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Projet de loi de finances rectificative pour 2014 : Rapport

10 décembre 2014 : Projet de loi de finances rectificative - Rapport ( rapport - première lecture )

Rapport n° 159 (2014-2015) de M. Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 10 décembre 2014

Disponible au format PDF (4,3 Moctets)


N° 159

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 décembre 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances rectificative, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2014,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur
Rapporteur général

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Jean Germain, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Alain Houpert, Jean-François Husson, Mme Teura Iriti, MM. Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

2353, 2392, 2408 et T.A. 447

Sénat :

155 (2014-2015)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

PREMIÈRE PARTIE - L'EXERCICE 2014 DANS LA TRAJECTOIRE PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES

I. LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE DE L'EXERCICE 2014

L'année 2014 a été marquée par de nombreuses désillusions. Tout d'abord, l'évolution de la conjoncture économique à la fin de l'année 2013 avait laissé espérer un rebond de l'activité en 2014 ; cependant, contre toute attente, la croissance du produit intérieur brut (PIB) est restée atone et l'inflation a accentué son ralentissement, faisant réapparaître les craintes d'une entrée en déflation1(*). De même, selon le Point de conjoncture de l'Insee d'octobre dernier2(*), le taux de marge des entreprises continuerait à reculer, devant s'établir à 29,4 % en 2014, contre 29,8 % en 2013, alors même que le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) était accordé pour la première fois aux entreprises cette année. Cette évolution est d'autant plus inquiétante que la faiblesse actuelle des marges des entreprises est susceptible de freiner la reprise de l'activité économique et de ralentir le potentiel de croissance à plus long terme de la France, ayant des incidences sur le volume et la nature des investissements.

A. LA FAIBLESSE DES MARGES DES ENTREPRISES : QUELLES CAUSES, QUELLES CONSÉQUENCES ?

La publication des comptes nationaux pour le troisième trimestre par l'Insee le 14 novembre dernier3(*) a fait apparaître un net recul du taux de marge des sociétés non financières4(*) (SNF), qui est passé de 29,9 % à 29,4 % entre les premier et deuxième trimestres de cette année. Ces données viennent corroborer les prévisions précitées de l'Insee, qui anticipe un taux de marge de 29,4 % en 2014, plus faible de 0,4 point à celui constaté en 2013.

Ce faisant, le taux de marge des entreprises s'établirait à un niveau comparable à celui observé en 1985 au sortir du processus de chute des marges débuté avec les crises pétrolières de 1973 et 1979, en raison, notamment, d'une inflation élevée et de l'indexation automatique des salaires à l'indice des prix - désignée sous les termes d'« échelle mobile des salaires »5(*) -, conduisant à un fort recul du taux de marge des entreprises qui s'établissait à 24,9 % en 1981 et 1982. Ainsi, le taux de marge serait à son plus bas niveau depuis le début de la crise économique et financière, après avoir affiché une relative stabilité tout au long des années 1990, succédant à la remontée intervenue au cours de la seconde moitié de la décennie 1980 du fait, essentiellement, du contre-choc pétrolier de 1986 (cf. graphique ci-après).

Graphique n° 1 : Évolution du taux de marge des sociétés non financières
(1970-2014)

(en % de la valeur ajoutée ; dernier point : deuxième trimestre 2014)

Source : commission des finances du Sénat (données de l'Insee)

Les développements qui suivent s'attachent à analyser les causes du recul du taux de marge des entreprises au cours des dernières années, de même que ses possibles conséquences économiques ; en effet, de trop faibles marges peuvent compromettre une reprise de l'activité, voire réduire le potentiel de croissance de l'économie française.

C'est l'une des raisons pour lesquelles le Gouvernement a souhaité la création du crédit pour la compétitivité et l'emploi (CICE), puis la mise en oeuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité. Aussi, il convient de s'interroger sur la capacité de ces dispositifs à « compenser » le recul significatif des marges des entreprises - ce qui n'est pas sans susciter quelques doutes eu égard au calendrier et aux modalités de mise en oeuvre de ces derniers.

1. La réduction des marges, levier d'ajustement des entreprises

Le taux de marge est, en quelque sorte, la « part » de la richesse produite revenant aux entreprises - le reste allant à la rémunération du travail, qui comprend tous les versements directs ou indirects aux salariés. En comptabilité nationale, il correspond au rapport entre l'excédent brut d'exploitation (EBE), soit les « profits bruts » des entreprises, et la valeur ajoutée6(*).

Comment expliquer le recul de la part des profits des entreprises dans la valeur ajoutée au lendemain du déclenchement de la crise économique et financière ? Les déterminants les plus communément retenus par l'analyse économique pour expliquer les évolutions du partage de la richesse sur le long terme sont le progrès technique, en ce qu'il peut être « économe » en main d'oeuvre, ou encore le coût du capital, dont le taux d'intérêt réel est l'une des composantes - étant supposé qu'en tant que facteur de production le plus mobile, le capital « impose » la répartition de la richesse produite. De même, les chocs pétroliers des années 1970 et le contre-choc pétrolier du milieu des années 1980 ont montré que les variations du prix de l'énergie, et notamment du pétrole, pouvaient avoir une incidence sur le partage de la valeur ajoutée7(*),8(*).

Pour autant, d'autres déterminants du partage de la valeur ajoutée semblent également intervenir à court et moyen termes9(*). À cet égard, doit être souligné le rôle joué par les rigidités qui peuvent exister sur le marché du travail, susceptibles de produire une inertie des ajustements salariaux. En particulier, en cas de ralentissement conjoncturel, la rigidité des salaires peut conduire à une « déformation » de la répartition de la valeur ajoutée en faveur du travail.

Tel est, vraisemblablement, le phénomène qui est intervenu en France lors des années qui ont suivi la crise. Comme le montre le graphique ci-après, les coûts salariaux unitaires (CSU)10(*) français ont continué à croître sur toute la période 2008-2013, en dépit d'un ralentissement constaté en 2010.

Graphique n° 2 : Évolution des coûts salariaux unitaires (CSU) dans la zone euro
(2005-2013)

(2005 = 100)

Source : commission des finances du Sénat (données d'Eurostat)

À cet égard, une récente publication de la direction générale du Trésor11(*) a permis de faire ressortir clairement les ressorts des évolutions des coûts salariaux unitaires (CSU) intervenues dans la zone euro à la suite du déclenchement de la crise économique et financière.

Le graphique qui suit fait apparaître, entre 2009 et 2010, une progression des coûts salariaux en France à un rythme proche de celui constaté en Allemagne et supérieur à la moyenne de la zone euro. Dans le cas de la France, la hausse des coûts salariaux a été portée par l'accroissement de la rémunération par tête dans un contexte de variation quasi nulle de la productivité. En cela, la situation française est proche de celle de la zone euro dans son ensemble où, toutefois, la rémunération par tête a crû moins rapidement. À l'inverse, en Allemagne, l'augmentation de la rémunération des salariés est restée contenue et la productivité a chuté - en particulier du fait de la mise en oeuvre de dispositifs visant à préserver l'emploi, comme le chômage partiel, le compte épargne temps,
etc. -, ce qui a provoqué un sursaut des coûts salariaux unitaires.

Au cours de la période 2011-2013, les coûts salariaux unitaires (CSU) français ont maintenu leur progression, les salaires ayant conservé leur relatif dynamisme ; toutefois, contrairement à la période précédente, la hausse de la rémunération par tête a été partiellement compensée par un léger rebond de la productivité. En Allemagne, malgré le retour des gains de productivité, la fin de la période de modération salariale a favorisé une progression des coûts salariaux unitaires. S'agissant de l'Italie, celle-ci n'est pas parvenue à améliorer sa productivité, ce qui explique la croissance des coûts salariaux unitaires nonobstant une augmentation modérée des salaires. L'Espagne, enfin, a affiché de forts gains de productivité, liés aux destructions d'emplois et à une recomposition sectorielle ce qui, dans un contexte de ralentissement de la rémunération par tête, a conduit à une nette baisse des coûts salariaux unitaires.

Graphique n° 3 : Contributions au taux de croissance annuel moyen des coûts salariaux unitaires dans l'ensemble de l'économie et dans le secteur manufacturier (2009-2013)

Note de lecture : Les coûts salariaux unitaires (CSU) manufacturiers en Allemagne ont augmenté en moyenne de 1,4 % sur la période 2011-2013, du fait d'une progression plus dynamique des salaires (+ 3,0 %) que de la productivité (+ 1,6 %).

