N° 102
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2014 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur la proposition de résolution européenne de Mme Catherine MORIN-DESAILLY et plusieurs de ses collègues, présentée en application de l'article 73 quinquies du Règlement, sur la nécessaire réforme de la gouvernance de l' Internet ,
Par M. Gaëtan GORCE,
Sénateur
et TEXTE DE LA COMMISSION
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin , président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Aymeri de Montesquiou, Mmes Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi , vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri , secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Emorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, M. Gaëtan Gorce, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Didier Guillaume, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Jean-Vincent Placé, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk . |
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Sénat : |
44 et 81 (2014-2015) |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Madame, Monsieur,
Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a été saisie de la proposition de résolution européenne n° 44 (2014-2015) 1 ( * ) sur la nécessaire réforme de la gouvernance de l'Internet, déposée par Mme Catherine Morin-Desailly et M. Gaëtan Gorce le 22 octobre 2014.
Cette proposition de résolution européenne est le fruit du travail de la mission commune d'information sur le « Nouveau rôle et la nouvelle stratégie pour l'Union européenne dans la gouvernance mondiale de l'Internet » publié le 8 juillet 2014 2 ( * ) .
En application de l'article 73 quinquies du Règlement du Sénat, la commission des affaires européennes a procédé à l'examen de cette proposition de résolution européenne le 4 novembre 2014 sur le rapport de Mme Colette Mélot et en a adopté le texte assorti de trois légères modifications 3 ( * ) .
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L'Internet est devenu, en un quart de siècle, le réseau mondial de communication par excellence puisque s'y connecte aujourd'hui près de 40% de la population mondiale et qu'il est le support structurant et transformateur du développement de l'économie mondiale, et plus globalement des relations humaines.
Son architecture décentralisée, son ouverture et son accessibilité ont fait la popularité et le succès de cet instrument technologique porté à l'origine par le monde de la recherche et empreint de ses valeurs. Il est devenu un nouvel espace de liberté.
Pour autant, comme tout nouvel espace de liberté, peu régulé, il est devenu un enjeu géopolitique, puisqu'aussi bien les États que de grands acteurs privés y déploient les instruments de leur puissance et leur influence, essaient de le contrôler en tout ou partie, d'y faire prévaloir des règles plus ou moins contraignantes et d'en orienter le développement technologique.
De longue date, les États-Unis se sont donné les moyens d'acquérir le leadership sur cette technologie, ce qui permet aux acteurs économiques américains du net d'y exercer une domination commerciale et juridique. Ainsi, par exemple, le système de définition des noms de domaines comme les litiges relatifs aux conditions générales des grandes plateformes relèvent-ils principalement du droit américain. La Chine, la Russie, dans une mesure moindre, se sont bâti des écosystèmes d'entreprises numériques et se donnent les moyens de contrôler les flux sur leurs réseaux physiques. L'Europe s'est contentée de suivre cette transformation, d'en tirer les avantages, mais d'en subir aussi les inconvénients sans se donner les moyens de peser véritablement sur les décisions structurantes. Aussi se trouve-t-elle distancée dans la redistribution des pouvoirs.
Ce n'est que l'accumulation des conséquences, - la place prise par les grands acteurs privés qui défient d'une certaine façon la souveraineté des États et menacent leurs modèles économique et culturel (déterritorialisation et relocalisations fiscales des transactions, par exemple), les phénomènes d'éviction et de concentration économique, le développement des espaces de non-droit et des activités criminelles (trafics, espionnage, hacking), les atteintes à la vie privée, les collectes massives de données permises par l'évolution des technologies de stockage et de traitement, par des groupes privés mais aussi des services de renseignement, ainsi que l'a révélé l'affaire Snowden -, qui ont progressivement éveillé les consciences dans la société civile et en Europe sur la vulnérabilité des sociétés du fait de leur dépendance croissante à l'Internet et, dès lors, sur la nécessaire évolution de la gouvernance.
