvoirs, et sont disséminés !

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Pour le reste, à nouveau, il s'agit d'un texte de compromis, fruit d'analyses juridiques pointues, destiné à recueillir le plus large accord des députés et des sénateurs. Je suis étonné d'entendre M. Frassa défendre un découpage plus large des circonscriptions qui distendrait le lien entre les électeurs et leurs représentants. Je le répète : il sera possible de constituer trois listes dans chaque circonscription. Le système fonctionnera donc.

L'Assemblée des Français de l'étranger est libre. Elle pourra émettre un avis sur le rapport relatif à la situation des Français de l'étranger, et formuler des observations sur le budget.

La question du nom n'est pas négligeable. Monsieur Cointat, les maires qui parrainent les candidats à la présidentielle sont élus par les conseillers municipaux. En conservant son nom à l'assemblée, nous maintenons à ses membres la possibilité de parrainage, dont ils font un large usage.

Ne demeurent que deux enjeux : garantir la participation aux élections de l'année prochaine, et finaliser les détails relatifs aux compétences des conseils consulaires et à l'organisation de l'Assemblée des Français de l'étranger, qui sont du domaine réglementaire. La réforme aurait pu être plus audacieuse, mais entre la loi de 1982 et celle-ci, nul ne peut nier que des progrès démocratiques sont accomplis.

Mme Catherine Tasca. - Il est vrai que ce texte poursuit deux objectifs, pluralisme et proximité, qu'il n'est pas toujours aisé de concilier. Il propose néanmoins un compromis en découpant les circonscriptions selon ces deux principes, tout en tenant compte de la remarquable diversité des communautés françaises à l'étranger. Le groupe socialiste le votera. Il importe de tenir le calendrier.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 29 quinquies

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Reprenant un amendement déjà présenté, l'amendement n° 1 relève de la loi organique.

L'amendement n° 1 est rejeté.

Article 29 decies

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - L'amendement n° 2 rouvre le débat sur le vote par correspondance. Mis en place pour les législatives l'année dernière, il s'est révélé très coûteux ; moins de 1% des électeurs y ont eu recours, et la moitié des votes exprimés n'ont pu être validés. Par conséquent, il n'y a aucune raison d'accepter cet amendement.

L'amendement n° 2 est rejeté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous en venons au vote du texte, dont le rapporteur a démontré qu'il comporte des concessions non négligeables des députés.

M. René Garrec. - Mais pas suffisantes !

Mis aux voix, le projet de loi n'est pas adopté.

M. Christian Cointat. - Ce texte pourra être adopté en séance sous une forme qui, j'en suis sûr, conviendra davantage au rapporteur...

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 29 quinquies
Règles d'inéligibilités

Mme GARRIAUD-MAYLAM

1

Incompatibilité entre un mandat parlementaire et les mandats de représentants des Français établis hors de France

Rejeté

Article 29 decies
Modalités de vote

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme GARRIAUD-MAYLAM

2

Vote par correspondance postale

Rejeté


* 1 CC, 3 avril 2003, n° 2003-468 DC.

* 2 Pour l'élection présidentielle de 2012, au moins 21 des 155 membres élus de l'AFE ont présenté un candidat à l'élection présidentielle.

* 3 Le projet de loi de finances de l'année est déposé au plus tard le premier mardi d'octobre selon l'article 39 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale est déposé au plus tard le 15 octobre ou le premier jour ouvrable qui suit selon l'article L.O. 111-6 du code de la sécurité sociale.

* 4 Le règlement intérieur n'est pas prévu par la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'AFE, mais par le décret n° 84-252 du 6 avril 1984.

* 5 Concernant par exemple les communes, l'article L. 2121-8 du code général des collectivités territoriales précise que le règlement intérieur établi par le conseil municipal peut être déféré au tribunal administratif.

* 6 Actuellement, les deux sessions de l'AFE ont lieu généralement en mars et en septembre.

* 7 L'article 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie dispose que les présidents des assemblées peuvent consulter le congrès sur les propositions de loi intéressant la Nouvelle-Calédonie. L'article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française prévoit de même que l'assemblée de la Polynésie française est consultée par les présidents des assemblées, par l'intermédiaire du haut-commissaire, sur les propositions de loi intéressant la Polynésie française. Une disposition proche concernant l'assemblée de Corse figure à l'article L. 4422-16 du code général des collectivités territoriales.

* 8 De plus, les articles 1er bis et 1er ter de la loi du 7 juin 1982 prévoient actuellement des décrets pris après consultation de l'AFE, concernant les prérogatives des conseillers à l'AFE dans leurs circonscriptions électorales et les indemnités et remboursements de frais, ce qui ne sera plus le cas dans le cadre du présent projet de loi.

* 9 Articles 1er bis à 1er quinquies de la loi du 7 juin 1982.

* 10 Le juge constitutionnel a récemment rappelé que le législateur « ne saurait priver un citoyen du droit d'éligibilité dont il jouit en vertu de l'article 6 de la Déclaration de 1789 que dans la mesure nécessaire au respect du principe d'égalité devant le suffrage et à la préservation de la liberté de l'électeur » (CC, 6 avril 2013, n° 2012-230 QPC).

* 11 A l'initiative du rapporteur de l'Assemblée nationale, le tableau comprenant le découpage des circonscriptions et la répartition de sièges pour l'élection de l'AFE est commun avec celui intégrant le découpage des circonscriptions d'élection des conseillers consulaires.

* 12 CC, 16 mai 2013, n° 2013-667 DC.

* 13 Le juge constitutionnel a admis, pour le découpage des circonscriptions pour l'élection des députés élus par les Français établis hors de France, une dérogation importante en raison de considérations géographiques évidentes (CC, 18 février 2010, n° 2010-602 DC).

* 14 Les sénateurs représentant les Français établis hors de France sont actuellement élus par un collège composé des membres élus de l'Assemblée des Français de l'étranger et, depuis leur instauration, des députés élus par les Français établis hors de France.

* 15 Voir notamment la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-602 DC du 18 février 2010 sur la loi ratifiant l'ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés, par laquelle le Conseil a admis des « écarts démographiques importants » pour la délimitation des circonscriptions des députés élus par les Français établis hors de France (cons. 20 et 21).

* 16 Cette ordonnance fixe les modalités d'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, lesquelles n'ont pas été intégrées dans le code électoral, à l'instar des règles relatives à l'élection des membres élus de l'Assemblée des Français de l'étranger et, dans le présent projet de loi, celles relatives à l'élection des conseillers consulaires.

* 17 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl12-377.html