Source : C. Ciornohuz et M. Darmet-Cucchiarini (2014)

Au total, la France est, avec l'Italie, l'un des pays de la zone euro où les coûts salariaux unitaires (CSU) affichent leur plus forte progression au cours de la dernière décennie (cf. graphique n° 2), et ce en dépit de la crise économique et financière. Dans le cas français, cette évolution semble s'expliquer principalement par la résilience des salaires, malgré le ralentissement des gains de productivité. À ce titre, l'étude précitée de la direction générale du Trésor a relevé que, pendant la crise, les entreprises avaient, notamment en France, « suivi une stratégie de réduction des coûts axée principalement sur la réduction de l'emploi, via l'intérim, et sur la baisse des coûts non salariaux », soulignant en outre que « le recours à la réduction des salaires de base, mais aussi, plus surprenant, à la réduction de la part variable des salaires a été beaucoup plus rare »12(*).

Pour la France, ceci peut être imputé à une relative rigidité des salaires. Au-delà de l'encadrement légal des baisses de salaires et de l'existence du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) ainsi que de minima conventionnels, cette rigidité peut être attribuée à la nécessité, pour certaines entreprises, de conserver des salaires élevés afin de maintenir inchangée la motivation de leurs salariés, voire préserver ou attirer les « profils » requis par leur activité.

Malgré cela, de toute évidence, les salaires se sont ajustés au cours des années qui ont suivi la crise, quoique très progressivement13(*). Toutefois, les salaires moyens ont pu être portés par la recomposition de main d'oeuvre qui intervient généralement en période de crise : en phase de ralentissement économique, les salariés les plus précaires et les moins payés sont les premiers à perdre leur emploi, ce qui a pour conséquence d'augmenter le salaire moyen14(*). Il en ressort que les effets de l'ajustement - modéré - des salaires intervenu en France ont pu être, du moins en partie, atténués par cette recomposition de la main d'oeuvre, contribuant à la hausse des coûts salariaux unitaires.

Quoi qu'il en soit, les coûts salariaux unitaires (CSU) français ont progressé, tout au long de la période postérieure au déclenchement de la crise économique et financière. Ceci a contribué à alourdir les coûts de production des entreprises. Aussi ces dernières ont-elles été amenées, de manière à préserver leur compétitivité-prix, à consentir un recul de leur marge - permettant ne pas répercuter les hausses de coûts de production sur les prix de vente. Cette tendance a pu être renforcée par l'appréciation du taux de change de l'euro, notamment au cours des derniers mois, qui a accru le prix des exportations françaises hors zone euro.

Par suite, tout semble indiquer que la réduction du taux de marge a constitué un levier permettant aux entreprises françaises de préserver leur compétitivité-prix dans un contexte d'augmentation des coûts salariaux unitaires et de hausse de l'euro. Ceci ne saurait surprendre dans la mesure où la France affiche des coûts horaires de la main d'oeuvre parmi les plus élevés d'Europe, ces derniers s'élevant à 34,3 euros en 2013, contre 28,2 euros dans la zone euro et 23,7 euros dans l'Union européenne15(*). Par ailleurs, bien plus que celles d'un pays comme l'Allemagne, les performances à l'exportation de la France sont sensibles à la compétitivité-prix16(*).

Il en résulte que le taux de marge des sociétés non financières (SNF) françaises figure parmi les plus faibles de la zone euro. Selon Eurostat, la part des profits dans la valeur ajoutée atteignait, pour la dernière année dont les données sont les plus complètes, soit 2012, 37,5 % dans la zone euro, 40,1 % en Allemagne, ou encore 39,1 % en Italie. Ainsi, la France a maintenu - voire accru - son retrait en ce domaine par rapport aux autres pays de la zone euro (cf. graphique ci-après). Dès lors, il convient de s'interroger sur les conséquences possibles de l'actuelle faiblesse des marges des entreprises françaises.

Graphique n° 4 : Part des profits dans la valeur ajoutée des sociétés non financières dans la zone euro (2002-2012)

(en % de la valeur ajoutée)

Source : commission des finances du Sénat (données d'Eurostat)

2. Des marges réduites, un frein à l'investissement ?

Le partage de la valeur entre profits et rémunération du travail constitue, depuis longtemps déjà, une préoccupation économique, mais également politique17(*). Néanmoins, aucune réponse n'a jamais été apportée à la question du partage « optimal » de la richesse produite. D'ailleurs, force est de constater l'existence d'importantes différences entre les pays en la matière, ce qui se justifie souvent par les conditions économiques propres à chacun d'eux. Aussi, le seul principe qui semble devoir structurer toute réflexion portant sur le partage de la valeur ajoutée, et donc le « poids » des profits dans la richesse produite, a été formulé dans un rapport du Conseil d'analyse économique de 2009 : « Le "bon" partage de la richesse produite est celui qui garantit au mieux la croissance la plus forte et la plus durable à long terme. Ce "bon" partage de la valeur ajoutée entre la rémunération des salariés et celle des apporteurs de capital est ainsi celui qui, à la fois, assure une rémunération suffisante au capital pour inciter ses détenteurs à investir et qui, par une rémunération adéquate du travail, incite également les travailleurs à l'effort et simultanément assure une progression du niveau de vie des salariés en rapport avec leurs gains de productivité et une croissance de la demande finale cohérente avec le développement de l'économie »18(*).

Or, de toute évidence, l'actuel partage de la valeur ajoutée, dans lequel les profits occupent une place déclinante, constitue un frein à une croissance dynamique et hypothèque la progression de l'activité à long terme. Avant d'en examiner les causes, deux remarques doivent être préalablement formulées.

Tout d'abord, la « déformation » de la répartition de la valeur ajoutée depuis le début de la crise ne s'est pas, à proprement parler, faite au bénéfice des salariés entendus au sens large. En effet, les ajustements survenus en raison du ralentissement de l'activité ont, en grande partie, reposé sur une réduction de l'emploi - notamment des moins qualifiés et des plus précaires - et par un recours accru au travail intérimaire. Aussi, le recul du taux de marge des entreprises n'a pas « profité » aux salariés, dès lors qu'il a été concomitant à une hausse du chômage et à une dégradation de l'emploi. À ce titre, il faut rappeler qu'au deuxième trimestre de cette année, le taux de chômage s'élevait à 10,2 % et que le sous-emploi, qui intègre notamment le temps partiel subi, concernait, en outre, 6,2 % des personnes en emploi19(*).

Ensuite, le « profit brut », qui permet le calcul du taux de marge des entreprises, ne doit pas être confondu avec la rémunération des propriétaires du capital, ni même des créanciers de l'entreprise. Comme le rappelle, en effet, le rapport de la mission présidée par Jean-Philippe Cotis, alors directeur général de l'Insee, sur le partage de la valeur ajoutée20(*), l'excédent brut d'exploitation (EBE) se répartit entre cinq usages principaux : le paiement de l'impôt sur les bénéfices des sociétés ; le versement d'intérêts, net des intérêts reçus ; la distribution de revenus aux propriétaires du capital, nette des mêmes revenus reçus ; diverses autres opérations, comme les prestations sociales versées au titre des régimes d'employeurs, ou encore les primes d'assurance-dommage ; l'épargne brute, qui correspond au revenu qui reste disponible pour l'autofinancement des investissements ou l'alimentation de la trésorerie21(*).

Au total, la « part » de la richesse produite revenant aux entreprises assure des fonctions économiques multiples et joue, notamment, un rôle déterminant en matière d'investissement. En ce qu'il permet d'approcher la rentabilité moyenne des investissements22(*), le taux de marge révèle la capacité des entreprises à rémunérer leurs investisseurs et, donc, à attirer des capitaux qui bénéficient à l'investissement. En outre, le « résidu » d'excédent brut d'exploitation (EBE), soit l'épargne brute, peut être consacré à l'autofinancement des entreprises.

Aussi, un faible taux de marge peut réduire l'attractivité des entreprises à l'égard des investisseurs et limiter les capacités d'autofinancement ; en effet, un recul du taux de marge s'accompagne généralement d'une diminution de l'épargne brute dans la mesure où les autres « usages » des profits - soit la distribution de revenus aux propriétaires du capital, le versement des intérêts, etc. - sont plus contraints. Par conséquent, une diminution du taux de marge a tendance à « peser » sur l'investissement des entreprises.

Toutefois, les données relatives aux sociétés non financières (SNF) françaises font apparaître des évolutions surprenantes au cours de la période récente. La contraction du taux de marge durant les années postérieures au déclenchement de la crise a conduit au recul du taux d'épargne23(*) et du taux d'autofinancement24(*) - en dépit d'un « rebond » momentané en 2010 ; pourtant, le taux d'investissement des entreprises est, étonnement, resté relativement stable (cf. graphique ci-après).