Cette gouvernance présente, en effet, le même caractère distribué que le réseau, aucune autorité centrale ou sectorielle, mais une pléthore d'enceintes qui dialoguent et participent à une forme d'autorégulation sur un mode consensuel. Ce mode de régulation a fait preuve de son efficacité, mais de fait, pour des raisons historiques, cette gouvernance est américaine : les géants américains de l'Internet sont très présents dans ces enceintes liées aux universités américaines, les serveurs racines sont pour une très grande majorité implantés aux États-Unis, le système des noms de domaine est piloté par l'ICANN 4 ( * ) une société californienne, sous la supervision du Département du commerce....
Or, cette domination américaine sur la gouvernance de l'Internet, qui, il faut le reconnaître, constituait un facteur de confiance et de garantie de « la liberté en ligne » est contestée, tant par les tenants d'une reprise en main étatique de la gouvernance qui pourrait conduire à plus de surveillance, de contrôle et de censure, que par les tenants d'une régulation « multi-parties prenantes 5 ( * ) » qui pourrait être placée sous une supervision dans la sphère des Nations unies. Dans ces débats, jusqu'à maintenant l'Union européenne a été peu audible faute de stratégie politique assumée par l'ensemble des États membres.
Les révélations d'Edward Snowden sur la surveillance massive exercée par les services de renseignement américains, avec la collaboration des grandes entreprises du net, ont terriblement ébranlé la confiance dans l'Internet, y compris aux États-Unis. Nous ne mesurons pas suffisamment les effets de ce traumatisme : les enceintes de gouvernance de l'Internet appellent désormais à la mondialisation de la supervision du fichier racine, l'Allemagne et le Brésil ont fait adopter à l'ONU une résolution réaffirmant le droit à la vie privée à l'ère numérique. Incontestablement, les États-Unis ont perdu leur magistère moral ce qui rend impossible le statu quo .
Mais comment rétablir la confiance des internautes et la sécurité en ligne tout en maintenant l'unicité du réseau ? L'affaiblissement du crédit des États-Unis accélère la tendance à la fragmentation de l'Internet, déjà à l'oeuvre dans la stratégie des États et des grands acteurs privés, et le place sous la menace de politiques restrictives définies par ceux qui contrôleraient ces blocs fermés.
Contraints et forcés, les États-Unis se montrent un peu plus ouverts à une évolution 6 ( * ) mais ils restent prudents et attentifs aux évolutions qu'ils souhaitent continuer à influencer à distance, ce qui est cohérent avec leur stratégie d'ensemble de préservation de la liberté d'accès aux espaces communs ( Global commons ) 7 ( * ) . Le cyberespace, et donc l'Internet, est un espace commun au même titre que les espaces maritimes et aériens, l'espace extra-atmosphérique, ou le domaine du droit.
La conférence NETmundial, réunie en avril à Sao Paulo, a, dans sa déclaration finale, consacré certains principes et valeurs fondamentaux pour l'Internet et sa gouvernance et condamné la surveillance en ligne, sans renoncer pour autant à l'unicité et l'ouverture de l'Internet. Le rôle des États doit encore être précisé. La réforme de la gouvernance reste à réaliser.
L'Union européenne, dans ce contexte, pourrait opportunément se placer en médiateur et faire prévaloir une vision respectueuse de ses valeurs. Il y a probablement aujourd'hui la capacité de promouvoir une voie médiane entre une privatisation complète de l'ICANN dont on peut craindre qu'elle n'assure pas une transparence véritable et qu'elle ne soit exempte de conflits d'intérêts, et le modèle de la stricte régulation étatique. Cette position peut s'appuyer sur les principes dégagés par le NETmundial de Sao Paulo, reflet d'une volonté partagée par les parties prenantes impliquées dans le monde entier.
