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Projet de loi organique relatif à l'indépendance de l'audiovisuel public

17 septembre 2013 : Indépendance de l'audiovisuel ( rapport - première lecture )

Rapport n° 848 (2012-2013) de M. David ASSOULINE, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 17 septembre 2013

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N° 848

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 septembre 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi organique et sur le projet de loi, ADOPTÉS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relatifs à l'indépendance de l'audiovisuel public,

Par M. David ASSOULINE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Marie-Christine Blandin, présidente ; MM. Jean-Étienne Antoinette, David Assouline, Mme Françoise Cartron, M. Ambroise Dupont, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, M. Jacques Legendre, Mmes Colette Mélot, Catherine Morin-Desailly, M. Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; Mme Maryvonne Blondin, M. Louis Duvernois, Mme Claudine Lepage, M. Pierre Martin, Mme Sophie Primas, secrétaires ; MM. Serge Andreoni, Maurice Antiste, Dominique Bailly, Pierre Bordier, Mme Corinne Bouchoux, MM. Jean Boyer, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Jacques Chiron, Mme Marie-Annick Duchêne, MM. Alain Dufaut, Jean-Léonce Dupont, Vincent Eblé, Mmes Jacqueline Farreyrol, Françoise Férat, MM. Gaston Flosse, Bernard Fournier, André Gattolin, Jean-Claude Gaudin, Mmes Samia Ghali, Dominique Gillot, Sylvie Goy-Chavent, MM. François Grosdidier, Jean-François Humbert, Mmes Bariza Khiari, Françoise Laborde, M. Pierre Laurent, Mme Françoise Laurent-Perrigot, MM. Jean-Pierre Leleux, Michel Le Scouarnec, Jean-Jacques Lozach, Philippe Madrelle, Jacques-Bernard Magner, Mme Danielle Michel, MM. Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Marcel Rainaud, Michel Savin, Abdourahamane Soilihi, Alex Türk, Hilarion Vendegou, Maurice Vincent.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

1113, 1114, 1275, 1277, T.A. 196 et 197

Sénat :

815, 816, 849 et 850 (2012-2013)

LES PRINCIPALES MODIFICATIONS
APPORTÉES PAR VOTRE COMMISSION

Réunie le 17 septembre 2013, sous la présidence de Mme Marie-Christine Blandin (Ecolo-Nord), la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat a examiné, sur le rapport de M. David Assouline (Soc-Paris), le projet de loi organique et le projet de loi relatifs à l'indépendance de l'audiovisuel public.

Elle a approuvé le changement de mode de désignation des membres du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), tout en clarifiant le champ des incompatibilités qui leur sont applicables.

Elle a également adopté le nouveau mode de nomination des présidents-directeurs généraux de l'audiovisuel public, désormais confié au CSA, tout en précisant que les nominations interviendraient trois à quatre mois avant la prise de fonction effective afin de faciliter la transition entre dirigeants.

Elle a à la fois précisé et étendu les compétences du CSA, afin, notamment, de tenir compte des évolutions technologiques du secteur (extension de la procédure de règlement des différends aux services de médias audiovisuels à la demande, compétence de conciliation en matière de circulation des oeuvres...).

Elle a également encadré les conditions dans lesquelles le CSA pourrait autoriser le passage d'une chaîne de la télévision numérique terrestre (TNT) payante à la TNT gratuite. Afin de garantir le respect du pluralisme et de préserver les équilibres des marchés publicitaires, elle a souhaité que la décision du CSA soit précédée d'une étude d'impact et d'une consultation des acteurs de secteur.

Par ailleurs, elle a prévu que la nomination du président de l'Institut national de l'audiovisuel (INA) par le Président de la République serait désormais soumise pour avis aux commissions de la culture de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Enfin, elle a adopté plusieurs modifications techniques, dont la mission donnée à Radio France de diffuser ses services de radio en outre-mer.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Les présents projet de loi organique et projet de loi relatifs à l'indépendance de l'audiovisuel public sont le début des réformes attendues par l'ensemble du secteur audiovisuel.

Aux yeux de votre rapporteur, ils constituent une loi fondatrice, qui garantit l'indépendance de l'audiovisuel public, l'impartialité des décisions du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et la capacité des acteurs privés à se développer dans le cadre d'une régulation assouplie et responsable.

L'importance de cette loi est au demeurant signifiée par son volume : alors qu'il contenait dix articles lors de son dépôt à l'Assemblée nationale, le projet de loi ordinaire en comprenait vingt à l'issue de la discussion dans la première assemblée saisie, et en compte trente-deux, tel qu'adopté par votre commission de la culture, de la communication et de l'éducation.

Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a décidé d'enrichir la loi dans trois directions :

- le renforcement à la fois de l'indépendance et de la transparence de l'audiovisuel public, avec une nomination du président de l'Institut national de l'audiovisuel selon la procédure de l'article 13 de la Constitution, le choix de confier un avis sur le contrat d'objectifs et de moyens des sociétés nationales de programme au CSA et l'obligation pour France Télévisions de travailler avec des sociétés de production certifiant leurs comptes ;

- l'encadrement des nouveaux pouvoirs confiés au CSA par l'Assemblée nationale, et notamment celui de permettre la transformation d'une chaîne de télévision de la TNT payante à la TNT gratuite ou celui de favoriser le passage en haute définition des chaînes diffusant actuellement en simple définition ;

- et la prise en compte des effets de la convergence numérique avec l'élargissement des pouvoirs du CSA sur les services de médias audiovisuels à la demande (déclaration préalable et extension du pouvoir de règlement des différends).

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. GARANTIR L'INDÉPENDANCE DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Le double projet de loi organique et ordinaire relatif à l'indépendance de l'audiovisuel public porte une ambition très forte : il s'agit ni plus ni moins que de refonder ce service public sur de nouvelles bases.

Votre rapporteur estime à cet égard que les piliers de l'audiovisuel public sont l'honnêteté, la qualité et l'indépendance ; cette dernière étant au fondement des deux autres.

C'est au demeurant pour cette raison que, sur sa proposition, le Sénat a inscrit dans l'article 34 de la Constitution que le pluralisme et l'indépendance des médias faisaient partie des libertés fondamentales garanties par la loi.

Or il apparaît que la réforme de 2009 a eu des effets très regrettables sur cette indépendance.

A. LES EFFETS PERNICIEUX DE LA RÉFORME DE 2009

1. Un mode de nomination inadapté

Dans son rapport d'application de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de l'audiovisuel1(*), votre rapporteur faisait le constat de l'échec du nouveau mode de désignation des présidents de l'audiovisuel public, nommés par décret du Président de la République.

De très nombreuses décisions prises par les présidents ont été marquées du sceau de la suspicion. Les personnes auditionnées avaient ainsi évoqué « la marque du péché originel de la nomination », « un climat de suspicion mauvais pour la bonne marche de l'entreprise », « l'ombre du doute pesant sur chaque choix du président ».

Le soupçon s'est en fait déporté du choix du président vers l'ensemble des décisions des présidents de l'audiovisuel public. Chacune d'entre elle a été commentée, analysée, disséquée au prisme des choix politiques qu'elle était supposée représenter, et non comme le simple souhait de faire vivre une antenne de façon libre et pluraliste.

Lors des auditions réalisées par votre rapporteur, les présidents de l'audiovisuel public ont une nouvelle fois confirmé, parfois à demi-mots, que la procédure de nomination était un handicap dans l'exercice quotidien de leur fonction, du fait des doutes pesant sur leurs décisions.

Certains pensent que l'indépendance est une exigence quotidienne, une pratique plutôt qu'une règle fixée dans le marbre, et que le mode de nomination est secondaire.

Votre rapporteur pense qu'opposer la règle et la pratique est une erreur.

En premier lieu, rien n'assure a priori que les présidents de l'audiovisuel sauront en toutes circonstances garder un esprit de neutralité et d'impartialité. Il est difficile, notamment pour un président en place, de ne pas penser à son renouvellement et donc de ne pas être tenté de plaire ou complaire à l'autorité qui le nomme. Le problème devient majeur quand il s'agit du Président de la République en exercice.

En second lieu, au-delà de l'exercice de l'indépendance, il y a surtout les garanties d'indépendance.

Dès lors, un mode de nomination indépendant est un préalable nécessaire à toute politique de service public, et un corollaire à la volonté de faire en sorte que l'audiovisuel public n'apparaisse pas comme étant un audiovisuel d'État. Si les règles ne suffisent certes pas à assurer l'indépendance, il n'y a pas d'indépendance sans règles. Telle a été l'erreur de la loi du 5 mars 2009.

2. Une suppression de la publicité qui a déstabilisé profondément France Télévisions

Votre rapporteur a longuement détaillé dans son rapport sur le bilan de la loi du 5 mars 2009, les effets néfastes de la suppression de la publicité après 20 heures, et les risques que faisait peser la disparition totale de la publicité sur l'indépendance financière de France Télévision.

En effet, la substitution d'une dotation budgétaire à la ressource publicitaire a fragilisé le groupe, surtout dans un contexte de difficultés budgétaires pour l'État ainsi que pour les acteurs privés, puisque le produit des taxes supposées compenser la suppression de la publicité n'a pas été au niveau attendu.

Comme l'a souligné votre rapporteur dans son intervention devant la commission, « on voulait rendre le service public indépendant des annonceurs alors qu'il l'était déjà. On l'a en fait rendu dépendant de l'État alors qu'il ne l'était pas. C'est tout le paradoxe de la précédente réforme ».

De fait, depuis la réforme, le groupe France Télévisions connaît chaque année des péripéties budgétaires et le montant de la dotation est longuement débattu chaque année.

Votre rapporteur soulignait au demeurant dès 2010 que l'idée de supprimer la publicité en journée devait être définitivement oubliée et que la disposition de l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication méritait d'être supprimée : « selon vous, la réforme a pour vocation essentielle de permettre que des programmes de qualité puissent être diffusés en prime time, c'est à dire après 20 heures, en refusant la dictature de l'audimat. Soit ! Ne revenons pas sur la suppression de la publicité après cette heure, mais ne généralisons pas cette mesure, car les 430 millions d'euros de recettes engrangés par la régie publicitaire ont représenté un véritable ballon d'oxygène pour le service public. L'État ne pourra lui apporter un tel concours de façon pérenne dans l'avenir ».

Par ailleurs, la réforme n'a pas porté ses fruits :

- l'ambition de faire débuter les programmes à 20 heures 35 a disparu, France Télévisions ne respectant plus le cahier des charges en raison des échecs d'audience rencontrés par différents programmes. Il est ainsi avéré qu'on ne dirige pas une télévision par décret ;

- le projet culturel n'a convaincu ni les commentateurs ni les téléspectateurs : le « recentrage » sur les missions de service public, commencé avant la réforme, n'a pas été approfondi par la suite.

B. LES AVANCÉES DU PROJET DE LOI

Aux yeux de votre rapporteur, l'un des éléments majeurs de l'indépendance de l'audiovisuel public est lié à l'autorité de nomination, qui doit constituer un filtre entre le pouvoir politique et les médias audiovisuels.

Afin que le président nommé soit pleinement légitime, cet intermédiaire doit lui-même être neutre. C'est ainsi que les premières décisions de Mme Marie-Christine Saragosse, pour laquelle le président François Hollande avait indiqué qu'elle ne serait nommée qu'avec l'accord consensuelle de la majorité et de l'opposition parlementaires, ont été bien moins contestées que celles de M. Jean-Luc Hees, en dépit du contexte difficile de la société en charge de l'audiovisuel extérieur.

C'est la raison pour laquelle l'article 5 du présent projet de loi prévoient que les nouveaux présidents de France Télévisions, Radio France et France Médias Monde soient dorénavant nommés par le Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Notons que ces nominations ne pourront faire l'objet d'une validation par les Assemblées parlementaires en raison d'une récente décision constitutionnelle (décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012) aux termes de laquelle « le principe de la séparation des pouvoirs fait obstacle à ce que, en l'absence de disposition constitutionnelle le permettant, le pouvoir de nomination par une autorité administrative ou juridictionnelle soit subordonné à l'audition par les assemblées parlementaires des personnes dont la nomination est envisagée ».

En revanche, comme le souligne M. Marcel Rogement, rapporteur du présent texte à l'Assemblée nationale, le projet de loi « renforce de manière inédite le pouvoir des commissions parlementaires dans la désignation des membres de l'autorité chargée de la nomination des présidents de l'audiovisuel public ».

Cette nomination est ainsi confiée à un nouveau CSA incontestable, puisque sa composition aura fait l'objet d'un large consensus politique, l'article 1er prévoyant que six de ses sept membres sont nommés par les commissions des affaires culturelles à une majorité des trois cinquièmes.

Votre rapporteur souligne l'innovation majeure que constitue un tel mode de désignation : dans les faits, c'est l'obligation que quelles que soient les majorités et les minorités politiques du moment, elles soient obligées de chercher le plus large accord sur le choix des membres du collège.

Le fait que le CSA soit le garant de la liberté de communication, qui est une liberté fondamentale, rendait particulièrement utile cette évolution. Le retour dans son giron de la nomination des présidents de l'audiovisuel public l'imposait totalement.

Le projet de loi va un peu plus loin dans la modernité puisqu'il prévoit que les candidatures fassent l'objet d'un véritable projet stratégique, sur lequel le choix devra se faire. Après ce processus démocratique, les commissions parlementaires seront associées via la transmission d'un rapport d'orientation du nouveau président et une éventuelle audition.

L'article 1er est donc bien le pilier à la fois de la réforme de l'audiovisuel public, et plus largement de la construction d'un CSA à l'indépendance et à la compétence incontestées.

Élément essentiel de l'indépendance financière, le maintien de la publicité en journée sur France Télévisions est en outre acté par l'article 6 nonies.

La suppression programmée en 2016 aurait un coût d'environ 400 millions d'euros annuels et dégraderait encore la liberté d'action du groupe France Télévisions.

Le choix de procéder au maintien de la publicité dès ce projet de loi est ainsi lié au souhait, d'une part de préserver au mieux l'indépendance de France Télévisions, et d'autre part, d'assurer une visibilité à sa régie publicitaire, entrée dans de grandes turbulences depuis 2009.

C. LES AMBITIONS PORTÉES PAR VOTRE COMMISSION

Votre commission est pleinement favorable aux articles 1er, 5 et 6 du projet de loi relatifs au mode de nomination des présidents de l'audiovisuel public et des membres du CSA.

Elle soutient en conséquence l'abrogation des dispositions organiques relatives aux nominations des présidents de France Télévisions, Radio France et France Médias Monde (articles 1er et 2 du projet de loi organique).

Désireuse néanmoins d'accorder la légitimité la plus grande aux dirigeants de l'audiovisuel public, votre commission a souhaité, sur la proposition de votre rapporteur, que la nomination du président de l'INA suive la procédure prévue par l'article 13 de la Constitution. S'agissant d'une institution qui a pour noble mission de préserver le patrimoine audiovisuel national, participe du service public de l'audiovisuel et est financée par la contribution à l'audiovisuel public, il paraît légitime que le Parlement puisse donner son avis sur la nomination de son président (nouvel article 3 du projet de loi organique).

De même, parce que votre commission estime que le renforcement du contrôle du Parlement est une garantie démocratique de l'indépendance de l'audiovisuel, elle a proposé que sa bonne information puisse être garantie par la publication d'un avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel sur les contrats d'objectifs et de moyens passés entre l'État et les sociétés nationales de programme (article 6 nonies) ;

Enfin elle a souhaité que ces sociétés travaillent dans la transparence avec les producteurs avec lesquels elles contractent, en imposant, pour les plus importants, qu'ils certifient leurs comptes et les publient au greffe (article 7 A).

II. RÉFORMER LES POUVOIRS DU CSA

A. LES ÉVOLUTIONS DE GOUVERNANCE PROPOSÉES PAR LE PROJET DE LOI

L'article 3 du projet de loi réforme le régime de sanction afin de le mettre en conformité avec le droit conventionnel et constitutionnel, et notamment avec le principe d'impartialité.

Dans la pratique un rapporteur indépendant sera désigné pour instruire les dossiers de poursuite et de sanction, à charge ensuite pour le collège de prendre la décision adéquate ;

En outre l'article 1er A fait du CSA une autorité indépendante dotée de la personnalité morale, afin de faciliter l'exercice de ses missions. Cela lui permettra de disposer de ressources propres, de constituer un fonds de roulement, de conclure des contrats au nom de l'autorité et de recruter de manière plus souple des agents contractuels. Cette évolution par le CSA des garanties d'indépendance les plus élevées offertes par notre droit aux autorités administratives.

L'article 1er renforce les critères de compétence pour les nominations des membres du Conseil.

L'article 2 durcit le régime d'incompatibilité des membres du collège, certaines critiques ayant été émises s'agissant de membres bénéficiant d'une mise en disponibilité d'une entreprise publique.

B. LE RENFORCEMENT DES COMPÉTENCES DU CONSEIL

Parce que ce projet de loi est fondateur en termes de nouvelle régulation du secteur, le projet de loi a été étoffé à l'Assemblée nationale sur la partie consacrée aux pouvoirs du CSA, avec le choix de renforcer ses compétences de régulation économique.

Les articles 6 ter à 6 octies prévoient notamment que :

- le rapport d'activité du CSA comporte des éléments sur les effets économiques de ses décisions, sur l'état de la concentration dans les médias ou encore la situation de la télévision locale. Parce que de nouveaux pouvoirs imposent de nouvelles responsabilités, le CSA est aussi invité à rendre davantage compte devant les assemblées parlementaires (article 6 ter) ;

- les modifications de convention des chaînes de télévision et de radio doivent faire l'objet d'une étude d'impact (article 6 quinquies) ;

- le CSA réserve les appels à candidature pour des fréquences haute définition (HD) à des chaînes déjà présentes en simple définition, qu'elles soient nationales ou locales (article 6 sexies) ;

- l'autorité puisse aussi différer le lancement d'appels à candidature pour des fréquences hertziennes disponibles, pour une période de deux fois deux ans, s'il apparaît que la situation économique du marché des services de communication audiovisuelle concernés n'est pas favorable à une telle décision (article 6 septies) ;

- enfin que le CSA agrée les changements de capitaux conduisant à une modification du contrôle d'une chaîne de télévision ou de radio, ce qui permettra de donner une base juridique à une taxe relative à la revente de fréquences, souhaitée de longue date par votre rapporteur et puisse, sans appel à candidature, passer une chaîne de la TNT payante à la TNT gratuite (article 6 septies).

C. LES AMÉLIORATIONS APPORTÉES PAR VOTRE COMMISSION

Sur ces différents articles insérés par l'Assemblée nationale, votre commission a adopté des amendements d'équilibre proposés par votre rapporteur, tendant à la fois à donner des marges de manoeuvre au régulateur, afin qu'il puisse exercer ses compétences dans un environnement en mutation économique, et à ce que ses décisions soient encadrées par des garanties renforcées en matière de transparence et d'équité.

Sur l'article 6 quinquies, votre commission a adopté un amendement visant à limiter l'obligation de publier des études d'impact en cas de modification de convention aux seules télévisions et radios nationales, excluant explicitement celles à vocation locale. Il a néanmoins maintenu la possibilité que de telles études d'impact puissent être réalisées pour les modifications de conventions des télévisions et radios locales.

S'agissant de l'article 6 octies, votre commission a adopté un amendement de réécriture de votre rapporteur tendant à encadrer le dispositif permettant au CSA d'autoriser le passage d'une chaîne de la TNT payante à la TNT gratuite, tant sur le plan de la procédure et que sur ses motivations. La décision devrait ainsi obligatoirement être prise après consultation publique des acteurs du secteur et étude d'impact, notamment économique, et tenir compte à la fois des principes de liberté de communication et de pluralisme (articles 1er et 3-1 de la loi du 30 septembre 1986) et de la préservation des équilibres des marchés publicitaires.

Enfin, votre commission a confié au CSA une mission de conciliation du CSA dans le domaine de la circulation des oeuvres, suite aux préconisations du rapport du groupe de travail du Sénat animé par notre collègue Jean-Pierre Plancade2(*) (article 2 ter).

III. PRENDRE EN COMPTE LES EFFETS DE LA RÉVOLUTION NUMÉRIQUE

A. LA RÉALITÉ DE LA RÉVOLUTION NUMÉRIQUE

1. La multiplication des supports

Sur cette partie, le présent rapport s'appuie notamment sur les développements du rapport de la mission menée par M. Jean-Pierre Plancade relative aux relations entre les producteurs et les éditeurs de télévision, auquel a participé votre rapporteur.

La télévision analysée comme une « séquence animée d'images, sonorisées ou non » est ainsi au début d'une très longue carrière.

Les effets de la révolution numérique concernent en fait l'objet « téléviseur » davantage que les programmes eux-mêmes, mais cet effet à des conséquences importantes pour notre réglementation.

Comme le souligne le rapport de M. Pierre Lescure3(*) : « avec la généralisation des tablettes et des télévisions connectées, la diffusion des oeuvres audiovisuelles est appelée à emprunter des canaux de plus en plus diversifiés, parmi lesquels les « services de télévision » au sens traditionnel du terme, vont probablement occuper une place de moins en moins importante. De plus en plus, les oeuvres cinématographiques et audiovisuelles seront visionnées au moyen de l'accès Internet, mais pas nécessairement à travers les services de télévision distribués par l'opérateur de télécommunication :

- d'ores et déjà un peu plus d'une personne sur cinq regarde la télévision par Internet sur l'ordinateur (notamment depuis les sites Internet des chaînes qui permettent le visionnage en streaming), soit plus de 11 millions de personnes. Le pourcentage atteint même 40 % chez les 12-17 ans [les spectateurs de demain] ;

- la plupart des chaînes de télévision proposent aujourd'hui des applications mobiles, permettant de visualiser leurs programmes sur smartphones et sur tablettes en utilisant l'accès Internet mais sans passer par les services de l'opérateur de télécommunications ;

- les plateformes vidéo hébergent un nombre croissant de contenus professionnels : une étude publiée récemment par l'Hadopi montre que les contenus « media » (initialement diffusées à la télévision ou radio : documentaire, sport, divertissement, information...) représentent environ 22 % des contenus hébergés sur YouTube, les séries 10 % et les contenus cinématographiques (films complets ou chapitres, extraits) 3 % ;

- la généralisation des télévisions connectées va permettre aux acteurs « over the top » de proposer directement des contenus audiovisuels aux téléspectateurs sans avoir besoin d'être distribués par un opérateur de télécommunication ».

Votre rapporteur souligne ainsi que différents modes de diffusion des mêmes programmes sont utilisés :

1° la télévision « en direct » par voie hertzienne ou par d'autres voies (câble, satellite, ADSL) et sur d'autres supports ;

2° la télévision « de rattrapage » qui consiste à proposer en différé, gratuitement et pendant un temps limité des programmes déjà diffusés sur la télévision traditionnelle ;

3° la vidéo à la demande (VàD) à l'acte qui est aussi un visionnage différé de programmes déjà diffusés, mais quand on le souhaite et payant (par programme) ;

4° la vidéo à la demande par abonnement, qui est un visionnage différé de programmes déjà diffusés, avec un paiement pour un accès à un certain nombre d'oeuvres ;

5° et la « télévision connectée », qui transforme le téléviseur lui-même en émetteur. Outre qu'elle permette l'accès à tous les usages précédents, elle offre aussi des programmes diffusés directement sur Internet sans diffusion préalable sur une chaîne française, par l'intermédiaire de sites de chaînes de télévision étrangères ou par des sites de diffusion de vidéos comme YouTube ou Dailymotion.

Les services de médias audiovisuels à la demande (SMAd), dont la définition est précisée à l'article 2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relèvent des catégories 2°, 3° et 4° et peuvent éventuellement concerner des programmes diffusés sur une télévision connectée.

2. Les services de médias audiovisuels à la demande

Relèvent de cette catégorie de SMAd, introduite dans notre droit par la loi précitée du 5 mars 2009, les services « permettant le visionnage de programmes au moment choisi par l'utilisateur et sur sa demande, à partir d'un catalogue de programmes dont la sélection et l'organisation sont contrôlées par l'éditeur de ce service ».

Il s'agit principalement des services de télévision de rattrapage et des services de vidéo à la demande.

Cette définition ne peut cependant être complète qu'avec la liste de services expressément exclus, à savoir :

- les services qui ne relèvent pas d'une activité économique au sens de l'article 256 A du code général des impôts (sites de particuliers) ;

- ceux dont le contenu audiovisuel est secondaire (sites de journaux, de magazines ou contenant des bandes annonces) ;

- ceux consistant à éditer du contenu audiovisuel créé par des utilisateurs privés à des fins de partage et d'échanges au sein de communautés d'intérêt (YouTube ou Dailymotion) ;

- et les hébergeurs au sens du code des postes et des télécommunications.

Ces SMAd, qui diffusent en fait des programmes de télévision mais pas forcément sur le téléviseur, entrent dans le champ de régulation du CSA selon des modalités beaucoup plus souples que la télévision traditionnelle. Ils sont aujourd'hui en très forte croissance.

Selon le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), les éditeurs de télévision de rattrapage seraient une cinquantaine et, en février 2013, 75 éditeurs de services de VàD actifs étaient recensés en France.