Comment expliquer ce phénomène a priori peu intuitif ? Il est possible qu'il trouve sa source, d'une part, dans la baisse des coûts de financement et, d'autre part, dans les différentes mesures destinées à soutenir, directement ou indirectement, l'investissement des entreprises25(*). La taxe professionnelle, qui reposait exclusivement sur le capital, a été remplacée, à compter de 2010, par une imposition sur la valeur ajoutée, qui affecte autant le capital que l'emploi. En outre, le crédit d'impôt recherche (CIR) a été significativement étendu en 2008 - d'ailleurs, dans le cadre du plan de relance, les entreprises ont pu obtenir en 2008 et 2009 un remboursement anticipé du crédit d'impôt, mesure qui a été reconduite en 201026(*),27(*). À cela sont également venus s'ajouter les programmes d'investissements d'avenir et diverses mesures de soutien à la trésorerie des entreprises - par l'intermédiaire d'Oséo, puis de Bpifrance, entre autres.

Graphique n° 5 : Évolution des principaux ratios des comptes des sociétés non financières (2004-2013)

(1) Excédent brut d'exploitation (EBE) / valeur ajoutée brute

(2) Formation brute de capital fixe (FBCF) / valeur ajoutée brute

(3) Épargne brute / valeur ajoutée brute

(4) Épargne brute / Formation brute de capital fixe (FBCF)

Source : commission des finances du Sénat (données de l'Insee)

Certes, l'investissement des entreprises françaises a ralenti avec l'activité économique, en raison de la faiblesse de la demande. Pour autant, ce ralentissement a été moindre que ce qu'aurait pu laisser anticiper le recul du taux de marge et des capacités d'autofinancement des entreprises - et ce pour les raisons qui viennent d'être évoquées, à savoir le coût du financement et les mesures publiques de soutien à l'investissement.

Il n'en demeure pas moins que la diminution continue du taux de marge des entreprises limite les possibilités de rebond de l'investissement à court et moyen termes ; la faiblesse du taux d'épargne restreint la faculté des entreprises à autofinancer leurs investissements, ce qui apparaît, dans une certaine mesure, à travers le recul du taux d'autofinancement des sociétés non financières (cf. supra), et accroît leur dépendance au financement externe.

D'ailleurs, l'attrition des capacités d'autofinancement des entreprises françaises peut avoir des incidences sur la nature de leurs investissements. En effet, les activités « risquées » dépendent plus étroitement de l'autofinancement. Cela s'applique notamment aux dépenses de recherche et développement (R&D) et aux activités innovantes de manière générale, qui éprouvent plus de difficultés à trouver des financements externes28(*) - qu'il s'agisse de prêts bancaires ou encore de fonds apportés par des investisseurs.

Aussi la faiblesse des possibilités d'autofinancement des entreprises françaises constatée aujourd'hui hypothèque-t-elle leur capacité à engager des dépenses de recherche et développement et à innover. Cela a une conséquence à court et moyen termes, venant peser sur la compétitivité hors-prix des entreprises qui peuvent plus difficilement engager une montée en gamme ou commercialiser de nouveaux produits - dans un contexte déjà marqué par un recul des parts de marché de la France à l'exportation. Ceci conduit à porter un regard nouveau sur une récente enquête menée par l'Insee auprès des chefs d'entreprise de l'industrie29(*), qui prévoyaient une légère baisse de leurs investissements en 2015 ; un peu plus de la moitié d'entre eux (53 %) projetterait de consacrer les dépenses d'investissement au renouvellement et à la modernisation des équipements, un quart seulement (26 %) déclarant vouloir étendre les capacités de production ou introduire de nouveaux produits.

À ce titre, il est intéressant de relever que dans son rapport du mois de novembre30(*), la banque centrale allemande - la Bundesbank - a souligné le faible autofinancement des sociétés non financières françaises en comparaison avec les entreprises allemandes. Ainsi, au quatrième trimestre 2013, la part des investissements financés par des ressources propres s'élevait à 92 % en Allemagne, contre 49 % en France.

En outre, l'insuffisance des dépenses de recherche et développement (R&D), dont dépend en partie le progrès technique, réduit les perspectives de croissance à long terme.

Par divers canaux, la faiblesse actuelle du taux de marge des entreprises peut, ainsi, gêner la reprise de l'activité économique et réduire le potentiel de croissance de l'économie française. Il s'agit de l'une des questions de politique économique les plus importantes à ce jour. Elle appelle donc une réponse à la hauteur de l'enjeu.

3. Les effets attendus du Pacte de responsabilité et du CICE

Face au recul du taux de marge des entreprises et à la perte de compétitivité enregistrée par ces dernières, le Gouvernement a créé le crédit pour la compétitivité et l'emploi (CICE), puis mis en oeuvre le Pacte de responsabilité et de solidarité. Celui-ci laisse entendre que ces dispositifs compensent intégralement et immédiatement une large partie de la dégradation du taux de marge observé depuis le déclenchement de la crise, comme le fait apparaître le graphique ci-après, issu du rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2015.

Graphique n° 6 : Taux de marge des sociétés non financières et mesures de baisse de coût du travail

Source : rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2015

Néanmoins, il ne faut pas perdre de vue que la montée en charge du Pacte de responsabilité et de solidarité et du CICE ne se fera que très progressivement. Certes, le Gouvernement espère, à l'aide de ces dispositifs, avoir une influence sur les anticipations, voire la confiance des entreprises. Cette perspective paraît toutefois des plus fragiles alors que leur environnement économique, mais également réglementaire et fiscal demeure heurté et, à bien des égards, incertain.

Dans ces conditions, le Gouvernement eût fait preuve de davantage de transparence s'il avait fait clairement ressortir le caractère progressif de la montée en charge des dispositifs visant à alléger le coût du travail - ce que s'attache à faire le graphique ci-après. Ce dernier fait apparaître la part de la valeur ajoutée transférée aux sociétés non financières (SNF) par l'intermédiaire du CICE et du Pacte de responsabilité et de solidarité31(*) - soit de la suppression progressive de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et des allègements de cotisations patronales - entre 2014 et 2017.

Graphique n° 7 : Taux de marge des sociétés non financières, CICE et Pacte de responsabilité et de solidarité

(en % de la valeur ajoutée ; dernier point du taux de marge : deuxième trimestre 2014)

* L'évaluation de la part de la valeur ajoutée transférée aux sociétés non financières (SNF) par le biais du CICE et du Pacte de responsabilité repose sur l'hypothèse que la valeur ajoutée des SNF évolue avec l'activité. Pour les années 2015 à 2017 est présentée la part cumulée de valeur ajoutée restituée aux sociétés non financières par l'intermédiaire des dispositifs précités.

Source : commission des finances du Sénat

Ainsi, entre 2014 et 2017, le CICE et le Pacte de responsabilité permettraient de « restituer » environ 3 points de valeur ajoutée aux sociétés non financières. Toutefois, deux précisions doivent être apportées. Tout d'abord, il apparaît que la créance de CICE dont ont bénéficié les entreprises en 2014 a d'ores et déjà été « absorbée » par le recul du taux de marge ; en effet, en application des règles de la comptabilité nationale, cette créance a été comptabilisée en tant que subvention sur les rémunérations au premier trimestre de cette année32(*) (cf. encadré ci-après). C'est donc en dépit du CICE que le taux de marge a continué son déclin en 2014.

Il en découle qu'entre 2015 et 2017, le CICE et le Pacte de responsabilité et de solidarité permettront, au mieux, une amélioration du taux de marge des sociétés non financières de 1,8 point de valeur ajoutée. Par conséquent, toutes choses égales par ailleurs, le taux de marge des sociétés non financières demeurerait, en 2017, inférieur à son niveau antérieur au déclenchement de la crise.

Le traitement du crédit pour la compétitivité et l'emploi (CICE)
en comptabilité nationale

Créé par la loi du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 201233(*), le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) bénéficie, à compter du 1er janvier 2013, à l'ensemble des entreprises employant des salariés. Son assiette est constituée des rémunérations brutes soumises aux cotisations sociales versées au cours d'une année civile dans la limite de 2,5 SMIC. Le taux de ce crédit d'impôt est de 4 % au titre de l'année 2013 et de 6 % pour les années suivantes. Le CICE s'impute sur les sommes dues par les entreprises au titre de l'impôt sur les sociétés (IS) ou de l'impôt sur le revenu (IR).

En principe, le CICE perçu une année donnée vient s'imputer sur l'impôt dû cette même année. Néanmoins, si le CICE ne peut être utilisé intégralement, dès lors qu'il excède le montant de l'impôt dû, il peut être déduit de l'imposition au cours des trois années suivantes. Au terme de ces trois années, la fraction non imputée du CICE est reversée à l'entreprise par le Trésor34(*).

Pour autant, en application des règles du nouveau système de comptes nationaux, dit « SEC 2010 », le CICE doit être enregistré en dépenses en une seule fois l'année où l'entreprise fait valoir sa créance sur l'État. Ce traitement du CICE induit donc un décalage temporel en termes d'incidences sur le déficit de l'État, selon qu'il est considéré le solde d'exécution budgétaire ou le déficit en comptabilité nationale. À titre d'exemple, le CICE dû au titre de l'année 2013 est enregistré en une seule fois en vertu des règles de la comptabilité nationale, alors que son impact sur les recettes budgétaires s'étale sur plusieurs années.

