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Projet de loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale

30 avril 2014 : Politique de développement et de solidarité internationale ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

A l'initiative de vos rapporteurs, la commission a souhaité réorganiser profondément la structure des articles du projet de loi afin de gagner en cohérence et en lisibilité. A la suite de ce travail, le projet de loi se présente comme suit :

Titre Ier - Orientations de la politique de développement et de solidarité internationale

Chapitre Ier - Objectifs

- Article 1er : objectifs généraux

- Article 2 : adoption du rapport annexé et actualisation des orientations

Chapitre II - Cohérence et complémentarité

- Article 3 : cohérence entre toutes les politiques publiques

- Article 3 bis : complémentarité de l'ensemble des acteurs

- Article 3 ter : complémentarité de l'aide bilatérale et multilatérale et cohérence avec l'ensemble des bailleurs de fonds

Chapitre III - Efficacité et principes

- Article 4 : concentration de l'aide et partenariats différenciés

- Article 4 bis : gestion transparente et évaluation indépendante

- Article 5 : responsabilité sociétale des acteurs

- Article 5 bis : supprimé (car transféré à un autre endroit)

- Article 5 ter : économie sociale et solidaire, micro-crédit

- Article 5 quater : fonds multibailleurs

- Article 5 quinquies : « migrant banking »

Titre II : suppression maintenue

- Article 6 : suppression maintenue

- Article 7 : supprimé (car transféré à un autre endroit)

Titre III - Expertise internationale

- Article 8 : signature de conventions entre l'Etat et les opérateurs

- Article 8 bis : regroupement des opérateurs publics

Titre IV - Action extérieure des collectivités territoriales

- Article 9 : consolidation juridique ; extension de la loi « Oudin-Santini » au secteur des déchets ; déclaration des actions menées par les collectivités territoriales

Titre V - Mise en oeuvre, évaluation et rapport

- Article 10 : évaluation et rapport du Gouvernement au Parlement

TITRE 1ER - ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT ET DE SOLIDARITÉ INTERNATIONALE DE LA FRANCE
CHAPITRE 1ER - OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT ET DE SOLIDARITÉ INTERNATIONALE

Article 1er - Définition des objectifs

Cet article définit les principaux objectifs de la politique de développement et de solidarité internationale. Il contient quatre paragraphes :

- le premier indique que « l'objectif général » est de « promouvoir un développement durable dans les pays en développement, dans ses composantes économique, sociale et environnementale ». L'Assemblée nationale a adopté une modification rédactionnelle ;

- le deuxième développe différents objectifs en les intégrant dans la logique d'un « effort international » : lutte contre la pauvreté extrême, réduction des inégalités sociales et territoriales, développement économique équitable et riche en emplois, préservation des biens publics mondiaux, lutte contre le changement climatique et promotion de la paix, de la stabilité, des droits de l'homme et de la diversité culturelle. L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements, principalement pour ajouter à cette liste la lutte contre la faim et l'insécurité alimentaire et la consolidation de l'agriculture vivrière et familiale ;

- le troisième concerne les libertés fondamentales que la politique de développement respecte et défend : démocratie, Etat de droit, égalité entre les femmes et les hommes, responsabilité sociale et environnementale, travail décent. L'Assemblée nationale a ajouté les socles de protection sociale dans cette liste. La politique de développement a également pour objectif de renforcer l'adhésion à ces valeurs, l'Assemblée ayant précisé que cette adhésion passait par la bonne gouvernance, les Etats et les capacités de la puissance publique. La politique de développement veille à la continuité entre les phases d'urgence, de reconstruction et de développement. Elle veille à la situation des personnes en situation de pauvreté, participe à la politique étrangère de la France et à la cohésion de l'espace francophone ;

- le quatrième précise que cette politique promeut les principes internationaux, l'Assemblée nationale ayant ajouté qu'elle les respecte, notamment en matière de droits de l'homme, de protection sociale (ajout de l'Assemblée nationale), de développement et d'environnement.

Votre commission a adopté six amendements à cet article :

- à l'initiative de vos rapporteurs, trois amendements largement rédactionnels ;

- à l'initiative de vos rapporteurs, la commission a ajouté que la politique de développement devrait contribuer à lutter contre les discriminations ;

- à l'initiative de vos rapporteurs, la commission a souhaité consacrer un paragraphe spécifique à la continuité entre les phases d'urgence, de reconstruction et de développement, en ajoutant que l'action humanitaire s'inscrit pleinement dans la politique de développement ;

- à l'initiative de Leila Aïchi, la commission a ajouté que la lutte contre l'érosion de la biodiversité fait partie des objectifs de la politique de développement.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 - Approbation du rapport annexé fixant les orientations de cette politique

Cet article vise à approuver le rapport annexé au projet de loi, qui fixe les orientations de la politique de développement et de solidarité internationale.

