Rapport n° 189 (2013-2014) de Mme Christiane DEMONTÈS , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 4 décembre 2013
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N° 189
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 décembre 2013 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE , garantissant l' avenir et la justice du système de retraites ,
Par Mme Christiane DEMONTÈS,
Sénatrice
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(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David , présidente ; M. Yves Daudigny , rapporteur général ; M. Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier, Mme Catherine Deroche , vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, MM. Marc Laménie, Jean-Noël Cardoux, Mme Chantal Jouanno , secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, M. Jean-Paul Amoudry, Mmes Françoise Boog, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mmes Muguette Dini, Anne Emery-Dumas, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Jean-Claude Leroy, Gérard Longuet, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, MM. Louis Pinton, Hervé Poher, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, François Vendasi, Michel Vergoz, Dominique Watrin . |
Voir le(s) numéro(s) :
Première lecture : 1376 , 1397 , 1400 et T.A. 223
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Nouvelle lecture : 1532 , 1541 et T.A. 245 |
Première lecture : 71 , 76 , 90 , 95 et 28 (2013-2014)
Commission mixte paritaire : 128
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Nouvelle lecture : 173 et 190 (2013-2014) |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 4 décembre 2013 , sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission des affaires sociales a examiné en nouvelle lecture, sur le rapport de Mme Christiane Demontès , le projet de loi n° 173 (2013-2014) garantissant l'avenir et la justice du système de retraites , adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture le 26 novembre 2013.
Après avoir salué la reprise par l'Assemblée nationale de plusieurs amendements adoptés sur sa proposition par le Sénat en première lecture, la rapporteure a présenté les autres modifications les plus significatives apportées au projet de loi par les députés. Elle a insisté sur la reconnaissance du rôle de la mutualité sociale agricole (MSA) dans la mise en oeuvre du compte personnel de prévention de la pénibilité, sur les clarifications apportées aux dispositions relatives au cumul emploi-retraite ainsi que sur l'assouplissement des règles de gouvernance de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL). Elle a également souligné l'amélioration de la prise en compte de la situation des allocataires du minimum vieillesse.
La rapporteure a rappelé que plusieurs revendications exprimées en première lecture avaient ainsi été prises en compte et estimé que la précision et la cohérence d'ensemble du projet de loi avaient été renforcées.
A l'issue de ses travaux, la commission a adopté le projet de loi dans la rédaction issue de son adoption par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites a été adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 15 octobre dernier avant son rejet par le Sénat le 5 novembre suivant. La commission mixte paritaire (CMP), qui s'est réunie le lendemain, n'est pas parvenue à élaborer un texte susceptible de recueillir l'accord des deux assemblées. L'Assemblée nationale a donc examiné en nouvelle lecture le projet de loi dans la rédaction issue de son adoption en première lecture.
Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale le 26 novembre 2013 préserve l'équilibre du projet de loi tout en l'enrichissant sur certains points-clés par la prise en compte de plusieurs revendications exprimées en cours de procédure.
L'Assemblée nationale a en effet maintenu son texte de première lecture pour trente-trois articles , moyennant des amendements rédactionnels ou de coordination pour quatorze d'entre eux, et précisé ou modifié le contenu des dix-neuf autres .
Dans la perspective de l'examen du projet de loi par le Sénat en nouvelle lecture, votre rapporteure présentera brièvement les dernières modifications introduites dans le texte.
Parmi celles-ci figure en particulier l'assouplissement des conditions de nomination du directeur de la caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) à travers la suppression de la limite de temps prévue pour cette fonction à l' article 32 .
En outre, à son article 12 bis , le projet de loi, qui aménage le dispositif du cumul emploi-retraite dans le sens d'une plus grande équité entre les assurés, permet désormais de mieux prendre en compte les cas dans lesquels les pensions de retraite versées par un régime complémentaire ne peuvent être liquidées sans décote avant un âge supérieur à l'âge légal. Il est en effet précisé que les assurés n'ont pas l'obligation de liquider l'ensemble de leurs pensions de retraite pour pouvoir continuer leur activité dans le cadre du cumul emploi-retraite déplafonné, lorsque une pension ne peut être liquidée du fait d'un âge d'ouverture des droits à retraite plus élevé que l'âge légal.
S'agissant enfin de la reconnaissance de la pénibilité dans l'acquisition des droits à retraite, l'Assemblée nationale a ouvert aux partenaires sociaux des branches professionnelles la possibilité d'aider les entreprises à mettre en oeuvre la traçabilité des expositions professionnelles et à identifier les salariés concernés et éligibles au compte personnel de prévention de la pénibilité. Cette précision facilitera la mise en oeuvre de ce dispositif innovant prévu à l' article 6 du projet de loi.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. LES ARTICLES ADOPTÉS SANS MODIFICATION SUBSTANTIELLE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a maintenu son texte de première lecture pour les 33 articles suivants, moyennant des amendements rédactionnels ou de coordination pour 14 d'entre eux 1 ( * ) .