La position de l'Union européenne à ce stade est incomplète. La Commission sur le fondement de plusieurs communications, et notamment celle du 8 février 2014 8 ( * ) , a permis aux États membres de confirmer leur soutien à un Internet unique, ouvert, libre, sûr, fiable et non fragmenté, leur attachement à un modèle « multi-parties prenantes » et la nécessité de renforcer le Forum pour la Gouvernance de l'Internet 9 ( * ) , mais aussi de mondialiser les fonctions de nommage (IANA) 10 ( * ) sans pour autant porter atteinte à la sécurité et à la stabilité du système des noms de domaines et d'accroître la responsabilité, la transparence et le caractère mondial de l'ICANN.
Le Conseil Télécom qui se réunira le 27 novembre pourrait adopter une position commune pour les négociations en cours. La présidence italienne appuie cette démarche 11 ( * ) . Pour autant, il n'est pas acquis qu'il parvienne à adopter une position satisfaisante et ambitieuse car les positions des États-membres sont encore éloignées. 12 ( * )
La France 13 ( * ) , pour sa part, souhaite que le Conseil de l'Union européenne endosse les principes que le NETmundial a permis de dégager.
Il est également important que l'Union européenne déploie des efforts diplomatiques pour s'assurer du soutien d'États non européens, notamment parmi ceux en développement 14 ( * ) .
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* *
L'objectif du projet de résolution qui vous est soumis est :
• d'inciter l'Union européenne à agir, en se plaçant sur le terrain politique, alors que ces questions à forts enjeux stratégiques ne dépassent guère aujourd'hui l'enceinte de la DG Connect, service de la Commission et du Conseil des ministres des télécommunications
• et de soumettre plusieurs pistes de réforme qui pourront servir de guide pour l'élaboration d'une position commune et que le Sénat pourrait demander au gouvernement de soutenir.
Il y a urgence car la réforme de l'ICANN progresse rapidement pour ce qui concerne la fonction de nommage des domaines.
La commission des affaires européennes a adopté le texte du projet de résolution européenne à l'unanimité après y avoir introduit trois amendements qui :
• pour le premier, précise que l'attribution des noms de domaine n'obéit pas exclusivement à des considérations commerciales (alinéa 10),
• pour le second, renforce la légitimité de l'intervention des Etats pour protéger les cadres juridiques nationaux (en matière de sécurité, de propriété intellectuelle, de vie privée, de fiscalité, de protection des individus et des enfants, de professions réglementées,...) ou internationaux définis et agréés par la communauté internationale, en la fondant sur leur souveraineté et non seulement sur leur rôle spécifique de garants des droits et libertés (alinéa 14),
• et pour le troisième, recommande d'accueillir en Europe une nouvelle conférence « multi-parties prenantes » prolongeant le NETmundial réuni au Brésil en 2014.
Ces amendements de précisions améliorent le texte de la résolution. En conséquence, il est proposé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat d'adopter la proposition de résolution européenne sous réserve de l'unique amendement présenté ci-dessous.
En conséquence, votre rapporteur vous propose d'adopter le projet issu des travaux de la commission des affaires européennes sous réserve d'un amendement à l'alinéa 11 pour en améliorer la rédaction.
* 1 Proposition de résolution n° 44 (2014-2015) de Mme Catherine Morin-Desailly et plusieurs de ses collègues, déposée au Sénat le 22 octobre 2014 - http://www.senat.fr/leg/ppr14-044.html
* 2 Rapport d'information n° 696 (2013-2014) de Mme Catherine Morin-Desailly, fait au nom de la MCI sur la gouvernance mondiale de l'Internet, déposé le 8 juillet 2014 « L'Europe au secours de l'Internet : démocratiser la gouvernance de l'Internet en s'appuyant sur une ambition politique et industrielle européenne » - http://www.senat.fr/rap/r13-696-1/r13-696-1.html
* 3 Rapport n° 81 (2014-2015) de Mme Colette Mélot, fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 5 novembre 2014. - http://www.senat.fr/rap/l14-081/l14-081.html
* 4 Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (société pour l'attribution des noms de domaine et des numéros sur l'Internet).