En outre, en comptabilité nationale, le CICE est enregistré en subvention sur les rémunérations ; ceci explique qu'il ait une incidence positive sur le taux de marge des entreprises, ne venant pas en déduction des impôts sur les bénéfices.

Ensuite, les transferts financiers effectifs consentis aux entreprises sont plus progressifs encore. En effet, pour les raisons évoquées dans l'encadré ci-avant, l'enregistrement du CICE en une seule fois du montant de la créance conduit à surestimer les montants effectivement perçus par les entreprises. À titre d'exemple, le CICE dû en 2014 vient abonder à hauteur de 10,8 milliards d'euros l'excédent brut d'exploitation (EBE) des entreprises, conformément aux règles de la comptabilité nationale, alors que les montants réellement perçus au titre des imputations et restitutions d'impôt s'élèveraient à 6,5 milliards d'euros, comme le montre le tableau ci-après, issu du bilan d'étape du CICE réalisé par la mission d'information sur le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi de l'Assemblée nationale35(*).

Tableau n° 8 : Prévision du coût actualisé du CICE

(en milliards d'euros)

   

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

A

Créance des entreprises vis-à-vis de l'État

10,8

16,6

18,0

19,8

20,6

21,5

22,4

 

Consommation des créances de CICE (décaissements budgétaires par imputations et restitutions)

B

Créance 2013

 

6,5

0,8

0,0

3,3

0,2

 

C

Créance 2014

   

9,2

1,3

0,0

5,9

0,3

D

Créance 2015

     

10,0

1,4

0,0

6,4

E

Créance 2016

       

10,9

1,5

0,0

F

Créance 2017

         

11,3

1,6

G

Créance 2018

           

11,8

 

Coût budgétaire total [B+C+...+G]

0,0

6,5

10,0

11,2

15,6

18,9

20,1

 

Coût en comptabilité nationale (SEC 2010)

0,0

10,8

16,6

18,0

19,8

20,6

21,5

Source : direction générale des finances publiques (DGFiP) (septembre 2014)

Par conséquent, la « bouffée d'oxygène » que devait apporter le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) aux entreprises en 2014 ne serait « que » de 6,5 milliards d'euros36(*). Il en ressort que la dégradation des conditions financières des entreprises en 2014 est plus importante encore que ce que laisse entrevoir l'évolution du taux de marge cette année - qui, lui, est calculé à partir de la créance détenue par les entreprises vis-à-vis de l'État. Au total, les marges financières effectivement rendues aux entreprises par l'abaissement du coût du travail à l'horizon 2017 représenteraient un peu plus de 30 milliards d'euros, soit un montant inférieur de près de 5 milliards d'euros à celui affiché si sont considérées les créances de CICE et non les sommes réellement restituées aux entreprises.

Dès lors, le CICE et le Pacte de responsabilité ne contribueraient que de manière limitée à l'amélioration des conditions financières des entreprises à court terme et ne permettraient qu'une amélioration réduite du taux de marge - en tout cas plus faible que ce que laisse croire le Gouvernement.

Aussi, eu égard aux conséquences qui se rattachent à la faiblesse des taux de marge des entreprises (cf. supra), les mesures adoptées par le Gouvernement ne semblent pas être à la hauteur des enjeux. À ce titre, il apparaît que la solution qui avait été retenue dans la loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012, consistant à faire reposer une baisse des cotisations sociales sur une hausse de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de la contribution sociale généralisée (CSG), était plus appropriée à la situation. Si elle n'avait pas été supprimée par la nouvelle majorité, celle-ci aurait permis de restituer près de 13 milliards d'euros en année pleine aux entreprises dès son entrée en vigueur, soit le 1er octobre 2012.

En tout état de cause, au regard des conditions financières actuelles des entreprises et de l'ampleur de la contraction de leur taux de marge, une action énergique doit être engagée afin de leur restituer des marges de manoeuvre en termes d'investissement et de développement. Cela appelle, de toute évidence, un effort fiscal accru en faveur des entreprises et de la baisse du coût du travail. Néanmoins, ceci nécessiterait l'engagement de réformes de structure permettant de réduire durablement le rythme d'évolution des dépenses publiques, ce que l'actuel gouvernement semble peiner à faire... D'ailleurs, il est intéressant de relever que le Président de la République a bien compris le caractère insuffisant des mesures adoptées depuis le début de la présente législature puisque, lors d'une allocution télévisée au début du mois de novembre, celui-ci a annoncé souhaiter une transformation du CICE en « baisse de cotisations sociales pérenne » ; il n'en demeure pas moins que cette évolution n'interviendrait pas avant 2017, ce qui n'est qu'une façon habile de reporter la définition des modalités de financement de cette mesure sur la prochaine législature !

De manière générale, les conséquences macroéconomiques du CICE et du Pacte de responsabilité et de solidarité, que cela soit sur l'emploi ou l'investissement des entreprises, sont difficiles à anticiper. À cet égard, au début du mois de novembre, le Commissariat général à la stratégie et à la prospective - France Stratégie - a lancé un appel à projets de recherche pour évaluer les effets du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Selon le Commissariat, les premières études quantitatives devraient être disponibles en 2015-2016 et les évaluations macroéconomiques seront menées en 2016-2017. Le Gouvernement estime que le CICE permettrait la création de 280 000 emplois d'ici 2017 et que le Pacte de responsabilité et de solidarité serait à l'origine d'un surcroît de croissance de 0,5 point ainsi que de la création de 190 000 emplois à la même échéance. Pour autant, les tendances actuellement à l'oeuvre - en particulier en termes d'investissement et de créations d'emplois - indiquent que les effets des dispositifs précités pourraient être plus limités que prévu37(*), ce qui ne saurait surprendre eu égard à ce qui a été indiqué précédemment.

Malgré le caractère lacunaire des données disponibles relatives aux effets économiques du CICE et du Pacte de responsabilité et de solidarité, quelques remarques générales peuvent être formulées. À titre de rappel, le rapport Gallois, présenté au Premier ministre en novembre 2012, indiquait que « les allègements effectués depuis 20 ans ont concerné les plus bas salaires et ont, pour cette raison, très peu impacté directement l'industrie qui se situe à des niveaux de rémunération plus élevés. Pour atteindre de manière privilégiée l'industrie et les services à haute valeur ajoutée qui sont liés (bureaux d'études, ingénierie, informatique, conseils...), il conviendrait que le transfert de charge porte sur les salaires jusqu'à 3,5 fois le SMIC (dégressivité autour de ce niveau). Dans ces conditions, 35 % de l'avantage créé irait directement vers l'industrie et les services à haute valeur ajoutée associées »38(*).

Toutefois, dans le cadre du CICE, le Gouvernement a fait le choix d'un champ d'application plus restreint, puisque l'assiette du dispositif est composée des rémunérations versées aux salariés jusqu'à 2,5 SMIC ; aussi, mécaniquement, le crédit d'impôt bénéficie-t-il de manière plus limitée à l'industrie39(*) et aux services à haute valeur ajoutée. Persistant dans cette logique, le Gouvernement a prévu, dans le cadre de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014, des allègements de cotisations patronales pour les salaires compris entre 1 et 1,6 SMIC, pour un montant de 4,5 milliards d'euros, à compter de 2015. Certes, une baisse des cotisations patronales, de 4,5 milliards d'euros, est également projetée en 2016 pour les salaires compris entre 1,6 et 3,5 SMIC et la suppression de la C3S diminue, dans les entreprises concernées, la charge salariale dans son ensemble. Il n'en demeure pas moins, cependant, que la majeure partie des efforts de réduction du coût du travail portent sur les salaires inférieurs à 2,5 SMIC. Au-delà des effets de substitution du travail peu qualifié au capital qui, s'ils créent des emplois, défavorisent potentiellement les gains de productivité, cette « orientation » du CICE et du Pacte de responsabilité et de solidarité ne permet pas d'apporter le soutien massif aux secteurs soumis à la concurrence internationale et à haute valeur ajoutée que les circonstances semblent appeler.