L' article 1 er vise à réaffirmer et à clarifier les principes et les objectifs de l'assurance vieillesse en leur conférant une place plus adéquate au sein du code de la sécurité sociale.
L' article 2 prévoit, pour l'ensemble des régimes de retraite légalement obligatoires, une hausse de la durée d'assurance d'un trimestre tous les trois ans entre 2020 et 2035.
L' article 4 reporte de six mois la date de revalorisation annuelle des pensions de retraite. À l'occasion de l'examen de cet article, le Gouvernement a annoncé, pour prendre en compte la situation difficile des titulaires du minimum vieillesse (auxquels l'article 4 ne s'applique toutefois pas), que cette allocation devrait être revalorisée deux fois en 2014 (le 1 er avril et le 1 er octobre) 2 ( * ) .
L' article 5 ter prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur la reconversion des salariés inaptes.
L' article 6 bis procède à une coordination pour tenir compte de l'extension de la compétence des tribunaux de sécurité sociale aux litiges concernant les décisions du gestionnaire du compte individuel de prévention de la pénibilité.
L' article 7 assure l'articulation entre le compte personnel de formation et le compte personnel de prévention de la pénibilité lorsque son titulaire décide d'utiliser les points accumulés pour prendre en charge le financement d'une formation.
L' article 9 précise les effets sur ses droits à retraite de la majoration de durée d'assurance attribuée à un salarié au titre des points accumulés sur le compte personnel de prévention de la pénibilité.
L' article 9 bis modifie le titre d'un chapitre de la réforme des retraites de 2010 afin de le mettre en adéquation avec les mesures qu'il contient.
L' article 10 abroge deux dispositions de la réforme de 2010 qui n'ont jamais été mises en oeuvre et fixe au 1 er janvier 2015 la date d'entrée en vigueur du compte personnel de prévention de la pénibilité et des mesures de coordination contenues dans le projet de loi.
L' article 10 bis prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur la situation des personnes nées en 1952 et 1953 et qui, bien que remplissant les conditions pour en bénéficier, se voient refuser l'allocation transitoire de solidarité (ATS).
L' article 11 abaisse l'âge d'éligibilité à la retraite progressive de deux ans par rapport à l'âge légal de départ en retraite. Par souci de clarté, l'Assemblée nationale a rétabli la liste des régimes concernés et précisé qu'en cas d'interruption de la retraite progressive, l'assuré peut demander la liquidation de sa retraite s'il remplit les conditions d'ouverture des droits à la retraite.
L' article 12 ter vise à supprimer la possibilité pour les bénéficiaires d'un dispositif de retraite anticipée de cumuler leur pension de retraite avec une allocation chômage jusqu'à l'âge légal de départ en retraite.
L' article 13 prévoit un rapport du Gouvernement sur les avantages familiaux de retraite.
L' article 13 bis A permet de préciser le mécanisme de coordination entre régimes rendu nécessaire par l'évolution des règles de partage de la majoration de durée d'assurance au sein d'un couple de parents de même sexe.
L' article 13 bis concerne la réalisation d'un rapport du Gouvernement sur les pensions de réversion.
L' article 14 permet d'assouplir les règles de validation du nombre de trimestres d'assurance vieillesse acquis au titre d'une année dans le cadre d'une activité salariée.
L' article 15 élargit à l'ensemble des périodes assimilées le champ des trimestres pouvant être réputés cotisés pour le bénéfice de la retraite anticipée pour carrière longue.
L' article 16 instaure un tarif préférentiel pour le rachat de trimestres d'études supérieures.
L' article 16 bis permet aux étudiants de verser des cotisations d'assurance vieillesse au titre de leurs stages en entreprise.
L' article 16 ter concerne la réalisation d'un rapport du Gouvernement sur l'ouverture de droits à retraite au titre des études.
L' article 17 permet aux apprentis de valider l'ensemble de leurs trimestres d'apprentissage au titre de la retraite.
L' article 18 permet d'inclure dans les périodes assimilées d'assurance vieillesse l'ensemble des périodes de stages de formation professionnelle continue donnant lieu à cotisation.
L' article 19 permet aux conjoints collaborateurs des chefs d'entreprise et des professionnels libéraux de s'affilier à l'assurance volontaire vieillesse en cas de divorce, de décès ou de départ à la retraite de leur conjoint afin de continuer à acquérir des droits à la retraite.
L' article 26 bis prévoit l'obligation pour les caisses de retraite d'informer les éventuels bénéficiaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) de leur éligibilité potentielle au dispositif.
L' article 27 crée l'Union des institutions et services de retraites (UISR), nouveau groupement chargé de la coordination des projets de simplification et de mutualisation entre régimes de retraite, et étend aux régimes complémentaires le projet de répertoire de gestion des carrières unique (RGCU).