B. LES APPORTS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur note avec étonnement que la régulation économique a été largement évoquée à l'Assemblée nationale mais que la révolution technologique semble avoir disparu du champ de la réflexion4(*).

Il est pourtant convaincu de l'importance de prendre rapidement en compte les effets de la convergence numérique, notamment sur en matière de distribution des programmes audiovisuels.

En effet, comme l'indiquait le rapport de Sylvie Hubac sur le développement des services de vidéo à la demande et leur impact sur la création5(*), l'accès à l'écran de télévision via une technologie Internet constitue à court terme une condition indispensable au développement et à la viabilité économique d'un éditeur de services.

Si l'ensemble des questions relatives à la distribution ne peuvent être traitées dans ce projet de loi, il est clair que la question de l'intégration des services de médias audiovisuels à la demande dans le champ de compétence du CSA paraît particulièrement pertinente. Comme l'indique votre rapporteur dans son commentaire de l'article 2 bis, il s'agit de :

- compléter l'arsenal de compétences dont dispose déjà le CSA en matière de SMAd, dont des pouvoirs de régulation (article 3-1 de la loi précité du 30 septembre 1986), de saisine en matière de concurrence (article 41-4 de la même loi), de mise en demeure (article 42) et de sanction (article 42-4) ;

- et de poursuivre les objectifs de sécurisation de la neutralité de l'Internet puisque le pouvoir de règlement des différends du CSA s'exerce en faveur du maintien du « caractère objectif, équitable et non discriminatoire des conditions de la mise à disposition du public de l'offre de programmes ».

Cette évolution doit s'accompagner d'une capacité du CSA à mieux connaître les SMAd. C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté deux amendements du rapporteur portant article additionnel, tendant à imposer une déclaration préalable des éditeurs de SMAd (article 6 octies A) et de leurs distributeurs (article 6 octies B).

Le débat en séance publique pourrait encore permettre d'affiner ces dispositions, notamment sur l'éventuelle mise en place d'un seuil de chiffre d'affaires pour la déclaration préalable.

C. LES RÉFLEXIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Lors des débats sur la création de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet, votre rapporteur avait adopté une position équilibrée, de protection de la création, bousculée par la révolution numérique, mais dans un esprit de prévention, et non pas de répression.

Il avait ainsi émis les plus vives protestations sur la coupure de l'accès à Internet, qu'elle soit décidé par une autorité administrative, ce qui était inconstitutionnel, ou qu'elle le soit par un juge.

Il se félicite à cet égard que cette peine complémentaire, à la fois disproportionnée et hors de propos, ait été supprimée par le décret n° 2013-596 du 8 juillet 2013, limitant la sanction à son seul aspect pécuniaire.

Sur l'ensemble de la période 2010-2013, l'activité de la Commission de protection des droits, en charge de la réponse graduée, s'établit à :

- 2 084 847 premières recommandations envoyées ;

- 212 898 secondes recommandations envoyées ;

- 725 délibérations de la Commission de protection des droits ;

- 54 transmissions aux procureurs de la République ;

- 14 décisions de justice.

Au cours des deux premières phases de la procédure, le dialogue avec les internautes est privilégié. Ainsi, près d'un quart des destinataires d'une seconde recommandation prend contact avec l'institution afin de formuler des observations ou d'obtenir des informations, notamment sur les usages licites et les moyens de sécuriser leur accès Internet.

Les réitérations constatées sont très peu nombreuses à chaque phase de la procédure, comme le prouve le nombre résiduel de dossiers transmis aux procureurs de la République comparé au nombre de recommandations envoyées. En réalité, la très grande majorité des internautes solennellement avertis ne se voient plus reprocher de comportements illicites.

En troisième phase, la Commission de protection des droits délibère sur chaque dossier : dans près de 9 cas sur dix, elle renonce à transmettre les procédures au procureur de la République. Ces décisions sont motivées, le plus souvent, par l'absence de nouveau fait après l'envoi de la lettre de notification. La Commission tient compte également des observations qui ont été formulées par l'abonné et des mesures prises afin d'éviter les réitérations.

Dans le cas contraire, est enclenchée la quatrième phase de la procédure de réponse graduée, au cours de laquelle la Commission de protection des droits transmet le dossier à la justice si elle est saisie d'une nouvelle réitération dans l'année qui suit la délibération de non-transmission.

Les magistrats qui ont eu l'occasion de se prononcer sur les faits qui leur étaient soumis ont tous considéré que la contravention de négligence caractérisée était constituée, même si les sanctions prononcées à l'encontre de l'internaute fautif ont fortement variées d'un dossier à l'autre, la réponse s'adaptant aux éléments du dossier et au comportement de l'abonné.

Ainsi, les procureurs ont mis en oeuvre leur pouvoir d'appréciation de l'opportunité des poursuites en saisissant le tribunal de police aux fins de jugement soit par ordonnance pénale soit par citation directe. Ils ont également décidé de mesures alternatives aux poursuites, telles que le rappel à la loi. Plusieurs types de sanctions ont été prises, allant de la condamnation assortie d'une dispense de peine à la condamnation à une peine d'amende d'un montant variant de 50 à 600 euros (avec ou sans sursis), assortie dans un cas d'une peine complémentaire de suspension de l'accès à Internet de quinze jours (laquelle est aujourd'hui supprimée).

Votre rapporteur estime donc que, bien que contestable sur certains points, la pédagogie mise en oeuvre par la Commission de protection des droits a fait montre d'une certaine efficacité en matière de lutte contre le téléchargement illégal d'oeuvres protégées.

C'est au demeurant l'analyse du rapport de M. Pierre Lescure, qui fait au final la proposition de confier les pouvoirs de la Hadopi au CSA : « au-delà, du souci de rationalisation du paysage administratif, il s'agit de marquer la cohérence étroite qui unit le développement de l'offre légale, la défense de la diversité culturelle en ligne et la vocation pédagogique de la réponse graduée. Il s'agit également d'inscrire la sensibilisation des internautes dans une politique plus générale de régulation de l'offre audiovisuelle et culturelle (...) dans le contexte de la convergence numérique. »

Cette proposition, interprétée comme une annonce, a indéniablement bousculé l'institution. En effet, au-delà des questions budgétaires, la difficulté pour l'Hadopi réside dans le double effet psychologique de l'annonce de suppression : pour ses personnels, d'une part, il paraît difficile de travailler dans une perspective extrêmement floue de l'avenir de l'institution, et pour les internautes, d'autre part, le message de prévention tend également à s'estomper, au profit, selon certains, d'une reprise du téléchargement illégal.

Votre rapporteur estime donc aujourd'hui que la question du transfert de l'Hadopi au CSA doit faire l'objet d'un débat et être tranché au plus vite par le Parlement.

Il considère personnellement, compte tenu de la convergence observée entre les secteurs de l'audiovisuel et du numérique, que soit engagé un rapprochement des instances, même si les modes de régulation doivent évidemment rester différents. À cet égard, votre rapporteur souligne que le CSA ne doit certainement pas devenir un régulateur de l'Internet.

En outre, l'attente crée un risque et une décision rapide doit indéniablement être prise : il s'agit d'un enjeu aussi important que celui de protéger la création française, sa diversité et son dynamisme.

Néanmoins demeure la question du calendrier.

La procédure accélérée, dont le présent texte fait l'objet, aurait interdit à l'Assemblée nationale, si des amendements relatifs à l'Hadopi avaient été déposés, de débattre de ce transfert ce qui, compte tenu de l'importance de la mesure, ne semble pas respectueux de nos collègues députés. Par ailleurs, il semble important de légiférer au plus vite sur l'ensemble des dispositions nécessaires, et non sur le seul transfert de l'Hadopi, qui ne constitue qu'une partie de la réponse.

Votre rapporteur n'a donc pas déposé d'amendement sur ce sujet tout en prenant date pour que le débat et la délibération du Parlement ne tardent pas.

EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1er
(loi organique n° 2009-257 du 5 mars 2009 relative à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France)
Abrogation de la nomination par décret du Président de la République des présidents des sociétés nationales de programme

Le présent article met fin à la nomination des présidents des sociétés nationales de programme, par décret du Président de la République, pris après avis conforme du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et avis public des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée.

À cette fin, il abroge la loi organique n° 2009-257 du 5 mars 2009 relative à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.

Cette loi organique est aujourd'hui composée d'un article unique, aux termes duquel la nomination des présidents des sociétés France Télévisions, Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France est prononcée conformément aux dispositions de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, c'est-à-dire après avis des commissions chargées des affaires culturelles des Assemblées, qui peuvent s'y opposer par un vote aux trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Cet avis est précédé d'une audition publique de la personne proposée pour la nomination.

Conformément à la position exprimée par sa commission des Lois, saisie au fond de la présente loi organique, et comme l'Assemblée nationale, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2
(annexe à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution)
Abrogation de l'avis public des commissions parlementaires sur la nomination des présidents des sociétés nationales de programme

Le présent article tire les conséquences de la nomination des présidents des sociétés nationales de programme par le CSA (prévue à l'article 5 du projet de loi ordinaire) et non plus par décret du Président de la République.

À cette fin, il modifie le tableau annexé à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, afin d'y supprimer les références aux présidents de France Télévisions, Radio France et de France Médias Monde, appelée dans la loi, société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.

Comme l'Assemblée nationale, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 (nouveau)
(annexe à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution)
Nomination du président de l'Institut national de l'audiovisuel selon la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution

Le présent article, introduit par votre commission, modifie l'annexe de la loi organique précitée n° 2010-837 du 23 juillet 2010 afin de prévoir que la nomination du président de l'INA est soumise à la procédure prévue à l'article 13 de la Constitution.

I. Le droit existant

A. La nomination du président de l'INA par le Président de la République

Aux termes de l'article 50 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, le président de l'Institut national de l'audiovisuel (INA) est nommé pour cinq ans par décret en conseil des ministres, parmi les membres du conseil d'administration représentant l'État. Le conseil d'administration de l'INA comprend douze membres dont le mandat est de cinq ans :

1° deux parlementaires désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat ;

2° quatre représentants de l'État nommés par décret ;

3° quatre personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ;

4° deux représentants du personnel élus.

Le président, choisi parmi les membres du conseil d'administration représentant l'État, est nommé pour cinq ans en conseil des ministres.

Les quatre représentants de l'État sont respectivement désignés par le Premier ministre, le ministre chargé de la culture, le ministre chargé de la communication et le ministre chargé du budget. Traditionnellement, le président est l'administrateur représentant l'État désigné par le Premier ministre.

M. Mathieu Gallet, actuel président, a ainsi été nommé représentant de l'État au titre du Premier ministre par décret du 25 mai 2010 puis président de l'INA le 27 mai 2010 par décret en conseil des ministres.

B. La procédure de l'article 13 de la Constitution

Aux termes du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, « une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés ».

II. La position de votre commission

Votre rapporteur observe tout d'abord que les 48 nominations soumises à l'article 13 de la Constitution concernent des secteurs très variés de la vie économique et sociale de notre Nation et des institutions aux statuts extrêmement différents.

Des personnalités aussi variées que le président de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (autorité administrative indépendante), du directoire de la Compagnie nationale du Rhône (société anonyme), de l'Office national des forêts (établissement public industriel et commercial) ou du conseil d'administration de Voies navigables de France (établissement public administratif) sont ainsi concernées.

Votre rapporteur considère que l'Institut national de l'audiovisuel, tant du point de vue de sa mission de gardien du patrimoine national audiovisuel français, que de son mode de financement par la contribution à l'audiovisuel public, participe indéniablement de la vie sociale de notre pays.

Il rappelle enfin que le Conseil constitutionnel opère un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation sur ces dispositions organiques (décision n° 2010-609 du 12 juillet 2010).

Il a donc proposé à votre commission de prévoir que la nomination du président de l'INA fait partie de celles qui sont concernées par la procédure prévue à l'article 13 de la Constitution.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI
CHAPITRE I
DISPOSITIONS MODIFIANT LA LOI N°86-1067 DU 30 SEPTEMBRE 1986 RELATIVE À LA LIBERTÉ DE COMMUNICATION

Article 1er A
(art. 3-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Transformation du CSA en autorité publique indépendante

Le présent article tend à modifier l'article 3-1 de la loi précitée du 30 septembre 1986 afin de transformer le Conseil supérieur de l'audiovisuel en autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale.

Aux termes de l'article 3-1 de la loi précitée du 30 septembre 1986, le CSA est une autorité administrative indépendante qui ne dispose pas de la personnalité morale.

Une dizaine d'organismes sont aujourd'hui expressément qualifiés par la loi d'autorité publique indépendante (API), dotés de la personnalité morale, ou, en tout cas, se voient accorder cette personnalité morale par la loi, même si ils ne sont pas qualifiés d'API.

Ce choix institutionnel s'est parfois fait directement sous cette forme, comme la Haute Autorité de santé (Has), ou, plus souvent, par transformation d'une AAI à l'occasion d'un élargissement de ses missions ou d'un rapprochement avec d'autres AAI préexistantes, comme l'Agence française de lutte contre le dopage.

Le rapport d'information de l'Assemblée nationale n° 2925 du 28 octobre 2010 de l'Assemblée nationale sur les autorités administratives indépendantes de MM. René Dosière et Christian Vanneste, après avoir indiqué que la transformation en API semblait constituer l'étape ultime de l'indépendance, fait le point sur ses principaux effets : une API peut disposer de ressources propres, constituer un fonds de roulement, conclure des contrats au nom de l'autorité et non de l'État, recruter de manière plus souple des agents contractuels et a la capacité d'ester en justice (cette dernière étant le plus souvent prévue par la loi au profit du président d'une simple AAI sans personnalité morale).

Pour les API, le principal atout est d'échapper largement aux disciplines budgétaires communes car, quand elles sont souvent financées par des ressources propres, elles n'apparaissent dans aucun document budgétaire, et, dans tous les cas, quelles que soient leurs modalités de financement, leurs effectifs ne sont pas soumis aux plafonds d'autorisation d'emplois.

Comme le note le rapport précité, « la formule de l'autorité publique indépendante (API), dotée de la personnalité morale, constitue certainement la forme la plus aboutie pour le concept même d'autorité administrative indépendante, car non seulement il garantit une réelle indépendance administrative, mais aussi améliore les capacités de réactivité de ces autorités dont, précisément, on attend une adaptabilité forte à un secteur d'activité généralement en mouvement rapide ».

Il en conclut notamment que cette option doit être privilégiée, quand l'autorité dispose de ressources propres et à la condition que le dispositif de contrôle par le Parlement soit substantiellement renforcé.

Or le présent dispositif s'accompagne bien d'un renforcement du contrôle du Parlement sur le Conseil supérieur de l'audiovisuel, via un rapport d'activité étoffé, l'organisation d'auditions régulières de son président et un encadrement formel de ses pouvoirs.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 1er
(art. 4 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 186
relative à la liberté de communication)
Composition du CSA et mode de désignation de ses membres

Le présent article tend à modifier l'article 4 de la loi précitée du 30 septembre 1986 afin de réformer la composition du CSA et le mode de désignation de ses membres.

I. Le droit existant

Aux termes du premier alinéa de l'article 4 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 186 relative à la liberté de communication, le CSA comprend neuf membres nommés par décret du Président de la République dont :

- trois sont désignés par le Président de la République ;

- trois sont désignés par le président du Sénat ;

- et trois sont désignés par le président de l'Assemblée nationale.

Aucune condition spécifique n'est prévue pour devenir membre, sinon qu'ils ne peuvent être nommés au-delà de l'âge de 65 ans (deuxième alinéa de l'article 4).

Le président du CSA est nommé par le Président de la République pour la durée de ses fonctions de membre du Conseil. Aux termes de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, cette nomination est soumise à l'avis des commissions parlementaires chargées des affaires culturelles, qui peuvent bloquer cette nomination par un vote négatif d'au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein de l'addition des deux commissions.

II. Le dispositif proposé par le projet de loi initial

Le 1° du présent article (alinéas 2 à 4) modifie la composition du collège du Conseil supérieur de l'audiovisuel :

- qui passe de neuf à sept membres nommés par décret du Président de la République (alinéa 3) ;

- trois membres restent désignés respectivement par les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale.

Néanmoins, ces nominations seraient dorénavant soumises, dans l'assemblée concernée, à une validation par la commission chargée des affaires culturelles statuant à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

En outre, l'Assemblée nationale a ajouté de nouvelles règles relatives aux désignations, qui doivent :

- concerner des personnes disposant de compétences en matière économique, juridique ou technique ou d'expérience professionnelle dans le domaine de la communication ;

- concourir à une représentation paritaire des femmes et des hommes.

Les règles qui resteraient inchangées sont les suivantes :

- le Président de la République nomme le président du CSA pour la durée de ses fonctions de membre du conseil ;

- le mandat des membres du conseil a une durée de six ans. Il n'est ni révocable ni renouvelable.

Le 2° du présent article (alinéas 5 à 7) ne modifie pas non plus le droit existant :

- en précisant que le CSA est renouvelé par tiers tous les deux ans, « à l'exception de son président » (alinéa 6), puisque le nombre de membres est passé à sept. Ainsi, le nombre de membres nommés par le Président de la République au sein du CSA passe de trois à un, les six autres membres étant nommés par les présidents des Assemblées ;

- en reprenant les dispositions selon lesquelles les membres ne peuvent être nommés au-delà de l'âge de 65 ans (alinéa 7), supprimées de fait par l'alinéa 2 du présent article.

Le 3° du présent article modifie les règles du quorum applicable, afin de prendre en compte le changement de nombre de membres du collège du CSA : celui-ci ne pourra délibérer que si quatre de ses membres au moins, sont présents sur les sept (et non plus six membres sur les neuf).

III. La position de votre commission : un mode de désignation particulièrement novateur

Votre rapporteur considère que la modification du mode de nomination est pertinente d'un triple point de vue :

- elle associe la représentation parlementaire de manière totalement inédite, puisque une majorité des membres de chaque commission chargée des affaires culturelles doit approuver les nominations faites par le président de leur assemblée. Cette disposition constitue une application particulièrement intéressante de l'article 34 de la Constitution, aux termes duquel, depuis la réforme de 2008, la loi fixe les règles concernant le pluralisme et l'indépendance des médias ;

- elle permet d'assurer l'indépendance de la nomination des présidents de l'audiovisuel public. Votre rapporteur considère en effet que l'existence d'un intermédiaire entre le pouvoir politique et l'audiovisuel public est d'autant plus efficace du point de vue de la protection de la liberté de communication que celui-ci est pourvu de garanties d'indépendance ;

- enfin cette modification offre l'occasion de modifier la sociologie du collège du CSA, afin de davantage prendre en compte les compétences de régulation du marché qui lui sont confiées, ainsi que les impératifs de parité.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2
(art. 5 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 186
relative à la liberté de communication)
Modification des règles de majorité lors des délibérations du CSA relatives à des manquements aux règles d'incompatibilité
ou de conflit d'intérêt

Le présent article, assez profondément remanié par l'Assemblée nationale, tend à modifier l'article 5 de la loi du 30 septembre 1986 relatif aux incompatibilités applicables aux membres du CSA.

I. Le droit existant

Aux termes du premier alinéa de l'article 5, les fonctions de membre du Conseil supérieur de l'audiovisuel sont incompatibles avec tout mandat électif, tout emploi public et tout autre activité professionnelle.

Il s'agit ainsi de garantir la disponibilité et l'indépendance des membres du Conseil, qui sont rémunérés au titre de leur fonction.

De même, le deuxième alinéa de l'article 5 vise-t-il à éviter tout conflit d'intérêt avec une entreprise entrant dans le champ de régulation de l'autorité en interdisant aux membres de détenir « directement ou indirectement, exercer des fonctions, recevoir d'honoraires, sauf pour des services rendus avant leur entrée en fonction, ni détenir d'intérêts dans une entreprise de l'audiovisuel, du cinéma, de l'édition, de la presse de la publicité ou des télécommunications ».

Ces dispositions s'apparentent à celles relatives à la prise illégale d'intérêt, prévue à l'article 432-12 du code pénal aux termes, qui est le « fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement ».

Toutefois :

- si un membre du conseil détient des intérêts dans une entreprise de ces secteurs, il dispose d'un délai de trois mois pour se mettre en conformité avec la loi ;

- ces dispositions s'appliquent « sous réserve des dispositions de la loi n° 57-298 du 11 mars 1957 sur la propriété littéraire et artistique », à savoir qu'un membre du CSA peut, par exemple, percevoir des droits d'auteur au titre d'une oeuvre dont il serait le créateur.

Aux termes du troisième alinéa de l'article 5, le non-respect de ces dispositions est passible des peines prévues à l'article 432-12 du code pénal, relatives à la prise illégale d'intérêts, soit cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende.

Le quatrième alinéa de l'article 5 prévoit qu'est déclaré démissionnaire d'office par le collège statuant à la majorité des deux tiers de ses membres (six sur neuf) un membre :

- ayant exercé une activité, accepté un emploi ou un mandat électif incompatible avec sa qualité de membre ;

- ou n'ayant pas respecté les obligations prévues au deuxième alinéa du même article (voir supra).

Le cinquième alinéa de l'article 5 est relatif au secret professionnel des membres du CSA, qui doivent « s'abstenir de toute prise de position publique sur les questions dont le conseil a ou a eu à connaître ou qui sont susceptibles de lui être soumises dans l'exercice de sa fonction ». Cette obligation perdure pendant toute la durée de la fonction et durant un an après la cessation de ladite fonction.

Le sixième alinéa de l'article 5 prévoit que les membres du CSA :

- sont soumis aux dispositions de l'article 432-13 du code pénal6(*) prévoyant une forme particulière de prise illégale d'intérêts, communément appelée « délit de pantouflage », applicable trois ans après la fin de la fonction ;

- et que les dispositions qui leur sont imposées au titre du deuxième alinéa (interdiction de prise d'intérêt dans un certain nombre d'entreprises) restent applicables un an après la cessation de leurs fonctions, sous les peines prévues à l'article 432-13 du code pénal.

Le septième et avant-dernier alinéa est relatif au traitement des membres du CSA pour lequel il est notamment prévu qu'il cesse sur décision du conseil statuant à la majorité des deux tiers de ses membres après que les intéressés ont été mis à même de présenter leurs observations, « si ceux manquent aux obligations prévues au deuxième alinéa ».

Enfin le huitième et dernier alinéa de l'article 5 est relatif aux pensions des membres du CSA.

II. Le dispositif proposé par le présent article

Le présent article tend à modifier les premier, deuxième, quatrième, cinquième et avant-dernier alinéas de l'article 5, notamment afin de renforcer les incompatibilités applicables aux membres du CSA.

Le 1° A, inséré par l'Assemblée nationale, vise le cas spécifique des contrats de travail simplement « suspendus » entre une entreprise régulée par le CSA et l'un de ses membres, en les incluant dans le régime d'incompatibilité.

À une question de M. Christian Vanneste publiée au Journal officiel le 23 mars 2010 sur le fait qu'un membre du CSA était en simple « mise en disponibilité » de France Télévisions, M. Frédéric Mitterrand après avoir rappelé le contenu de l'article 5 de la loi du 30 septembre 1986 et reconnu qu'en l'espèce, deux membres du CSA avaient été détachés par France Télévisions qui avait « suspendu leur contrat de travail », soulignait alors que le conseil n'a pas considéré que cette situation constituait un manquement aux dispositions précitées de l'article 5 de la loi du 30 septembre 1986 car « ils n'exercent plus de fonctions au sein de la société, n'en reçoivent pas d'honoraires et n'y détiennent aucun intérêt. Dans le cas contraire, le CSA eût en effet été tenu de les déclarer démissionnaires d'office à la majorité des deux tiers, ainsi qu'en dispose expressément le quatrième alinéa de l'article 5 de la loi. En conséquence, le Gouvernement n'envisage pas de prendre des mesures complémentaires pour préserver l'indépendance des membres du CSA ».

Votre rapporteur est très favorable à une disposition mettant fin à ces situations étonnantes, dans la mesure où le soupçon peut naturellement peser sur un membre pouvant demander la réintégration à terme dans l'une des entreprises régulées par le Conseil.

Il est donc pleinement favorable aux dispositions introduites par l'Assemblée nationale et propose seulement, par mesure de simplicité, qu'elles soient intégrées au sein du deuxième alinéa de l'article 5.

Le 1° du présent article (alinéa 3) propose une modification de pure actualisation en substituant à la mention de la loi n° 57-298 du 11 mars 1957 sur la propriété intellectuelle et artistique celle du code de la propriété intellectuelle.

Le 2° (alinéas 4 à 6) modifie le quatrième alinéa de l'article 5 de la loi du 30 septembre 1986 afin de :

- prévoir que les membres n'ayant pas respecté les dispositions relatives au secret professionnel puissent être déclarés démissionnaires d'office par le collège. Il s'agit de trouver une véritable sanction pour ceux des membres qui ne respecteraient pas le secret professionnel, dont la définition est par ailleurs resserrée au sein du 2° bis ;

- tenir compte du passage de neuf à sept membres au sein du collège. La démission d'office ne serait pas déclarée par le Conseil statuant à la majorité des deux tiers de ses membres mais à une majorité simple.