Pour conclure, il semble important de souligner que la restauration du taux de marge des entreprises et des capacités financières de ces dernières ne saurait exclusivement reposer sur des baisses de prélèvements. En effet, le rebond de l'activité économique, de même que le renforcement de notre potentiel de croissance nécessite des réformes structurelles ambitieuses. À cet égard, une récente publication du Conseil d'analyse économique40(*) a recommandé un accroissement de la concurrence dans les secteurs non manufacturiers - notamment à travers une évolution de la réglemention concernant les secteurs des transports et certaines professions libérales -, de manière à réduire les prix des services intermédiaires qui pèsent sur les profits des entreprises. Surtout, une réforme du marché du travail ne semble plus pouvoir être reportée. Sur ce point, plusieurs pistes ont été avancées par Henrik Enderlein et Jean Pisani-Ferry dans un rapport remis le 27 novembre dernier aux ministres de l'économie allemand et français41(*). Ainsi, ce rapport propose, entre autres, de modifier l'indexation du salaire minimum, afin qu'il évolue avec la progression globale de la productivité de l'économie, d'accroître la flexibilité du temps de travail et des rémunérations, et ce par l'extension des possibilités d'accords de maintien de l'emploi, ainsi que la mobilité des salariés, grâce à la portabilité des droits sociaux. À n'en pas douter, ces différentes mesures concourraient au renforcement de la résilience financière des entreprises, donc de leur capacité de rebond en cas de retournement conjoncturel. Par ailleurs, elles contribueraient à la réduction de la dualité du marché du travail, qui porte avant tout préjudice aux plus jeunes, aux 55-64 ans, et aux moins qualifiés ; ceci impliquerait également de rendre le contrat à durée indéterminée plus attrayant. À ce titre, il est intéressant de citer, pour clore ce développement, les propos tenus par le prix Nobel d'économie Jean Tirole lors de son audition par la commission des affaires économiques du Sénat le 19 novembre 201442(*) :

En France, il existe une précarité, une dualité, et une inégalité incroyable. Les moins de 25 ans sont exclus de l'emploi et subissent un chômage massif et souvent déguisé. Les jeunes vont de CDD, en chômage et en emploi aidé, etc., et n'obtiennent jamais de CDI. Quant aux 55-64 ans, leur taux d'activité se situe aux environs de 40 %, contre plus de 70 % en Suède [...].

L'Europe du Nord a compris qu'il fallait protéger les salariés et non l'emploi. On vit dans un monde différent, où l'évolution technologique est très rapide, où les emplois changent ; ce n'est pas la faute des salariés. Il faut donc les protéger, les indemniser en cas de chômage, ce qui va de pair avec une surveillance du chômage.

Protéger les emplois constitue une perte de richesse importante pour la nation, et nous conduit dans le mur, avec les conséquences que l'on connaît, à la fois fiscales - emplois aidés, CDD, qui sont de mauvais emplois, précaires, qui bénéficient d'assez peu de formations. Disons le franchement : les CDD sont des « mouchoirs jetables ». On a donc cette situation absurde où l'on crée volontairement du chômage de long terme. Même les CDI ne sont pas pleinement heureux, eux qui sont supposés être les bénéficiaires du système.

On peut comprendre les CDI : ils sont extrêmement protégés mais, le jour où ils perdent malgré tout leur emploi - faillite, licenciement - ils n'ont plus rien. Les Scandinaves nous ont montré la voie ; les Allemands aussi, avec quelques inconvénients. Il ne faut toutefois pas se voiler la face : la France crée beaucoup de précarité.

B. LE RALENTISSEMENT INATTENDU DE LA CROISSANCE ET DE L'INFLATION

En dépit d'une « embellie » de la conjoncture économique à la fin de l'année 2013, la croissance et l'inflation se sont révélées plus faibles, en 2014, qu'anticipé. Ceci a conduit le Gouvernement à réviser son scénario macroéconomique pour l'année 2014 dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015 - dont les hypothèses sont reprises dans le présent projet de loi.

1. Les espoirs déçus d'un rebond de l'activité en 2014

Le rebond de l'activité constaté aux deuxième et quatrième trimestres de l'année 2013, de respectivement 0,7 % et 0,2%, avait conduit le Gouvernement à réviser à la hausse ses perspectives de croissance pour l'année 2014 à 1 % dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017, contre 0,9 % dans celui du projet de loi de finances pour 2014. La prévision gouvernementale avait, d'ailleurs, reçu l'aval du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) qui avait jugé qu'elle « [était] réaliste et que le scénario sur lequel elle repos[ait] n'était affecté d'aucun risque baissier majeur »43(*). Il faut, en outre, rappeler que cette hypothèse de croissance était alors partagée par la Commission européenne44(*), l'OCDE45(*) ainsi que par le Fonds monétaire international (FMI)46(*) et était proche de la projection du Consensus Forecasts d'avril 2014 (+ 0,9 %).

De nombreux éléments laissaient entrevoir un redémarrage de l'activité économique en 2014, l'Insee anticipant même, dans sa Note de conjoncture de mars, qu'à la « mi-2014, le PIB afficherait un acquis de croissance de + 0,7 % »47(*) du fait d'une croissance trimestrielle de 0,1 % puis de 0,3 % au cours des premier et deuxième trimestres de l'année.

Cependant, tous les espoirs d'un sursaut de l'activité en 2014 ont disparu avec la publication par l'Insee, en août dernier48(*), des résultats du deuxième trimestre, qui faisaient apparaître une croissance nulle. À la suite de cela, le Gouvernement, les organisations internationales, de même que le Consensus Forecasts ont substantiellement révisé à la baisse leurs anticipations de croissance pour 2014 pour les rapprocher de 0,3-0,4 % (cf. infra).

La publication des comptes nationaux trimestriels par l'Insee au mois de novembre49(*) n'a pas modifié la perspective d'une progression très limitée de l'activité au cours de l'année 2014, et ce en dépit d'une augmentation de 0,3 % du PIB au troisième trimestre - qui n'avait pas été anticipée, le Point de conjoncture de l'Insee d'octobre 201450(*) prévoyant une hausse du PIB de 0,1 % pour chacun des deux derniers trimestres.

Tableau n° 9 : Évolution trimestrielle du PIB en 2014
(aux prix de l'année précédente)

(niveaux en milliards d'euros, variations en %)

 

2013-T4

2014-T1

2014-T2

2014-T3

2013

2014 (Acquis)

PIB

514,94

515,09

514,57

515,99

2 054,10

+ 0,4 %

en évolution

+ 0,2 %

0,0 %

 - 0,1 %

 + 0,3 %

+ 0,4 %

Source : Insee (novembre 2014)

La progression du PIB au troisième trimestre 2014 est principalement imputable à un léger rebond des stocks (cf. graphique ci-après) - sachant que la contribution des stocks à la croissance trimestrielle du PIB est particulièrement volatile, donc, moins prévisible. Selon les informations disponibles à ce jour, ceci serait essentiellement lié à un phénomène de restockage des entreprises51(*), l'enquête mensuelle de conjoncture dans l'industrie de septembre dernier faisant, en effet, apparaître que les stocks de produits étaient jugés inférieurs à la normale par les chefs d'entreprise interrogés52(*). Il ne saurait être exclu que les stocks contribuent à nouveau positivement à la croissance au dernier trimestre de cette année ; si la dernière enquête mensuelle de conjoncture dans l'industrie montre que « le solde relatif aux stocks de produits finis est stable et reste proche du niveau jugé normal »53(*), l'indicateur de climat des affaires dans l'industrie s'est amélioré en octobre et en novembre - ce qui pourrait inciter les entreprises du secteur à augmenter leurs stocks.

Graphique n° 10 : Produit intérieur brut (PIB) et ses composantes

(en %)

Source : Insee (novembre 2014)

Quoi qu'il en soit, les autres composantes du PIB demeurent atones, l'investissement des entreprises ayant encore reculé de 0,1 % au troisième trimestre, après 0,5 % au deuxième trimestre. À cet égard, dans le Point de conjoncture précité d'octobre 201454(*), l'Insee anticipait une nouvelle baisse de l'investissement des entreprises au dernier trimestre. De même, la consommation des ménages a légèrement ralenti, ne progressant que de 0,2 % contre 0,3 % au cours du trimestre précédent. Selon les prévisions de l'Insee, la consommation des ménages évoluerait au quatrième trimestre à un rythme proche de celui constaté au troisième trimestre - dans un contexte de faiblesse persistante de l'activité économique et du marché du travail55(*). Les échanges commerciaux, enfin, ont continué, au troisième trimestre, à contribuer négativement au PIB, les importations (+ 1,1 %) ayant été plus dynamiques que les exportations (+ 0,5 %). Dans ces conditions, les indicateurs conjoncturels publiés par la Banque de France le 5 décembre dernier56(*) montrent que celle-ci a maintenu sa prévision de croissance du PIB de 0,1 % au dernier trimestre de l'année 2014.

2. Un ralentissement de l'inflation plus fort qu'anticipé

L'atonie de la croissance du PIB s'est accompagnée, en 2014, d'un ralentissement plus fort qu'anticipé de l'inflation. Dans un contexte marqué par un repli des prix à la consommation débuté à l'été 2012, le Gouvernement prévoyait, dans le cadre du programme de stabilité présenté en avril dernier, une légère progression de l'inflation en 2014 (+ 1,2 %), considérant la perspective d'une reprise progressive de l'activité ainsi que l'atténuation des effets de l'appréciation de l'euro et de la baisse du prix des matières premières. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) avait, toutefois, jugé qu'« au vu du rythme observé sur les douze derniers mois [...], la prévision d'une hausse des prix de 1,2 % en moyenne annuelle pourrait se révéler un peu élevée »57(*).