L' article 27 bis permet aux militaires quittant l'armée après avoir effectué deux ans de service de bénéficier d'une pension relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite, selon les mêmes règles que celles applicables aux fonctionnaires civils.
L' article 29 prévoit, pour les monopensionnés, le remplacement du versement forfaitaire unique (VFU) par un dispositif de remboursement de cotisations et, pour les polypensionnés, la possibilité de mutualiser les petites pensions afin que la pension donnant lieu à VFU soit servie en rente et non plus en capital.
L' article 29 bis prévoit la réalisation d'un rapport du Gouvernement sur les conditions d'application des conventions bilatérales en matière de retraites.
L' article 31 confie au conseil d'administration de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) la mission d'assurer le pilotage du régime de retraite complémentaire obligatoire (RCO) des non-salariés agricoles et de conseiller le Gouvernement quant aux évolutions à apporter à ses paramètres.
L' article 32 bis confie le recouvrement des droits de plaidoirie à la Caisse nationale des barreaux français (CNBF).
L' article 33 habilite le Gouvernement à agir par ordonnance pour protéger les travailleurs salariés et anciens salariés des entreprises qui gèrent des régimes de retraite supplémentaire à prestations définies en interne, en cas d'insolvabilité de celles-ci.
L' article 33 bis clarifie les critères d'affiliation des salariés à un régime de retraite complémentaire en retenant la nature juridique du contrat de travail.
Enfin, l' article 34 habilite le Gouvernement à prendre deux ordonnances pour étendre, avec les adaptations nécessaires, les dispositions du présent projet de loi à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
II. LES ARTICLES PRÉCISÉS OU ENRICHIS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a amendé ou précisé le contenu de 19 articles dans les termes présentés ci-après 3 ( * ) .
a) Paramètres et pilotage du système de retraite
• L'article 2 bis concerne la réalisation d'un rapport du Gouvernement sur la possibilité de revenir sur les mesures d'âge adoptées en 2010 et de réduire le taux de la décote.
Sur proposition de son rapporteur en commission, l'Assemblée nationale a avancé de trois mois la date limite de remise de ce rapport, désormais fixée au 1 er janvier 2015 .
• L'article 3 définit un nouveau mode de pilotage annuel du système de retraite qui s'appuie sur le conseil d'orientation des retraites (COR) et la création d'un comité de suivi composé d'experts.
Cet article a été modifié sur trois points.
- L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision du rapporteur en commission qui propose une formulation plus englobante à l'alinéa 20 pour que l'intégralité des régimes complémentaires gérés par les partenaires sociaux soit destinataire des recommandations du comité de suivi des retraites. Un amendement identique avait été proposé par votre rapporteure en première lecture.
- Par un amendement de notre collègue députée Dominique Orliac en commission, il a été précisé que l'avis annuel du comité de suivi des retraites doit accorder, dans son analyse de l'évolution du pouvoir d'achat des retraités, une attention « prioritaire » (et non plus seulement « particulière ») aux retraités dont les revenus sont inférieurs au seuil de pauvreté .
- A l'initiative du Gouvernement en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui introduit à l'article 3 les dispositions relatives au jury citoyen qui figuraient jusqu'alors inopportunément à l'article 28 du projet de loi, duquel elles sont par ailleurs supprimées (cf. infra ). Cet amendement permet d'intégrer le jury citoyen dans le code de la sécurité sociale. Un décret précise les modalités de tirage au sort et de fonctionnement du jury. L'impossibilité de défrayer les membres du jury citoyen est supprimée, au motif que sans cette compensation financière les personnes tirées au sort pourraient ne pas souhaiter s'investir dans cette nouvelle mission.
• L'article 4 bis prévoit l'alignement du mode de revalorisation des pensions des marins sur celui du régime général.
Un amendement du Gouvernement adopté en séance publique étend au « minimum vieillesse » mahorais le maintien de la revalorisation au 1 er avril de chaque année, prévu dans l'hexagone pour l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa). Cette modification se traduit par l'ajout d'un paragraphe II à l'article 4 bis .
b) Compte personnel de prévention de la pénibilité
• L'article 5 modifie le régime de la fiche de prévention des expositions à des facteurs de risques professionnels afin d'améliorer son effectivité.
Deux modifications principales ont été apportées à cet article.
- En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un double amendement de clarification du Gouvernement qui précise que les expositions doivent être prises en compte après application des mesures de protection collective et individuelle (alinéa 4), la mention du caractère « effectif » de l'exposition, jugée insuffisamment compréhensible, étant parallèlement supprimée.
- Elle a également adopté un amendement du Gouvernement qui permet aux partenaires sociaux des branches professionnelles d'aider les entreprises à mettre en oeuvre la traçabilité des expositions professionnelles prévue dans le cadre de la fiche, et à identifier les salariés concernés et éligibles au compte de prévention de la pénibilité.
