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Projet de loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale

30 avril 2014 : Politique de développement et de solidarité internationale ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III (NOUVEAU) - EFFICACITÉ ET PRINCIPES

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour insérer une division additionnelle avant l'article 4 pour mieux structurer le projet de loi.

Article 4 - Déploiement de la politique de développement dans les pays partenaires

Cet article comprenait initialement trois paragraphes ; l'Assemblée nationale a déplacé certains éléments et en a ajouté d'autres.

Dorénavant, le premier alinéa de cet article a trois objets :

- il évoque la logique des « partenariats différenciés » qui sont définis dans le rapport annexé ;

- il pose le principe d'une concentration géographique et sectorielle de la politique de développement qui doit prévenir « la dispersion de l'aide » ;

- il met enfin en avant la prévisibilité des ressources publiques affectées à cette politique.

Le deuxième alinéa mentionne les principes d'alignement de la politique de développement sur les priorités politiques et les procédures des pays partenaires, ainsi que la subsidiarité de l'aide par rapport aux ressources propres de ces pays.

Le troisième alinéa a été inséré par l'Assemblée nationale après un long débat. Après avis défavorable du rapporteur et du ministre, la commission des affaires étrangères a en effet inséré une demande de rapport du Gouvernement au Parlement pour évaluer « la possibilité [pour l'AFD] d'utiliser comme dons [...] le produit final des prêts qu'ils ont eux-mêmes octroyés ». Finalement, après une suspension de séance et sur proposition du Gouvernement, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en séance publique demande un rapport « sur l'utilisation du résultat de l'AFD et sur l'équilibre entre les prêts et les dons ».

Le quatrième alinéa indique que les modalités d'intervention doivent tenir compte des besoins des pays partenaires et de leurs capacités d'absorption.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté trois amendements. Deux sont principalement rédactionnels, en particulier pour déplacer dans l'article 10 la demande de rapport sur le résultat de l'AFD et l'équilibre entre les prêts et les dons. L'un insère dans cet article un ajout prévu par l'Assemblée à l'article 5 (la lutte contre l'opacité financière et les flux illicites de capitaux).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 bis - Principe de gestion transparente, programmation conjointe avec l'Union européenne et coordination avec les autres bailleurs

Cet article, inséré à l'Assemblée nationale en commission des affaires étrangères à l'initiative de son rapporteur, contient deux paragraphes portant sur des sujets différents :

- l'affirmation d'un principe de gestion transparente, « ciblant l'impact sur le développement des pays partenaires et reposant sur l'utilisation d'indicateurs qui en permettent l'évaluation et la redevabilité » ;

- la promotion de la programmation conjointe au sein de l'Union européenne et de la coordination avec les autres bailleurs de fonds.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté deux amendements pour simplifier la rédaction de cet article et intégrer pleinement le principe selon lequel l'évaluation de la politique de développement est réalisée de manière indépendante.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 - Responsabilité sociale et environnementale

Cet article ne contenait à l'origine qu'un paragraphe, selon lequel la politique de développement prend en compte l'exigence de la responsabilité sociale et environnementale. L'Assemblée nationale a d'abord complété cette phrase pour préciser qu'était visée la responsabilité « des acteurs publics et privés ».

Surtout, à l'initiative de sa commission du développement durable et contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée nationale a ajouté un paragraphe relatif spécifiquement à l'AFD. Il prévoit que l'AFD intègre la responsabilité sociale et environnementale, ainsi que la responsabilité « fiscale », dans sa gouvernance et dans son plan stratégique. L'AFD doit également prendre des mesures destinées à évaluer et maîtriser les risques environnementaux et sociaux des opérations qu'elle-même ou sa filiale Proparco24(*) finance. Elle doit « garantir la transparence financière, pays par pays, des entreprises qui participent » à ses opérations. Elle identifie « ses propres enjeux internes » et publie un rapport sur la manière dont elle prend en compte la responsabilité sociale et environnementale. Enfin, elle promeut cette responsabilité auprès de ses partenaires.

A l'initiative de la commission des affaires économiques et de celle du développement durable25(*), l'Assemblée nationale a ajouté un paragraphe à cet article : il inscrit le principe selon lequel la France soutient la lutte contre l'opacité financière et les flux illicites de capitaux pour favoriser la mobilisation des ressources domestiques. A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée a complété ce paragraphe par une phrase indiquant que la France promeut le renforcement des critères de responsabilité sociale et environnementale dans les marchés publics des pays partenaires.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté quatre amendements.

Elle a d'abord remplacé l'expression « responsabilité sociale et environnementale » par celle de « responsabilité sociétale ». Elle a ainsi entendu aller au-delà des seuls aspects sociaux et environnementaux pour englober plus de sujets, notamment la gouvernance et les droits de l'homme. Les principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales, qui visent à favoriser une « conduite responsable des entreprises », contiennent ainsi depuis 2011 un nouveau chapitre sur les droits de l'homme. En outre, le ministère français de l'écologie utilise lui-même l'expression de responsabilité sociétale. Celle-ci est d'ailleurs mise en oeuvre concrètement par la norme internationale ISO 26 000 relative à la « responsabilité sociétale » qui demande aux entreprises de traiter diverses questions, notamment en ce qui concerne « la gouvernance, les droits de l'homme, les relations et conditions de travail, l'environnement, la loyauté des pratiques, les questions relatives aux consommateurs, ainsi que les communautés et le développement local ».