Graphique n° 11 : Évolution de l'indice des prix à la consommation
harmonisé (IPCH) en France en 2014

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (données d'Eurostat)

De toute évidence, les faits ont donné raison au Haut Conseil des finances publiques. En effet, comme le montre le graphique ci-avant, l'inflation a ralenti de manière continue tout au long de l'année 2014. En dépit de hausses ponctuelles et modérées de l'inflation, qui s'expliquent essentiellement par des facteurs saisonniers, la variation annuelle de l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) s'est établi à + 0,5 % en octobre. L'Insee n'entrevoit pas de rebond de l'inflation avant la fin de l'année 201458(*).

3. Un scénario économique gouvernemental pour 2014 révisé

En raison des évolutions conjoncturelles qui viennent d'être décrites, le Gouvernement a significativement révisé son scénario macroéconomique dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, dont les hypothèses sont maintenues dans le présent projet de loi. Ainsi, la prévision d'évolution du PIB en 2014 est désormais de + 0,4 % ; celle-ci paraît d'autant plus plausible que l'acquis de croissance59(*) s'élevait, à la fin du troisième trimestre, à + 0,4 %. D'ailleurs, cette anticipation de croissance a été qualifiée de « réaliste » par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis du 26 septembre 201460(*), jugement réitéré dans son avis du 6 novembre 2014 relatif au présent projet de loi61(*).

Tableau n° 12 : Prévisions d'évolution du PIB et des prix à la consommation pour la France de la Commission européenne, du FMI et de l'OCDE

(évolution en %)

   

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Commission européenne (1)

PIB

0,3

0,7

1,5

     

Prix à la consommation

0,6

0,7

1,1

     

FMI (2)

PIB

0,4

1,0

     

1,9

Prix à la consommation

0,7

0,9

     

1,3

OCDE (3)

PIB

0,4

0,8

1,5

     

Prix à la consommation

0,6

0,5

0,9

     

(1) Commission européenne, « European Economic Forecast. Autumn 2014 », European Economy 7/2014, novembre 2014.

(2) Fonds monétaire international, World Economic Outlook. Legacies, Clouds, Uncertainties, octobre 2014.

(3) OCDE, OECD Economic Outlook, novembre 2014.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)

Par ailleurs, il convient de relever que les dernières publications du Fonds monétaire international (FMI) et de l'OCDE prévoient également une progression du PIB français de 0,4 % en 2014 (cf. tableau ci-avant). La Commission européenne anticipe, quant à elle, une croissance de 0,3 % cette année, comme le Consensus Forecasts de novembre.

S'agissant de l'inflation, le Gouvernement retient désormais une hypothèse d'évolution de l'indice des prix à la consommation (IPC) de + 0,6 % en 2014. Une telle prévision semble crédible dans la mesure où elle est en ligne avec celles du Fonds monétaire international (FMI), de l'OCDE, de la Commission européenne et du Consensus Forecasts.

II. 2014, ANNÉE DE RENONCEMENT AUX OBJECTIFS BUDGÉTAIRES

L'année 2014 a été marquée par le renoncement du Gouvernement aux objectifs budgétaires qu'il s'était fixé au cours des premiers mois de la présente législature. Ce renoncement a été confirmé par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 201962(*). Celui-ci prévoit, en effet, le report du retour du déficit public effectif en deçà de 3 % du PIB de 2015 à 2017, en contradiction avec les engagements pris par la France dans le cadre de la procédure de déficit excessif (PDE)63(*).

De même, l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel, arrêté en application du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), est significativement modifié. Alors que, conformément à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, l'équilibre structurel devait être atteint en 2016, le nouvel OMT correspond à un solde structurel de - 0,4 % du PIB en 2019. Ainsi que l'avait relevé votre rapporteur général, cette nouvelle trajectoire des finances publiques conduit à faire reposer près de la moitié des efforts budgétaires nécessaires à l'atteinte de l'objectif à moyen terme (OMT) - pourtant moins ambitieux que le précédent - sur la prochaine législature64(*).

En tout état de cause, les renoncements du Gouvernement en matière budgétaire sont largement imputables aux écarts apparus, au cours des deux dernières années, entre les orientations pluriannuelles des finances publiques et la réalisation. À cet égard, dans un avis publié en mai dernier65(*), le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a constaté, au titre de l'exercice 2013, l'existence d'un « écart important »66(*) entre le solde structurel observé et les cibles arrêtées par la loi de programmation 2012-2017. Ceci avait conduit, en application de l'article 23 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques67(*), au déclenchement du « mécanisme de correction »68(*) ; sur ce point, l'article 5 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 prévoit que les mesures de correction proposées par le Gouvernement « permettent de retourner à la trajectoire de solde structurel [...] dans un délai de deux ans à compter de la fin de l'année au cours de laquelle les écarts ont été constatés »69(*). Pour autant, le Gouvernement n'a aucunement engagé de correction de l'écart apparu avec la trajectoire de solde structurel, comme le prévoyait le « mécanisme de correction » et contrairement aux engagements pris dans la loi de finances initiale pour 2014.

A. L'ABSENCE DE CORRECTION DE L'« ÉCART IMPORTANT » À LA TRAJECTOIRE DE SOLDE STRUCTUREL EN 2014

En application de l'article 23 de la loi organique précitée, le « Gouvernement tient compte d'un écart important au plus tard dans le prochain projet de loi de finances de l'année ou de loi de financement de la sécurité sociale de l'année » ; par suite, en principe, les mesures tendant à corriger l'écart constaté au titre de l'exercice 2013 auraient dû trouver leur place dans les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2015. Néanmoins, le Gouvernement avait, semble-t-il, « anticipé » cette correction, projetant un ajustement structurel de 0,9 point de PIB en 2014 dans le cadre de la loi de finances pour 2014, supérieur à celui prévu par la programmation 2012-2017 (0,6 point de PIB). De même, dans la première loi de finances rectificative pour 2014, le Gouvernement avait réaffirmé sa volonté de procéder à la correction de l'« écart important » apparu en 2013.

Graphique n° 13 : L'évolution du solde structurel avec les hypothèses
de la LPFP 2012-2017

(en points de PIB)

Note de lecture : le solde structurel et l'ajustement structurel sont calculés à partir des hypothèses de PIB potentiel et de croissance potentielle retenues dans le cadre de la LPFP 2012-2017, ainsi qu'en application de l'ancien système de comptes nationaux (« SEC 95 ») qui s'appliquait lors de l'adoption de cette dernière. En effet, les hypothèses de PIB potentiel et de croissance potentielle ont été modifiées par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 et le nouveau système de comptes nationaux dit « SEC 2010 » est désormais en vigueur ; ce sont ces hypothèses qui sont retenues dans le présent projet de loi de finances rectificative.

* Pour l'exercice 2015, le solde structurel et l'ajustement structurel correspondent à la prévision retenue par le Gouvernement.

** Au titre de l'exercice 2013, le Gouvernement a révisé l'estimation du solde structurel de - 3,1 % du PIB, retenue dans la loi de règlement pour 2013, à - 3,0 %, ce qui explique la minoration de l'écart constaté au titre de cette année de 0,1 point de PIB.

Source : commission des finances du Sénat (à partir de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 et du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

Malgré tout, force est de constater que le Gouvernement n'a nullement engagé une correction de l'écart à la trajectoire de solde structurel comme il s'y était engagé. Selon les données gouvernementales les plus récentes, le solde structurel s'élevait à - 3,0 % du PIB en 201370(*), révélant à un écart de - 1,4 point de PIB avec les orientations 2012-2017. En retenant les mêmes hypothèses que celles sur lesquelles se fonde la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 201771(*), il apparaît que cet écart demeure inchangé en 2014, le solde structurel s'élevant à - 2,5 % du PIB, contre un objectif de - 1,1 % du PIB. Comme le fait apparaître le graphique ci-avant, un constat identique peut être fait s'agissant de l'année 2015.

En réalité, comme l'a souligné le président du Haut Conseil des finances publiques, Didier Migaud, lors de son audition par la commission des finances du 15 octobre 2014, la « correction du Gouvernement consiste en une nouvelle loi de programmation »72(*). Ce dernier a proposé, en quelque sorte, de faire table rase du passé et des écarts constatés jusqu'à présent avec une nouvelle loi de programmation des finances publiques, qui abroge les orientations fixées par la loi de programmation 2012-2017.