Cette modification se traduit par l'ajout d'un paragraphe II bis qui insère dans le code du travail un article L. 4161-2 nouveau. Celui-ci prévoit que l'accord de branche étendu peut « caractériser l'exposition des travailleurs à un ou plusieurs des facteurs de risques professionnels (au-delà des seuils fixés au niveau réglementaire) par des situations types d'exposition, faisant notamment référence aux postes occupés et aux mesures de protection collective et individuelle appliquées ». Les conditions dans lesquelles ces situations types peuvent être prises en compte par l'employeur pour établir la fiche sont définies par décret.
• L'article 5 bis prévoit la réalisation d'un rapport du Gouvernement sur l'évolution des conditions de pénibilité auxquelles sont exposés les salariés et sur la mise en oeuvre des dispositifs de prévention créés par cette loi.
- A l'initiative du rapporteur en commission, l'Assemblée nationale a réécrit cet article afin d'introduire une périodicité de cinq ans pour ce rapport.
Elle a par ailleurs supprimé la seconde phrase de cet article car elle était satisfaite par les dispositions de l'article L. 1 du code du travail issues de la loi Larcher de 2007.
Les modifications proposées par votre rapporteure en première lecture ont ainsi été reprises par l'Assemblée nationale.
- L'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement présenté par notre collègue députée Catherine Coutelle qui complète par ailleurs l'article 5 bis afin de prévoir la prise en compte dans le rapport des conditions de pénibilité des métiers majoritairement occupés par les femmes .
• L'article 6 institue, à compter du 1 er janvier 2015, un compte personnel de prévention de la pénibilité pour chaque salarié exposé à des facteurs de risques professionnels.
L'Assemblée nationale a apporté trois modifications à cet article.
- A l'initiative du Gouvernement en séance publique, les modalités d'information du salarié sur la procédure à suivre en cas de désaccord avec son employeur sur le recensement de ses expositions à la pénibilité ont été précisées. Il revient à l'organisme gestionnaire, lorsqu'il porte à la connaissance du salarié les points d'exposition déclarés par l'employeur, de l'informer de ces modalités.
- L'Assemblée nationale a adopté deux amendements présentés en séance publique par notre collègue députée Dominique Orliac qui renforcent le rôle joué par la mutualité sociale agricole (MSA) dans la mise en oeuvre du compte personnel de prévention de la pénibilité. En premier lieu, une convention tripartite entre l'État, la Cnav et la caisse centrale de la MSA (CCMSA) peut prévoir que l'information des salariés agricoles et des entreprises du secteur agricole soit mise en oeuvre par les organismes de mutualité sociale agricole. En second lieu, les caisses de MSA pourront effectuer les contrôles de l'effectivité de l'exposition aux facteurs de pénibilité pour les entreprises relevant du secteur agricole sans qu'il leur soit nécessaire d'être saisies d'une demande en ce sens par le gestionnaire du compte.
- Enfin, à l'initiative du Gouvernement en séance publique, l'Assemblée nationale a souhaité préciser que les différends portant sur l'établissement ou le contenu de la fiche ne peuvent faire l'objet d'un litige distinct de celui mentionné à l'article 6 (recours devant le tribunal des affaires de sécurité sociale après un recours préalable devant l'employeur et la saisine de l'organisme qui gère son compte). En d'autres termes, la procédure contentieuse prévue revêt un caractère exclusif et le litige ne peut, quel que soit le moment envisagé, être porté devant une autre juridiction.
• L'article 8 modifie le régime des accords de prévention de la pénibilité, institués en 2010 dans les entreprises d'au moins cinquante salariés exposant au moins la moitié de leur effectif à l'un des facteurs de risques professionnels.
Sur proposition de son rapporteur en commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui prévoit que ces accords puissent également être négociés par des salariés mandatés dans la mesure où la négociation dérogatoire, conduite par les représentants du personnel ou les délégués du personnel, est possible en l'absence de délégués syndicaux. Les salariés mandatés sont des salariés de l'entreprise mandatés par des organisations syndicales représentatives dans la branche.
c) Mesures d'équité
Une clarification des dispositions relatives au cumul emploi-retraite
• L'article 12 modifie le dispositif du cumul emploi-retraite (CER) à compter du 1 er janvier 2015 dans un objectif de plus grande équité entre les assurés.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement en séance publique pour prévoir que la disposition relative à l'exclusion du champ d'application de cet article des indemnités d'élus locaux (qui ne sont pas considérées comme des revenus d'activité au sens du CER), soit mise en oeuvre dès l'entrée en vigueur de la loi.
L'article 12 est en outre complété par un paragraphe VII qui, compte tenu des spécificités du métier de marin, prévoit un aménagement pour les assurés relevant du régime de retraite géré par l'Etablissement national des invalides de la marine (Enim). Le dispositif prévu leur sera applicable à compter du 1 er janvier 2018 selon des modalités particulières qui pourront être définies, en tant que de besoin, par un décret en Conseil d'Etat tenant compte de la diversité des profils.