Or comme il est expliqué à l'article 3, le projet de loi entretient des confusions :

- l'article 2 et le rapport annexé « fixent » les orientations ;

- selon l'article 3, ces orientations « sont définies et actualisées régulièrement », sans précision sur la procédure et l'autorité qui définit et actualise ;

- selon l'alinéa 136 du rapport annexé, ces orientations sont « définies » par le CICID.

Vos rapporteurs ont proposé de clarifier cette procédure : il revient bien à la loi, selon la volonté même du Gouvernement, de définir les orientations de la politique de développement et de solidarité internationale ; toutefois, le législateur peut accepter que le Gouvernement, via le CICID, actualise ces orientations, notamment en raison du contexte international ou lorsque les Nations unies auront adopté les objectifs qui succéderont à partir de 2016 aux objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Vos rapporteurs entendent ainsi préserver l'autorité de la loi tout en défendant également un souci d'efficacité et de pragmatisme.

C'est pourquoi, à leur initiative, la commission a adopté un amendement précisant que, le cas échéant, les orientations peuvent être actualisées par le Gouvernement, mais après consultation du Conseil national du développement et de la solidarité internationale ainsi que des commissions des affaires étrangères de l'Assemblée nationale et du Sénat.


· Rapport annexé fixant les orientations de la politique de développement et de solidarité internationale


· Préambule

Le rapport débute par un préambule qui présente d'abord le contexte mondial, « en profonde mutation qui impose un renouvellement des enjeux de développement ». Si des progrès majeurs ont été faits en matière de développement, deux défis considérables se posent : ce mouvement n'est pas homogène, les inégalités se sont accrues ; l'émergence de certains pays en développement bouleverse les équilibres et entraîne une pression sur l'environnement.

L'aide française utilise divers instruments et doit être mobilisée de façon adaptée aux besoins dans le cadre de partenariats différenciés. La mobilisation d'autres ressources que l'aide est essentielle, ainsi que l'accroissement des ressources fiscales des pays en développement, l'investissement privé et la mise en place de financements innovants.

Enfin, en termes de méthode, tous les acteurs doivent être impliqués, de manière coordonnée, notamment grâce au Conseil national du développement et de la solidarité internationale (CNDSI). La transparence de l'aide est une priorité : diffusion d'informations, meilleure redevabilité, meilleure traçabilité. La cohérence de l'ensemble des politiques publiques doit également être recherchée et la vision globale nécessite de « formaliser un continuum entre les phases d'urgence, de reconstruction, de développement et de construction de nouveaux partenariats économiques ».

La commission a adopté quatre amendements relatifs au préambule :

- à l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté deux amendements rédactionnels et un amendement précisant la définition du concept de « continuité urgence - reconstruction - développement » ;

- à l'initiative de René Beaumont, Pierre Charon, Raymond Couderc et Jacques Gautier, la commission a introduit l'idée d'une charte de la politique de développement et de la solidarité internationale. A la demande des rapporteurs, cette charte est prévue, non à l'article 2 du projet de loi, mais à la fin du préambule du rapport annexé.


· La première partie du rapport fixe les objectifs et priorités de la politique de développement.

 Premièrement, la « finalité » : « promouvoir un développement durable dans les pays en développement, tout en participant à l'effort international de lutte contre la pauvreté extrême et de réduction des inégalités ». Cette politique se décline en quatre grands domaines :

- promotion de la paix, de la stabilité, des droits de l'homme et de l'égalité entre les hommes et les femmes ;

- équité, justice sociale et développement humain ;

- développement économique durable et riche en emplois ;

- préservation de l'environnement et des biens publics mondiaux.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

 Deuxièmement, les « priorités transversales » :

- promotion de l'autonomisation des femmes et intégration systématique des problématiques de genre. Le CICID du 31 juillet 2013 a adopté une nouvelle stratégie « genre et développement », qui nécessitera une révision des instruments de développement. D'ici 2017, 50 % des projets doivent avoir comme objectif principal ou significatif l'amélioration de l'égalité entre les femmes et les hommes ;

- lutte contre le changement climatique, qui touche particulièrement les populations les plus pauvres. 50 % des financements de l'AFD doivent comporter des « cobénéfices climat » dans l'ensemble des secteurs pertinents.