Le 2° bis, introduit par l'Assemblée nationale réduit le champ du secret professionnel afin d'en assurer une bonne application. En effet l'interdiction aujourd'hui posée de s'abstenir de toute prise de position publique sur les questions « dont le conseil a ou a eu à connaître ou qui sont susceptibles de lui être soumises dans l'exercice de sa mission » n'est plus compatible avec les exigences de transparence de notre société. Les membres du CSA sont ainsi régulièrement amenés à être entendus dans différents types d'enceinte pour expliquer l'action du CSA sur tel ou tel sujet. L'Assemblée nationale a indiqué que le secret professionnel passait par l'absence de prise de position publique sur les questions « en cours d'examen ». La limitation de la prise de parole des membres du collège sera ainsi encadrée temporellement au moment où les enjeux sont les plus élevés.

En outre, les membres ainsi que les anciens membres seront également tenus de « respecter le secret des délibérations ». Votre rapporteur considère qu'il s'agit d'assurer l'indépendance des membres du Conseil que d'assurer le secret de leurs prises de position.

Le 3° du présent article (alinéas 8 à 11) modifie enfin le septième alinéa de l'article 5 de la loi du 30 septembre 1986 relatif au traitement des membres du CSA. Ledit alinéa permet aujourd'hui au conseil statuant à la majorité des deux tiers de mettre fin au traitement perçu par les anciens membres pendant un an après la fin de leur fonction7(*), s'ils manquent aux obligations relatives aux prises illégales d'intérêt (deuxième alinéa de l'article 5 précité).

Il s'agit en fait d'une mesure équivalant à la démission d'office pour les anciens membres du Conseil.

Afin de prendre en compte la diminution du nombre de membres du collège, le a) du 3° (alinéa 9) prévoit que cette décision soit désormais prise à la majorité simple.

En outre, en cas de manquement aux obligations relatives au secret professionnel (cinquième aliéna de l'article 5), une cessation partielle ou totale du traitement, pourrait être prise dans les mêmes conditions (à la majorité simple).

III. La position de votre commission

Votre commission est pleinement favorable au renforcement du régime d'incompatibilité applicable aux membres du CSA, tel que proposé par l'Assemblée nationale.

À des fins de clarification, il a cependant souhaité intégrer les dispositions prévues au 1° A au sein du deuxième alinéa de l'article 5 de la loi du 30 septembre 1986.

Aux termes du 1°, tel que modifié par votre commission, les membres du conseil pourront percevoir des droits d'auteurs, mais en revanche ne pourront pas, directement ou indirectement :

- recevoir d'honoraires, sauf pour des services rendus avant leur entrée en fonction ;

- détenir des intérêts dans une entreprise de l'audiovisuel, du cinéma, de l'édition, de la presse, de la publicité ou des communications électroniques (termes substitués à « télécommunications ») ;

- avoir un contrat de travail dans une entreprise des secteurs précités. Il est évidement que cette disposition s'appliquera à tout moment des mandats, ainsi qu'aux mandats actuellement en cours au CSA.

Un membre du collège qui contreviendrait à ces dispositions serait déclaré démissionnaire d'office dans les conditions prévues au quatrième alinéa de l'article 5 précité.

Toutefois, au moment de sa nomination, un membre du conseil qui serait dans une telle situation disposerait d'un délai de trois mois pour se mettre en conformité avec la loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau)
(art. 17-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication
Extension du pouvoir de règlement des différends du CSA
aux services de médias audiovisuels à la demande

Le présent article modifie l'article 17-1 de la loi précitée du 30 septembre 1986 relatif au pouvoir de règlement des litiges du CSA afin d'étendre cette compétence aux services de médias audiovisuels à la demande (SMAd).

I. Le droit existant

A. Le pouvoir de règlement des différends du CSA

Aux termes de l'article 17-1 de la loi de 1986, introduit par la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, le CSA dispose d'un pouvoir de régler les litiges entre éditeurs et distributeurs de services de radio et de télévision.

Il peut ainsi être saisi par l'une des parties de tout différend relatif à la distribution d'un service, notamment lorsque ce problème est susceptible de porter atteinte :

- au caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion ;

- à la sauvegarde de l'ordre public ;

- aux exigences de service public ;

- à la protection du jeune public ;

- à la dignité de la personne humaine ;

- et à la qualité et à la diversité des programmes.

Le Conseil dispose en outre d'un pouvoir de régulation économique puisque ce pouvoir peut également être mis en oeuvre lorsque ce différend porte « sur le caractère objectif, équitable et non discriminatoire des conditions de la mise à disposition du public de l'offre de programmes ou des relations contractuelles entre un éditeur et un distributeur de services ».

Ce pouvoir du CSA est ainsi double puisque l'autorité prend ses décisions dans le cadre de ses missions traditionnelles (protection du pluralisme, sauvegarde de l'ordre public...), mais dispose aussi d'un pouvoir de régulation du marché, lequel est souvent mis en oeuvre.

Le succès de cette procédure, en dépit de son caractère facultatif, a été immédiat : le CSA a été saisi de nombreuses demandes, notamment à propos de litiges relatifs à la numérotation des chaînes sur l'ensemble des bouquets de diffusion.

En 2009, le CSA a, par exemple, arbitré une rupture de contrats de diffusion (CSA, déc. n° 2009-467, 20 juill. 2009, relative à un différend opposant la société TV Numéric à la société Canal J) ou décidé d'obliger les éditeurs à contracter avec les distributeurs de services (CSA, déc. n° 2008-523, 8 juill. 2008, relative à un différend opposant les sociétés AB Sat et Métropole).

Dans son rapport d'activité 2011, le CSA indiquait qu'au titre de sa compétence de règlement des différends, il avait été saisi de six demandes au cours de l'année et qu'il avait pris une décision, constatant le désistement de cinq de ces requérants. En 2012, il a statué sur la demande dont il avait été saisi l'année précédente par la société Parabole Réunion.

Dans sa contribution sur l'adaptation de la régulation audiovisuelle de janvier 2013, le Conseil notait que ce pouvoir de règlement de différends « devrait être étendu aux différends entre distributeurs et éditeurs de services de médias audiovisuels à la demande car ceux-ci ne sont pas uniquement accessibles directement par le moyen d'Internet : ils sont également proposés en tant que services gérés par les distributeurs ».

B. Les services de médias audiovisuels à la demande

1. La définition des SMAd

L'article 36 de la loi n° 2009-258 du 3 mars 2009 a modifié l'article 2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 afin d'y introduire la notion de service de médias audiovisuels à la demande.

Relèvent ainsi de cette nouvelle catégorie de SMAd, les services « permettant le visionnage de programmes au moment choisi par l'utilisateur et sur sa demande, à partir d'un catalogue de programmes dont la sélection et l'organisation sont contrôlées par l'éditeur de ce service ».

Il s'agit principalement des services de télévision de rattrapage et des services de vidéo à la demande.

Cette définition ne fige cependant pas le champ des services concernés, qui est déterminé grâce à la liste de services expressément exclus. Il s'agit :

- des services qui ne relèvent pas d'une activité économique au sens de l'article 256 A du code général des impôts. Conformément à la directive SMA, les services « dont la vocation première n'est pas économique et qui ne sont pas en concurrence avec la radiodiffusion » sont exclus du champ des SMAd. Cette définition couvre, en particulier, les sites des particuliers et autres pages personnelles ;

- de ceux dont le contenu audiovisuel est secondaire. Le considérant 18 de la directive SMA précise qu'il s'agit des services « dont la finalité principale n'est pas la fourniture de programmes ». Cette définition permet d'exclure de la définition des SMAd les journaux et les magazines mais également tous les services qui proposent de la vidéo en plus de leur activité principale. Comme l'indiquait le rapport de M. Michel Thiollière et Mme Catherine Morin-Desailly sur le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle, « on peut ici penser par exemple aux sites Internet qui proposent des bandes annonces de films (allociné.fr, IMDB.com...) ou encore aux moteurs de recherches/portail comme Yahoo ou MSN qui proposent des vidéos de films, des publicités ou autre vidéos clips aux côtés de leur service de recommandation ou encore plus généralement tout site ayant des vidéos (site de Renault par exemple pour présenter les voitures) » ;

- de ceux consistant à éditer du contenu audiovisuel créé par des utilisateurs privés à des fins de partage et d'échanges au sein de communautés d'intérêt. L'objet est d'exclure de la définition des SMAd l'ensemble des services qui permettent aux particuliers de partager leurs contenus vidéo avec une communauté de personnes auxquelles elles sont liées. Cela concerne les blogs ou réseaux sociaux comme Facebook. Peuvent être également couverts ici les sites de partage de vidéo comme Dailymotion ;

- de ceux consistant à assurer, pour la mise à disposition du public par des services de communication au public en ligne, le seul stockage de signaux audiovisuels fournis par des destinataires de ces services. Sont ici spécifiquement visés les hébergeurs ;

- et enfin, de ceux dont le contenu audiovisuel est sélectionné et organisé sous le contrôle d'un tiers. Sont visés tous les services qui permettent à des professionnels ou à des particuliers de mettre des contenus audiovisuels en ligne.

2. L'existence des SMAd

S'agissant de la télévision de rattrapage, selon le Centre national du cinéma et de l'image animé (CNC)8(*), l'ensemble des chaînes nationales gratuites, y compris les chaînes de la TNT HD, disposent d'un site Internet mettant à disposition du public leurs programmes en télévision de rattrapage. Les chaînes de la TNT HD (HD1, L'Equipe 21, 6ter, Numéro 23, RMC Découverte, Chérie 25), disponibles depuis le 12 décembre 2012, ont proposé dès leurs débuts ou dans les semaines suivant leur lancement une offre de télévision de rattrapage sur Internet. L'accès aux programmes de télévision de rattrapage (TVR) sur ordinateur, par le site des chaînes (comme www.tf1.fr) ou via un site dédié (comme pluzz.francetv.fr), est ouvert à tous et gratuit (hors abonnement à Internet).

En 2012, la pénétration de la télévision de rattrapage a progressé de 6,7 points par rapport à 2011. Selon le rapport précité du CNCC, « 67,2 % des internautes âgés de 15 ans et plus interrogés en 2012 déclarent avoir regardé des programmes en TVR au cours des 12 derniers mois, contre 60,5 % en 2011. Cette pratique se développe de manière continue. Ainsi, au quatrième trimestre 2012, 69,8 % des internautes déclarent être utilisateurs des services de TVR, contre 63,7 % au dernier trimestre 2011 et 54,3 % au dernier trimestre 2010 ».

Le marché de la vidéo à la demande (VàD) poursuit quant à lui la croissance amorcée depuis 2007. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, en février 2013, 75 éditeurs de services de VàD actifs sont recensés en France9(*).

II. La position de votre commission

Votre rapporteur est convaincu de l'importance de prendre rapidement en compte les effets de la convergence numérique en matière de distribution des programmes audiovisuels.

En effet, comme l'indiquait le rapport précité de Mme Sylvie Hubac sur le développement des services de vidéo à la demande et leur impact sur la création, l'accès à l'écran de télévision via une technologie Internet constitue à court terme une condition indispensable au développement et à la viabilité économique d'un éditeur de services.

Dans le rapport Création et Internet10(*), il était noté que la loi pourrait fixer un principe d'accès non discriminatoire au marché de la distribution des programmes audiovisuels, qui ferait l'objet d'une régulation par le CSA, selon des critères d'intérêt général (incluant la diversité et la promotion d'oeuvres européennes), de transparence et de proportionnalité.

Il était également souligné qu'en cas de différend, le CSA disposerait d'un pouvoir de règlement, dans le prolongement de l'article 17-1 de la loi de 1986.

Dans le rapport précité de Mme Sylvie Hubac, il était également proposé que les fournisseurs d'accès à Internet fassent droit aux demandes de reprise d'éditeurs de services dans des conditions non discriminatoires, transparentes et objectives.

Le rapport indiquait que la mise en oeuvre de cette proposition supposait qu'en cas de différend sur le principe ou les conditions de reprise d'un service de VàD par un fournisseur d'accès dans son offre « triple play », un régulateur soit en charge de le régler et, éventuellement, d'enjoindre à la reprise du service.

Et il concluait sur le fait que « le CSA semble assez naturellement désigné dès lors que l'article 2 de la loi du 30 septembre 1986 dans sa rédaction résultant de la loi du 5 mai 2009 range les services de médias audiovisuels à la demande dans les communications audiovisuelles et que la même loi charge, en son article 3-1, le CSA de la mission de garantir l'exercice de la liberté de communication audiovisuelle par tout moyen de communication électronique »11(*).

Si l'ensemble des questions relatives à la distribution ne peut être traité dans ce projet de loi, il est clair que la question de l'intégration des services de médias audiovisuels à la demande dans le champ de compétence du CSA paraît particulièrement pertinente :

- cela complète l'arsenal de compétences dont dispose le CSA en matière de SMAd, dont des pouvoirs de régulation (article 3-1 de la loi précité du 30 septembre 1986,), de saisine en matière de concurrence (article 41-4 de la même loi), de mise en demeure (article 42) et de sanction (article 42-4) ;

- cela permet aussi de poursuivre les objectifs de sécurisation de la neutralité de l'Internet puisque le pouvoir de règlement des différends du CSA s'exerce en faveur du maintien du « caractère objectif, équitable et non discriminatoire des conditions de la mise à disposition du public de l'offre de programmes ».

- cette évolution s'accompagne enfin d'une capacité du CSA à mieux connaître à la fois les SMAd, via une obligation de déclaration des éditeurs (article 6 octies A) et des distributeurs (article 6 octies B).

Votre commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 2 ter (nouveau)
(nouvel art. 17-2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Mission de conciliation du CSA
dans le domaine de la circulation des oeuvres

Le présent article tend à introduire un nouvel article 17-2 dans la loi précitée du 30 septembre 1986 afin de confier une mission de conciliation entre éditeurs et producteurs d'oeuvres audiovisuelles au collège du Conseil supérieur de l'audiovisuel

Dans le cadre de son étude intitulée « Contribution à la réflexion sur la circulation des oeuvres audiovisuelles », de septembre 2010, le CSA avait préconisé la mise en place d'un médiateur du Conseil pour la circulation des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles, « chargé de contribuer à la résolution des contestations relatives à l'accès aux oeuvres ».

Le Conseil avait en effet considéré que la mise en place de ce médiateur permettrait de mettre en oeuvre une action positive concrète en faveur d'une meilleure exposition de la création, notamment d'expression originale française et du développement d'un secteur de la production audiovisuelle diversifié et bien financé.

Le 22 mars 2011, le CSA a nommé M. Dominique Richard, pour cette mission.

Le médiateur intervient en cas de litige entre éditeurs, ainsi qu'entre éditeurs et producteurs ou distributeurs. Il est précisément chargé de réunir les parties dans le but de chercher une conciliation préalable, dans le respect les règles de la concurrence.

Le groupe de travail du Sénat, animé au cours de l'année 2013 par notre collègue Jean-Pierre Plancade sur la production des oeuvres audiovisuelles a quant à lui fait l'analyse suivante : « la primo-diffusion hertzienne perdra en partie de son importance dans un futur proche, il estime évidemment que ce sera encore davantage le cas des deuxième, troisième ou énième rediffusions, notamment sur le câble et le satellite. Dans ce contexte, les oeuvres qui ont fait l'objet d'une dernière diffusion par l'éditeur ou non rediffusées pendant un certain temps, qu'elles soient coproduites ou produites directement en interne par les chaînes, méritent d'être mises à disposition des éditeurs du second marché qui souhaiteraient les diffuser. Les règles applicables en la matière devraient être définies par les acteurs, sous l'égide du CSA ou du ministère de la culture, et l'autorité' de régulation devrait être désigné comme le gardien de cette règle. À cet égard, la mission du « médiateur de la circulation des oeuvres » serait donc pérennisé, mais surtout renforcée, avec l'attribution d'une compétence de régulation en la matière ».

Le présent article additionnel, qui confie au CSA un rôle de conciliation entre les chaînes de télévision et les producteurs, constitue une première étape dans cette démarche.

Un débat pourra porter en séance publique sur l'idée de confier cette mission à un médiateur indépendant, ce qui pourrait davantage mettre en confiance les producteurs, ou au collège, qui pourrait donner plus d'efficacité à cette mesure.

La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 3
(art. 42-7 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Impartialité de la procédure de sanction mise en oeuvre
par le Conseil supérieur de l'audiovisuel

Le présent article revoit l'ensemble de la rédaction de l'article 47-2 de la loi précitée du 30 septembre 1986 afin de réformer le pouvoir de sanction du Conseil supérieur de l'audiovisuel.

I. Le droit existant

Le pouvoir de sanction des autorités administratives indépendantes (AAI) a fait l'objet d'une récente remise en cause par les juridictions nationales et européenne en raison de sa non-conformité au principe d'impartialité.

Il apparaît en effet que la procédure de sanction devant le CSA opèrerait une confusion entre l'instruction et la décision de sanction et pourrait dès lors donner lieu à des annulations contentieuses devant le Conseil d'État.

Dans des jurisprudences du début des années 2000, le Conseil d'État considérait que ni le pouvoir d'autosaisine dont bénéficiait la Commission bancaire12(*), ni la confusion en son sein des fonctions de poursuite, d'instruction et de jugement en matière disciplinaire13(*) ne constituaient des violations de l'article 6§1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH).

Cette jurisprudence a toutefois été remise en cause par la Cour européenne des droits de l'homme, dans une décision du 11 septembre 2009, Dubus SA c/ France : ni le cumul de fonctions administratives et disciplinaires par la Commission bancaire, ni la possibilité de cette dernière de s'autosaisir ne constituent en soi des violations de la CEDH. Néanmoins, la Cour a considéré que la procédure disciplinaire mise en oeuvre par la Commission bancaire n'apporte pas les garanties nécessaires au respect du principe d'impartialité, notamment en ce qu'elle ne permet pas de distinguer clairement les fonctions de poursuites, d'instruction et de jugement14(*).

À la suite de cette condamnation, le Conseil d'État a considéré qu'une modification de la pratique de son pouvoir de sanction par la Commission bancaire ne suffisait pas à se conformer aux exigences du principe d'impartialité et a aussi déclaré l'article L. 613-21 du code monétaire et financier incompatible avec l'article 6§1 de la CEDH.

Une telle décision est parfaitement applicable au Conseil supérieur de l'audiovisuel, dont les sanctions doivent respecter l'article 6§1 de la CEDH et dont le collège est à la fois l'organe de poursuite, d'instruction et de sanction.

Il était donc nécessaire de proposer une réforme de la procédure de sanction fixée à l'article 42-7 de la loi précitée du 30 septembre 1986.

De manière simplifiée, deux options étaient possibles : soit créer une commission des sanctions, différentes du collège, soit mettre en place un rapporteur indépendant, en charge de l'instruction et des poursuites.

C'est la deuxième option qui a été choisie.

II. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article modifie l'ensemble de la procédure prévue à l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986 (alinéa 1).

La nouvelle procédure concerne bien l'ensemble des sanctions prises par le CSA : la mise en demeure (article 42-1 de la loi du 30 septembre 1986), la sanction pécuniaire (article 42-2), l'insertion de communiqués (article 42-4), les sanctions prises à la suite du règlement d'un litige (article 42-15), ou celles applicables aux sociétés nationales de programme (articles 48-2 et 48-3), auxquelles une même procédure sera donc désormais applicable (alinéa 2). Les mises en demeure restent cependant de la compétence du collège, puisqu'elles ne constituent pas des sanctions et participent du dialogue que le Conseil a avec le secteur qu'il régule.

Aux termes du 1° du nouvel article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986, la décision de poursuivre et l'instruction des dossiers de sanction sont assurés par un rapporteur indépendant nommé par le vice-président du Conseil d'État, après avis du CSA (alinéa 3). Celui-ci :

- peut se saisir de tout fait susceptible de justifier l'engagement d'une procédure de sanction (2° à l'alinéa 4) ;

- décide de l'engagement d'une procédure (3° à l'alinéa 5) ;

- dirige l'instruction et procède aux auditions et consultations nécessaires (4° à l'alinéa 7).

L'indépendance du rapporteur est notamment garantie par la mise à disposition de moyens financiers et humains (alinéa 8).

Le principe du contradictoire est ensuite au coeur de la procédure :

- s'il estime que les faits justifient une procédure de sanction, le rapporteur notifie les griefs aux personnes mises en cause, qui peuvent consulter le dossier et présenter leurs observations dans un délai d'un mois suivant la notification (alinéa 6) ;

- au terme de l'instruction, le rapporteur communique son rapport à la fois au CSA et à la personne mise en cause. Il expose ensuite les faits lors d'une séance à laquelle la personne mise en cause est convoquée (alinéa 10 de l'article du projet de loi initial).

Le rapporteur n'assiste pas au délibéré (alinéa 11 de l'article initial) et la décision finale est prise par le conseil (alinéa 12).

Les modalités d'application de l'article devaient enfin, initialement, être précisées par le règlement intérieur du Conseil (alinéa 14).

III. Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié le texte sur plusieurs points afin de :

- prévoir que le rapporteur est nommé parmi les seuls membres en activité des juridictions administratives et non parmi leurs membres honoraires (alinéa 3) ;

- assurer une meilleure protection du secret des affaires (alinéa 10 du texte adopté par l'Assemblée) ;

- fixer un délai de deux mois entre la transmission du rapport au collège et la séance au cours de laquelle le rapporteur expose son opinion devant le collège ;

- et de renvoyer à un décret le soin de préciser les modalités d'application de la nouvelle procédure de sanction (nouvel alinéa 16).

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que la nouvelle rédaction de l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986, telle que prévue par le présent article, est pleinement conforme aux dispositions constitutionnelles et conventionnelles et assurera toutes les garanties d'impartialité aux décisions de sanctions.

En outre, au vu du faible nombre de sanctions prises (14 sur la période 2009-2012) en raison de l'efficacité de la procédure des mises en demeure, votre rapporteur considère que la solution d'un rapporteur indépendant est beaucoup plus pertinente que celle d'une commission des sanctions, dont l'activité aurait été très faible.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4
(art. 42-6, 48-3, 48-6 et 48-7 de la loi du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Coordination

Le présent article tire les conséquences de la réforme de la procédure de sanction dans la loi du 30 septembre 1986.

Le 1° du présent article supprime les articles 42-6, 48-6 et 48-7 de la loi du 30 septembre 1986.

L'article 42-6 de la loi prévoit aujourd'hui que les décisions du CSA sont motivées, qu'elles sont notifiées aux personnes visées et, en cas de suspension de la diffusion d'un service, aux opérateurs satellitaires qui assurent la diffusion du service en France et enfin qu'elles sont publiées au Journal officiel.

Ces dispositions sont reprises à l'alinéa 12 de l'article 3 du présent texte (motivation, notification et publication des décisions) et légèrement actualisées, puisque les décisions sont notifiées aux opérateurs satellitaires et aux distributeurs (notamment câble et ADSL).

Les articles 48-6 et 48-7 de la loi relatifs à la procédure applicable aux sociétés nationales de programmes (France Télévisions, Radio France et France Médias Monde) sont supprimés dans la mesure où les sanctions qui leurs sont applicables entreront désormais dans le droit commun de l'article 42-7 réformé par l'article 3.

Enfin, par coordination, avec la suppression de l'article 48-6, le 2° du présent article (alinéa 3) remplace, au sein de l'article 48-3, la mention de cet article par celle de l'article 42-7.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 bis (nouveau)
(art. 44 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Diffusion par Radio France de ses programmes en outre-mer

Aux termes du III de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986, Radio France est chargée de concevoir et de programmer des émissions de radio à caractère national et local, destinées à être diffusées sur tout ou partie du territoire métropolitain.

De fait, la charge financière de la diffusion des stations France Inter et France Culture en Outre-mer, soit à peu près 2,4 millions d'euros par an, était jusqu'à présent assumée par France Télévisions, au titre de sa mission de radiodiffuseur en Outre-mer.

Par souci de cohérence et de saine gestion, le Gouvernement a souhaité proposé un amendement visant à ce que Radio France prenne en charge le coût de diffusion de ses stations en Outre-mer.

Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, « ce transfert de charges permet à France Télévisions de réaliser une économie, dans un contexte de très forte contrainte de ressource, dû à la baisse des recettes publicitaires de l'entreprise et à sa contribution à l'effort national de redressement des finances publiques » et Radio France serait en mesure d'absorber ce coût. Le débat budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2014 permettra à n'en pas douter d'éclairer ce point.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 5
(art. 47-4 de la loi du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Réforme du mode de nomination des sociétés nationales de programme

Le présent article procède à une réécriture de l'article 47-4 de la loi précitée du 30 septembre 1986 relatif à la nomination des présidents de France Télévisions, Radio France et France Médias Monde.

I. Le droit existant

Aux termes de l'article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986, tel que modifié par l'article 13 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009, les présidents des sociétés nationales de programme (France Télévisions, Radio France et la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France) sont ainsi nommés par décret du Président de la République après avis conforme du Conseil supérieur de l'audiovisuel et avis des commissions chargée des affaires culturelles.

L'article unique de la loi organique n° 2009-257 du 5 mars 2009 relative à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France prévoyait les modalités de cet avis public des commissions parlementaires, donné conformément à la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. Cet avis est conforme et la nomination peut être rejetée à une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

En 2009, a été substituée pour les présidents de l'audiovisuel public à une nomination par le CSA, une nomination par le Président de la République avec confirmation par le CSA et avis du Parlement.