• L'article 12 bis prévoit, en cas de dépassement du plafond prévu dans le dispositif du cumul emploi-retraite plafonné, de réduire les montants de pension servis à due concurrence (au lieu de suspendre le service des pensions).
S'agissant du cumul emploi-retraite déplafonné, l'Assemblée nationale a souhaité préciser, sur proposition de son rapporteur en commission, que les assurés n'ont pas l'obligation de liquider leur pension de retraite pour pouvoir continuer leur activité , lorsque celle-ci ne peut être liquidée, le cas échéant sans décote, du fait d'un âge d'ouverture des droits à retraite supérieur à celui de l'âge légal. Cette précision permet donc de prendre en compte les cas dans lesquels les pensions de retraite versées par un régime complémentaire ne peuvent être liquidées sans décote avant un âge plus élevé que l'âge légal (comme, par exemple, dans la plupart des régimes de retraite complémentaires des professions libérales).
Une demande de rapport sur la retraite complémentaire obligatoire en outre-mer
• L'article 22 permet d'attribuer des points de retraite complémentaire obligatoire aux exploitants retraités dont les pensions sont les plus faibles afin que le niveau de celles-ci atteigne 75 % du Smic d'ici 2017.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par notre collègue députée Huguette Bello qui complète l'article par un nouvel alinéa pour prévoir la remise par le Gouvernement au Parlement, dans les six mois à compter de la promulgation de la loi, d'un rapport sur les retraites des salariés agricoles de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion, en particulier sur les modalités de mise en place d'un dispositif de retraite complémentaire à l'instar de celui créé par la loi du 4 mars 2002 tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les exploitants agricoles.
Une entrée en vigueur reportée au 1 er février 2014 pour plusieurs mesures de solidarité en faveur des retraités agricoles et des personnes handicapées
Pour tirer les conséquences d'une possible promulgation de la loi à une date postérieure au 1 er janvier 2014 , la date d'entrée en vigueur des mesures de solidarité prévues aux articles 20, 21, 23, 24 et 25 en faveur des retraités agricoles et des personnes handicapées a été reportée d'un mois par la voie d'amendements gouvernementaux adoptés en séance publique. Cette date passe ainsi du 1 er janvier au 1 er février 2014.
• L'article 20 modifie les conditions d'éligibilité à la pension majorée de référence pour les non-salariés agricoles en supprimant l'obligation d'avoir à justifier d'une durée d'assurance de 17 ans et demi.
• L'article 21 modifie les règles relatives au régime complémentaire obligatoire (RCO) des non-salariés agricoles en prévoyant une attribution de points gratuits aux conjoints collaborateurs et aidants familiaux, en élargissant le champ de la pension de réversion servie par ce régime et en permettant au conjoint survivant, s'il poursuit l'activité de l'exploitation de l'assuré décédé, de combiner les points de RCO de ce dernier avec les siens.
• L'article 23 modifie les conditions d'accès à la retraite anticipée des travailleurs handicapés en l'ouvrant aux assurés justifiant d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 50 %.
• L'article 24 ouvre la possibilité, pour les personnes handicapées justifiant d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 50 %, de liquider leur retraite à taux plein dès l'âge d'ouverture des droits et sans autre condition.
• L'article 25 supprime la condition de ressources à laquelle sont soumis les aidants familiaux de personnes handicapées pour bénéficier de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) et crée une majoration de durée d'assurance pour les aidants familiaux en charge d'un adulte lourdement handicapé.
d) Droit à l'information et gouvernance
• L'article 26 prévoit la création, d'ici 2017, d'un service en ligne donnant à tout moment aux assurés un accès à leur situation actuelle et future en matière de retraite.
Sur proposition d'un amendement présenté par notre collègue députée Jacqueline Fraysse, l'Assemblée nationale a jugé utile de spécifier la gratuité de ce service.
• L'article 28 simplifie le calcul de la retraite des polypensionnés dans le régime général et les régimes alignés en prévoyant que ce calcul se fasse comme si l'assuré relevait d'un régime unique.
A la suite de l'adoption d'un amendement en séance publique en première lecture à l'Assemblée nationale, cet article comportait un alinéa 10 prévoyant l'accompagnement du comité de suivi des retraites par un jury citoyen. En nouvelle lecture, cet alinéa a été supprimé à l'initiative du Gouvernement car il n'avait pas sa place à l'article 28. Ce jury a été réintroduit à l'article 3 du projet de loi par la voie d'un autre amendement du Gouvernement ( cf. supra ).
• L'article 30 prévoit la tenue annuelle d'un débat entre le Gouvernement et les organisations syndicales de fonctionnaires sur les orientations de la politique des retraites dans la fonction publique.
Sur proposition de son rapporteur en commission, l'Assemblée nationale a souhaité préciser que le débat se tiendra au sein du conseil commun de la fonction publique afin de ne pas créer de nouvelle instance de concertation et de prévoir effectivement la représentation des trois fonctions publiques d'État, territoriale et hospitalière.