La commission a adopté trois amendements, l'un rédactionnel de Leila Aïchi, deux de ses rapporteurs : suppression d'une référence à un « statut » des femmes ; mise en avant de la question spécifique des jeunes filles.

 Troisièmement, les dix « secteurs d'intervention » de l'aide française :

- Santé et protection sociale.

La France réitère son engagement à lutter contre les trois grandes pandémies (sida, tuberculose, paludisme), à lutter contre les maladies négligées, à améliorer la santé des mères et des enfants et à promouvoir la couverture sanitaire universelle. Elle concentrera son action sur trois enjeux : la « santé sexuelle, reproductive, maternelle, néonatale et infantile » ; l'adaptation à l'accroissement des maladies chroniques ; la surveillance épidémiologique.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté deux amendements, l'un rédactionnel, l'autre pour insérer la lutte contre la sous-nutrition dans le secteur de la santé. En effet, la question de la sous-nutrition ne relève pas uniquement de la sécurité alimentaire : un enfant malnutri doit recevoir un traitement médical, notamment pour lui permettre de métaboliser correctement les aliments.

- Agriculture, sécurité alimentaire et nutritionnelle.

Dans ce domaine, les interventions françaises contribueront à l'amélioration de la gouvernance sectorielle de la sécurité alimentaire, au développement économique et social des territoires ruraux et à une croissance soutenue, riche en emplois, durable et inclusive. L'Assemblée nationale a ajouté que l'AFD ne financera pas de projets liés à des semences génétiquement modifiées.

La commission a adopté un amendement de Leila Aïchi relatif à l'accès des petits producteurs aux certifications environnementales volontaires.

- Education et formation.

L'éducation, notamment des filles, est un droit humain fondamental, facteur de transformation sociale et de réduction des inégalités.

- Secteur privé, secteur financier et promotion de la responsabilité sociale et environnementale.

Le secteur privé contribue à la création de richesses et de nombreux enjeux majeurs s'intègrent dans la politique de développement.

La responsabilité sociale et environnementale est une dimension transversale de la politique du développement. Le Gouvernement mandate la plateforme nationale d'actions globales pour la responsabilité sociétale des entreprises pour mener la réflexion sur des mesures visant à une meilleure responsabilisation des entreprises. L'Assemblée nationale a ajouté que la plateforme étudiera la possibilité de renforcer le « devoir de vigilance » incombant aux entreprises dans le cadre de leurs activités pour prévenir les dommages sanitaires et environnementaux. La France promouvra cette démarche auprès de ses partenaires dans les enceintes internationales et soutient le renforcement des exigences sociales et environnementales dans la passation des marchés publics.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté cinq amendements. En cohérence avec l'amendement présenté à l'article 5, il s'agissait principalement d'élargir la notion de responsabilité sociale et environnementale aux questions de droits de l'homme et de gouvernance. Un an après le drame du Rana-Plaza, il est certain que ces sujets doivent faire pleinement partie des exigences des pouvoirs publics envers les organisations, en particulier les entreprises. La commission a donc privilégié l'expression de « responsabilité sociétale ».

L'Assemblée nationale a également prévu que, quand elle passe un marché, l'AFD inclut une clause prévoyant que les entreprises respectent les dispositions qui leur sont applicables en matière de publication d'informations favorisant la transparence, telles que celles de la loi de 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour déplacer cet alinéa à un endroit plus approprié du texte (partie sur la transparence). Cet amendement tend également à inclure l'ensemble du groupe AFD dans cette obligation et à retirer la référence à la loi française : la très grande majorité des contrats passés par l'AFD relèvent du droit local ; en outre, la partie visée de la loi de 2013 n'entrera en vigueur en France qu'après l'adoption d'une directive européenne.

De manière générale, vos rapporteurs restent cependant dubitatifs devant l'alinéa inséré par l'Assemblée nationale : sans remettre en cause la nécessité de la transparence, ils s'interrogent sur la notion d'informations favorisant la transparence et sur la portée effective d'une phrase qui demande aux entreprises de respecter le droit... En outre, ils sont attentifs à ce qu'un opérateur de l'Etat n'ait pas à s'ingérer dans la mise en oeuvre du droit d'un pays souverain, partenaire de la France.