Elle a ajouté que la France promeut l'exigence de responsabilité sociétale auprès des pays partenaires et des autres bailleurs de fonds.

Elle a clarifié et conforté l'ajout par l'Assemblée nationale d'un paragraphe relatif à l'AFD, avec trois objectifs :

- viser l'ensemble du groupe AFD, y compris Proparco qui est une filiale de l'AFD ;

- prévoir que le groupe AFD doit « promouvoir » la transparence financière des entreprises, sans pour autant la « garantir », comme il était prévu par l'Assemblée nationale. L'AFD ne dispose évidemment pas des capacités juridiques pour « garantir » la transparence financière des entreprises, cette garantie dépendant d'abord du droit local du pays partenaire. Qui plus est, la notion de transparence financière n'étant elle-même pas définie, il n'est guère possible de la garantir.

- plutôt que de prévoir un rapport annuel spécifique sur cette question, l'intégrer dans le rapport annuel d'activité de l'AFD.

Elle a enfin déplacé divers éléments à d'autres endroits du texte.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 bis - Rôle et comportement des entreprises

A l'initiative de la commission des affaires économiques et de celle du développement durable, l'Assemblée nationale a inséré un nouvel article composé finalement de deux paragraphes :

- le premier précise que les entreprises participent à la politique de développement et leur demande de mettre en place des procédures de gestion des risques relatifs à des dommages sanitaires et environnementaux et aux atteintes aux droits de l'homme que leurs activités pourraient entraîner ;

- le second prévoit que la France encourage les sociétés françaises implantées à l'étranger à mettre en oeuvre les principes de l'OCDE et de l'ONU relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement qui supprime cet article car, du fait d'autres amendements, ses éléments constitutifs ont été transférés à d'autres endroits du texte (articles 3 bis et 5).

La commission a supprimé cet article.

Article 5 ter - Soutien au commerce équitable, à l'économie sociale et solidaire et au micro-crédit

L'Assemblée nationale a inséré un nouvel article indiquant que la politique de développement favorise le commerce équitable, l'économie sociale et solidaire et le micro-crédit.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 quater (nouveau) - Fonds multibailleurs

A l'initiative du Gouvernement, la commission a inséré un article additionnel autorisant l'AFD à gérer des fonds de dotation ou des fonds dits « multibailleurs ».

Ces fonds permettent la mise en commun de financements divers, provenant des bailleurs qui souhaitent l'alimenter, avec une gestion unique ou resserrée. Vos rapporteurs ont constaté en République centrafricaine l'intérêt de ce type de fonds (fonds « Bêkou »), particulièrement adaptés dans les pays en crise ou fragiles car peu d'acteurs ont les capacités humaines et techniques d'intervenir dans ces circonstances. En outre, ces fonds permettent une concentration effective de l'aide, ce qui constitue un objectif du présent projet de loi que soutiennent vivement vos rapporteurs.

Pendant de la possibilité pour l'AFD de gérer de tels fonds, cet article additionnel permet aussi à l'agence de confier des crédits à des fonds multibailleurs dont elle ne serait pas gestionnaire elle-même.

Vos rapporteurs ont apporté leur plein soutien à l'adoption de cet amendement qui correspond à l'une de leurs observations récurrentes relatives à l'efficacité, à la concentration de l'aide et au nécessaire travail collectif entre tous les bailleurs.

La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 5 quinquies (nouveau) - Commercialisation en France de services financiers de banques originaires de pays en développement

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a inséré un article additionnel visant à fixer un cadre juridique permettant, sous conditions, la commercialisation en France, par des établissements agréés, de produits ou services financiers de banques originaires de pays en développement.

Le dispositif, déjà adopté par certains Etats membres de l'Union européenne, sera ouvert aux seules banques des pays qui bénéficient de l'aide au développement dont la liste est établie par l'OCDE. Ce dispositif visera ainsi à développer des produits d'épargne ou des opérations de crédit ayant pour objectif le financement d'investissements dans ces pays en développement.

L'autorisation, accordée au cas par cas par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), sera soumise à différentes conditions liées, en particulier, aux conditions de supervision de la banque dans le pays tiers, à l'existence d'un accord de coopération entre les superviseurs, à l'existence d'une convention entre les deux banques étrangère et française et au paiement d'une contribution auprès de l'ACPR.

Cet amendement s'inscrit pleinement dans l'un des objectifs de la politique de développement et de solidarité internationale pour le renforcement du potentiel de solidarité et d'investissement des migrants.

La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.


* 24 Proparco (Société de promotion et de participation pour la coopération économique), filiale de l'AFD à 57 %, a pour mission de favoriser les investissements privés dans les pays émergents et en développement en faveur de la croissance, du développement durable et de l'atteinte des objectifs du millénaire (OMD).

* 25 Cette phrase a été introduite à l'article 3 en commission puis décalée à l'article 5 en séance publique.