Un amendement identique avait été présenté par votre rapporteure en première lecture.
• L'article 32 renforce la gouvernance de l'organisation autonome d'assurance vieillesse des professions libérales (OAAVPL).
A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale y a apporté quatre modifications en séance publique.
- L'énumération des rôles de la caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) est complétée pour préciser que celle-ci est chargée d' assurer la cohésion et la coordination de l'OAAVPL et de la représenter auprès des pouvoirs publics et des autres partenaires institutionnels. L'alinéa 7 est ainsi rétabli dans sa rédaction d'origine (il avait été supprimé en première lecture).
- Pour tenir compte de l'existence de plusieurs systèmes d'information au sein de l'OAAVPL, l'alinéa 10 prévoit désormais que la caisse nationale garantit la cohérence et la coordination des systèmes d'information des membres de cette organisation. Votre rapporteure avait déposé un amendement identique en première lecture.
- Les conditions de nomination du directeur de la CNAVPL sont assouplies par la suppression de la limite de temps prévue pour cette fonction (alinéa 14). Le texte prévoit ainsi que le mandat du directeur est de cinq ans renouvelable. Votre rapporteure avait présenté un amendement similaire en première lecture.
- Enfin, il est précisé à l'alinéa 32 que la création d'une association entre les sections professionnelles (et non plus seulement d'un groupement d'intérêt économique) doit faire l'objet d'une convention constitutive .
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A l'issue de ses travaux, votre commission a adopté le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites dans la rédaction issue de son adoption par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. |
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 4 décembre 2013, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission examine en nouvelle lecture le rapport de Mme Christiane Demontès sur le projet de loi n° 173 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites (2013-2014).
Mme Christiane Demontès, rapporteure. - L'Assemblée nationale a adopté le 26 novembre dernier en nouvelle lecture le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites. Nos collègues députés ont maintenu le texte de première lecture pour trente-trois articles, moyennant des amendements rédactionnels ou de coordination pour quatorze d'entre eux. Des modifications plus substantielles ont été apportées aux dix-neuf autres articles. Le texte qui nous est aujourd'hui transmis préserve ainsi l'équilibre du projet de loi tout en l'enrichissant sur certains points-clés par la prise en compte de plusieurs revendications exprimées aussi bien à l'Assemblée nationale qu'au Sénat.
A cet égard, je souhaiterais d'emblée saluer la reprise par l'Assemblée nationale de plusieurs amendements que vous aviez acceptés en première lecture sur ma proposition. Je pense tout d'abord à la reconnaissance du rôle que pourra jouer la mutualité sociale agricole (MSA) dans la mise en oeuvre du compte personnel de prévention de la pénibilité. Dans l'esprit de la modification que je vous avais proposée en commission, l'Assemblée nationale a en effet adopté deux amendements présentés par notre collègue députée Dominique Orliac. Ils renforcent l'implication de la MSA dans le domaine tant de l'information que du contrôle des entreprises du secteur agricole. D'une part, les organismes de la MSA pourront mettre en oeuvre l'information des salariés dans le cadre d'une convention tripartite entre l'État, la Cnav et la caisse centrale de la MSA (CCMSA). D'autre part, ils pourront contrôler l'effectivité de l'exposition aux facteurs de pénibilité, sans qu'il leur soit nécessaire d'être saisis d'une demande en ce sens par le gestionnaire du compte.
L'Assemblée nationale a en outre prévu, comme je l'avais suggéré, une périodicité de cinq ans pour la réalisation du rapport du Gouvernement sur l'évolution des conditions de pénibilité auxquelles sont exposés les salariés et sur la mise en oeuvre des dispositifs de prévention créés par le projet de loi. Ce suivi périodique me paraît fondamental pour tenir compte des mutations rapides du monde du travail. L'adaptation à ses nouvelles formes d'organisation, en particulier dans le secteur tertiaire, nécessite en effet une grande réactivité pour en connaître les effets. Elle demande également une réflexion approfondie pour élaborer les outils les mieux à même de prévenir les nouvelles formes de pénibilité.
S'agissant des dispositions relatives à la gouvernance du système de retraite, deux modifications introduites par l'Assemblée nationale font écho aux amendements que notre commission avait adoptés à mon initiative. Il est désormais précisé que le débat annuel sur la politique des retraites dans la fonction publique se tiendra au sein du conseil commun de la fonction publique. Cette disposition permet d'éviter la création d'une nouvelle instance de concertation et de prévoir la représentation effective des trois fonctions publiques d'État, territoriale et hospitalière. En ce qui concerne le renforcement de la gouvernance des régimes de retraite des professions libérales prévu à l'article 32, les conditions de nomination du directeur de la caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) ont été assouplies par la suppression de la limite de temps prévue pour cette fonction. Le texte prévoit désormais que le mandat du directeur est de cinq ans renouvelable. Il satisfait ainsi une demande émanant de la caisse elle-même et relayée par plusieurs d'entre nous.