Deux paragraphes relatifs à ce secteur d'intervention concernent le soutien à l'économie sociale et solidaire et à l'économie circulaire (utilisation locale des ressources et circuits courts).

Enfin, il est écrit que la France promeut les libertés syndicales et le dialogue social et reconnaît le rôle des syndicats.

- Développement des territoires.

Le développement urbain privilégie quatre grands objectifs : faire des collectivités locales le catalyseur de la démocratie de proximité ; participer au renforcement des capacités des collectivités ; améliorer les conditions de vie et la « productivité urbaine »21(*) ; contribuer à un aménagement des territoires urbains qui préserve l'environnement et les autres biens publics mondiaux.

De son côté, le développement rural concerne trois axes stratégiques : accompagner les politiques agricoles ; investir pour une agriculture, moteur de croissance inclusive et durable ; soutenir l'intégration des territoires ruraux dans les échanges économiques.

A l'initiative de Leila Aïchi, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

- Environnement et énergie.

Le texte rappelle les différentes négociations internationales engagées sur ces sujets et l'implication de la France.

Deux axes prioritaires sont définis pour la lutte contre l'érosion de la biodiversité : accroître les surfaces et améliorer la gestion des territoires ayant statut d'aires protégées terrestres et marines ; intégrer la protection et la restauration de la biodiversité dans l'ensemble des politiques sectorielles.

Dans le domaine de l'énergie, trois grands objectifs sont définis : améliorer l'accès à des services énergétiques modernes ; développer les énergies renouvelables ; améliorer l'efficacité énergétique. Ils sont complétés par trois axes prioritaires et un appui transversal : prioriser les énergies renouvelables ; réduire la fracture énergétique ; sécuriser les systèmes ; renforcer les politiques énergétiques durables.

L'Assemblée nationale a ajouté un paragraphe relatif aux énergies fossiles : la France se fixe comme objectif de réduire progressivement ses soutiens publics aux énergies fossiles. D'ores et déjà, l'AFD ne doit pas financer de projets de centrales à charbon, à l'exception de celles incluant un dispositif opérationnel de captage et de stockage du CO2.

A cet égard, la commission a adopté, à l'initiative de ses rapporteurs, un amendement pour circonscrire cette déclaration à la politique de développement qui est le seul objet du présent texte.

- Eau et assainissement.

Trois priorités sont ici retenues : appuyer la définition de cadres sectoriels nationaux clairs et efficaces ; gérer la ressource de manière durable ; soutenir des services performants et durables. L'Assemblée nationale a précisé sur ce dernier point : « en favorisant une gestion publique et collective de ce bien commun ». A l'initiative de ses rapporteurs et dans un souci d'efficacité et de pragmatisme, la commission a adopté un amendement pour supprimer cet ajout, qui peut se révéler inadapté dans nombre de pays.

- Gouvernance et lutte contre la corruption.

En ce qui concerne la gouvernance financière, deux engagements ont été pris dans le cadre du G8/G20 : la promotion de la transparence dans les industries extractives ; l'appui à la mobilisation des ressources domestiques pour le financement du développement.

En ce qui concerne la lutte contre la corruption, le texte rappelle que la France est signataire de plusieurs conventions internationales. A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour supprimer cette liste strictement informative.

- Mobilité, migration et développement.

La France reconnaît le rôle des migrations dans le développement des pays partenaires et l'importance de l'articulation entre politique migratoire et politique de développement. C'est d'ailleurs dans cette logique que s'inscrit l'amendement présenté par les rapporteurs et adopté par la commission relatif au « migrant banking » : ce dispositif permet de canaliser et de sécuriser juridiquement et financièrement les transactions destinées aux pays en développement.

- Commerce et intégration régionale.

L'insertion progressive des pays en développement dans le commerce mondial constitue une priorité. La France promeut le renforcement du système de préférences généralisées en ciblant les pays qui en ont le plus besoin.

 Quatrièmement, les « priorités géographiques : des partenariats différenciés ».

Au regard des disparités croissantes et de l'hétérogénéité des pays en développement, la France doit adapter ses objectifs et ses modalités d'intervention. Elle définira avec chaque pays trois secteurs de concentration prioritaire parmi les dix mentionnés ci-dessus et mettra en oeuvre des partenariats différenciés selon quatre catégories de pays :

- Les pays les plus pauvres.