* 5 De l'anglais mutistakeholder.
* 6 L'administration Obama a fait montre d'un peu plus de souplesse dans le partage de la régulation de ces espaces communs. Elle a proposé de lâcher du lest sur la supervision du fichier racine des noms de domaine. L'ICANN se voit confier la transition vers une privatisation de cette supervision. Toutefois, elle trouvera de fortes réticences au Congrès traditionnellement hostile au dessaisissement par les États-Unis de leurs positions acquises pour les confier à des instances multilatérales.
* 7 « États-Unis : l'usage de la force et la force de l'influence ». Rapport d'information de MM. Jean-Louis Carrère, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu et M. Alain Gournac, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n° 708 (2013-2014) - 9 juillet 2014 http://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-708-notice.html p.195
* 8 Communication de la Commission européenne - Politique et gouvernance de l'internet: le rôle de l'Europe à l'avenir (COM (2014) 72 final) - http://www.senat.fr/europe/textes_europeens/ue0092.pdf
* 9 Forum multi-parties prenantes, onusien mais non interétatique. Doté d'un rôle seulement consultatif, ce forum qui se réunit annuellement, affiche un bilan médiocre et se trouve concurrencé par une multitude d'événements traitant de la gouvernance de l'Internet.
* 10 Internet Assigned Number Authority (Autorité des adresses de l'Internet) assumée par l'ICANN
* 11 Un Conseil Télécoms informel tenu à Milan les 2 et 3 octobre a donné lieu à une déclaration de la présidence italienne assurant que l'UE est déterminée à agir comme un partenaire cohérent dans le débat sur la gouvernance de l'Internet vis-à-vis des États-Unis et des autres acteurs. Cette déclaration indique prudemment que « les États membres veulent que l'UE parle d'une seule voix tout en préservant leur droits et prérogatives individuels » et annonce de futurs messages communs au sujet de la transition de la fonction IANA et du renforcement de la redevabilité de l'ICANN, afin que soit mis en place un mécanisme de supervision inclusif, transparent et responsable qui assure un bon équilibre (« checks and balances »). Elle précise enfin que les États membres considèrent l'orientation dégagée au NETmundial comme une bonne base pour développer une communauté « multi-parties prenantes » et reconnaît à cet égard l'importance de renforcer les capacités des pays en développement.
* 12 Certains États membres, continuent, pour des raisons affichées de prudence, de défendre des positions alignées sur les États-Unis : Royaume-Uni, Suède, Pologne, Estonie, République tchèque, Pays-Bas... et manifestent leur inquiétude à l'idée d'un changement trop profond du mode de gouvernance actuel de l'Internet qui pourrait déstructurer le système et précipiter nos économies et nos sociétés dans une forme de chaos.
* 13 Lors du débat qui s'est tenu le 23 octobre 2014 au Sénat sur les conclusions de la MCI sur la gouvernance de l'Internet, Mme Axelle Lemaire, Secrétaire d'État chargée du Numérique, auprès du ministre de l'Économie, du Redressement productif et du Numérique, a rappelé ces principes essentiels que le NETmundial a permis de dégager et que la France souhaite voir endosser par le Conseil de l'UE : « la liberté d'expression, la liberté d'association, la liberté d'information, le droit au respect de la vie privée, l'accessibilité, l'architecture ouverte d'internet, une gouvernance qui soit multipartite, ouverte, transparente, redevable, un système qui soit inclusif, équitable et qui promeuve des standards ouverts ».
* 14 Les autorités françaises s'attellent à faire consacrer ces principes dégagés par le NETmundial dans le cadre de la francophonie, notamment à l'occasion du prochain sommet de l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) qui se tiendra fin novembre à Dakar.