L'idée était ainsi de mettre fin à l'hypocrisie sur une hypothétique non-intervention du politique dans le choix des présidents de l'audiovisuel public.

Votre rapporteur a fortement contesté le renforcement du lien de l'audiovisuel public avec l'exécutif, considérant qu'il s'agissait d'une mesure contraire à l'indépendance des médias, nécessité de nos démocraties contemporaines : il craignait ainsi que des pressions continues soient exercées et que l'audiovisuel public ne soit ainsi plus que le relais de consignes de l'exécutif.

Comme il le notait dans son rapport d'application de la loi, votre rapporteur considère que la conséquence de ce nouveau mode de nomination a été plus pernicieuse :

« - l'audiovisuel public s'est plutôt révélé indépendant, notamment du fait de la tradition journalistique et éthique forte des rédactions de France Télévisions et de Radio France ;

- le Président de la République s'est de facto vu contraint dans ses nominations, non pas en raison des procédures mises en place, mais du fait de la pression de l'opinion publique. L'affaire de l'éventuelle désignation d'Alexandre Bompard à la tête du groupe en est une illustration frappante ;

- en revanche, de très nombreuses décisions prises par les présidents ont été marquées du sceau de la suspicion. Les personnes auditionnées ont ainsi évoqué « la marque du péché originel de la nomination », « un climat de suspicion mauvais pour la bonne marche de l'entreprise », « l'ombre du doute pesant sur chaque choix du président ». Des décisions, qui ont pu avoir pour cause des choix éditoriaux ou causés par des mésententes personnelles (l'éviction de M. Stéphane Guillon par M. Jean-Luc Hees, par exemple) ont ainsi été analysées comme émanant du politique. Le fait que les pressions aient ou non exercées ne sont en fait guère importantes dès lors que l'opinion publique soupçonne ou craint l'existence de tels agissements. Votre rapporteur, M. David Assouline, considère qu'un tel climat est extrêmement préjudiciable à la bonne marche de l'entreprise, conditionnée par la légitimité de son président et des décisions qu'il prend ».

Lors des auditions réalisées par votre rapporteur, les présidents de l'audiovisuel public ont une nouvelle fois confirmé, parfois à demi-mots, que la procédure de nomination était un handicap dans l'exercice quotidien de leur fonction, du fait du soupçon pesant sur leurs décisions.

II. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article propose que les présidents de l'audiovisuel public soient nommés par le CSA à la majorité des membres qui le composent, à savoir au minimum quatre membres après la réforme.

Il prévoit également que, dans un délai de deux mois après le début de leur mandat, les présidents désignés transmettent au Parlement un rapport d'orientation.

Le dispositif s'appliquera progressivement, à l'échéance des mandats en cours, à savoir le 11 mars 2014 pour M. Jean-Luc Hees, président de Radio France, le 21 août 2015 pour M. Rémy Pflimlin, président de France Télévisions et le 4 octobre 2017 pour Marie-Christine Saragosse, pour France Médias Monde.

III. Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié le présent article afin de prévoir que :

- les nominations font l'objet d'une décision motivée par le CSA (telle qu'il était prévu par l'article 47-4 dans sa version antérieure à 2009) ;

- les commissions des affaires culturelles peuvent procéder à l'audition des présidents. Notons que cette disposition est superflue, puisque le Parlement n'est pas tenu par ce type de disposition législative et a déjà le pouvoir d'organiser les auditions qu'il souhaite ;

- enfin, que le CSA peut mettre fin aux mandats en cours des présidents de l'audiovisuel public, conformément à la procédure prévu au nouvel article 47-5 de la loi du 30 septembre 1986, tel que modifié par l'article 6 de la présente loi. Aux yeux de votre rapporteur, cette disposition est là encore superfétatoire, dans la mesure où le nouvel article 47-5, introduit par l'article 6, trouvera automatiquement à s'appliquer dès la promulgation du présent texte de loi.

IV. La position de votre commission

Votre commission a modifié l'article sur trois points :

- à l'initiative de Mme Catherine Morin-Desailly, elle a souhaité prévoir que les nominations du CSA se fondent sur des critères de compétence et d'expérience (alinéa 2) ;

- sur la proposition de M. André Gattolin et des membres du groupe écologiste, elle a également prévu une procédure de « tuilage », au moment de la transition entre deux présidents de l'audiovisuel public, en permettant que les nominations des présidents de France Télévisions, Radio France et France Médias Monde interviennent entre trois et quatre mois avant la prise de fonction effective du nouveau président. Il s'agira ainsi d'éviter les décisions hâtives prises par un président qui se sent sortant, et de permettre aussi au futur président d'être associé aux grilles de rentrée des programmes de radio ou de télévision (alinéa 4 du texte issu de la commission) ;

- et sur la proposition conjointe du rapporteur et des membres du groupe socialiste, votre commission a adopté une disposition prévoyant que les nominations effectuées par l'État et le CSA dans les conseils d'administration des sociétés nationales de programme et de l'INA se feront sur une base paritaire. Votre rapporteur est convaincu de l'impératif de féminisation des conseils d'administration et considère en outre que cette obligation facilitera la nomination de femmes aux postes à responsabilité dans la haute administration.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 A (nouveau)
(art. 50 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Coordination

Cet article, introduit par votre commission constitue une mesure de coordination avec l'adoption de l'article 3 du projet de loi organique relatif à l'indépendance de l'audiovisuel public, lequel prévoit que le président de l'INA est nommé dans les conditions prévues à l'article 13 de la Constitution.

Il s'agit plus précisément de compléter l'article 50 de la loi du 30 septembre 1986, relatif à la désignation du président de l'INA afin d'indiquer que la nomination se fait après avis des commissions parlementaires chargées des affaires culturelles conformément à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, tel que modifiée par l'article 3 précité du projet de loi organique.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 6
(art. 47-5 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Réforme du mode de révocation des présidents
des sociétés nationales de programme

Le premier alinéa de l'article 47-5 de la loi précitée du 30 septembre 1986 prévoit aujourd'hui que le mandat des présidents de l'audiovisuel public peut leur être retiré par décret motivé du Président de la République, après avis conforme, également motivé, du CSA, émis à la majorité des membres le composant, et avis public des commissions parlementaires compétentes.

Il est à noter que la procédure qui aurait permis de respecter le parallélisme total des formes, avec un veto possible des commissions parlementaires sur la révocation a été censurée par la décision du Conseil constitutionnel n° 2009-577 DC du 3 mars 2009.

Le présent article tend à prévoir, pour la révocation des présidents de l'audiovisuel public, un strict parallélisme des formes avec la procédure de nomination, avec un retrait du mandat par le CSA, « dans les conditions prévues par l'article 47-4 », à savoir à la majorité des membres qui le composent.

Comme l'Assemblée nationale, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 bis A (nouveau)
(annexe à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010
relative à l'application du cinquième alinéa
de l'article 13 de la Constitution)
Coordination

Cet article a été introduit à l'initiative de votre commission, par coordination avec l'article 3 (nouveau) du projet de loi organique relatif à l'indépendance de l'audiovisuel public.

Dans la mesure où l'article 3 du projet de loi organique prévoit que le président de l'INA est nommé selon la procédure de l'article 13 de la Constitution, le présent article insère la référence à l'INA dans l'annexe de la loi n° 2010 838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, afin de prévoir que les commissions qui donneront leur avis sur ladite nomination seront celles compétentes en matière d'affaires culturelles.

Il s'agira donc de la commission des affaires culturelles et de l'éducation à l'Assemblée nationale et de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication au Sénat.

Rappelons qu'aux termes de l'article 13 de la Constitution les commissions parlementaires compétentes peuvent s'opposer à une nomination du Président de la République par un vote aux trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 6 bis
(art. 17-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Protection du secret des affaires dans le cadre
de la procédure de règlement des différends devant le CSA

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur, tend à renforcer le respect du secret dans affaires dans le cadre de la procédure de règlement des différends devant le CSA, prévue par l'article 17-1 de la loi précitée du 30 septembre 1986 : il s'agit de permettre à l'autorité de disposer des informations nécessaires à sa prise de décision tout en préservant leur confidentialité.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 ter
(art. 18 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Modification des dispositions relatives au rapport public annuel du CSA

Le présent article tend à étoffer l'article 18 de la loi précitée du 30 septembre 1986 relatif au rapport public annuel du CSA.

I. Le droit existant

Aux termes des deux premiers alinéas de l'article 18 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, le CSA établit un rapport public annuel qui rend compte :

- de l'application de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;

- du respect de leurs obligations par France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l'INA ;

- du volume d'émissions télévisées sous-titrées ainsi que celles traduites en langue des signes.

Votre rapporteur a constaté que les rapports du CSA remplissent ces obligations et sont même beaucoup plus complets en abordant l'ensemble des activités du Conseil.

En outre ce rapport est adressé au Président de la République, au Gouvernement et au Parlement.

II. Les dispositions introduites par l'Assemblée nationale

Estimant que le contrôle du Parlement sur le CSA devait être renforcé « tant en amont, à travers la procédure de nomination des membres, qu'en aval, à travers une évaluation menée par l'autorité », la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a prévu que le rapport annuel rende également compte :

- aux termes du 1° de l'article, de l'impact, notamment économique, de ses décisions d'autorisation d'usage des fréquences, que ce soit pour les radios hertziennes en mode analogique (article 29 de la loi précitée du 30 septembre 1986) et en mode numérique (article 29-1 de la même loi), pour la télévision numérique terrestre (article 30-1), les SMAd (article 30-5), ou encore pour la télévision par satellite (article 30-6) (alinéa 2 de l'article) ;

- des mesures prises en application des articles 39 à 41-4 de la loi précitée du 30 septembre 1986 visant à limiter la concentration et à prévenir les atteintes au pluralisme. Une présentation de la situation des entreprises potentiellement concernées par les seuils anti-concentration devra aussi être entreprise (alinéa 4 de l'article) ;

- et du développement et des moyens de financement des télévisions locales (alinéa 5 de l'article).

Enfin, aux termes du 3° de l'article, le contrôle par le Parlement est renforcé par la présentation du rapport annuel, chaque année, par le président du Conseil supérieur de l'audiovisuel aux commissions parlementaires chargées des affaires culturelles (alinéa 7).

III. La position de votre commission

Votre commission est très favorable aux mesures renforçant l'information du Parlement, d'autant que :

- l'autorité sera amenée, ces prochaines années à prendre de plus en plus en compte les effets économiques de ses décisions ;

- que les dispositions relatives à la protection du pluralisme et à la concentration sont au coeur de ses missions ;

- et que la problématique des télévisions locales revient régulièrement dans les débats parlementaires.

Sur proposition de Mme Catherine Morin-Desailly, la commission a adopté un amendement prévoyant que le Conseil supérieur de l'audiovisuel fasse aussi le bilan de ses activités européennes, et plus précisément des « convergences obtenues entre les instances de régulation audiovisuelle des pays de l'Union européenne ».

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 quater
(art. 21 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Création d'une commission de la modernisation
de la diffusion audiovisuelle

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, tend à créer une commission de la modernisation de la diffusion audiovisuelle consultée préalablement par le Premier ministre sur les projets de réaffectation des fréquences affectées au CSA.

I. Le droit existant

A. L'article 21 de la loi du 30 septembre 1986

Aux termes du premier alinéa de l'article 21 de la loi précitée du 30 septembre 1986, le Premier ministre a pour mission de répartir les fréquences ou bandes de fréquences entre celles qui sont attribuées aux administrations de l'État et celles dont l'assignation est confiée au Conseil supérieur de l'audiovisuel (pour des services de communication audiovisuelle) et à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (pour des services de communication électroniques).

Les deuxième et troisième alinéas de l'article 21 avaient vocation à régler les difficultés liées à l'affectation des fréquences au moment du passage au tout numérique, avec notamment l'existence d'une commission du dividende numérique se prononçant sur le schéma national de réutilisation des fréquences libérées par l'arrêt de la diffusion analogique.

B. Les débats sur l'utilisation de la bande des 700 MHz

Le 20 février 2013, lors d'un discours prononcé devant le RSPG (radio spectrum policy group), la vice-présidente de la Commission européenne, Neelie Kroes, annonçait l'ouverture d'un débat politique, au niveau européen, sur l'affectation de la bande des 700 MHz, qui constitue le 2e dividende numérique. En 2012, la conférence mondiale des radiocommunications de l'UIT (Union internationale des télécommunications) avait en effet décidé, qu'à partir de 2015, la bande de fréquence des 700 MHz pourrait être utilisée par le service mobile en Europe et en Afrique, alors qu'elle est, jusqu'à présent, réservée à la radiodiffusion terrestre.

Dans son avis n° 2013-0175 du 5 février 2013 sur le projet d'arrêté portant modification du tableau national de répartition des bandes de fréquences, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) rappelait que « cette possibilité doit être précisée et finalisée lors de la CMR de 2015 : l'Union européenne devra donc, d'ici là, adopter une position ». L'Autorité considère à cet égard que le choix de principe ou non d'affecter en France la bande des 700 MHz au service mobile représente un enjeu de politique publique de premier plan, pour lequel « il est nécessaire qu'une décision du Premier ministre soit connue avant l'année 2015 ». Selon l'organisme de régulation, l'accès au spectre constitue un enjeu majeur pour satisfaire les futurs besoins des services mobiles à très haut débit.

Selon l'UER (Union européenne de radio-télévision), l'affectation de la bande des 700 MHz aux services mobiles poserait des problèmes en Europe, où la radiodiffusion hertzienne fait un usage intensif de cette bande et où de nombreux accords de licence à long terme ont été mis en place.

Les éditeurs de service de communication audiovisuelle considèrent au demeurant que la bande des 700 MHz est indispensable afin d'innover en matière de services de radiodiffusion hertzienne.

Au moment où l'article 6 septies de la loi tend à autoriser le CSA à disposer d'un plus large pouvoir sur les fréquences, le souhait des chaînes de disposer d'un spectre suffisant pour leurs développements technologiques ne faiblit pas.

NRJ12, BFM TV, Numéro 23, RMC Découverte et Chérie 25 ont ainsi diffusé un communiqué de presse commun dans lequel elles estiment que ce projet comporte « un risque de dépérissement de la plateforme gratuite de la TNT ».

L'ensemble des acteurs s'accordent à penser qu'en tout état de cause, le processus de prise de décision doit être le plus démocratique et transparent possible.

II. Les dispositions introduites par l'Assemblée nationale

Le présent article tend donc à modifier l'article 21 de la loi du 30 septembre 1986 afin de créer une commission de la modernisation audiovisuelle.

Sa composition serait la suivante :

- quatre députés, désignés par les commissions chargées des affaires culturelles et des affaires économiques, à parité parmi leurs membres ;

- et quatre sénateurs désignés de la même façon (alinéa 4).

Une double mission lui serait confiée :

- la capacité de faire connaître à tout moment ses observations et ses recommandations sur les mesures nécessaires à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et leur mise en oeuvre : l'opportunité et le calendrier de migration de la TNT vers de nouvelles normes de diffusion et de compression pourraient par exemple être abordés. Cette compétence aurait a priori vocation à être pérenne ;

- elle serait consultée préalablement par le Premier ministre sur tous les projets de réallocation des fréquences affectées au Conseil supérieur de l'audiovisuel et de modernisation de la diffusion audiovisuelle. L'avis consultatif serait rendu dans un délai de trois mois. Cette mission serait ponctuelle, la ministre ayant indiqué à l'Assemblée nationale qu'elle souhaitait réunir rapidement un groupe de travail afin d'associer le Parlement aux choix réalisés sur l'affectation des fréquences de la bande des 700 MHz.

La commission aurait la possibilité d'auditionner le CSA et l'ARCEP.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur estime très positif que les parlementaires puissent être associés à la discussion relative à l'affectation des fréquences issues du deuxième dividende numérique, même s'il regrette que la création de la commission soit finalement anticipée avant l'adoption de la loi.

Il a proposé un amendement rédactionnel afin que le terme de « réaffectation » de fréquences soit utilisé, plutôt que celui de « réallocation ».

Il note en outre que les deuxième et troisième alinéas de l'article 21 de la loi du 30 septembre 1986 relatif au passage au tout numérique et à la commission du dividende numérique sont devenus sans objet et pourraient être « toilettés » au moment de la discussion en séance publique.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 quinquies
(art. 28 de la loi n° 86 1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Obligation pour le CSA d'effectuer une étude d'impact
avant d'autoriser une modification de convention

Le présent article modifie l'article 28 de la loi précitée du 30 septembre 1986, relatif à la délivrance des autorisations d'usage des fréquences, afin d'imposer que des études d'impact soient réalisées par le CSA à l'occasion des modifications de convention.

I. Le droit existant

L'article 28 de la loi précitée du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication concerne la délivrance des autorisations d'usage des fréquences hertziennes pour les services de communication audiovisuelle. Son dernier alinéa prévoit que les conventions passées avec les éditeurs de service pourront « être régulièrement révisées ».

Ce pouvoir de réviser les conventions passées avec les chaînes de télévision et de radio, notamment au moment de la première autorisation, fait l'objet d'une unanimité des acteurs : il est imposé par les fortes évolutions du secteur audiovisuel et par le lancement peu fréquent de nouvelles autorisations.

II. Le dispositif introduit par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit à l'initiative du rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, vise à « renforcer la responsabilité économique du CSA » en imposant que les autorisations de modification soient précédées d'une étude d'impact rendue publique, « lorsqu'elles sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur le marché en cause ».

Il est évident que la transformation d'une chaîne thématique en chaîne généraliste ou d'une chaîne d'information en chaîne d'information sportive serait susceptible d'avoir un impact significatif sur le marché en cause. L'absence d'étude d'impact du CSA pour une telle modification de convention aurait certainement pour effet de rendre caduque, pour vice de forme, la décision prise par l'autorité.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur soutient pleinement l'objectif de l'article, qui tend à responsabiliser le CSA dans l'exercice de ses prérogatives de régulation souple du secteur dont il a la charge.

Il note au demeurant que l'article 28-4 de la loi précitée du 30 septembre 1986 prévoit déjà une disposition similaire aux termes de laquelle, « préalablement aux attributions de droit d'usage de la ressource radioélectrique pour la diffusion en mode numérique de services de radio, le Conseil supérieur de l'audiovisuel procède à une consultation publique sur l'utilisation du spectre radioélectrique quand ces attributions sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur le paysage radiophonique. Il rend publiques les conclusions de cette consultation ».

Comme l'ont cependant souligné les représentants du syndicat interprofessionnel des radios et télévisions indépendantes (SIRTI), auditionnés par votre rapporteur, une telle disposition pourrait aussi avoir pour effet d'entraîner une multiplication des études d'impact pour chaque modification de convention, très nombreuses15(*), des radios locales, dont les effets sur les marchés locaux sont difficiles à évaluer.

Il a donc proposé à votre commission de limiter ces études d'impact aux télévisions et radios nationales, excluant explicitement celles à vocation locale.

Il a néanmoins maintenu l'idée que de telles études d'impact puissent être réalisées, à la disposition du CSA, pour la modification de conventions de services à vocation locale.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 6 sexies AA (nouveau)
(art. 28-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Rectification d'une erreur matérielle

Le présent article vise à rectifier une erreur matérielle dans l'article 28-1 de la loi du 30 septembre 1986, tel qu'il a été publié après sa modification par la loi n° 2000-719 du 1er août 2000.

Le projet de loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication a fait l'objet d'une longue discussion parlementaire entre son dépôt à l'Assemblée nationale le 10 novembre 1998 et son adoption définitive le 28 juin 2000, en 4e lecture à l'Assemblée nationale.

Aux termes du neuvième alinéa de l'article 22 du projet de loi, modifiant l'article 28-1 de la loi du 30 septembre 1986, introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, « à compter du 1er janvier 2002, les autorisations prévues à l'article 30 ne sont reconduites, hors appel à candidatures, qu'une seule fois pour une période maximale de cinq ans, sauf dans les cas visés aux 1° à 5° ci-dessus ».

Cet article a été modifié à plusieurs reprises au cours de la navette. Il n'en reste pas moins que dans la version du texte n° 553 adopté définitivement par l'Assemblée nationale le 28 juin 2000, le neuvième alinéa de l'article, renuméroté 43, prévoyait toujours qu'à « compter du 1er janvier 2002, les autorisations prévues aux articles 30 et 30-1 ne sont reconduites, hors appel aux candidatures, qu'une seule fois pour une période maximale de cinq ans, sauf dans les cas visés aux 1° à 5° ci-dessus ».

La version de cet texte, telle que transmise au Conseil constitutionnel comprend là encore exactement les mêmes termes16(*).

Pourtant, dans la version de la loi parue au JO n° 177 du 2 août 2000, cet alinéa prévoit mystérieusement qu'à « compter du 1er janvier 2002, les autorisations prévues aux articles 30 et 30-1 ne sont reconduites, hors appel aux candidatures, qu'une seule fois pour une période maximale de cinq ans, sauf dans les cas visés aux 1° et 5° ci-dessus », ce qui change assez considérablement le sens de la disposition.

Telle n'avait pourtant jamais été l'intention du législateur.

Dans un souci d'intelligibilité et de clarté de la loi, votre rapporteur a donc simplement proposé de revenir au texte initial en substituant le mot « à » au mot « et ».

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 6 sexies A (nouveau)
(art. 29-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Gratuité des services de radio numérique terrestre

Cet article additionnel, introduit à l'initiative de M. André Gattolin et de l'ensemble des membres du groupe écologiste, tend à modifier l'article 29-1 de la loi n° 86-1067 relative à la liberté de communication, afin de prévoir que le CSA favorise les services gratuits sur la radio numérique terrestre (RNT).

Cette compétence du CSA s'exercerait dans la mesure de la viabilité économique et financière des radios proposées, notamment au regard de la ressource financière, et favoriserait les services contribuant à « renforcer la diversité des opérateurs ainsi que le pluralisme de l'information ».

Votre rapporteur est très favorable à cette mesure, à portée déclarative dans l'attente du lancement effectif de la radio numérique terrestre, mais qui correspond à l'idée qu'il se fait de la RNT, à savoir un média pluraliste et ouvert à l'ensemble des Français.

C'est au demeurant la force du réseau hertzien que de proposer la gratuité, puisque c'est l'éditeur de radio qui prend en charge le coût de diffusion, au contraire de la radio sur IP (Internet Protocol), accessible seulement via un abonnement Internet ou mobile.

Le débat sur le lancement de la RNT devrait largement avoir lieu lors des prochaines Assises de la radio, organisées le 22 octobre 2013.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 6 sexies
(art. 30-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986)
Possibilité de réserver l'accès d'un appel à candidature
pour le lancement d'un service national de télévision en haute définition
à des chaînes nationales déjà autorisées en diffusion standard

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur, vise à permettre au CSA de réserver un appel à candidatures pour le lancement d'un service national de télévision en haute définition (HD) à des chaînes existantes en définition standard (SD).

I. Le droit existant

L'usage de fréquences hertziennes ne peut être autorisé qu'après un appel à candidature organisé dans les conditions prévues à l'article 30-1 précité.

Aux termes du cinquième alinéa du III de l'article 30-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, pour l'octroi des autorisations de diffusion en haute définition, le CSA « favorise la reprise de services déjà autorisés par voie hertzienne terrestre en mode numérique ».

L'objectif de cette disposition est de faciliter le passage en HD des chaînes actuellement présentes sur le spectre hertzien, le saut technologique n'ayant pas vocation à modifier la composition du paysage audiovisuel français.

Selon les informations communiquées par le CSA, 11 des 25 des chaînes nationales gratuites sont aujourd'hui diffusées en haute définition, à savoir TF1, France 2, M6, Canal + et Arte, ainsi que les six nouvelles chaînes lancées à la fin 2012 (HD1, L'Équipe 21, 6Ter, Numéro 23, RMC Découverte et Chérie 25).

II. Les dispositions introduites par l'Assemblée nationale

Estimant que la disposition prévue au cinquième alinéa de l'article 30-1 de la loi précitée du 30 septembre 1986 n'était pas suffisante pour poursuivre l'objectif de faciliter la passage en HD, le respect du principe d'égalité constituant notamment un obstacle difficilement surmontable à une limitation de l'appel à candidature, l'Assemblée nationale a complété le I de l'article 30-1 afin de permettre au CSA d'organiser des appels à candidature restreints aux chaînes existantes pour l'attribution de fréquences haute définition.

III. La position de votre commission

Au cours de ses auditions, votre rapporteur a constaté que cette disposition était fortement contestée, non pas dans son objectif, mais dans sa rédaction.

En effet, le dispositif pouvait laisser penser que des chaînes locales ou régionales pourraient accéder à des appels d'offre restreints pour accéder à des fréquences nationales en haute définition. Une chaîne comme NRJ Paris ou BFM Business aurait ainsi pu candidater, avec France 3 ou W9 par exemple, à un appel à candidature restreint pour un service HD à vocation nationale.