Le CICID du 31 juillet 2013 a établi une liste des pays pauvres prioritaires qui concentreront au moins la moitié des subventions de l'Etat et les deux tiers de celles mises en oeuvre par l'AFD.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté deux amendements rédactionnels et un amendement visant à mettre l'accent sur les pays du Sahel, qui nécessitent une approche globale et coordonnée.

- L'Afrique subsaharienne et les pays du voisinage du Sud et de l'Est de la Méditerranée.

Au moins 85 % de l'effort financier de l'Etat en faveur du développement sera consacré à cette zone, qui regroupe les seize pays pauvres prioritaires.

Les pays d'Afrique subsaharienne, dont une majorité partage la langue française, demeurent la priorité de la France qui mobilisera toute la gamme des instruments dont elle dispose.

Les pays du voisinage Sud et Est de la Méditerranée bénéficieront prioritairement de prêts car ce sont pour la plupart des pays à revenus intermédiaires. Des actions de formation et de coopération complèteront les prêts.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté trois amendements rédactionnels.

- Les pays en crise et en sortie de crise ou en situation de fragilité.

Pour ces pays, la prévention et la coordination des actions seront privilégiées. Des instruments souples, principalement des subventions, seront utilisés.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

- Le reste du monde.

Dans le reste du monde, il s'agira « d'aller au-delà du concept de l'aide » pour promouvoir une croissance verte et solidaire. Dans les très grands émergents, il n'y aura pas de coût financier pour l'Etat, hors expertise technique.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

Certaines actions seront possibles dans l'ensemble des pays d'intervention. A l'initiative d'Hervé Marseille, la commission a adopté un amendement pour élargir ces actions à celles relatives à la protection de l'enfance.

Le secrétariat du CICID réexaminera chaque année les partenariats différenciés.

 Cinquièmement, le pilotage de la politique de développement.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a profondément remanié cette partie du rapport annexé.

Alors que le premier alinéa prévoit que les orientations de la politique de développement et de solidarité internationale sont définies par le CICID et que celui-ci veille à la cohérence générale, les rapporteurs ont souhaité avancer vers plus de cohérence et de pilotage. Leur amendement prévoit explicitement que les acteurs étatiques concernés veillent constamment, dans leurs champs de compétences respectifs, à la cohérence des actions publiques, le CICID fixant annuellement le cadre général d'intervention de l'Etat et l'articulation entre les politiques menées et les acteurs concernés.

Conformément à l'amendement 27 à l'article 2, l'amendement présenté par les rapporteurs clarifie la procédure d'actualisation des orientations générales de la politique de développement, actualisation qui pourra être réalisée après concertation avec le Conseil national du développement et les commissions des affaires étrangères de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Enfin, le CICID devra actualiser les orientations de la politique française de développement dans les six mois suivant la fixation des nouveaux objectifs qui succéderont en 2015 aux objectifs du millénaire pour le développement (OMD).

En ce qui concerne l'évaluation de l'aide, il existe trois services qui dépendent de la direction générale de la mondialisation du ministère des affaires étrangères, de la direction générale du trésor et de l'AFD. Le projet de loi indique uniquement qu'ils doivent travailler en étroite concertation et qu'ils établissent une programmation pluriannuelle conjointe. Les rapporteurs ont estimé ce premier pas nettement trop timide et ont proposé un amendement, adopté par la commission, pour aller plus loin : il vise à créer un observatoire chargé de mener les évaluations de la politique de développement, qui soit indépendant des donneurs d'ordre et qui regrouperait les trois services existants, afin de mutualiser les ressources et d'encore mieux coordonner le programme d'évaluation. Ce service unique, indépendant des personnes qui mettent en oeuvre la politique, constituerait une avancée indéniable pour ce projet de loi. Une évaluation réellement indépendante ne peut que conforter les objectifs affichés en faveur de l'efficacité et de la transparence.

Par ailleurs, le rapport annexé prévoit qu'une « matrice d'une dizaine d'indicateurs ex-post devra permettre de mieux suivre les résultats obtenus ». A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour minorer la place accordée à ces indicateurs. Si leur existence constitue un progrès considérable par rapport à la situation actuelle, la fixation d'indicateurs strictement quantitatifs présente des biais importants, notamment par leur caractère frustre. Il ne saurait être question de réduire l'évaluation à ces indicateurs ou à d'autres d'ailleurs. Les indicateurs peuvent contribuer à l'évaluation mais n'en constituent qu'une infime partie. En outre, il a paru pertinent de permettre au Conseil national du développement et de la solidarité internationale, qui rassemble de nombreux acteurs de la politique du développement, et à la Commission nationale de la coopération décentralisée de se saisir de la question des indicateurs en évaluant leur pertinence et en proposant des évolutions éventuelles.