Quelles sont les autres modifications les plus significatives introduites par l'Assemblée nationale ? En ce qui concerne les mesures de financement, la prise en compte de la situation des bénéficiaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) est améliorée. Comme vous le savez, l'article 4 du projet de loi, qui prévoit le report de six mois de la date de revalorisation annuelle des pensions de retraite, ne s'applique pas aux titulaires de l'Aspa. Pour répondre aux préoccupations néanmoins soulevées par des élus de toutes sensibilités politiques, le Gouvernement a annoncé que le minimum vieillesse serait revalorisé deux fois en 2014, le 1 er avril et le 1 er octobre. Son montant sera ainsi porté au-delà de 800 euros par mois.
Une précision supplémentaire a ensuite été apportée au compte personnel de prévention de la pénibilité afin de faciliter sa mise en oeuvre. Elle consiste à mieux y associer les partenaires sociaux des branches professionnelles. Ceux-ci pourront aider les entreprises à assurer la traçabilité des expositions professionnelles dans la fiche de prévention des expositions, et à identifier les salariés éligibles au compte personnel de prévention de la pénibilité. Un accord de branche étendu pourra ainsi « caractériser l'exposition des travailleurs à un ou plusieurs des facteurs de risques professionnels par des situations types d'exposition, faisant notamment référence aux postes occupés et aux mesures de protection collective et individuelle appliquées ».
S'agissant du cumul emploi-retraite (CER), plusieurs d'entre vous avaient insisté en première lecture sur les difficultés engendrées par l'existence de régimes complémentaires dans lesquels les pensions ne peuvent être liquidées qu'à un âge supérieur à l'âge légal. C'est par exemple le cas dans la plupart des régimes de retraite complémentaires des professions libérales. Un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement permet de clarifier la situation. Le projet de loi dispose désormais que les assurés n'ont pas l'obligation de liquider l'ensemble de leurs pensions de retraite pour pouvoir continuer leur activité dans le cadre du CER déplafonné. Cette solution me semble être un bon compromis entre la nécessité d'harmoniser les dispositions du CER dans le sens d'une plus grande équité entre les assurés et celle de ne pas pénaliser les personnes dont la retraite complémentaire ne peut être liquidée qu'à un âge supérieur à l'âge légal.
Un aménagement est en outre prévu pour les assurés relevant du régime de retraite géré par l'Etablissement national des invalides de la marine (Enim). Compte tenu des spécificités du métier de marin, le dispositif prévu en matière de CER ne leur sera applicable qu'à compter du 1 er janvier 2018 selon des modalités particulières qui pourront être définies, en tant que de besoin, par un décret en Conseil d'Etat tenant compte de la diversité des profils.
Enfin, en matière de gouvernance du système de retraite, sur proposition de notre collègue députée Jacqueline Fraysse, l'Assemblée nationale a jugé utile de garantir la gratuité du compte individuel de retraite en ligne dont la création est prévue à l'article 26. Je le rappelle, ce compte permettra aux assurés d'obtenir à tout moment des informations sur leur situation en matière de retraite.
Madame la présidente, mes chers collègues, vous le voyez, plusieurs revendications émanant de la majorité comme de l'opposition ont été prises en considération par les députés et le Gouvernement. Après son passage à l'Assemblée nationale, le texte sur lequel nous devons nous prononcer a gagné tant en précision qu'en cohérence. Les trois lignes directrices sur lesquels il repose en sortent renforcées : l'ensemble de nos concitoyens contribuera au redressement de notre système de retraite par répartition à travers des efforts de solidarité équitablement partagés ; les efforts demandés sont indéniables mais les nombreuses mesures d'équité permettent d'en atténuer les effets pour les femmes, les jeunes, les personnes en situation de handicap, les retraités agricoles ou encore les assurés fragilisés par des carrières heurtées ; en engageant un nouvel acte du droit à l'information en matière de retraite, le texte réunit en outre les conditions d'une plus grande confiance dans la faculté des régimes de retraite à remplir leurs objectifs non seulement financiers mais aussi sociaux. Je vous propose donc d'adopter ce projet de loi dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.
Mme Catherine Deroche. - Certaines modifications introduites par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture sont susceptibles de recueillir un avis positif du groupe UMP mais, dans son ensemble, le projet de loi reste loin du compte par rapport aux amendements que nous avions présentés en première lecture. Notre groupe se prononcera donc contre le texte qui nous est proposé.
M. Dominique Watrin. - Nous prenons également acte des quelques modifications apportées au projet de loi par l'Assemblée nationale. Les avancées sont limitées et ne répondent pas à nos principales revendications. Nous avions par exemple marqué notre opposition à l'allongement de la durée de cotisation ou encore au report de la date de revalorisation annuelle des pensions de retraite. Dans ces conditions, comme en première lecture, le groupe CRC votera contre le texte.
