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Projet de loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale

30 avril 2014 : Politique de développement et de solidarité internationale ( rapport - première lecture )

B. ... QUI LAISSE PLUSIEURS QUESTIONS NON RÉSOLUES

1. Un pilotage et une évaluation qui demeurent éclatés malgré la réactivation du CICID

Alors que ses modalités d'intervention sont de plus en plus complexes et font fréquemment intervenir les autres financeurs internationaux de manière complémentaire, la politique de développement et de solidarité internationale est éclatée entre un nombre important d'acteurs : ministère des affaires étrangères, ministère de l'économie, AFD, mais aussi les autres ministères « sectoriels », des opérateurs publics ou parapublics, sans compter les intervenants qui ne sont pas sous l'autorité de l'Etat (collectivités territoriales, ONG, entreprises, fondations...). Cet éclatement est particulièrement important dans le domaine de la santé.

Alors que vos rapporteurs estimaient en novembre 2012 que « le dispositif institutionnel ne permet pas de porter cette politique de manière globale et cohérente », le projet de loi répond uniquement par la réactivation du CICID, dont il est précisé qu'il « est chargé de veiller à la cohérence ». Or on ne peut pas attendre d'une structure rassemblant de manière plutôt solennelle un nombre important de ministres autour du Premier ministre un véritable pilotage et une coordination régulière des actions des différents ministères et opérateurs. Par construction, le CICID ne peut rester qu'à un niveau de généralités insuffisant pour la mise en oeuvre d'une cohérence effective.

Au-delà du pilotage global, le projet de loi n'évoque pas la question pourtant essentielle de la mise en oeuvre locale des actions françaises de développement, qui reste particulièrement dispersée : la coordination de l'agence locale de l'AFD, du service de coopération et d'action culturelle et des services à dominante économique ne dépend que de la bonne volonté des acteurs, ce qui se révèle parfois insuffisant.

2. Une absence de programmation financière qui limite la crédibilité des objectifs

A la base de la crédibilité d'une loi de programmation se trouve la programmation des moyens mis en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés. Or le projet de loi, en raison d'arbitrages interministériels, ne contient aucune indication sur l'évolution budgétaire prévisible. Il est vrai que les contraintes pesant sur les finances publiques rendent un tel exercice délicat. Pourtant, l'article 3 de la récente loi de programmation militaire16(*) fixe précisément les montants des crédits de la mission Défense pour les années 2014 à 2019, ainsi que les ressources exceptionnelles attendues sur cette période. Son article 5 contient même en équivalents temps plein les réductions nettes d'effectifs du ministère de la défense...

Certes, le projet de loi mentionne l'objectif de consacrer 0,7 % du revenu national brut à l'aide publique au développement et 0,2 % du RNB aux pays les moins avancés mais nulle précision sur le chemin qui permettrait d'aboutir à ce résultat. Le projet de loi précise toutefois que « la France reprendra une trajectoire ascendante vers les objectifs internationaux qu'elle s'est fixés dès lors qu'elle renouera avec la croissance ».

3. Un décalage persistant entre les ambitions et les moyens

Vos rapporteurs évoquent chaque année, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances, le sentiment par les acteurs locaux d'une diminution des interventions de la France dont l'influence se réduit. Le décalage entre un discours volontariste et les moyens effectivement déployés provient en partie de la nature du « thermomètre », à savoir les statistiques d'aide publique au développement du CAD de l'OCDE qui comptabilisent des éléments n'ayant qu'un rapport très lointain avec une aide de terrain. Le choix d'utiliser des canaux multilatéraux, par exemple dans le secteur de la santé, entretient également cette idée de décalage car l'aide devient ainsi moins visible : une recherche d'efficacité peut entraîner une moindre reconnaissance.

En outre, la France a, de longue date, tendance à multiplier les engagements internationaux, en décalage avec les moyens budgétaires programmés. Il en est ainsi de l'objectif général d'atteindre 0,7 % du RNB consacré à l'APD : on a vu que l'APD française en représente 0,41 % en 2013 contre 0,45 % en 2012. Vos rapporteurs sont pleinement conscients des contraintes budgétaires mais afficher un objectif perpétuellement repoussé emporte des conséquences qu'il est nécessaire de prendre en compte.

Le projet de loi affiche deux objectifs chiffrés :

- consacrer au moins 85 % de l'effort de l'Etat à l'Afrique et à la Méditerranée, contre des objectifs actuellement séparés de 60 % pour la première de ces zones et 20 % pour la seconde ;

- concentrer la moitié des subventions de l'Etat dans les pays pauvres prioritaires. Cet objectif qui n'est pas nouveau est déjà quasiment atteint mais, surtout, il ne porte pas sur le niveau de ces subventions, alors même que cet instrument est le plus adapté et le plus efficace dans ce type de pays, car ils ne peuvent pas emprunter.

Vos rapporteurs ont montré à plusieurs reprises que les montants actuels pour les dons-projets ne sont plus cohérents avec les ambitions géographiques. Certains pays pauvres prioritaires ne reçoivent que quelques millions d'euros par an en engagements de l'AFD. Avec une APD totale de 9,4 milliards d'euros en 2012, la France n'a consacré que 256 millions d'euros de subventions17(*) pour les pays pauvres prioritaires, soit 2,7 % de l'ensemble de son aide.

Le projet de loi énumère les différents instruments de la politique de développement et fixe la notion de partenariat différencié, permettant de choisir quel instrument doit et peut être utilisé dans quel pays. Mais hormis par la demande d'un rapport du Gouvernement au Parlement, la question de la répartition financière de ces instruments n'est pas évoquée. En particulier, la France aurait pu utilement se doter d'un objectif complémentaire fixant la part minimale que les subventions devraient représenter dans l'APD totale.


* 16 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

* 17 Source : document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2014, avec une définition large de la notion de « subvention ».