Le Parlement recevra tous les deux ans une synthèse des évaluations et un rapport complet. A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour tirer les conséquences de celui présenté et adopté à l'article 10 du projet de loi.

Enfin, le projet de loi prévoit que le Conseil national du développement et de la solidarité internationale a vocation à devenir un espace de dialogue entre l'ensemble des acteurs de la politique du développement.


· La deuxième partie du rapport concerne la cohérence, l'efficacité et la transparence de la politique de développement.

 Premièrement, la cohérence s'inscrit dans un cadre européen.

L'ensemble des politiques publiques doivent être mises en cohérence avec la politique de développement, y compris au niveau européen : cela concerne, par exemple, le commerce, la sécurité alimentaire, les politiques sociales, l'environnement et le changement climatique, la sécurité.

A l'initiative de Leila Aïchi, la commission a adopté un amendement qui précise que les activités de réseaux terroristes et criminels constituent une menace pour la paix et la sécurité.

 Deuxièmement, l'efficacité de la politique de développement : cette partie rappelle que la France est fortement impliquée dans toutes les négociations internationales sur cette question. La politique française met ainsi en application les principes suivants : l'alignement sur les priorités et procédures des pays partenaires ; la coordination et la division du travail entre bailleurs de fonds, dont la programmation conjointe au niveau européen ; une gestion axée sur l'impact sur le développement des pays partenaires ; un effort accru sur la capacité à rendre compte.

 Troisièmement, la transparence et la redevabilité. Cette partie évoque les efforts que la France a accomplis en la matière ainsi que l'importance de l'éducation au développement pour faire progresser le niveau de connaissance et d'appropriation par les citoyens mais aussi pour promouvoir la solidarité.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a transféré à cet endroit l'ajout de l'Assemblée nationale relatif aux marchés passés par l'AFD et la clause relative à la publication par les entreprises d'informations sur la transparence.


· La troisième partie du rapport concerne les leviers d'action.

 Premièrement, l'intervention de l'Etat.

L'aide française est principalement bilatérale (65 % en 2011). L'AFD est le principal canal par lequel transite l'aide programmable bilatérale. La France est également engagée dans un important effort de désendettement en faveur des pays les moins avancés. Le ministère des affaires étrangères, plusieurs ministères sectoriels ainsi que les organismes d'enseignement supérieur et de recherche participent à la politique de développement.

La contribution française s'inscrit aussi dans le cadre européen (la France est le deuxième contributeur au FED et finance par sa contribution de droit commun les autres politiques de l'Union inscrites au budget communautaire). La France recherche un « effet de levier », notamment via la programmation conjointe des actions de l'Union européenne et des Etats membres.

Hors Union européenne, l'aide multilatérale représente près de 20 % de l'APD nette française en 2011. Cela concerne le groupe Banque mondiale, les Nations unies, les banques régionales et les fonds verticaux.

Pour renforcer la cohérence de son action et l'effet de levier, la France élaborera en 2014 une stratégie portant sur les orientations de son aide multilatérale et européenne. Cette stratégie proposera « des objectifs et des modalités de maîtrise de la fragmentation de l'aide ».

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement rédactionnel, un amendement pour renforcer la perspective d'une rationalisation du paysage multilatéral et un amendement de soutien au principe des fonds multibailleurs, qui permettent d'accroître l'efficacité et la concentration de l'aide.

 Deuxièmement, les interactions avec les acteurs non étatiques :

la société civile. Le Gouvernement s'est engagé à doubler, d'ici la fin du quinquennat, la part de l'aide française transitant par les ONG. L'Assemblée nationale a notamment ajouté deux paragraphes pour reconnaître les organisations de solidarité internationale et les organisations issues des migrations comme acteurs et partenaires et pour indiquer que l'Etat respecte leur indépendance ;

les collectivités territoriales : 4 800 collectivités françaises ; 10 000 collectivités partenaires et 12 500 projets dans 141 pays.