Il a donc proposé à votre commission de revenir à l'esprit de la loi initiale, en modifiant le cinquième alinéa du III de l'article 30-1 de la loi précitée du 30 septembre 1986, afin de prévoir que le CSA puisse « autoriser en priorité les services » existants, en précisant bien qu'il s'agit de ceux « qui sont reçus dans la même zone géographique » que la fréquence assignée.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 6 septies
(art. 31 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Obligation d'une étude d'impact et possibilité
de différer le lancement d'un appel à candidatures
pour l'utilisation de la ressource radioélectrique

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, tend à modifier l'article 31 de la loi précitée du 30 septembre 1986, afin de renforcer la prise en compte par le CSA de l'environnement économique dans ses décisions d'attribution de fréquences et de lui permettre de différer le lancement d'appels à candidature pour les différents services de communication audiovisuelle.

I. Le droit existant

Le premier alinéa de l'article 31 de la loi précitée du 30 septembre 1986 prévoit que le CSA organise des consultations publiques lorsqu'il lance des appels à candidature pour des services de radio analogique (article 29 de la loi) ou numérique (article 29-1), de télévision (article 30-1), d'autres services de communication audiovisuelle que les radios et télévisions (30-5) et pour la radiodiffusion par satellite (article 30-6).

Le dernier alinéa de l'article 31, introduit par l'article 13 de la loi n° 2009-1572, à l'initiative de notre collègue Bruno Retailleau, tend à dispenser le CSA de procéder à une nouvelle consultation publique lorsqu'il a déjà procédé, dans les trois ans qui précèdent, à une consultation publique portant sur un champ géographique semblable pour des services de télévision ou de radio de même nature. Il s'agissait alors de ne pas retarder l'attribution de fréquences à des radios locales, mais pas de permettre, comme l'a fait le CSA, de lancer six nouvelles chaînes gratuites sur la TNT, en s'appuyant sur une (très) ancienne consultation publique.

II. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le 1° A du présent article prévoit que l'ensemble des autorisations d'usage de fréquences que le CSA peut accorder tiennent compte de la situation économique du marché des services de communication audiovisuelle concernés (alinéa 3).

En cette période de raréfaction de l'offre publicitaire et de fragilisation des acteurs du marché, il paraît en effet cohérent que le CSA prenne en compte la situation économique du secteur avant d'attribuer une fréquence.

Le 1° supprime le dernier alinéa de l'article 30-1 permettant de ne pas mener de consultation publique avant un appel à candidature (alinéa 4).

Le 2° renforce les obligations du CSA en prévoyant :

- la publication d'études d'impact, notamment économiques, à chaque appel à candidature (alinéa 6) ;

- que si la consultation publique ou l'étude d'impact font apparaître que la situation économique n'est pas favorable au lancement des appels à candidature, le CSA peut différer ce lancement pour une durée maximale de deux ans, renouvelable une fois dans les mêmes conditions (alinéa 7).

Il s'agit ainsi d'une exception à la règle selon laquelle le CSA doit attribuer les fréquences dont il dispose.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable au renforcement des pouvoirs en CSA, en l'occurrence de sa capacité à choisir le meilleur moment pour attribuer les fréquences qu'il doit assigner. Le choix de lui imposer, en parallèle, d'éclairer son choix par des études d'impact paraît tout à fait judicieux.

Il note à cet égard que le constat que « la situation économique n'est pas favorable au lancement des appels à candidature » sera certainement davantage établi par une étude d'impact que par une simple consultation publique, qui reflète l'état d'esprit des acteurs plutôt que le contexte économique réel.

Le présent article tire ainsi les conséquences d'un lancement précipité et mal calibré de six nouvelles chaînes gratuites de la TNT, quelques jours à peine après que Michel Boyon, président du CSA, a publié un rapport concluant aux risques d'une telle démarche !

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 octies A (nouveau)
(art. 33-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Déclaration préalable des éditeurs de services de médias audiovisuels à la demande

Le présent article, introduit par votre commission, modifie l'article 33-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, afin de prévoir une déclaration préalable pour les services de médias audiovisuels à la demande.

I. Le droit existant

L'article 33-1 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que les services de radio et de télévision n'utilisant pas les fréquences assignées par le CSA, à savoir les services diffusés par câble, satellite et ADSL, sont soumis à la signature d'une convention avec le Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Néanmoins, les services dont le budget annuel est inférieur à 75 000 euros pour les services de radio et à 150 000 euros pour les services de télévision ne sont pas dans l'obligation de signer une convention et entrent dans un régime simple de déclaration préalable.

Enfin depuis 2009, le III de l'article 33-1 précité prévoit que les services de médias audiovisuels à la demande peuvent être diffusés sans formalité préalable.

Comme l'indique votre rapporteur dans son analyse de l'article 2 bis (nouveau), le marché de la vidéo à la demande s'est considérablement développé ainsi que l'offre en télévision de rattrapage.

Or le CSA qui est en charge de la bonne application des obligations prévues par le décret n° 2010-1379 relatif aux services de médias audiovisuels à la demande, notamment en matière de déontologie, de protection des mineurs, de production et de promotion des oeuvres, a de grandes difficultés à recenser ces SMAd et à faire appliquer la législation.

Dispositions relatives à la protection des mineurs

Le CSA a adopté en 2011 une délibération relative à la protection du jeune public, à la déontologie et à l'accessibilité des programmes sur les services de médias audiovisuels à la demande.

En matière de protection des mineurs, elle prévoit que le système de la classification des programmes et la signalétique sont identiques à ceux applicables aux services de télévision (tous publics, -10 ans, -12 ans, -16 ans, -18 ans), et demande la mise en oeuvre de deux espaces physiques : un « espace de confiance » destiné aux familles, contenant uniquement des programmes « tous publics » ; un espace réservé uniquement aux programmes déconseillés ou interdits aux mineurs de 18 ans et à leurs bandes-annonces, verrouillé par un code personnel spécifique. Ce code est sécurisé par une procédure de configuration en trois étapes, que l'utilisateur met en oeuvre lors du premier accès à l'espace réservé à ces programmes :

- un accès sécurisé pour configurer le code (pour les abonnés : dans l'espace de gestion de l'abonnement, accessible par un code de gestion / pour les non abonnés : par l'insertion d'un identifiant de paiement) ;

- une déclaration électronique de majorité ;

- une information sur la configuration et l'utilité de ce code (l'utilisateur est informé au moment de la création du code qu'il va recevoir une information du distributeur lui confirmant, par tout moyen approprié, la création du code et lui rappelant son utilité et son fonctionnement).

Par ailleurs, une campagne annuelle de sensibilisation à la protection des mineurs doit être diffusée sur ces services.

Source : Conseil supérieur de l'audiovisuel

II. La position de votre commission

Votre rapporteur rappelle que les réflexions menées dans le présent projet de loi ne visent absolument pas à instituer une forme de « gendarme de l'Internet », risquant de se transformer en néo Big Brother.

Votre rapporteur, dans son rapport de 2008 sur les jeunes et les nouveaux médias17(*), avait toutefois insisté sur « le faible intérêt de déployer des moyens importants pour protéger les mineurs sur les médias traditionnels sans intervenir sur les nouveaux médias ».

Il ne s'agit pas d'un contrôle a priori mais de la fixation de règles minimales. De même les règles en matière d'obligations d'investissement ou de déontologie sont adaptées à la spécificité des nouveaux médias, comme l'avait au demeurant recommandé le CSA dans son avis sur le décret de 2010.

L'idée d'appliquer une régulation assouplie aux services de médias audiovisuels à la demande impose que les autorités aient une connaissance de ces services. Comme le note le dernier rapport d'activités du CSA, « en l'état actuel du droit, la mise en oeuvre de SMAD n'est soumise à aucune formalité préalable de déclaration auprès du régulateur. Leur régulation dépend alors de la capacité du CSA de les identifier, dans un contexte de croissance du nombre de SMAD, et dans l'univers foisonnant d'Internet. Le travail de recensement complexe qui s'impose ainsi au Conseil présente le risque d'être partiel et de mettre en cause l'effectivité de la régulation.

Il semble donc souhaitable que la loi dispose d'une obligation de déclaration préalable des éditeurs de services de médias audiovisuels à la demande auprès du Conseil supérieur de l'audiovisuel. L'institution de ce régime de déclaration préalable obligatoire exigerait de modifier le III de l'article 33-1 de la loi du 30 septembre 1986 afin d'en supprimer la référence aux SMAD, puis de les intégrer au II du même article ».

Tel est l'objet du présent article.

Aux termes du 1° (deuxième alinéa), les services de médias audiovisuels à la demande sont soumis à déclaration préalable puisqu'ils doivent respecter les dispositions du II de l'article 33-1 de la loi précitée du 30 septembre 1986. Ne sont concernés, en application du III de l'article 33-1, que les éditeurs établis en France au sens de l'article 43-3 de la même loi.

En conséquence, ils sortent du régime du III de l'article 33-1 précité, qui ne prévoit pas de formalité préalable.

Votre rapporteur insiste sur le fait que ces services ne seraient donc pas soumis à une autorisation mais à une simple déclaration préalable18(*) et que le régime juridique applicable est absolument inchangé sur tous les autres aspects (obligations à respecter...).

Un débat pourrait avoir lieu en séance publique sur la détermination d'un seuil à partir duquel l'obligation de déclaration deviendrait applicable.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 6 octies B (nouveau)
(art. 34 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Déclaration préalable des distributeurs de services de médias audiovisuels à la demande

Le présent article, lui aussi introduit par votre commission, modifie l'article 34 de la loi n° 86 1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, afin de prévoir une déclaration préalable pour les distributeurs de services de médias audiovisuels à la demande.

Depuis la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, les régimes applicables à la distribution de services audiovisuels ont été harmonisés, à l'exception de la diffusion par voie hertzienne terrestre dans des bandes de fréquences assignées par le CSA précédemment préempté.

Ainsi, le législateur a mis fin aux disparités existant d'un réseau de communications électroniques à un autre au sein de la loi du 30 septembre 1986 (câble, satellite, etc.) ou entre cette loi et le code des postes et communications électroniques, s'agissant de leurs conditions d'établissement et d'exploitation.

En particulier, l'établissement de ces infrastructures relève dorénavant du régime de liberté garanti par le code des postes et communications électroniques et l'exploitation d'offre de services de communication audiovisuelle n'est plus soumise qu'à un régime déclaratif auprès du CSA.

À cet effet, l'article 34 de la loi du 30 septembre 1986 soumet à simple déclaration préalable auprès du CSA toute mise à disposition auprès du public d'une offre de services de communication audiovisuelle comportant des services de radio et de télévision sur un réseau n'utilisant pas des fréquences hertziennes. Cette déclaration a pour but de permettre à ce dernier de s'assurer que de telles offres de services sont conformes aux principes régissant la communication audiovisuelle, et notamment à celles tenant au pluralisme des courants d'expression socio-culturels et à la protection des mineurs.

Le présent article, qui vise à appliquer ce régime aux SMAd, est une conséquence logique de l'adoption des articles 2 bis et 6 octies A. Dès lors que le CSA souhaite avoir une meilleure appréhension des éditeurs de SMAd et qu'une procédure de règlement des différends peut s'appliquer aux relations entre éditeurs et distributeurs, il est cohérent de prévoir une déclaration des distributeurs de SMAd. Avec la multiplication des services, mais également avec l'apparition de nouvelles plateformes de diffusion (notamment la télévision connectée), ce régime permettra d'assurer une meilleure visibilité du développement de ces services et en conséquence leur meilleure régulation par le CSA.

Il est à noter que les distributeurs de télévision et de radio sont aussi les distributeurs de SMAd (les fournisseurs d'accès à Internet sur les réseaux de communication électroniques), et que la présente disposition devrait avoir un impact très relatif. Selon le rapport d'activités 2012 du Conseil, à la fin de l'année 2012, 92 distributeurs de services étaient déclarés auprès du Conseil, dont 21 outre-mer.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 6 octies
(art. 42-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Agrément par le CSA des modifications du contrôle des sociétés
titulaires d'une autorisation d'usage de la ressource radioélectrique

Le présent article modifie l'article 42-3 de la loi précitée du 30 septembre 1986, relatif aux modalités d'agrément par le CSA du changement de capital d'une entreprise utilisant une fréquence hertzienne.

I. Le droit existant

Le premier alinéa de l'article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que l'autorisation d'utiliser une fréquence est retirée, sans mise en demeure préalable, en cas de modification substantielle des données au vu desquelles l'autorisation a été délivrée, notamment des changements intervenus dans la composition du capital social ou des organes de direction et dans les modalités de financement.

Le CSA a interprété à raison cet article comme lui donnant un pouvoir d'agrément en cas de modifications non substantielles des données de l'autorisation.

Sur cette base, le CSA a par exemple donné son agrément à l'opération d'acquisition, par la société TF1, de l'intégralité du capital de Groupe AB, aux fins de contrôler 80% de la société Télé Monte-Carlo (TMC) et 100 % de la société NT1,

Sur l'initiative de votre rapporteur, le Sénat avait adopté un amendement au projet de loi de finances pour 2012 prévoyant que tout éditeur de service détenteur d'une autorisation de fréquence sollicite expressément un agrément du Conseil supérieur de l'audiovisuel en cas de modification portant sur 1 % ou plus de son capital social. Il s'agissait alors de créer un fait générateur à une taxe sur les cessions de chaînes détenant des fréquences.

En effet, depuis le lancement de la télévision numérique terrestre, les reventes de sociétés détentrices de fréquences se sont multipliées, avec des gains parfois très importants pour ces entreprises. Nombreuses sont les voix qui se sont élevées contre ces ventes de « fréquences ». Afin d'éviter la tentation que des candidatures ne soient inspirées que par le souhait de revendre les chaînes au plus offrant, ces ventes étaient taxées à hauteur de 5 % du prix de la cession.

L'Assemblée nationale, sur la proposition du Gouvernement, avait cependant modifié cet article afin de prévoir uniquement une taxe sur les cessions, sans modification de l'article 42-3 de la loi précitée du 30 septembre 1986. Dans sa décision n° 2011-644 DC du 28 décembre 2011 sur la loi de finances pour 2012, le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition en constatant que l'article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 n'impose pas une telle autorisation du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), mais prévoit seulement, pour une chaîne de la télévision numérique terrestre (TNT), que l'autorisation peut être retirée en cas de changements intervenus dans la composition du capital social. Dès lors le fait générateur de la taxe n'était pas fixé dans des termes adéquats.

Le Conseil constitutionnel donnait ainsi raison à l'argumentation de votre rapporteur.

Persistant dans sa démarche, il faisait à nouveau adopter un amendement dans la loi de finances rectificative pour 2012 (n° 2012-958 du 16 août 2012), qui prévoyait de compléter l'article 42-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication par une disposition prévoyant que, « sans préjudice de l'application du premier alinéa, tout éditeur de service détenteur d'une autorisation délivrée en vertu des articles 29, 29-1 et 30-1 doit obtenir un agrément du Conseil supérieur de l'audiovisuel en cas de transfert du contrôle direct ou indirect, au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce, de la société titulaire de l'autorisation ».

Dans sa décision n° 2012-654 DC du 09 août 2012, le Conseil constitutionnel a alors considéré qu'il s'agissait d'un cavalier législatif.

II. Les dispositions introduites par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a introduit cet article, qui tend à modifier l'article 42-3 sur deux aspects :

- le 1° de l'article vise à permettre au CSA de donner l'autorisation à une chaîne de télévision de passer de la TNT payante à la TNT gratuite (1° de l'article), sans appel à candidature. Cet amendement, introduit à l'initiative de M. Patrick Bloche, président de la commission des affaires culturelles, vise à donner des pouvoirs de régulation renforcés au CSA dans un paysage audiovisuel qui ne cesse d'évoluer (alinéa 2) ;

- le 2° de l'article reprend la disposition introduite à l'initiative de votre rapporteur dans la loi de finances rectificative pour 2012, en prévoyant l'agrément du CSA en cas de changement de contrôle d'une chaîne de télévision ou de radio, et en assortissant cet agrément d'une étude d'impact, notamment économique (alinéa 4).

III. La position de votre commission

La disposition prévue au 1° a fait l'objet de nombreux débats publics et a été l'une des principales mesures commentées lors des auditions menées par votre rapporteur et votre commission.

En effet, le point de crispation principal porte sur l'éventuel passage de LCI, chaîne d'information du groupe TF1 dont l'économie est très fragile, présente sur la câble, le satellite et la TNT payante, sur la plateforme de TNT gratuite. La chaîne est dépendante des revenus qui lui sont versés par le distributeur Canal + et le groupe TF1 a exprimé le souhait de pouvoir la faire entrer sur le marché publicitaire via une diffusion « en clair ».

Le groupe M6, qui dispose de Paris Première en TNT payante, soutient quant à lui que l'article 42-3 autorise déjà le CSA à faire passer une chaîne du payant au gratuit (d'autant que Paris Première a déjà des fenêtres en clair), puisque que cela ne constituerait pas une modification substantielle de l'autorisation19(*). Néanmoins, Nicolas de Tavernost, auditionné par votre rapporteur, a considéré qu'une telle évolution serait la bienvenue.

En revanche, l'ensemble des autres groupes audiovisuels contestent cette disposition :

- Canal + pour des raisons juridiques et parce que la plateforme de TNT payante dont il est le distributeur a besoin de chaînes pour exister. M. Bertrand Méheut a cependant laissé entendre qu'il pourrait aussi demander le passage en clair de Planète, présente sur le bouquet payant ;

- le groupe NextRadio, détenteur de BFM TV, considère qu'une telle concurrence serait déloyale et entraînerait en fait une baisse des moyens de l'ensemble des chaînes d'information, au détriment du pluralisme souhaité par les pouvoirs publics ;

- le groupe NRJ avance notamment des arguments juridiques de non conventionalité selon lesquels l'article 6 octies accorderait bien un droit spécial illégal aux opérateurs de diffusion d'un service payant en leur permettant, sans renoncer à leur fréquence, de l'utiliser pour la diffusion d'un service en clair. Selon son argumentation, cet avantage « apparaît manifestement discriminatoire par rapport à tout autre opérateur qui voudrait ou qui exercerait déjà une activité de diffusion d'une chaîne de télévision en clair. Il rompt manifestement l'égalité de traitement entre des acteurs concurrents » ;

- les autres chaînes de la TNT, dont L'Equipe 21, y voient également une concurrence déloyale empêchant les groupes indépendants de se développer en comparaison des groupes historiques, seuls présents sur la TNT payante, et disposant déjà de nombreuses fréquences ;

- enfin les chaînes du câble et du satellite considèrent que le développement continu de la plateforme TNT contribue à la difficulté de créer des bouquets payants intéressants pour les Français au détriment de l'ensemble des chaînes présentes sur les supports autres que hertziens, et notamment sur l'ADSL.

Bref, le débat est vif et argumenté.

Votre rapporteur a décidé, quant à lui, de dépasser ce débat en se concentrant sur l'intérêt général et surtout sur ce que doivent être les pouvoirs de l'autorité de régulation.

Il considère, à cet égard, que dans un monde en pleine mutation, celui-ci doit pouvoir exercer des compétences importantes, notamment en matière de régulation économique, pour autant qu'elles soient encadrées par la loi.

Il a donc souhaité resserrer le dispositif créé à l'Assemblée nationale tendant à permettre au CSA d'autoriser le passage d'une chaîne de la TNT payante à la TNT gratuite tant sur le plan de la procédure que sur ses motivations.

La décision doit ainsi obligatoirement être prise après consultation publique des acteurs du secteur et étude d'impact, notamment économique.

Elle tient compte :

- des principes de liberté de communication et de pluralisme (articles 1er et 3-1 de la loi du 30 septembre 1986) ;

- et de la préservation des équilibres des marchés publicitaires. Votre rapporteur considère que cette disposition est juridiquement la plus sûre, notamment parce qu'elle reprend des dispositions déjà existantes dans l'article 42-3, qui permettent au CSA d'autoriser une radio à changer de catégorie, sans appel à candidature, « sauf à ce que changement soit incompatible avec la préservation des équilibres des marchés publicitaires ».

La rédaction proposée par votre rapporteur supprime également, de facto, des dispositions obsolètes relatives à la télévision mobile personnelle, qui n'a jamais vu le jour.

La disposition prévue au 2°, prévoit un agrément du CSA en cas de modification du contrôle d'une radio ou d'une télévision (alinéa 5). Votre rapporteur y est donc pleinement favorable d'autant qu'elle permet à la fois de clarifier le droit et de mettre en place un fait générateur pour la création d'une taxe sur les reventes de fréquences.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 nonies
(art. 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Maintien de la publicité entre 6 heures et 20 heures
sur les chaînes de France Télévisions

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale et modifié par votre commission, vise à revoir les règles applicables aux contrats d'objectifs et de moyens de France Télévisions et à abroger la mesure tendant à la suppression de la publicité avant 20 heures.

I. Le droit existant

A. Les contrats d'objectifs et de moyens

L'article 53 de la loi n° 86-1067 relative à la liberté de communication est relatif aux contrats d'objectifs et de moyens passés entre l'État et les sociétés de l'audiovisuel public que sont France Télévisions, Radio France, France Médias Monde, Arte-France et l'INA.

L'article 21 de la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989 relative à la liberté de communication prévoyait déjà que « des contrats d'objectifs, annuels ou pluriannuels, peuvent être conclus entre les organismes du secteur de la communication audiovisuelle et l'État. Ces contrats d'objectifs sont communiqués au Conseil supérieur de l'audiovisuel ».

En 2000, le législateur a modifié l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 afin de prévoir la mise en place de contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens conclus entre l'État et les organismes de l'audiovisuel public, sur le modèle des contrats de plan alors établis entre l'État et les grandes entreprises publiques.

Il s'agissait de permettre aux sociétés concernées de se voir garantir un certain niveau de financement en contrepartie du respect d'un certain nombre d'obligations et en fonction de la stratégie élaborée conjointement avec l'État.

Ces COM ont rencontré un réel succès et sont aujourd'hui reconnus par l'ensemble des acteurs. Ils sont transmis avant signature aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, ainsi qu'au CSA.

Les commissions peuvent formuler un avis dans un délai de six semaines suivant leur transmission.

Aux termes du II de l'article 53 de la loi précitée du 30 septembre 1986, les présidents de France Télévisions, de Radio France et de l'AEF présentent, devant les commissions parlementaires, un rapport sur l'exécution du COM.

Il est à note qu'une telle procédure n'est pas prévu pour Arte-France et pour l'INA.

B. La publicité sur France Télévisions

Aux termes du VI de l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée, introduit par la loi du 5 mars 2009, les messages publicitaires sont prohibés sur les services nationaux de France Télévisions :

- entre 20 heures et 6 heures (en soirée et la nuit) depuis la publication de la loi précitée du 5 mars 2009 (en pratique, la publicité avait été supprimée en soirée dès le 5 janvier, sur décision unilatérale du conseil d'administration à la demande de la ministre de la culture et de la communication) ;

- entre 6 heures et 20 heures (en journée) à compter du 1er janvier2016. La date initialement prévue pour la suppression totale était celle de l'extinction de la diffusion par voie hertzienne en mode analogique des chaînes historiques (1er octobre 2011), mais l'article 167 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 avait repoussé l'application de la mesure, en raison du contexte financier difficile, à la fois pour France Télévisions et l'État.

Ces dispositions ne s'appliquent pas aux publicités pour les services présentés sous leur appellation générique, aux campagnes d'intérêt général, aux décrochages régionaux et locaux de France 3 et aux publicités sur Internet. Le parrainage n'est pas interdit non plus.

II. Le dispositif introduit par l'Assemblée nationale

Souhaitant que le CSA puisse apporter un éclairage aux parlementaires sur l'application du COM, l'Assemblée nationale a introduit le présent article, dont le 1° complète le II de l'article 53 de la loi précitée du 30 septembre 1986, afin de prévoir que les rapports sur l'exécution des COM de France Télévisions, Radio France, France Médias Monde, l'INA et Arte-France sont transmis pour avis au CSA (alinéas 2 et 3).

Un débat pourra certainement avoir lieu en séance publique sur ces aspects.

Par ailleurs, le 2° du présent article modifie le premier alinéa du IV de l'article 53 afin de supprimer la disposition prévoyant la prohibition de la publicité en journée sur France Télévisions, que ce soit sur le territoire métropolitain (alinéas 5 et 6) ou RFO en outre-mer (alinéa 7).

III. La position de votre commission

A. Le CSA et les COM de l'audiovisuel public

Votre rapporteur est très favorable à la mesure tendant à confier au CSA le soin de donner un avis sur l'exécution des COM de l'audiovisuel public, qui devrait permettre d'éclairer chaque année le débat budgétaire, en apportant des précisions sur la capacité des acteurs de l'audiovisuel à remplir leurs objectifs. En outre, cela permettra au Conseil d'éclairer sa propre décision sur la nomination des présidents, la pertinence de leur projet stratégique et le bilan des sortants.

Il s'interroge néanmoins sur l'intérêt de la transmission au CSA du rapport de l'exécution du COM de l'INA d'une part, et sur la compatibilité de la transmission du rapport d'exécution du COM d'Arte avec le traité franco-allemand instituant la chaîne.

Il poursuit en outre son analyse en considérant que le CSA doit donner un avis sur les COM et leurs avenants, qui permette d'éclairer la représentation parlementaire sur les choix faits par la tutelle et les sociétés nationales de programme. Il salue à cet égard la démarche du CSA sur le récent avis sur l'avenant au contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions.