Mme Isabelle Debré. - D'après la convocation, les travaux de notre commission devaient débuter par l'examen du rapport de Ronan Kerdraon sur la proposition de loi relative au stationnement des personnes handicapées et se poursuivre par l'examen du rapport de Christiane Demontès. Je m'étonne que nous n'ayons pas été avertis plus tôt de l'inversion des ordres de passage de ces deux rapports. J'aimerais en connaître les raisons.
M. Gérard Roche. - En première lecture, le groupe UDI-UC appelait de ses voeux un changement de paradigme par le passage à un système universel par points. Des amendements avaient été présentés en ce sens. Nous maintenons cette position en nouvelle lecture et voterons contre ce texte malgré les modifications quelquefois positives apportées par l'Assemblée nationale.
Mme Christiane Demontès, rapporteure. - Je prends acte des positions exprimées par les différents groupes.
Mme Annie David, présidente. - Des raisons internes à l'organisation des travaux de notre commission et les disponibilités des uns et des autres nous ont conduits à inverser les ordres de passage des deux points qui figurent sur la convocation.
Mme Isabelle Debré. - Je salue la décision de porter le niveau de l'Aspa au-delà de 800 euros l'année prochaine. Les règles constitutionnelles ne nous autorisaient pas, en tant que parlementaires, de prendre l'initiative d'une telle mesure.
Je regrette cependant que l'annonce de la ministre ne fasse pas également écho à la mesure que j'ai proposée en première lecture par la voie d'un amendement cosigné par plus de quatre-vingt-dix collègues. Il s'agit de permettre un cumul du minimum vieillesse avec des revenus d'activité dans la limite d'un plafond de 1,2 Smic pour une personne seule et de 1,8 Smic pour un couple. Les sénateurs centristes et écologistes avaient voté pour cet amendement et le groupe socialiste s'était rangé à une abstention « positive » ; je les en remercie tous. Quant à la ministre des affaires sociales, elle s'était engagée à mettre en oeuvre cette mesure par voie réglementaire. La rapporteure a-t-elle pu obtenir des assurances à cet égard ? Mon amendement reprenait les dispositions d'une proposition de loi que le Sénat avait adoptée en première lecture à mon initiative en janvier dernier et qui auraient pu, depuis ce temps, être mises en oeuvre par le Gouvernement. Un rapport montre que le travail au noir et le travail gris ont fortement augmenté dans notre pays et la mesure que je propose répond à un enjeu de justice.
Mme Christiane Demontès, rapporteure. - Dans le cadre de l'examen du projet de loi sur les retraites, la ministre a effectivement réitéré plusieurs fois l'engagement du Gouvernement à mettre en oeuvre le cumul de l'Aspa avec des revenus professionnels par voie réglementaire. Le décret est en préparation afin que la mesure entre en vigueur à compter de 2014.
Mme Isabelle Debré. - Je ne manquerai pas de reprendre les arguments développés par notre collègue Jean Desessard sur les raisons qui devraient pousser le Gouvernement à accepter que cette mesure, adoptée par le Sénat en première lecture, puisse être mise en oeuvre par la loi. Il en va du respect du travail parlementaire.
Mme Christiane Demontès, rapporteure. - Le décret en préparation aurait pu être pris bien avant par la majorité précédente.
Mme Isabelle Debré. - Certes mais je rappelle que le Gouvernement précédent a procédé à la revalorisation de 25 % de l'Aspa en cinq ans.
M. Jacky Le Menn. - Je me félicite de la reprise par l'Assemblée nationale de plusieurs amendements proposés en première lecture en commission et en séance publique. Ceux qui n'ont pas été repris pourront faire l'objet de nouvelles discussions - je pense notamment aux positions défendues par le groupe centriste. Une réforme n'est jamais définitive, les alternances permises par le jeu démocratique pouvant intervenir.
En qui concerne le cumul de l'Aspa avec des revenus d'activité, mesure sur laquelle une unanimité se dégage, faisons confiance au Gouvernement.
Le groupe socialiste votera pour le projet de loi. Nous souhaitons que la parution des décrets d'application intervienne dans un délai raisonnable.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue de son adoption par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
* 1 Des modifications de forme ont en effet été apportées aux articles 4, 5 ter, 11, 12 ter, 13 bis A, 16, 16 bis, 17, 19, 27 bis, 29, 29 bis, 33 et 33 bis.
* 2 Par ailleurs, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, le montant de l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS) devrait être majoré de cinquante euros pour les personnes âgées de plus de soixante ans et dont les ressources sont comprises entre 770 et 967 euros.
* 3 Parmi ceux-ci, les articles 2 bis, 3, 5, 6, 8, 22, 23, 28, 32 ont en outre fait l'objet d'amendements rédactionnels et/ou de coordination.