Les collectivités locales, notamment celles d'outre-mer, ont un rôle spécifique à jouer. Elles sont porteuses de valeur ajoutée, notamment pour le renforcement des capacités techniques et institutionnelles. La Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD) a vocation à devenir un organe plus souple et plus dynamique. A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour simplifier la rédaction de l'alinéa inséré par l'Assemblée nationale relatif aux collectivités ultramarines et pour ôter tout lien de subordination putatif entre une collectivité métropolitaine et une collectivité d'outre-mer dans la coopération décentralisée ;

- les réseaux régionaux multi-acteurs (RRMA) ;

les entreprises. La France a très largement délié son aide (1 % d'aide liée en 2011) mais les entreprises françaises sont présentes par le biais de leurs filiales ;

- les syndicats.


· La quatrième partie du rapport évoque le financement.

Alors que le texte initial se contentait de rappeler l'existence du consensus de Monterrey de 2002, l'Assemblée nationale a ajouté que celui-ci fixe comme objectifs de consacrer 0,7 % du RNB à l'APD et 0,2 % du RNB aux pays les moins avancés.

Le projet de loi ajoute de manière descriptive que la France est engagée dans la réflexion au sein du CAD sur la modernisation de la notion d'APD.

 Premièrement, les instruments publics de financement.

L'Assemblée nationale a inséré une phrase indiquant que la France, quatrième donateur mondial, « reprendra une trajectoire ascendante vers les objectifs internationaux qu'elle s'est fixés dès lors qu'elle renouera avec la croissance ».

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour supprimer la référence à la « place » de la France qui peut fluctuer, comme c'est le cas en 2013.

Les financements sont octroyés sur la base d'analyses approfondies, en tenant compte des besoins et capacités des pays partenaires. La France utilise des instruments différenciés, de manière prévisible : principalement dons et subventions dans les pays les plus pauvres ; l'aide de la France s'appuie aussi sur des prêts et sur des allègements de dette. La France diversifie son action en intervenant de plus en plus auprès d'acteurs non souverains.

 Deuxièmement, le renforcement des ressources domestiques.

La France aide les pays en développement à renforcer leur fiscalité et à lutter contre l'évasion fiscale, le blanchiment d'argent et la corruption. Dans le domaine fiscal, la France soutient les travaux du forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales et appuie l'échange automatique d'informations.

L'AFD se dote d'une politique rigoureuse à l'égard des juridictions non coopératives et ne peut faire usage de contreparties qui y sont immatriculées. A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour consolider cet ajout.

Elle a également adopté un amendement rédactionnel.

 Troisièmement, les financements privés en faveur du développement.

Les financements privés ont aujourd'hui considérablement dépassé, en volume, le montant des financements publics. La France prend acte de ce bouleversement et entend faire jouer à ses aides un rôle de catalyseur ou d'effet de levier. A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

Les transferts d'argent des migrants constituent une ressource financière majeure, d'un niveau souvent supérieur à l'APD. La France entend oeuvrer à la facilitation de ces transferts, notamment à la baisse de leur coût.

Les investissements directs étrangers (IDE) sont également devenus une source importante de financement. A l'initiative de Joëlle Garriaud-Maylam, la commission a adopté un amendement prévoyant que la France plaide pour un meilleur respect des normes sociales et environnementales, ainsi que des meilleures pratiques en matière de lutte contre la corruption.

Enfin, la France met en oeuvre une politique d'appui à la philanthropie privée et d'incitation au don individuel, entrepreneurial ou associatif.

 Quatrièmement, les financements innovants.

Au-delà des financements traditionnels, de nouvelles ressources doivent être recherchées. La France a par exemple mis en place une taxe sur les billets d'avion et une taxe sur les transactions financières, dont les recettes sont affectées principalement au secteur de la santé mais aussi à la protection de l'environnement et à la lutte contre le changement climatique.


· Enfin, le rapport contient lui-même deux annexes :

- la liste des sigles et abréviations ;

- la « matrice des indicateurs de résultats » : 19 pour l'aide bilatérale ; 14 pour l'aide multilatérale. L'Assemblée nationale a précisé que « les indicateurs seront présentés de manière sexuée, sauf si l'indicateur ne le permet pas ». A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

La commission a adopté cet article et son rapport annexé ainsi modifiés.


* 21 Selon les informations recueillies par vos rapporteurs, la productivité urbaine fait référence à la valeur ajoutée, rapportée par habitant, des économies d'agglomération dans une ville compacte et dense, par exemple en termes de réseaux (services d'énergie et d'eau, transports, communications, etc.).