Votre commission a donc adopté un amendement tendant à faire de cet avis, qui est aujourd'hui une simple faculté, une obligation pour le régulateur. Il a toutefois cantonné cette disposition aux trois grandes sociétés que sont France Télévisions, Radio France et France Médias Monde, considérant que le CSA ne pouvait jouer le même rôle s'agissant d'Arte et de l'INA, dont il ne nommera pas les dirigeants.

B. Le maintien de la publicité en journée : un impératif

Votre rapporteur a longuement détaillé, à la fois dans son exposé général et dans le rapport sur le bilan de la loi du 5 mars 200920(*) qu'il a établi avec M.  Jacques Legendre, les effets néfastes de la suppression de la publicité après 20 heures, et les risques que faisait peser la disparition totale de la publicité sur l'indépendance financière de France Télévisions.

En effet, la substitution d'une dotation budgétaire à la ressource publicitaire a fragilisé le groupe, surtout dans un contexte où les taxes supposées compenser les baisses de recettes n'ont pas été à la hauteur du niveau escompté21(*).

Depuis la réforme, le groupe France Télévisions connaît chaque année des péripéties budgétaires et le montant de la dotation est longuement débattu.

Dès 2010, votre rapporteur soulignait au demeurant que l'idée de supprimer la publicité en journée devait être définitivement oubliée et que la disposition de l'article 53 méritait d'être abrogée : « selon vous, la réforme a pour vocation essentielle de permettre que des programmes de qualité puissent être diffusés en prime time, c'est-à-dire après 20 heures, en refusant la dictature de l'audimat. Soit ! Ne revenons pas sur la suppression de la publicité après cette heure, mais ne généralisons pas cette mesure, car les 430 millions d'euros de recettes engrangés par la régie publicitaire ont représenté un véritable ballon d'oxygène pour le service public. L'État ne pourra lui apporter un tel concours de façon pérenne dans l'avenir »22(*).

Par ailleurs, les objectifs de la mesure n'ont pas été atteints :

- la grande ambition de faire débuter les programmes à 20 heures 35 a complètement échoué, France Télévisions ne respectant plus le cahier des charges rapidement après l'adoption de la loi, en raison des échecs d'audience rencontrés par différents programmes ;

- la loi n'a pas réussi à donner un nouveau visage éditorial à France Télévisions : le « recentrage » sur les missions de service public, avait été commencé avant la réforme, et n'a pas forcément été approfondi par la suite.

Il n'existe donc aucune raison de maintenir une disposition de suppression de la publicité à partir du 1er janvier 2016, d'autant que celle-ci aurait un coût pour l'État, afin de compenser cette perte, d'environ 400 millions d'euros annuels.

Le choix de procéder au maintien de la publicité dès ce projet de loi est lié au souhait de préserver au mieux l'indépendance de France Télévisions, d'une part, et d'assurer une visibilité à sa régie publicitaire, entrée dans de grandes turbulences depuis 2009, d'autre part.

Enfin votre commission a adopté, sur la proposition du rapporteur, un amendement de coordination relatif à la taxe sur la publicité des chaînes de télévision, prenant en compte le maintien définitif de la publicité en journée.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 decies
(art. 103 et 104 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Abrogation des canaux compensatoires
de la télévision numérique terrestre

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à abroger l'attribution de canaux compensatoires aux chaînes hertziennes historiques, prévue aux articles 103 et 104 de la loi précitée du 30 septembre 1986.

I. Le droit existant

La loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur a organisé l'extinction anticipée de la diffusion analogique des services de télévision terrestres en France. Elle remettait ainsi en cause les autorisations de diffusion analogique accordées aux opérateurs historiques (TF1, Canal + et M6).

Pour compenser l'atteinte portée aux droits acquis de ces opérateurs à diffuser leurs programmes jusqu'au terme normal de leurs autorisations, il a été prévu, à l'article 103 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, que les opérateurs historiques se verraient octroyer, sous certaines conditions, un droit à diffusion d'un nouveau service hors la procédure de droit commun de l'appel aux candidatures. En parallèle, le législateur a exclu, à l'article 104 de la loi du 30 septembre 1986 précitée, tout droit à réparation du fait de ces dispositions.

Dans sa décision n° 2007-550 DC du 27 février 2007, le Conseil constitutionnel a jugé que ce dispositif était conforme à la Constitution, estimant que l'octroi de « canaux compensatoires » n'apportait pas aux éditeurs de services concernés une compensation manifestement disproportionnée au préjudice qu'ils avaient subi.

À la suite d'une plainte du 10 avril 2008, la Commission européenne a adressé à la France, le 24 novembre 2010, une mise en demeure aux termes de laquelle elle estime que le dispositif d'octroi de canaux compensatoires aux services nationaux de télévision diffusée par voie hertzienne terrestre en mode analogique n'est pas compatible avec les directives 2002/77/CE de la Commission du 16 septembre 2002 relative à la concurrence dans les marchés des réseaux et des services de communications (directive « concurrence ») et 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation »).

Dans sa réponse en date du 24 février 2011, la France a contesté cette analyse en faisant valoir à titre principal que les directives communautaires composant le cadre réglementaire commun des réseaux et services de communications électroniques (ci-après « Paquet Télécom ») ne sont pas applicables aux procédures d'autorisation d'exploitation de la ressource radioélectrique délivrées aux chaînes de télévision et que, à tout le moins, le dispositif des canaux compensatoires répond à des préoccupations d'intérêt général qui permettent d'en écarter l'application.

La Commission européenne a néanmoins adressé à la France, le 29 septembre 2011, un avis motivé par lequel elle constate un manquement aux obligations découlant des directives « autorisation » et « concurrence ». La Commission conteste en premier lieu que le dispositif de l'article 103 de la loi du 30 septembre 1986 s'inscrive dans la poursuite d'objectifs d'intérêt général permettant d'écarter l'application des directives du « Paquet Télécom ». Elle estime ensuite que le régime d'attribution dérogatoire du droit commun des canaux compensatoires est discriminatoire et disproportionné au regard des objectifs fixés par les directives en cause.

En application de l'article 258 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, elle a invité la France à prendre les mesures requises pour se conformer à son avis motivé dans un délai de deux mois.

Tenant compte de l'avis de la Commission européenne, le Gouvernement a déposé le 4 mai 2012 au Sénat un projet de loi qui abroge le dispositif d'octroi d'un canal compensatoire aux services nationaux de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique, institué à l'article 103 de la loi du 30 septembre 1986. Il visait « à réduire l'incertitude juridique qui résulte des divergences d'appréciation entre les autorités françaises et la Commission européenne en abrogeant le dispositif de l'article 103 de la loi du 30 septembre 1986 précitée. Cette abrogation implique corollairement celle de l'article 104 qui exclut tout autre droit à réparation au titre des dispositions de la loi relatives à l'extinction anticipée de la diffusion analogique terrestre ».

Ce projet de loi n'a pas encore été discuté.

II. La disposition introduite par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur Marcel Rogemont, tend à abroger les articles 103 et 104 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986.

L'abrogation des « canaux compensatoires » permet d'assurer la sécurité juridique des opérateurs concernés par le dispositif de l'article 103 de la loi du 30 septembre 1986, mais également de l'ensemble des acteurs de la télévision numérique et des pouvoirs publics français.

Compte tenu du risque pesant sur ces canaux compensatoires au regard du droit communautaire, leur éventuelle attribution serait en effet intervenue dans une grande insécurité juridique, rendant plus fragile tout projet de développement du marché audiovisuel français. Comme il a été souligné par les services de l'État devant votre rapporteur, « ceci n'implique pas en revanche l'acceptation par la France de l'application du « Paquet Télécom » aux procédures d'autorisation des chaînes de télévision ».

L'abrogation de l'article 103 de la loi du 30 septembre 1986 implique corollairement celle de l'article 104 de cette même loi, qui excluait tout autre droit à réparation au titre de l'extinction anticipée de la diffusion analogique terrestre. Elle n'est en effet constitutionnellement envisageable qu'à la condition, soit de prévoir un nouveau mécanisme d'indemnisation, soit d'abroger la disposition interdisant tout droit à réparation.

Il est à noter que la suppression des canaux compensatoires ouvre également la possibilité pour les opérateurs historiques de demander une indemnité au titre du préjudice subi en raison de l'extinction anticipée de la diffusion analogique. Toutefois, ce préjudice ne saurait être indemnisé que si les éditeurs parviennent à démontrer, suivant les règles applicables en matière de responsabilité du fait des lois, son caractère certain, anormal et spécial.

III. La position de votre commission

Dans la mesure où il contestait fortement, dès 2007, l'attribution de canaux dits bonus aux chaînes historiques, en compensation du passage au tout numérique, votre rapporteur soutient naturellement l'abrogation desdits canaux.

Outre les effets juridiques incertains qu'elle emportait, cette décision était à la fois illégitime, car les chaînes historiques ont aussi bénéficié d'un allongement de leur autorisation et d'une baisse de leurs coûts de diffusion, et injuste vis-à-vis des nouveaux entrants.

Cet exemple rappelle en outre que l'attribution d'une fréquence sans appel à candidature doit être très fortement encadrée.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE II
DISPOSITIONS DIVERSES,
TRANSITOIRES ET FINALES

Article 7 A (nouveau)
Obligation pour les sociétés nationales de programmes de contractualiser avec des sociétés dont les comptes ont été certifiés

Cet article additionnel, introduit à l'initiative de notre collègue André Gattolin et des membres du groupe écologiste, tend à imposer que les entreprises publiques de l'audiovisuel, dans le cadre de leurs activités de production et de programmation, travaillent avec des sociétés dont les comptes sont certifiés.

I. Le droit existant

Les rapports de la Cour des comptes sur France Télévisions évoquent régulièrement la difficulté pour l'entreprise publique de négocier avec efficacité avec les sociétés de production auxquelles elle fait appel.

Soulignons à cet égard que France Télévisions a pour obligation réglementaire de faire appel, pour 95 % de son investissement dans les oeuvres audiovisuelles, à des sociétés indépendantes.

Le rapport de nos collègues Catherine Morin-Desailly et Claude Belot avait souligné qu'une politique systématique d'audit des programmes de flux avait été engagée à partir de 2008. Elle aurait permis d'obtenir une baisse des budgets de l'ordre de 2 % à 10 % « en tenant compte des éventuelles modifications éditoriales, de l'historique des coûts des émissions, du chiffre d'affaires global du producteur et des devis et audits des saisons précédentes le cas échéant ».

Des audits des comptes de production réalisés à partir de 2008 ont fait apparaître des économies significatives sur les coûts directs de production par rapport aux devis acquittés par France Télévisions.

Incitée par la mission de contrôle général économique et financier à tirer les conséquences des résultats des audits dans ses négociations avec les producteurs, France Télévisions aurait réalisé près de 9 millions d'euros d'économies en 2010.

Le rapport précité soulignait encore que le groupe a mis en oeuvre une politique de plus grande transparence dans l'élaboration des devis, ces derniers devant « faire apparaître clairement les postes permettant d'avoir une meilleure lecture des frais fixes et frais variables. Quand ils ne sont pas justifiés, les imprévus ne sont pas acceptés en tant que tels et sont affichés sous forme de marge. »

Le rapport concluait sur la pertinence de cette politique et de son extension aux programmes de stocks, sur la base d'audits systématique.

Lors des débats en commission de la culture, de l'éducation et de la communication sur le rapport d'information de notre collègue Jean-Pierre Plancade sur les relations entre les producteurs audiovisuels et les éditeurs de services de télévision, les membres de la commission ont régulièrement insisté sur le fait que le service public devait encore progresser dans cette politique. Ainsi notre collègue André Gattolin déplorait-il que « trop de sociétés qui travaillent pour le service public ne publient pas leurs comptes. La transparence fait défaut ».

Mme Anne Durupty, directrice générale déléguée d'Arte, citée dans le rapport précité de M. Plancade considérait aussi que « les producteurs sont de plus en plus diversifiés et spécialisés et ont de moins en moins les moyens de développer des projets, voire de rendre des comptes ». Elle indiquait que certains producteurs ne pouvaient ainsi pas même produire de factures aux diffuseurs.

Notre collègue Jean-Pierre Plancade soulignait, quant à lui, le grand intérêt du travail du SPI sur « Arecoa », un logiciel permettant de disposer de la transparence des comptes sur les oeuvres : « il s'agit d'un atout particulier pour les producteurs travaillant avec le service public qui devrait, ne faire appel -s'agissant d'argent public- qu'à des producteurs capables de rendre leurs comptes en toute transparence ».

Votre commission a considéré que le service public ne pourrait disposer de devis fiables et « contrôlables » que si les sociétés partenaires de l'audiovisuel public disposaient de comptes certifiés.

Votre rapporteur a quant à lui souligné :

- qu'une telle disposition a parfaitement sa place dans ce projet de loi relatif à l'indépendance de l'audiovisuel public ;

- et qu'elle ne devrait pas concerner les sociétés ayant un chiffre d'affaires inférieur à cinq millions d'euros, au lieu des trois proposés initialement, afin de ne pas mettre en difficulté les petites sociétés de production, qui sont à la source de bien des programmes innovants, notamment dans le documentaire ;

- et qu'une telle disposition concernait en fait France Télévisions, puisque Radio France et France Médias Monde produisent leurs programmes en interne.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 7
(art. 4 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)
Dispositions transitoires relatives à la composition du CSA

Le présent article tend à prévoir les modalités de passage du CSA de neuf à sept membres, conformément aux dispositions prévues à l'article 1er de la présente loi.

La première phrase du premier alinéa précise tout d'abord que l'entrée en vigueur de la loi n'entraînera pas l'interruption du mandat des membres du collège en cours de mandat. La présente réforme est en effet respectueuse de l'indépendance du Conseil et n'a absolument pas pour objectif de changer les membres actuels du collège.

En outre, la seconde phrase du premier alinéa prévoit qu'afin de passer de neuf à sept membres, les membres du collège qui ont été nommés par le Président de la République, à savoir Mmes Françoise Laborde (jusqu'en janvier 2015) et Francine Mariani-Ducray (jusqu'en janvier 2017), ne seront pas remplacées.

Le nombre de membres du CSA passera ainsi de neuf à huit entre 2015 et 2017, puis à sept à partir de 2017.

Le second alinéa du présent article prévoit que le quorum prévu pour les décisions du CSA restera de 6 membres jusqu'en 2017, puis passera à 4 ensuite, de même que la majorité des deux tiers pour les décisions prises en matière d'incompatibilité.

Comme l'Assemblée nationale, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 bis (nouveau)
Transfert au CSA des droits et obligations de l'État au titre des activités
du Conseil en tant qu'autorité administrative indépendante

Le présent article, introduit sur proposition du Gouvernement lors de l'examen du texte par votre commission, tend à assurer le transfert à l'autorité publique indépendante que devient le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) par application de l'article 1er A de la loi, des droits et obligations de l'État au titre des activités du Conseil en tant qu'autorité administrative indépendante.

Comme votre rapporteur l'a souligné dans son commentaire sur l'article 1er A, la transformation d'une autorité administrative indépendante en autorité publique indépendante disposant de la personnalité morale entraîne différents effets juridiques, dont la possibilité d'ester en justice, d'être propriétaire de biens mobiliers ou immobiliers ou encore de recruter ses collaborateurs de manière plus souple.

Le premier alinéa du présent article prévoit que les droits et obligations de l'État, ainsi que les contrats de travail passés au titre des activités du Conseil sont transférés au nouveau CSA, autorité publique indépendante.

Le deuxième alinéa prévoit que les biens mobiliers de l'État dont le CSA a aujourd'hui la disposition lui sont transférés de plein droit et en pleine propriété. Soulignons à cet égard que le CSA ne semble pas disposer de biens immobiliers, puisqu'il est locataire des locaux qu'il occupe dans le XVe arrondissement de Paris.

Enfin le dernier alinéa indique que le transfert des biens, droits et obligations sont effectués à titre gratuit et ne peuvent donner lieu à aucune perception de droits, impôts ou taxes.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 8
Application du nouveau mécanisme de sanction

Le présent article prévoit que seules les procédures de sanctions ouvertes après la promulgation de la loi se verront appliquer la nouvelle procédure prévue à l'article 3, avec un rapporteur indépendant dédié aux poursuites et à l'instruction.

Un choix contraire n'aurait fait que geler et retarder les procédures déjà lancées avant le dépôt du projet de loi, et ne les aurait pas pour autant purger de leur potentielle inconstitutionnalité.

Comme l'Assemblée nationale, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 bis (nouveau)
(art. 82 de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000)
Coordination

Le présent article additionnel, vise à ce que le deuxième alinéa de l'article 82 de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 modifiant la loi n° 80-1067 relative à la liberté de communication, qui renvoie aux deuxième et troisième alinéa de l'article 42-7 de la loi précitée du 30 septembre 1986, profondément remanié à l'article 3, renvoie désormais à l'ensemble de la procédure de sanction prévue à l'article 42-7.

La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 9
(annexe à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010
relative à l'application du cinquième alinéa
de l'article 13 de la Constitution)
Coordination

Dans la mesure où l'article 1er du présent projet de loi prévoit que les présidents des sociétés nationales de programme sont nommés par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, le présent article supprime les références à ces sociétés dans la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, dont l'annexe détermine les commissions compétentes pour se prononcer sur les nominations du Président de la République prises dans le cadre de l'article 13 de la Constitution.

Comme l'Assemblée nationale, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10
Application sur l'ensemble du territoire de la République

Le présent article rend applicable sur l'ensemble du territoire de la République les dispositions de la présente loi.

Aux termes de l'étude d'impact, annexée au présent projet de loi, « les présidents des sociétés nationales de programme dirigent des services de communication audiovisuelle diffusés par voie hertzienne terrestre dans les territoires d'outre-mer. Ainsi, certains services de communication audiovisuelle édités par France Télévisions, Radio France et la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France sont diffusés par voie hertzienne terrestre dans les territoires ultramarins. Ce faisant, la modification du mode de nomination des présidents des sociétés nationales de programme trouvera une application en outre-mer.

En outre, le CSA tient sa compétence de la loi du 30 septembre 1986 précitée qui s'étend aux départements d'outre-mer, aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle Calédonie, en vertu de son article 108. Les dispositions du projet de loi relatives au pouvoir de sanction mis en oeuvre par le CSA sont donc applicables aux services de communication audiovisuelle établis en outre-mer ».

L'ensemble de ces raisons imposent l'application de la loi sur l'ensemble du territoire de la République.

Comme l'Assemblée nationale, votre commission a adopté cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 17 septembre 2013, sous la présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. David Assouline, rapporteur, sur le projet de loi organique n° 815 (2012-2013) et le projet de loi n° 816 (2012-2013), adoptés par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatifs à l'indépendance de l'audiovisuel public.

EXAMEN DU RAPPORT

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Nous accueillons Mme la ministre de la culture, qui assiste à nos travaux pour nous éclairer sur les dispositions des deux projets de loi, organique et ordinaire.

M. David Assouline, rapporteur. - Le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire relatifs à l'indépendance de l'audiovisuel public ont pour ambition de refonder ce service public. Honnêteté, qualité et indépendance sont les piliers de l'audiovisuel public. Sur ma proposition, le Sénat a d'ailleurs inscrit, à l'article 34 de la Constitution, le pluralisme et l'indépendance des médias au nombre des libertés fondamentales garanties par la loi. La réforme de 2009 a eu des effets très regrettables sur l'indépendance des médias, que souligne le rapport sur l'application de la loi que j'ai cosigné avec Jacques Legendre. La suppression de la publicité a fait largement reposer le financement de France Télévisions sur la dotation de l'État : on voulait rendre le service public indépendant des annonceurs alors qu'il l'était déjà, on l'a rendu dépendant de l'État alors qu'il ne l'était pas.

La nomination des présidents de l'audiovisuel public par le Président de la République a renforcé cet effet boomerang. On a voulu mettre fin à une prétendue hypocrisie en assumant sans hypocrisie les pressions sur les médias, qui seraient, pour certains, consubstantiels à l'exercice du pouvoir. De ce fait, les présidents de l'audiovisuel public ont systématiquement été soupçonnés de partialité. Chaque décision a été analysée à travers le prisme des choix politiques qu'elle était supposée traduire.

Certains jugent le mode de nomination est secondaire, estimant que l'indépendance est une pratique plutôt qu'une règle fixée. Je crois que c'est une erreur. Rien ne garantit que le président de l'audiovisuel saura rester neutre et impartial en toute circonstance, a fortiori quand son renouvellement est en jeu. On m'objectera que toute nomination est un pari sur la capacité de la personne à résister aux pressions. Je réponds qu'il faut surtout compter sur les garanties d'indépendance. Les règles ne suffisent certes pas à assurer l'indépendance, mais il n'y a pas d'indépendance sans règles.

Le projet de loi prévoit un ensemble de garanties pour mettre les présidents de l'audiovisuel public à l'abri de tout soupçon. La première est celle de l'autorité de nomination. Pour que la nomination soit légitime, l'intermédiaire entre le pouvoir politique et les médias doit lui-même être neutre. Les présidents de France Télévisions, de Radio France et de France Médias Monde seront dorénavant nommés par le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Un CSA rénové dont six des sept membres seront nommés par les commissions des affaires culturelles des deux assemblées à la majorité positive des trois cinquièmes : c'est une proposition révolutionnaire en droit français, qui obligera majorité et minorité à trouver un consensus sur le choix des personnes. Les candidatures feront l'objet d'un véritable projet stratégique. Les commissions parlementaires se verront transmettre le rapport d'orientation du nouveau président, qu'elles pourront auditionner.

Le CSA est le garant de la liberté de communication, qui est une liberté fondamentale ; c'est donc bien à lui de nommer les présidents de l'audiovisuel public. D'autres mesures viennent renforcer l'édifice. L'article 1er A fait du CSA une autorité indépendante dotée de la personnalité morale. L'article 1er renforce les critères de compétence pour la nomination de ses membres. L'article 2 durcit le régime d'incompatibilité applicable aux membres mis en disponibilité d'une entreprise publique. L'article 3 met le régime de sanction en conformité avec le droit conventionnel et constitutionnel. Dans la pratique, un rapporteur indépendant instruira les dossiers de poursuite et de sanction, la décision étant prise par le collège. L'article 5, relatif au mode de nomination, est complété par l'article 6 qui précise les modalités de révocation. Les deux articles du projet de loi organique traduisent cette évolution en supprimant les articles correspondants introduits en 2009.

L'article 6 nonies, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit en outre que le CSA donne un avis sur les rapports relatifs à l'exécution du COM, avis qui éclairera le Parlement. Surtout, ce même article maintient la publicité en journée sur France Télévisions, élément essentiel de son indépendance financière.

L'Assemblée nationale a renforcé les compétences de régulation économique du CSA, faisant doubler le volume du projet de loi. Les articles 6 ter à 6 octies prévoient ainsi que le rapport d'activité du CSA comporte des éléments sur les effets économiques de ses décisions, sur l'état de la concentration dans les médias ou encore la situation de la télévision locale. Parce que de nouveaux pouvoirs imposent de nouvelles responsabilités, le CSA est invité à rendre davantage compte devant nos assemblées. Les modifications de convention des chaînes de télévision et de radio devront faire l'objet d'une étude d'impact. Attention toutefois à ne pas créer un engorgement d'études d'impact... Les députés ont également donné au CSA la faculté de réserver des appels à candidature pour des fréquences HD à des chaînes déjà existantes en définition simple, ce qui pose des difficultés pratiques.

Le CSA devra agréer les changements au capital d'une chaîne de télévision ou de radio, ce qui donnera une base juridique à une taxe relative à la revente de fréquences. L'amendement à la loi de finances que j'avais fait adopter par le Sénat -dit « amendement Bolloré »- avait en effet été censuré au motif qu'il ne s'appuyait pas sur une disposition précise de la loi de 1986 : l'obstacle sera ainsi levé.

Enfin, l'Assemblée nationale a prévu que le CSA puisse faire passer une chaîne de la TNT payante à la TNT gratuite sans appel à candidature. Certains mettent en doute la constitutionnalité -je n'y crois pas- et la conventionalité de la mesure, mais l'équivalent existe pour les radios. Le CSA demande depuis longtemps cette souplesse. L'autorité n'a pas su, ou pu, faire émerger une TNT payante rentable ; et des décisions doivent être prises rapidement, entre le passage de certaines chaînes au gratuit ou une présence limitée à la distribution non hertzienne. Enfin, je rappelle que le texte ne fait qu'accorder au CSA une faculté ; il n'entraîne pas de facto la création de nouvelle chaînes gratuites, comme font mine de le croire ceux qui redoutent l'arrivée de nouveaux concurrents. LCI demande ainsi à passer au gratuit, sa survie est en jeu. L'ancienne procédure lui impose de déposer un nouveau projet ; avec ce texte, elle pourra simplement demander le transfert du projet existant. Je vous présenterai à l'article 6 octies un amendement imposant notamment une étude d'impact et un débat public préalables à la décision du CSA afin d'encadrer au mieux cette mesure.

Le CSA est légalement tenu d'affecter les fréquences disponibles. Or certains craignent qu'il ne les préempte en faveur de l'audiovisuel, au mépris du pluralisme ou de la santé économique des acteurs. L'article 6 quater crée donc une commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle, comptant des parlementaires et consultée sur tous les projets de réaffectation de fréquences allouées au CSA, en lieu et place notamment de la commission du dividende numérique. De plus, aux termes de l'article 6 septies, le CSA prendra ses décisions sur l'usage des fréquences après des études d'impact et une consultation publique, et pourra différer l'utilisation de ces fréquences, pour une durée de deux fois deux ans. Enfin, l'article 6 decies supprime définitivement les canaux bonus attribués rapidement en 2007 et contraires au droit communautaire.

Je suis pleinement favorable à ce texte fondé sur deux principes excellents : la garantie de l'indépendance de l'audiovisuel public et l'autonomie de l'organe de régulation, qui obtient de nouvelles compétences et rend davantage compte de ses décisions devant le Parlement.

Mes amendements s'inscrivent dans la tradition sénatoriale d'équilibre et de garantie des libertés publiques. Je proposerai notamment de limiter les études d'impact obligatoires du CSA lors des modifications de conventions aux seules télévisions et radios nationales, de favoriser le passage à la HD en respectant les catégories de service existantes, ou encore d'encadrer la décision de passer une chaîne de la TNT payante à la TNT gratuite.

La décision devra être compatible avec les principes de liberté de communication, de pluralisme et avec la préservation des équilibres des marchés publicitaires.

La nomination du président de l'Institut national de l'audiovisuel (INA) doit, selon nous, relever de l'article 13 de la Constitution. Cette institution bénéficie de la redevance, appartient au secteur public et participe indéniablement à la vie sociale de la Nation. Modifions la loi organique afin que les commissions donnent leur avis, voire opposent un veto, à la majorité des trois cinquièmes.

Je vous proposerai également que le CSA donne un avis sur les COM de l'audiovisuel public. Du reste, il le fait déjà, sans y être obligé, et ses travaux nous apportent un éclairage précieux. Je salue à cet égard l'avis qui vient d'être émis.

On parle depuis longtemps de la convergence numérique. Or texte ne traite ni de celle-ci, ni de ses effets sur les compétences du CSA. Étrange silence ! La mission confiée par Mme Aurélie Filippetti à M. Pierre Lescure, dont les conclusions ont été rendues publiques au mois de mai, proposait d'alléger le dispositif de la réponse graduée -dès le mois de juillet, un décret a supprimé la possibilité de couper temporairement l'accès Internet des contrevenants- mais également de transférer cette mission au CSA. Or l'Assemblée nationale n'a pas abordé ce sujet.

La révolution numérique est l'enjeu fondamental. Il est urgent d'agir. Ainsi trois amendements, dans la continuité de ce qui avait été adopté en 2009, visent à soumettre à une déclaration préalable auprès du CSA tant les services de médias audiovisuels à la demande que leurs distributeurs. La procédure de règlement des différends qui vaut pour les chaînes de télévision leur serait également applicable.

La convergence, ainsi que l'avenir de l'Hadopi et son éventuel transfert au Conseil supérieur de l'audiovisuel font partie intégrante du débat. J'aborde cette question sans dogmatisme. Compte tenu de la convergence en cours, le rapprochement est désormais cohérent, même si les modes de régulation doivent rester différents. Je ne souhaite évidemment pas créer une sorte de néo Big Brother indépendant pour réguler Internet. Mais la création audiovisuelle et sa protection, notamment sur Internet, sont des sujets d'émoi chez les professionnels ; j'ai reçu des dizaines de commentaires provenant de toutes les professions concernées. Étrangement, les mêmes qui veulent rénover le CSA refusent de prendre en compte les nouvelles technologies. Or quel meilleur moyen de le moderniser que de lui associer une expérience et une expertise déjà présentes au sein de l'Hadopi ? À l'époque de sa création, j'avais adopté une position originale : privilégiant la dissuasion et la prévention, non la répression, j'avais vivement protesté contre la coupure de l'accès à Internet. Aujourd'hui, et je m'en félicite, la coupure administrative n'existe plus et la coupure judiciaire a été récemment supprimée.

À ce jour, indique la Commission de protection des droits, deux millions de premières recommandations ont été envoyées ; les secondes recommandations sont dix fois moins nombreuses ; la Commission comptabilise 700 délibérations, 54 transmissions aux procureurs de la République et quatorze décisions de justice. La pédagogie a pris le pas sur la répression.

Pourtant l'Hadopi n'est pas stabilisée institutionnellement. On note aussi une reprise du piratage. Tout délai est néfaste. Nous ne pouvons pas, au risque de l'hypocrisie ou du manque de courage, éviter le débat sur le transfert ou non de l'Hadopi au CSA. Je suis partisan d'un transfert rapide, qui à la fois moderniserait le Conseil et stabiliserait la mission pédagogique de l'Hadopi.

Demeure toutefois la question du calendrier. La procédure accélérée étant engagée, l'Assemblée nationale ne pourrait débattre de ce transfert, ce qui, compte tenu de l'importance de la mesure, ne me semble pas respectueux de nos collègues députés. Il m'a donc semblé plus pertinent de ne pas déposer d'amendement sur ce sujet tout en prenant date pour que le débat et la délibération du Parlement ne tarde pas. Mais j'ai l'espoir que nos auditions publiques, mon rapport et nos débats contribueront à susciter une initiative rapide.

En attendant, je vous propose d'adopter les deux projets de loi sous réserve de l'adoption des amendements que je vous présente.

Mme Françoise Férat. - Ces projets de loi manquent de vision et ne règlent rien. Ils ne sont pas à la hauteur des préoccupations actuelles et des enjeux. Le groupe UDI-UC était pourtant bien disposé à l'égard de ces projets ; mais les parlementaires de l'opposition n'ont pas été associés au groupe de travail sur la contribution à l'audiovisuel public, ni conviés aux assises de l'audiovisuel.

Ces textes marquent un recul. Les pouvoirs du CSA s'accroissent mais manquent de cohérence. Les garde-fous instaurés en 2009 sont supprimés. Le pouvoir de nomination du Président de la République était transparent, encadré par la codécision avec le CSA et le droit de veto du Parlement. Ce système équilibré est supprimé, mais pas la présomption de dépendance à l'égard du pouvoir exécutif ! Le pouvoir de contrôle du Parlement est mis à mal. Quid de l'indépendance financière ? La dotation budgétaire à France Télévisions a baissé, passant de 400 millions en 2012 à 256 millions en 2013 - et cela n'est pas fini...

Surtout, notre groupe reste attentif au devenir de l'Hadopi, aux pouvoirs du CSA et au maintien de la réponse graduée. En l'état, nous ne pouvons soutenir ces textes.

Mme Françoise Cartron. - Ils contiennent pourtant des avancées fortes ! Notamment en clarifiant la procédure de nomination des présidents de chaîne : le poids du soupçon, lourd à porter, privait ceux-ci de la sérénité que leurs fonctions exigent. La nouvelle procédure de nomination des membres du CSA conforte cette indépendance, que nous appelons de nos voeux, comme beaucoup de professionnels du secteur.

M. Jean-Pierre Leleux. - Ce projet de loi vise l'indépendance de l'audiovisuel public. Mais comment la définir ? Surtout, n'est-elle pas un idéal inaccessible, les gestionnaires étant des êtres humains ? Quel que soit le système, il comportera des effets pervers, à l'instar des changements de modes de scrutin, toujours destinés à améliorer les processus électoraux...

Jusqu'à présent les nominations étaient conditionnées à l'avis conforme du CSA tandis que les commissions du Parlement avaient un droit de veto. Ce texte instaure une procédure d'avis conforme du CSA. Cela supprimera-t-il la suspicion ? Certains symboles sont lourds de sens. Les nominations récentes de personnes dont le parcours n'a pas toujours été exempt d'engagement partisan laissent planer des doutes sur leur indépendance, quelles que soient leurs compétences et leur bonne volonté. Le président du CSA, homme brillant certes, n'est pas l'incarnation de l'indépendance et je ne lui reproche pas ! C'est un symbole qui nous laisse un peu sur notre faim. Le nouveau système fournit peu de garanties.

En revanche, je souligne le mécanisme de vote à la majorité positive des trois-cinquièmes, avancée intéressante en faveur de l'indépendance, même si elle risque d'aboutir à une politisation des nominations.

D'un point de vue général, il s'agit d'une « petite » loi, n'en déplaise à Mme la ministre ; une réforme plus complète est nécessaire. La procédure accélérée ne permet pas d'examiner tous les sujets, qui sont nombreux. L'Assemblée nationale n'aura pas l'occasion de débattre de nos amendements, tandis que le Gouvernement nous en présentera d'autres sur lesquels nous devrons nous prononcer de façon précipitée, même s'ils posent des questions légitimes. Un tel texte mérite un examen approfondi et une vraie navette parlementaire. N'essayons pas de mettre quelques cataplasmes sur des sujets qui doivent être examinés... Nous déposerons des amendements et notre position finale dépendra du sort qui leur sera réservé.

M. André Gattolin. - Je salue cette loi même si je regrette qu'elle n'ait pas été présentée plus tôt ; toutefois les nominations du président du CSA ou de la présidente de l'Audiovisuel extérieur de la France ont donné lieu à des expérimentations intermédiaires intéressantes. Ce texte entend régler la question de l'indépendance, même si beaucoup dépendra de l'interprétation et de la pratique. Ce texte comporte beaucoup d'éléments positifs mais il devra être complété. Nous sommes attachés à la continuité du service public, tant pour les dirigeants que les stratégies. C'est pourquoi nous proposons d'instaurer un tuilage entre chaque président sortant et son successeur ; à l'État d'élaborer, en amont du COM, les grandes orientations et les objectifs à long terme.

Dans tout grand service public moderne, le public devrait être représenté dans les instances de décision, comme cela se pratique du reste aux Pays-Bas ou au Canada. Nous soutenons l'esprit de cette loi, que le débat au Sénat enrichira, je l'espère. Nous attendons aussi un texte sur l'organisation des médias électroniques et de l'audiovisuel.

M. Pierre Laurent. - Le groupe communiste apprécie que cette loi revienne sur le mode de nomination des présidents de chaîne ; mais elle reste limitée, l'ambition affichée dans l'intitulé ne se retrouve pas dans le corps du texte. Nous attendons avec impatience une grande loi sur l'indépendance de l'audiovisuel public, traitant des concentrations, des nouvelles technologies et de leurs conséquences sur le paysage audiovisuel. Nous en sommes loin. Il aurait fallu dresser au préalable un état des lieux, pour ensuite aborder en toute connaissance de cause les solutions législatives envisageables. A l'Assemblée nationale, nos collègues se sont abstenus. Quant à nous, souhaitant vivement pousser toutes les avancées envisageables, nous ne nous opposerons pas en commission à ce texte, et voterons pour que le travail se poursuive. Puis, en séance publique, nous nous déterminerons en fonction des résultats. Pour l'heure, le texte nous paraît insuffisant.

LOI ORDINAIRE

Article 1er A (nouveau)

L'article 1er A (nouveau) est adopté sans modification.

Article 1er

M. David Assouline, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° COM-6 qui vise à assurer la parité de la composition du CSA. Il est déjà satisfait.

Mme Aurélie Filippetti, ministre de la culture et de la communication. - En effet.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Les deux chambres sont appelées chacune à nommer trois membres du CSA. Comment garantir la parité et préciser quelle chambre devra désigner une majorité de femmes, et l'autre d'hommes ? Madame la ministre, un de vos collègues a tranché cette question par décret. Un tirage au sort ne serait-il pas plus respectueux de l'indépendance du Parlement, tout en le protégeant des manipulations opportunistes ?

M. Jean-Pierre Leleux. - Cet amendement n'est pas satisfait. Il renvoie à un décret le soin de régler les difficultés de mise en oeuvre.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - L'article 23 de la loi pour l'égalité entre les femmes et les hommes, présentée par Mme Najat Vallaud-Belkacem, comporte une disposition similaire.

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - Le texte défendu par ma collègue autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance - et non par décret - les mesures nécessaires pour favoriser l'égal accès des femmes et des hommes au sein des autorités administratives indépendantes.

L'amendement n° COM-6 n'est pas adopté.

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° COM-3 précise que les candidats devront posséder des compétences reconnues dans le secteur de l'audiovisuel et celui des communications numériques. Il est certes nécessaire de prendre en compte l'expertise dans le numérique. Mais la rédaction est floue en l'état. Avis défavorable.

L'amendement n° COM-3 est retiré.

M. David Assouline, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° COM-4. En cas d'absence d'avis conforme à la majorité qualifiée, le texte est clair : la procédure doit être reprise entièrement. Le délai est celui de la fin du mandat du conseiller remplacé.

L'amendement n° COM-4 n'est pas adopté.

L'article 1er est adopté sans modification.

Article 2

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° CULT-1 clarifie le champ des incompatibilités applicables aux membres du CSA.

L'amendement n° CULT-1 est adopté.

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° COM-7 réduit d'un an à six mois la durée pendant laquelle les membres du CSA peuvent continuer à percevoir leur indemnité à l'issue de leur mandat. Avis défavorable. L'État ne réalisera pas beaucoup d'économies avec cette mesure. Surtout, la poursuite du versement de l'indemnité est la contrepartie du régime des incompatibilités de fonctions. Il sera en effet impossible aux membres sortants d'exercer certaines fonctions pendant trois ans. Il est à craindre que certains candidats talentueux hésitent à se porter candidats. La transparence a son prix. Gardons la durée d'un an.

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - Je partage l'avis du rapporteur. Les membres du CSA sont en effet soumis à une double incompatibilité : celle de droit commun des agents de droit public, qui leur interdit de rejoindre pendant trois ans des entreprises qu'ils ont contrôlées ; et une incompatibilité spécifique, qui leur interdit d'exercer dans des entreprises de presse ou du secteur audiovisuel pendant un an. Je précise que le versement de l'indemnité cesse dès que l'intéressé retrouve un emploi.

L'amendement n° COM-7 n'est pas adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article 2

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° CULT-2 étend la procédure de règlement des différends devant le CSA aux litiges relatifs aux services de médias audiovisuels à la demande - télévision de rattrapage et vidéo à la demande. Ils entrent dans le champ de compétences du CSA depuis 2009, même quand la diffusion se fait sur Internet... sauf que le règlement des litiges n'avait pas été prévu.

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - En 2009, la procédure de règlement des différends n'avait pas été unifiée. Le moment est venu d'y procéder.

L'amendement n° CULT-2 est adopté et devient article additionnel après l'article 2.

M. David Assouline, rapporteur. - Le rapport récent de la commission de la culture sur les relations entre producteurs et chaînes de télévision proposait d'institutionnaliser la mission du médiateur de la circulation des oeuvres en confiant explicitement une compétence de conciliation au CSA. Tel est l'objet de l'amendement n° CULT-3.

L'amendement n° CULT-3 est adopté et devient article additionnel après l'article 2.

Article 3

L'article 3 est adopté sans modification.

Article 4

L'article 4 est adopté sans modification.

Articles additionnels après l'article 4

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° COM-14 prévoit que l'État définit un cadre stratégique pluriannuel en amont de la désignation des présidents de chaînes. Je suis favorable à un cadre pluriannuel : mais c'est tout l'objet du COM !

M. André Gattolin. - Il y a méprise. La feuille de route que nous souhaitons serait complémentaire du COM. Les candidats doivent présenter un projet pour la chaîne. Nous disons que c'est à l'État de définir le projet en amont. Le président nommé ne connaît pas forcément la chaîne de l'intérieur, ni même le métier.

M. David Assouline, rapporteur. - La rédaction de l'amendement mériterait d'être revue. Le terme « orientations » s'applique aussi au COM. Le gouvernement pourrait peut-être assortir l'appel à candidature d'une lettre de mission ?

M. André Gattolin. - Le terme d'orientations stratégiques est-il trop précis ? D'accord pour revoir la rédaction.

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - A l'heure actuelle, l'État définit un cahier des charges, par un décret modifiable à tout moment, qui énonce les missions assignées au service public ; les projets stratégiques proposés par les candidats doivent le respecter. En outre, dans les deux mois qui suivront leur nomination, ils devront présenter aux commissions parlementaires un projet d'orientation pour leur société, tandis que le COM fixe de manière contractuelle les engagements avec l'État. La définition des enjeux de service public est déjà contenue dans le cahier des charges. Inutile de créer un cadre supplémentaire.

L'amendement n° COM-14 est retiré.

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° GOUV-2 autorise Radio France à diffuser ses services de radio en outre-mer : actuellement c'est France Télévisions qui s'en charge. Avis favorable.

L'amendement n° GOUV-2 est adopté et devient article additionnel après l'article 4.

Article 5

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° COM-8 remplace, à l'alinéa 2, « la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France » par « France Médias Monde », nouvelle dénomination de cette entité. Avis défavorable : n'inscrivons pas dans la loi le nom de la marque, car si celui-ci change la loi deviendra sans objet.

L'amendement n° COM-8 n'est pas adopté.

M. David Assouline, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° COM-9, qui précise que la nomination des présidents des chaînes audiovisuelle publiques se fonde sur des critères de compétence et d'expérience.

L'amendement n° COM-9 est adopté.

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° COM-10 prévoit que les candidats à la présidence des chaînes sont auditionnés par le Parlement. Avis défavorable. Le Parlement ne peut matériellement auditionner l'ensemble des candidats. Cette mission appartient déjà au CSA, un doublon n'a pas de sens. Le processus de nomination ne doit pas prêter le flanc à une accusation de politisation. Nous aurons le rapport du CSA et pourrons auditionner les candidats si nous le souhaitons. Enfin certaines personnes compétentes, par exemple à la tête d'une autre chaîne, ne souhaitent pas qu'une publicité soit donnée à leur candidature. Évitons de les décourager...

L'amendement n° COM-10 n'est pas adopté.

M. André Gattolin. - Je retire les I et II de l'amendement n° COM-15. Le III, lui, prévoit que, quatre ans après le début du mandat des présidents de chaîne, le CSA évalue les résultats des sociétés au regard du projet stratégique et du contrat d'objectifs et de moyens. Prévoir un délai d'un an reviendrait à critiquer la gestion précédente...

M. Jean-Pierre Leleux. - Une habitude !

M. André Gattolin. - Quatre ans constituent une durée pertinente pour apprécier l'action d'un président, d'autant plus que ce dernier peut être candidat à sa réélection.

M. David Assouline, rapporteur. - Je vous invite à aller au terme de votre parcours, en retirant totalement l'amendement. Le contrat d'objectifs et de moyens joue déjà le rôle de document stratégique. Le CSA donnera un avis tous les ans sur son exécution Je proposerai en outre qu'il donne un avis sur ce document lui-même.

L'amendement n° COM-15 est retiré.

M. David Assouline, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° COM-2, sous réserve de rectification. Le tuilage proposé est opportun, mais si le délai est trop long le mandat des présidents sortants risque d'être fragilisé et leur autorité, anéantie. M. Gattolin propose six mois ; trois ou quatre devraient suffire.

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - Un délai de trois ou quatre mois apportera la continuité souhaitable sans affecter l'autorité du président sortant. J'y suis favorable, quitte à réfléchir avant la promulgation de la loi à une procédure transitoire pour la première application, qui concernera le président de Radio France.

M. David Assouline, rapporteur. - Selon la date de promulgation, le nouveau délai conviendra peut-être. Je propose de rectifier l'amendement n° COM-2 en remplaçant « six mois » par « entre trois et quatre mois » et en supprimant la dernière phrase, superflue et dont la rédaction pourrait poser des difficultés.

M. André Gattolin. - Le temps n'est pas le même dans la télévision, où les engagements sont pris sur une longue durée, et à la radio, où l'on peut changer les grilles très rapidement et à peu de frais. Quatre mois devraient suffire à éviter les erreurs stratégiques majeures. L'absence de rémunération que nous avions prévue n'interdisait pas une indemnisation.

L'amendement n° COM-2 rectifié est adopté.

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° COM-11 prévoit un audit par la Cour des comptes au bout d'un an. Avis défavorable : toutes les institutions françaises le mériteraient, mais cela serait coûteux et peu efficace. À la limite, cet amendement pourrait être passible de l'article 40.

L'amendement n° COM-11 est rejeté.

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° CULT.4 impose des nominations paritaires non seulement aux membres du CSA, eux-mêmes nommés en respectant la parité, mais aussi à l'État. J'ai ajouté l'État car j'escompte un effet d'entraînement : il faudra promouvoir davantage de femmes à des postes de responsabilité.

Mme Françoise Cartron. - L'amendement n° COM-1 fixe un écart maximal de un entre le nombre de représentants de chaque sexe, pour rendre opérationnelle cette belle idée de la parité. Comme l'amendement du rapporteur est plus large, je rectifie le nôtre.

Les amendements identiques n°s CULT.4 et COM-1 rectifié sont adoptés.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel avant l'article 6

M. David Assouline, rapporteur. - Puisque nous réformons les modes de nomination des présidents de l'audiovisuel public, pourquoi ne pas modifier la procédure de confirmation du président de l'institut national de l'audiovisuel (INA) ? Élu par le conseil d'administration -dont les membres sont nommés par l'État- il est nommé par décret du Président de la République. L'amendement n° CULT.5 propose que les commissions compétentes des deux chambres soient consultées auparavant, afin que le Parlement, aussi, ait son mot à dire.

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - Avis défavorable : la procédure prévue par l'article 13 de la Constitution est réservée aux emplois ayant une importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation. Je suis consciente de l'importance de l'INA dans la conservation et la valorisation de nos archives audiovisuelles ainsi que dans la formation. Pour autant, la procédure de l'article 13 n'est pas adéquate : par exemple, la nomination du directeur des Archives nationales n'y est pas soumise. L'INA, qui relève bien du secteur audiovisuel, ne met pas en jeu la liberté d'expression ou le pluralisme. Respectons une cohérence avec les autres postes de direction, qui n'y sont pas soumis.

M. David Assouline, rapporteur. - Les nominations à la tête de la Compagnie nationale du Rhône, d'Aéroports de Paris, de la Caisse de dépôts et consignations y sont soumises ! Elles ne concernent pourtant pas les droits et libertés.

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - Non, mais bien la vie économique et sociale de la Nation.

M. David Assouline, rapporteur. - L'INA concerne la vie sociale de la Nation ! Au moins autant que la Compagnie nationale du Rhône...

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - Son budget, hélas, n'est pas comparable.

M. David Assouline, rapporteur. - Je souhaite que nous ayons ce débat en séance, où nous entendrons peut-être d'autres arguments. Avec une telle procédure, l'actuel président de l'INA n'aurait pas été autant critiqué.

M. Jacques-Bernard Magner. - Nous votons l'amendement afin d'avoir ce débat en séance.

L'amendement n° CULT.5 est adopté et devient article additionnel avant l'article 6.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - L'amendement est désormais intégré au texte de la commission. Pour qu'il y ait débat, il faudra qu'un amendement de suppression soit déposé.

Article 6

L'article 6 est adopté sans modification.

Article additionnel après l'article 6

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° CULT.6 est de coordination.

L'amendement n° CULT.6 est adopté et devient article additionnel après l'article 6.

Article 6 bis (nouveau)

L'article 6 bis (nouveau) est adopté sans modification.

Article 6 ter (nouveau)

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° COM-12 prévoit que le rapport d'activité du CSA comporte une rubrique sur ses activités européennes. Avis de sagesse.

L'amendement n° COM-12 est adopté.

L'article 6 ter (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 6 ter (nouveau)

M. André Gattolin. - L'amendement n° COM-21 pose la question de l'audiovisuel extérieur de la France. France 24, hormis l'Asymmetric digital subscriber line (ADSL), n'est pas visible en métropole. Cette situation remonte à l'époque de l'association avec TF1. Il est regrettable que les téléspectateurs n'aient pas accès à cette offre de qualité qui renforcerait le pluralisme. À terme, il faudra y parvenir - je crois d'ailleurs cette proposition assez consensuelle.

M. David Assouline, rapporteur. - Diffuser RFI et France 24 sur la TNT est une idée excellente. Il revient toutefois à l'État de demander au CSA la réserve de fréquence pour les chaînes publiques. Sinon, celui-ci serait accusé d'être juge et partie. Par exemple, les fréquences données localement à RFI pourraient être réclamées par les radios indépendantes. Retrait, ou avis défavorable, donc, mais nous pourrons demander en séance un rapport sur le sujet, afin de promouvoir cette idée.

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - La mission principale de France Medias Monde est le rayonnement de la France à l'étranger. Par conséquent, sa diffusion en France métropolitaine ne peut être que subsidiaire. Voilà pourquoi je suis défavorable à l'amendement ; en revanche, je souhaite que la visibilité de France Medias Monde sur la TNT soit améliorée. Je vous annonce que nous réfléchissons à l'octroi d'une fenêtre sur la TNT en Ile-de-France. Nul besoin pour cela de passer par la loi : une modification du cahier des charges lors de la finalisation du contrat d'objectifs et de moyens suffit. Nous gardons l'objectif général et apportons une réponse concrète.

M. André Gattolin. - Je maintiens mon amendement. 

L'amendement n° COM-21 est rejeté.

Article 6 quater (nouveau)

L'amendement rédactionnel n° CULT.7 est adopté.

L'article 6 quater (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel avant l'article 6 quinquies (nouveau)

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° CULT.8 rectifie une erreur matérielle.

L'amendement n° CULT.8 est adopté, et devient article additionnel avant l'article 6 quinquies (nouveau).

Article 6 quinquies (nouveau)

M. David Assouline, rapporteur. - Afin d'éviter l'engorgement du CSA, l'amendement n° CULT.9 limite l'obligation de procéder à une étude d'impact des modifications de convention susceptibles d'avoir un impact significatif sur le marché aux services de communication audiovisuelle nationaux, ce qui n'interdit qu'il y en ait pour les autres. Ce sont les radios locales qui ont demandé que nous levions une ambiguïté de la rédaction.

L'amendement n° CULT.9 est adopté.

L'article 6 quinquies (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 6 quinquies (nouveau)

M. David Assouline, rapporteur. - Avec l'amendement n° COM-20, le CSA pourra donner une priorité aux services gratuits dans le cadre de la radio numérique terrestre (RNT). Avis favorable, mais pour l'heure, la RNT n'existe pas...

M. André Gattolin. - En effet. Une rectification s'impose : il s'agit du dernier alinéa du III et non du II. Il faut réaffirmer la volonté de créer la RNT, et ne pas rêver, comme cela s'est fait pour la TNT, sur une offre payante, avant de comprendre que le modèle est la gratuité.

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - Je suis très favorable à cet amendement. Il est essentiel que les Français aient accès à une offre riche et gratuite en matière de radio comme de télévision. La solution proposée est équilibrée, puisqu'elle laisse au CSA toute sa marge d'appréciation. Je convie tous les parlementaires aux assises de la radio que j'organise le 22 octobre prochain.

L'amendement n° COM-20 rectifié est adopté et devient article additionnel après l'article 6 quinquies (nouveau).

Article 6 sexies (nouveau)

M. David Assouline, rapporteur. - La généralisation de la diffusion en haute définition de la TNT est un objectif essentiel. L'amendement n° CULT.10 écarte néanmoins l'idée que des services à vocation locale puissent se transformer en services à vocation nationale dans le cadre d'un appel à candidature restreint pour le passage en haute définition (HD). La rédaction de l'Assemblée nationale, qui encourageait le passage à la HD en fréquence nationale, semblait concerner aussi les fréquences locales. Aucune n'a les 12 millions nécessaires sauf, peut-être, BFM Business.

L'amendement n° CULT.10 est adopté.

L'article 6 sexies (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6 septies (nouveau)

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° COM-13 rectifié interdit au CSA de reporter l'attribution de fréquences dans le secteur de la radio analogique en cas de difficultés économiques du secteur. Le CSA exercera avec sagesse et compétence les responsabilités que ce projet lui confie en matière de régulation. Il n'y a pas de raison pour qu'elles ne s'appliquent pas à la radio analogique. Il est vrai qu'il s'agit d'un secteur sensible. Avis de sagesse, en signe d'ouverture aux propositions de Mme Morin-Desailly.

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - La possibilité pour le CSA de différer le lancement d'un appel à candidature est très encadrée : consultation préalable, consultation publique, étude d'impact rendue publique. Il n'y a aucune raison pour traiter différemment la radio analogique. Avis défavorable.

M. David Assouline, rapporteur. - Puisque j'étais dans la sagesse, je me rallie à celle du Gouvernement.

M. Jean-Pierre Leleux. - Ne tombons pas dans le piège que j'ai évoqué en préambule. Petit à petit, nous traitons de sujets ne relevant pas de ce projet de loi malgré leur intérêt, et cela finit par brouiller le message.

L'amendement n° COM-13 est rejeté.

L'article 6 septies (nouveau) est adopté sans modification.

Articles additionnels après l'article 6 septies (nouveau)

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° CULT.11 soumet les services audiovisuels à la demande à une déclaration préalable auprès du CSA, qui pourra mieux identifier ces services, parfois foisonnants.

L'amendement n° CULT.11 est adopté, et devient article additionnel après l'article 6 septies (nouveau).

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° CULT.12 étend l'obligation de se déclarer auprès du CSA aux distributeurs de services de médias audiovisuels à la demande. Il s'agit ainsi de favoriser la régulation de ces services.

L'amendement n° CULT.12 est adopté, et devient article additionnel après l'article 6 septies (nouveau).

Article 6 octies (nouveau)

M. David Assouline, rapporteur. - L'Assemblée nationale a ouvert la possibilité de passer de la TNT payante à la TNT gratuite. Le sujet est important : il a littéralement submergé les auditions. J'ai souhaité encadrer cette possibilité, pour apaiser les craintes. Aussi l'amendement n° CULT.13 impose-t-il une étude préalable d'impact économique, la prise en compte des principes de liberté de communication et de pluralisme et de la préservation des équilibres des marchés publicitaires. La décision devra obligatoirement être prise après consultation publique et étude d'impact, notamment économique. Cela me semble un bon compromis de nature à lever les doutes et les suspicions.

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - Il s'agit en effet d'une disposition importante. La vitesse des changements dans le paysage audiovisuel a conduit les députés à donner au CSA la possibilité d'autoriser le changement des modes de financement des fréquences, ainsi que le passage du payant au gratuit. Il faut encadrer cette possibilité, afin que l'équilibre économique du secteur soit pris en compte et le pluralisme, respecté : des études d'impact s'imposent, notamment sur l'évolution du marché publicitaire. Avis favorable.

L'amendement n° CULT.13 est adopté.

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° CULT.14 est rédactionnel.

L'amendement n° CULT.14 est adopté.

L'article 6 octies (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article 6 octies (nouveau)

M. David Assouline, rapporteur. - Comment associer les consommateurs de France Télévisions à son conseil d'administration ? Si les associations comme Les Pieds dans le Paf relèvent de l'engagement plus que de la représentativité, le conseil des téléspectateurs est assez actif ; l'outil Qualimat mesure la perception de la qualité des émissions. Je suis défavorable aux solutions proposées par l'amendement n° COM-16. Le regard sur la télévision est personnel. Comment représenter les téléspectateurs ?

M. André Gattolin. - Les associations de téléspectateurs sont trop peu représentatives. En revanche, il y a pour les associations de consommateurs un système d'agrément par le ministère de la justice, validé par le ministère de l'économie. Le CSA me semble le mieux placé pour formuler des propositions. Pourquoi la France, qui sait représenter les syndicats dans les conseils d'administration, n'arrive-t-elle pas à représenter les publics ?

Mme Corinne Bouchoux. - Ni les malades dans les hôpitaux...

L'amendement n° COM-16 est rejeté, ainsi que les amendements n°s COM-17 et COM-18.

Article 6 nonies (nouveau)

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° CULT.15 confie au CSA un avis sur le contrat d'objectifs et de moyens des sociétés nationales de programme. Il le donne déjà, ce qui m'a été très utile dans mon travail. Une telle disposition sert la transparence nécessaire au débat public.

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - L'amendement consacre une pratique existante : le CSA rend déjà un avis sur le projet de contrat d'objectifs et de moyens que nous lui transmettons. Avis favorable, pourvu que cela reste dans le champ de compétence du CSA.

L'amendement n° CULT.15 est adopté.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - L'amendement n° CULT.17, que j'ai déposé avec M. Assouline, exprime notre irritation de devoir rendre des avis sur les contrats d'objectifs et de moyens à partir de documents arrivant au milieu de l'été et dans des délais qui nous obligent à nous précipiter.

M. David Assouline, rapporteur. - Le délai est fixé à six semaines : nous proposons de le ramener à quatre semaines, à condition qu'il ne courre que les jours de session. Quatre semaines pleines suffisent : si le Parlement ne siège pas, le délai ne court qu'à compter de l'ouverture de la session suivante.

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - Je partage vos préoccupations. Si cela n'avait tenu qu'à moi, le projet d'avenant au contrat d'objectifs et de moyens vous aurait été transmis bien plus tôt ! Nous voilà incités à travailler de manière encore plus efficace.

L'amendement n° CULT.17 est adopté à l'unanimité.

M. David Assouline, rapporteur. - Relatif au taux de la taxe sur la publicité des chaînes de télévision, l'amendement n° CULT.16 est de coordination.

L'amendement n° CULT.16 est adopté.

L'article 6 nonies (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6 decies (nouveau)

L'article 6 decies (nouveau) est adopté sans modification.

Article additionnel avant l'article 7

M. David Assouline, rapporteur. - Obliger, comme le prévoit l'amendement n° CULT.19, les entreprises qui travaillent avec les sociétés d'audiovisuel public à avoir des comptes certifiés dès lors que leur chiffre d'affaires dépasse trois millions d'euros toucherait un grand nombre de petites boîtes de production... Je serais favorable à l'amendement si le seuil était remonté à cinq millions d'euros.

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - Je partage cet objectif, que M. Gattolin poursuit depuis longtemps, et qui rejoint une préoccupation du rapport de M. Plancade. L'avenant au contrat d'objectifs et de moyens prévoit des audits des productions. Cela me semble plus efficace pour contrôler les marges. Nous pourrions aussi compléter l'article 53 de la loi de 1986 pour que, dans le rapport annuel sur l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens, le président de France Télévisions rende compte devant le Parlement de sa politique d'audit des sociétés de production.

M. André Gattolin. - J'ai lu l'avenant au contrat d'objectifs et de moyens. Malgré des progrès, il y a encore du flou. La banque de données ne sera pas réalisée en fin de contrat. Pour un bon audit, il faut que les comptes soient transparents : les facturations obtenues par la chaîne ne suffisent pas. Je suis d'accord pour porter le seuil à cinq millions d'euros, ce qui correspond à une dizaine de productions par an : ne compliquons pas la vie des petits producteurs.

L'amendement n° CULT.19 rectifié est adopté.

Mme Aurélie Filippetti, ministre. - Nous pouvons travailler à un amendement complémentaire contraignant France Télévisions à rendre compte de sa politique d'audit.

Article 7

L'article 7 est adopté sans modification.

Article additionnel après l'article 7

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° GOUV.1 assure le transfert au CSA, devenu autorité publique indépendante, des droits et obligations de l'État au titre des activités du CSA en tant qu'autorité administrative indépendante. Avis favorable.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Rassurez-moi : il ne s'agit pas d'une dénomination déguisée de l'Hadopi car nous ne voulons pas de ce transfert ?

M. David Assouline, rapporteur. - On ne peut rien déguiser avec l'Hadopi, car même quand on n'en parle pas, tout le monde croit qu'on en parle.

L'amendement n° GOUV.1 est adopté et devient article additionnel après l'article 7.

Article 8

L'article 8 est adopté sans modification.

Article additionnel après l'article 8

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° CULT.18 est de coordination.

L'amendement n° CULT.18 est adopté et devient article additionnel après l'article 8.

Article 9

L'article 9 est adopté sans modification.

Article 10

L'article 10 est adopté sans modification.

La commission adopte le texte du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1er

L'article 1er est adopté sans modification.

Article 2

L'article 2 est adopté sans modification.

Article 3 (nouveau)

M. David Assouline, rapporteur. - L'amendement n° CULT.1 est de coordination avec notre vote sur la nomination du président de l'INA.

L'amendement n° CULT.1 est adopté et devient article 3.

La commission adopte le texte du projet de loi organique dans la rédaction issue de ses travaux.

Le sort des amendements examinés en commission est retracé dans les tableaux suivants :

PROJET DE LOI ORGANIQUE

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article(s) additionnel(s) après Article 2

M. ASSOULINE, rapporteur

1

Nomination du président de l'INA selon la procédure de l'article 13 de la Constitution

Adopté

PROJET DE LOI

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Composition du CSA et mode de désignation de ses membres

Mme MORIN-DESAILLY

6

Fixation par décret des modalités d'application de la parité au collège du CSA

Rejeté

Mme MORIN-DESAILLY

3

Renforcement des compétences des membres du CSA

Rejeté

Mme MORIN-DESAILLY

4

Procédure en cas d'échec des nominations des membres du CSA

Rejeté

Article 2
Modification des règles de majorité lors des délibérations du CSA relatives à des manquements aux règles d'incompatibilité ou de conflit d'intérêt

M. ASSOULINE, rapporteur

24

Clarification des incompatibilités applicables aux membres du CSA

Adopté

Mme MORIN-DESAILLY

7

Réduction du traitement des membres du CSA après la fin de leur mandat

Rejeté

Article(s) additionnel(s) après Article 2

M. ASSOULINE, rapporteur

25

Extension de la procédure de règlement des différends devant le CSA aux litiges relatifs aux SMAd

Adopté

M. ASSOULINE, rapporteur

26

Compétence de conciliation du CSA sur la circulation des oeuvres audiovisuelles

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 4

M. GATTOLIN

14

Fixation par l'État d'objectifs stratégiques pluriannuels pour les sociétés de l'audiovisuel public

Retiré

Le Gouvernement

23

Diffusion par Radio France de ses services de radio en outre-mer

Adopté

Article 5
Réforme du mode de nomination des sociétés nationales de programme

M. ASSOULINE, rapporteur

27

Application de la parité aux nominations faites par l'Etat et le CSA des administrateurs de l'audiovisuel public

Adopté

Mme MORIN-DESAILLY

8

Modification dans la loi du nom de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France

Rejeté

Mme MORIN-DESAILLY

9

Renforcement des critères de choix des présidents de l'audiovisuel public

Adopté

Mme MORIN-DESAILLY

10

Auditions des candidats des présidences de l'audiovisuel public devant les Assemblées parlementaires

Rejeté

M. GATTOLIN

15

Consultation du CSA sur les objectifs stratégiques pluriannuels fixés par l'Etat

Retiré

M. GATTOLIN

2

Procédure de tuilage pour les nominations des présidents de l'audiovisuel public

Adopté avec modification

Mme MORIN-DESAILLY

11

Audits annuels de la Cour des comptes pour France Télévisions

Rejeté

Mme CARTRON

1

Application de la parité pour les nominations par le CSA des administrateurs de l'audiovisuel public

Satisfait ou sans objet

Article(s) additionnel(s) avant Article 6

M. ASSOULINE, rapporteur

28

Désignation des commissions parlementaires en charge des affaires culturelles pour l'avis à donner sur la nomination du président de l'INA

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 6

M. ASSOULINE, rapporteur

29

Soumission de la nomination du président de l'Institut national de l'audiovisuel à la procédure prévue à l'article 13 de la Constitution

Adopté

Article 6 ter (nouveau)
Modification des dispositions relatives au rapport public annuel du CSA

Mme MORIN-DESAILLY

12

Inclusion du bilan des activités européennes du CSA dans le rapport d'activités

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 6 ter (nouveau)

M. GATTOLIN

21

Compétence du CSA pour favoriser la diffusion TNT des programmes de France Médias Monde

Rejeté

Article 6 quater (nouveau)
Création d'une commission de la modernisation de la diffusion audiovisuelle

M. ASSOULINE, rapporteur

30

Amendement rédactionnel

Adopté avec modification

Article(s) additionnel(s) avant Article 6 quinquies (nouveau)

M. ASSOULINE, rapporteur

31

Rectification d'une erreur matérielle

Adopté

Article 6 quinquies (nouveau)
Obligation pour le CSA d'effectuer une étude d'impact
avant d'autoriser une modification de convention

M. ASSOULINE, rapporteur

32

Limitation du champ de l'obligation du CSA à procéder à une étude d'impact en cas de modification de convention aux services nationaux de télévision et radio

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 6 quinquies (nouveau)

M. GATTOLIN

20

Priorité aux services gratuits dans le cadre de la radio numérique terrestre

Adopté

Article 6 sexies (nouveau)
Possibilité de réserver l'accès d'un appel à candidature
pour le lancement d'un service national de télévision en haute définition
à des chaînes nationales déjà autorisées en diffusion standard

M. ASSOULINE, rapporteur

33

Précision de la disposition relative à l'autorisation prioritaire du passage en Haute définition

Adopté

Article 6 septies (nouveau)
Obligation d'une étude d'impact et possibilité de différer le lancement d'un appel à candidatures
pour l'utilisation de la ressource radioélectrique

Mme MORIN-DESAILLY

13

Sortie des radios du dispositif de report des lancements d'appels à candidature pour l'utilisation de la ressource radioélectrique

Rejeté

Article(s) additionnel(s) après Article 6 septies (nouveau)

M. ASSOULINE, rapporteur

34

Déclaration préalable des services de SMAd auprès du CSA

Adopté

M. ASSOULINE, rapporteur

35

Déclaration préalable des distributeurs de SMAd auprès du CSA

Adopté

Article 6 octies (nouveau)
Déclaration préalable des éditeurs de services de médias audiovisuels à la demande

M. ASSOULINE, rapporteur

36

Encadrement de la procédure autorisant le CSA à agréer une modification des modalités de financement d'un service de communication audiovisuelle

Adopté

M. ASSOULINE, rapporteur

37

Amendement rédactionnel

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 6 octies (nouveau)

M. GATTOLIN

16

Représentation des consommateurs au sein du conseil d'administration de France Télévisions et parité

Rejeté

M. GATTOLIN

17

Représentation des consommateurs au sein du conseil d'administration de Radio France et parité

Rejeté

M. GATTOLIN

18

Représentation des consommateurs au sein du conseil d'administration de France Médias Monde et parité

Rejeté

Article 6 nonies (nouveau)
Maintien de la publicité entre 6 heures et 20 heures
sur les chaînes de France Télévisions

M. ASSOULINE, rapporteur

39

Amendement de coordination

Adopté

M. ASSOULINE, rapporteur

38

Avis du CSA sur les COM de France Télévisions, Radio France et France Médias Monde

Adopté

Mme BLANDIN

42

Modification du délai d'examen des COM de l'audiovisuel public par les commissions parlementaires

Adopté

Article(s) additionnel(s) avant Article 7

M. GATTOLIN

19

Obligation pour France Télévisions de conclure des contrats avec des sociétés certifiant leurs comptes

Adopté avec modification

Article(s) additionnel(s) après Article 7

Le Gouvernement

22

Amendement de coordination avec la transformation du Conseil supérieur de l'audiovisuel en autorité publique indépendante.

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 8

M. ASSOULINE, rapporteur

41

Amendement de coordination.

Adopté

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

En commission

M. Rémy PFLIMLIN, président-directeur général de France Télévisions

M. Olivier SCHRAMECK, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)

Mme Aurélie FILIPPETTI, ministre de la culture et de la communication

M. Nonce PAOLINI, président-directeur général de TF1

M. Jean-Luc HEES, président-directeur général de Radio France

Mme Marie-Christine SARAGOSSE, présidente de France Médias Monde

Mme Maryam SALEHI, directrice déléguée de NRJ Group

Mmes Marie-Françoise MARAIS, présidente, et Mireille IMBERT-QUARETTA, présidente de la commission de protection des droits de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi)

Auditions du rapporteur par ordre chronologique

M6 : M. Nicolas de TAVERNOST, président du directoire

Groupe l'Équipe : MM. François MORINIÈRE, directeur général et Xavier SPENDER, président de l'Équipe 24/24

Canal + : M. Bertrand MÉHEUT, président

BFM TV : MM. Alain WEIL, président et Damien BERNET, secrétaire général de NextRadioTV

Mission des Sociétés du service public de la Radio et de la Télévision : Mme Françoise MIQUEL, chef de mission de contrôle général

Syndicat interprofessionnel des radios et télévisions indépendantes (SIRTI) : MM. Philippe GAULT, président, Mathieu QUÉTEL, vice-président et Tarek MAMI, secrétaire national

Association des Chaînes du Câble et du Satellite (A.C.C.e.S.) : M. Gérald-Brice VIRET, président et directeur général des chaînes de télévision France et international, Lagardère Active, Mme Léonor GRANDSIRE, vice-présidente et présidente de la chaîne 13ème RUE et M. Guillaume GRONIER, délégué général

Syndicat des Télévisions Locales de France : MM. Christophe MUSSET, président, et Marc TESSIER, vice-président

Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC) : M. Laurent VALLET, directeur général

Bureau de liaison des organisations du cinéma (BLOC) : MM. Frédéric GOLDSMITH, délégué général de l'Association des Producteurs de Cinéma (APC), Cyril SEASSAU, représentant la Société des réalisateurs de films (SRF), Renaud DELOURME, représentant l'Union de l'Edition Vidéographique Indépendante (UNEVI), Mmes Juliette PRISSARD, représentant la Société des producteurs indépendants (SPI), Sylvie CORRÉARD, représentant les Distributeurs indépendants réunis européens (DIRE), Marie-Paule BIOSSE DUPLAN, représentant l'Union des producteurs de films (UPF)

Syndicat national des journalistes de France TV : M. Antoine CHUZEVILLE, secrétaire général, et Mme Dominique PRADALIÉ

Syndicat national des journalistes CGT de France TV : M. André GARCIA, membre du Bureau national

ANNEXE

Les principaux éditeurs de services de vidéos à la demande actifs en France selon le mode d'accès


* 1 Communication audiovisuelle et nouveau service public de la télévision : la loi du 5 mars 2009 à l'heure du bilan, rapport d'information n° 572 (2011-2012) de MM. David Assouline et Jacques Legendre, fait au nom de la commission pour le contrôle de l'application des lois.

* 2 Rapport d'information n° 616 (2012-2013) de M. Jean-Pierre Plancade, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 30 mai 2013.

* 3 « Acte II de l'exception culturelle », contribution aux politiques culturelles à l'ère numérique, rapport de M. Pierre Lescure, mai 2013.

* 4 Or le sujet du deuxième dividende numérique qui fait l'objet de l'article 6 quater.

* 5 Rapport au centre national du cinéma et de l'image animée, mission confiée à Mme Sylvie Hubac, décembre 2010.

* 6 Est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende le fait, par une personne ayant été chargée, en tant que fonctionnaire ou agent d'une administration publique, dans le cadre des fonctions qu'elle a effectivement exercées, soit d'assurer la surveillance ou le contrôle d'une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de proposer directement à l'autorité compétente des décisions relatives à des opérations réalisées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions, de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans l'une de ces entreprises avant l'expiration d'un délai de trois ans suivant la cessation de ces fonctions.

* 7 Il est automatiquement mis fin à ce traitement, sans décision du conseil, en cas de reprise d'activité rémunérée, de perception de retraite ou de réintégration dans la fonction publique.

* 8 Les dossiers du CNC, n° 325 - mars 2013.

* 9 Le nombre d'éditeurs s'entend hors hébergeurs de services de VàD, hors services de télévision de rattrapage et hors plateformes spécialisées dans les films ou programmes pour adultes. Si les services sont accessibles par plusieurs types d'accès ou sur plusieurs sites Internet en marque blanche, ils ne sont comptabilisés qu'une seule fois.

* 10 Rapport remis au ministre de la culture, janvier 2010, mission confiée à MM. Patrick Zelnik, Jacques Toubon et Guillaume Cerutti.

* 11 Le rapport de la commission Lescure faisait quant à lui des propositions spécifiques en matière de distribution (imposer à tous les distributeurs une obligation de distribuer les services culturels numériques conventionnés et les services non linéaires édités par le service public) en confiant également une compétence de règlement des litiges au CSA.

* 12 CE, 20 octobre 2000, Société Habib Bank limited, n° 180122.

* 13 CE, 30 juillet 2003, Société Dubus SA, n° 240884 : « aucun principe général du droit, non plus que les stipulations du premier paragraphe de l'article 6 de la CEDH, n'impose la séparation des phases d'instruction et de jugement au sein d'un même procès ».

* 14 Cons. 57 : « il ne ressort pas du CMF, ni d'un éventuel règlement intérieur, de distinction claire des fonctions de poursuite, d'instruction et de sanction dans l'exercice du pouvoir juridictionnel de la Commission bancaire. Or, si le cumul des fonctions d'instruction et de jugement peut être compatible avec le respect de l'impartialité garanti par l'article 6§1 de la Convention (...), ce cumul est subordonné à la nature et à l'étendue des tâches du rapporteur durant la phase d'instruction, et notamment à l'absence d'acte d'accusation de sa part ».

* 15 Le chiffre de plusieurs centaines par an a été évoqué.

* 16 Voir le lien vers la petite loi sur le site du Conseil constitutionnel : http://www.assemblee-nationale.fr/legislatures/11/pdf/ta/ta0553.pdf

* 17 Les nouveaux médias : des jeunes libérés ou abandonnés ? Rapport d'information n° 46 (2008-2009) de M. David Assouline, fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 22 octobre 2008.

* 18 La déclaration constitue une simple mesure d'information de l'autorité auprès de laquelle cette formalité doit être accomplie, sans qu'elle puisse, de ce seul fait, s'opposer à l'exercice de l'activité en question. Il ne s'agit donc pas d'une exigence contraignante ou restrictive de liberté, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 juillet 1971, à propos de la liberté d'association.

* 19 Le groupe conteste au demeurant devant le Conseil d'État le refus du CSA d'accepter la demande d'évolution de la convention passée en vertu de l'autorisation de Paris Première.

* 20 Rapport d'information n° 572 (2011-2012) de MM. David Assouline et Jacques Legendre, fait au nom de la commission pour le contrôle de l'application des lois, déposé le 30 mai 2012.

* 21 Le coût de la réforme pour l'État a été estimé par votre rapporteur à plus de 750 millions d'euros, représentant la différence entre la dotation de l'État à France Télévisions et le produit des taxes instituées en compensation.

* 22 Sénat, séance du 10 mai 2010.