Graphique n° 14 : L'article liminaire du PLFR pour 2014 et les trajectoires de solde structurel de la LPFP 2012-2017 et du PLPFP 2014-2019

(en points de PIB)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)

Aussi, par construction, l'article liminaire du présent projet de loi fait-il apparaître une prévision de solde structurel pour l'année 2014 conforme à la trajectoire fixée par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (cf. graphique ci-avant).

B. LES PRÉVISIONS DE SOLDE EFFECTIF ET DE SOLDE STRUCTUREL POUR 2014

Ainsi que le fait apparaître l'article liminaire du présent projet de loi (cf. tableau ci-après), le solde effectif s'élèverait, en 2014, à - 4,4 % du PIB et le solde structurel à - 2,4 % du PIB.

Tableau n° 15 : Tableau de synthèse de l'article liminaire du PLFR pour 2014

(en points de PIB)

 

Prévision d'exécution 2014

Solde structurel (1)

- 2,4

Solde conjoncturel (2)

- 1,9

Mesures exceptionnelles (3)

-

Solde effectif (1+2+3)

- 4,4

Source : article liminaire du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2014

Le solde structurel ne s'améliorerait donc que de 0,1 point de PIB entre 2013 et 2014, passant de - 2,5 % du PIB à - 2,4 % du PIB. L'ajustement structurel serait significativement plus limité que celui calculé selon les hypothèses retenues dans le cadre de la loi de programmation 2012-2017, qui s'élèverait à 0,5 point de PIB (cf. supra). En effet, la révision à la baisse des hypothèses relatives à la croissance potentielle - utilisées dans le calcul de l'effort structurel en dépenses73(*) - par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, de même que le nouveau système de comptes nationaux (SEC 2010), en vertu duquel les crédits d'impôts dits « restituables »74(*) sont désormais comptabilisés en tant que dépenses publiques, ont pour effet de minorer comptablement l'effort et l'ajustement structurels consentis (cf. tableau ci-après).

Ainsi, l'effort structurel réalisé en 2014 s'élèverait à 0,4 point de PIB, correspondant à un effort en recettes de 0,1 point de PIB et à un effort en dépenses de 0,2 point de PIB. À titre de rappel, la loi de finances initiale pour 2014 prévoyait un effort en recettes de 0,2 point de PIB et un effort en dépenses de 0,7 point de PIB ; à cet égard, la révision des hypothèses de croissance potentielle serait à l'origine d'une minoration de l'effort en dépenses de ¼ de point de PIB. Il en ressort que, même en tenant compte des incidences de la modification des hypothèses sous-jacentes au calcul de l'effort structurel, ce dernier a été inférieur à la prévision en 2014. Ceci résulterait essentiellement, si l'on en croit le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2015, de ce que l'effort structurel « serait comptablement réduit du fait de la persistance d'une inflation faible [...] et malgré une maîtrise de la croissance de la dépense en valeur ». Aussi, comme l'avait déjà souligné votre rapporteur général dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 201575(*), il ressort clairement de ce constat que le redressement des comptes publics aurait dû et devrait reposer sur des réformes de structure, permettant d'agir « en profondeur » sur la dynamique des dépenses publiques ; en effet, de telles mesures, pour des effets macroéconomiques à court terme similaires, auraient permis d'éviter les déconvenues liées à l'inefficacité des « gels » et autres mesures superficielles sur la consolidation budgétaire dans un contexte de faible inflation.

Tableau n° 16 : Évolution du solde structurel en 2014

(en points de PIB)

Solde structurel 2013

- 2,5

Effort structurel, dont :

0,4

Effort en recettes

0,1

Effort en dépenses

0,2

Composante non discrétionnaire

- 0,1

Clef en crédits d'impôts

- 0,1

Prévision de solde structurel 2014

- 2,4

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

Quoi qu'il en soit, les incidences de l'effort structurel accompli en 2014 sur la variation du solde structurel seraient contrebalancées par la composante non discrétionnaire de l'ajustement structurel76(*) (- 0,1 point de PIB), liée à la faiblesse de l'élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB - qui s'est élevée à 0,7 en 2014, contre une moyenne de 1 à long terme -, et par la clef en crédits d'impôts (- 0,1 point de PIB), qui retrace la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE)77(*).

Le solde public effectif, quant à lui, se creuserait, passant de - 4,1 % du PIB en 2013 à - 4,4 % du PIB en 2014. L'amélioration de 0,1 point du solde structurel serait, en effet, compensée par une nouvelle dégradation du solde conjoncturel, qui atteindrait - 1,9 % du PIB contre - 1,6 % en 2013, la croissance effective du PIB restant bien inférieure à son potentiel. Enfin, il convient de relever que les mesures ponctuelles et temporaires - ou mesures exceptionnelles - seraient sans effet notable sur le solde public en 2014 ; ceci est à attribuer aux « retards » pris dans le traitement des contentieux OPCVM et « précompte », dont le coût s'élèverait à 0,7 milliard d'euros cette année, alors qu'il était estimé à 2,7 milliards d'euros dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2014.

Au total, dans son avis précité du 6 novembre 201478(*), le Haut Conseil des finances publiques a considéré que « les prévisions de finances publiques du collectif, et notamment d'un déficit public de 4,4 % du PIB, [étaient] vraisemblables » - tout en soulignant que le respect de l'objectif de dépenses de l'État risquait d'être plus difficile cette année et que des doutes non négligeables subsistaient quant au produit de l'impôt sur les sociétés et à l'investissement des collectivités territoriales.

C. DES RECETTES PUBLIQUES ENCORE PORTÉES PAR LES MESURES NOUVELLES

Contrairement aux années passées, l'ajustement budgétaire mené au cours de l'exercice 2014 a principalement reposé sur un effort en dépenses. Pour autant, il convient de relever que les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires ont représenté près de 2,7 milliards d'euros en 201479(*),80(*), selon les estimations actualisées transmises par le Gouvernement à la commission des finances.

Cette évolution est à attribuer, notamment, à la réforme des régimes de retraite général et complémentaires, à la réforme des taux de taxe sur la valeur ajoutée et aux recettes du Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR). Celle-ci est, en partie, compensée par la montée en charge du crédit pour la compétitivité et l'emploi (CICE).

Ainsi, les mesures nouvelles joueraient à la hausse sur le taux de prélèvements obligatoires. Elles seraient contrebalancées par une évolution spontanée des prélèvements obligatoires inférieure à celle du PIB81(*). Par suite, le taux de prélèvements obligatoires serait stable entre 2013 et 2014, s'établissant à 44,7 % du PIB.

Comme le fait apparaître la partie du présent exposé général spécifiquement dédiée au budget de l'État (cf. infra), les recettes fiscales nettes de ce dernier s'élèveraient à 272,9 milliards d'euros en 2014, en recul de 3,9 % par rapport à 2013. Dans un contexte macroéconomique dégradé, l'évolution spontanée des recettes fiscales nettes serait de nouveau négative (- 0,4 %), tendance renforcée par les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires prévues dans le champ de l'État (- 5,0 milliards d'euros), qui intègrent notamment la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Le Haut Conseil des finances publiques a jugé que « les recouvrements des recettes fiscales à fin septembre [étaient] globalement en ligne avec les prévisions du présent PLFR »82(*), ce qui tend à crédibiliser la prévision gouvernementale, même si le montant du cinquième acompte d'impôt sur les sociétés (IS) versé au mois de décembre, qui représente généralement près de 30 % du produit de cette imposition, demeure encore incertain. Les recettes non fiscales de l'État, quant à elles, s'élèveraient à 14,2 milliards d'euros. Par suite, le montant total des recettes de l'État serait de 287,1 milliards d'euros en 2014.

S'agissant des administrations de sécurité sociale (ASSO), les recettes augmenteraient de 2,3 % en 2014, contre 2,9 % en 2013. Cette progression serait portée par une hausse de la masse salariale de 1,6 %, en ligne avec l'évolution de la masse salariale constatée au deuxième trimestre 201483(*), ainsi que par les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires, d'un montant de 5,5 milliards d'euros - liées, comme le rappelle le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2015, à la réforme des retraites, à celle des carrières longues, à la hausse du taux des régimes de retraite complémentaires (Agirc-Arrco), à la rétrocession à la sécurité sociale d'un montant équivalent aux recettes perçues au titre de l'abaissement du quotient familial et de la fiscalisation de la participation de l'employeur aux contrats collectifs supplémentaires.

Pour ce qui est des administrations publiques locales (APUL), enfin, celles-ci verraient les concours financiers versés par l'État reculer de 1,5 milliard d'euros en 2014, baisse partiellement compensée par la hausse du Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) du fait des dépenses d'équipement réalisées en 2012 et 2013. Pour autant, les ressources totales des collectivités territoriales progresseraient de 2 % en 2014, sous l'effet d'une évolution spontanée des prélèvements obligatoires plus rapide que l'activité (+ 2,4 %) et des mesures nouvelles d'un montant de 1 milliard d'euros, portées notamment par la modification du plafond des taux des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et de la hausse des taux d'imposition des impôts directs locaux.

D. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES EN 2014

En 2014, la dépense publique progresserait de 1,4 % en valeur - ce qui correspond à une hausse de 16 milliards d'euros par rapport à 2013 - et de 0,9 % en volume84(*). Dans l'exposé général du présent projet de loi, le Gouvernement souligne que cette « progression historiquement faible de la dépense publique traduit un important effort sur l'ensemble des dépenses publiques ». Il n'en demeure pas moins que le rythme de progression des dépenses publiques en valeur demeure supérieur en France à celui constaté dans les autres pays de la zone euro ; comme l'avait déjà relevé votre rapporteur général lors de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 201985(*), la dépense publique a progressé, en moyenne dans la zone euro, de 1,2 % en 2012 et 2013 et de 0,8 % pour la seule année 2013.

Aussi en ressortirait-il une légère hausse du ratio de la dépense publique sur le PIB de 56,4 % à 56,5 % entre 2013 et 2014.

Les dépenses totales de l'État progresseraient modérément en 2014 (+ 0,6 %), s'établissant à 375,4 milliards d'euros, contre 373,1 milliards d'euros en 2013. Cette hausse maîtrisée des dépenses de l'État reposerait sur un objectif de diminution de 3,3 milliards d'euros des dépenses de l'État hors charge de la dette et des pensions par rapport à la loi de finances initiale pour 201386(*) - soit dans le champ de la norme « zéro valeur » ; toutefois, le respect de cet objectif nécessite l'annulation de près de 2,1 milliards d'euros en fin d'exercice, par le biais d'un décret d'avance87(*) et du présent projet de loi, afin de compenser des ouvertures de crédit d'un montant équivalent - le Haut Conseil des finances publiques a, à cet égard, jugé le montant de ces annulations important « compte tenu des annulations de crédits déjà opérées en loi de finances rectificative cet été ». Ces différents mouvements sont analysés plus avant dans la partie du présent exposé général consacrée au budget de l'État (cf. infra). À cela s'ajoute l'annulation de 1,6 milliard d'euros sur la charge de la dette sous l'effet de l'évolution constatée des taux d'intérêt et de l'inflation.

Les dépenses des administrations de sécurité sociale (ASSO) croîtraient, en 2014, au même rythme qu'en 2013 (+ 2,3 %). Les prestations versées ralentiraient (+ 2,2 % après + 3,0 % en 2013), tendance particulièrement marquée pour les pensions de retraite (+ 2,4 % après + 3,4 %) en raison du report de la revalorisation des pensions de base du 1er avril au 1er octobre et de la non-revalorisation des pensions de base et complémentaires ; les dépenses d'indemnisation du chômage ralentiraient également (+ 2,6 % après + 5,7 %) du fait d'une évolution moins défavorable du marché du travail en 2013. Enfin, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) progresserait de 2,6 % par rapport aux dépenses exécutées en 2013, s'établissant à 178,3 milliards d'euros, conformément à la prévision de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 ; selon l'avis du Comité d'alerte sur le respect de l'ONDAM du 7 octobre 201488(*), « un dépassement de l'ONDAM 2014 devrait [...] pouvoir être évité grâce aux mesures proposées en PLFSS pour 2015 pour encadrer l'évolution des dépenses de médicaments, notamment ceux contre l'hépatite C, et par la mobilisation à due concurrence des réserves constituées, notamment sur les crédits hospitaliers, et les crédits non encore délégués ».

Concernant les dépenses des administrations publiques locales (APUL), celles-ci décélèreraient, progressant de 1,2 % en 2014, contre 3,4 % en 2013. Cette évolution résulterait d'un fort recul de la formation brute de capital fixe (FBCF) des collectivités territoriales (- 5,0 %), les dépenses hors investissement continuant à croître à un rythme proche de l'année passée, soit de 2,7 % en 2014 contre 2,9 % en 2013. Cette contraction des dépenses de FBCF serait liée au cycle électoral municipal, qui est généralement marqué par un ralentissement de l'investissement lors de l'année des élections89(*). Néanmoins, le Haut Conseil des finances publiques a considéré, dans son avis relatif au présent projet de loi90(*), que l'ampleur de la baisse des dépenses d'investissement des collectivités anticipée par le Gouvernement restait « incertaine à ce stade de l'année ». À cet égard, dans le rapport sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, votre rapporteur général s'était interrogé sur la « solidité » des hypothèses du Gouvernement concernant l'évolution des dépenses d'investissement au cours du cycle électoral, les variations de ces dernières ayant montré une grande irrégularité lors des derniers cycles électoraux.

Tableau n° 17 : Solde public par sous-secteur des administrations publiques

(en % du PIB)

 

2013

2014

2015

État

- 3,3

- 3,6

- 3,6

Organismes divers d'administration centrale (ODAC)

0,1

0,0

- 0,1

Administrations publiques locales (APUL)

- 0,4

- 0,3

- 0,3

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

- 0,5

- 0,5

- 0,3

Solde public

- 4,1

- 4,4

- 4,3

Source : rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2015

E. LA FRANCE ET SES ENGAGEMENTS EUROPÉENS

Depuis le 27 avril 2009, la France fait l'objet d'une procédure de déficit excessif (PDE) au titre du volet correctif du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) ; à ce titre, celle-ci devait ramener son déficit public effectif en deçà de 3 % du PIB en 2012 au plus tard, délai qui avait été reporté à 2013 par le Conseil de l'Union européenne le 2 décembre 2009.

Néanmoins, en raison de la « forte détérioration de la position budgétaire due à une position globale de l'économie moins favorable que celle sur laquelle se fonde la recommandation du Conseil de 2009 », la Commission européenne a proposé, en mai 2013, d'accorder à la France une prolongation jusqu'à 2015 du délai pour corriger son déficit excessif - proposition validée par le Conseil de l'Union européenne le 21 juin 2013. Ce report s'est accompagné de recommandations du Conseil portant sur la trajectoire de solde public de la France jusqu'à 2015, comprenant des cibles de déficit effectif et des objectifs d'ajustement du solde structurel. Ces différents éléments sont repris dans le tableau ci-après.

Tableau n° 18 : Recommandations du Conseil concernant la trajectoire des finances publiques de la France dans le cadre de la procédure de déficit excessif

(en % du PIB)

 

2013

2014

2015

Cibles de déficit effectif

3,9

3,6

2,8

Objectifs d'ajustement structurel

1,3

0,8

0,8

Source : Conseil de l'Union européenne (2013)

Ainsi, il était attendu de la France qu'elle ramène son déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2015 et qu'elle améliore son solde structurel de 0,8 point de PIB en 2014 et 2015. Ces recommandations avaient été prises en compte dans le cadre du programme de stabilité 2014-201791(*) (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 19 : Trajectoires des soldes effectif et structurel
du programme de stabilité 2014-2017

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde effectif

- 4,9

- 4,3

- 3,8

- 3,0

- 2,2

- 1,3

Solde structurel

- 4,0

- 2,9

- 2,1

- 1,2

- 0,8

- ¼

Ajustement structurel

1,1

1,1

0,8

0,8

0,5

0,5

Source : commission des finances du Sénat (à partir du programme de stabilité 2014-2017)

Toutefois, dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, le Gouvernement a unilatéralement décidé de reporter le retour du déficit effectif en-dessous de 3 % du PIB de 2015 à 2017 et significativement modifié la trajectoire d'ajustement structurel - ce dernier devant désormais s'élever à 0,1 point de PIB en 2014 et à 0,25 point de PIB en 2015 (cf. supra).

Aussi, s'est posée la question des conséquences du non-respect, par la France, des cibles budgétaires fixées par le Conseil de l'Union européenne dans le cadre de la procédure de déficit excessif (PDE) ; ceci a, d'ailleurs, fait craindre la formulation d'un « avis négatif » par la Commission européenne sur le projet de plan budgétaire français pour 2015 dans le cadre de la procédure de surveillance instituée par le Two Pack92(*).

Toutefois, afin de faire bonne figure et éviter une situation qui eut été délicate aussi bien pour la France que pour la Commission européenne, le ministre des finances et des comptes publics, Michel Sapin, a adressé, le 27 octobre dernier, une lettre au vice-président de la Commission européenne Jyrki Katainen dans laquelle il présentait une série de mesures supplémentaires et d'estimations actualisées venant compléter le projet de plan budgétaire pour 2015 et réviser à la hausse l'ajustement structurel prévu au titre de cette année.

Si ces mesures supplémentaires ont permis à la France d'éviter qu'un « avis négatif » ne soit formulé à l'encontre de son projet de plan budgétaire pour 2015, celles-ci ne semblent pas avoir emporté la conviction de la Commission européenne qui a seulement réservé son jugement dans son avis du 28 novembre 201493(*). Ceci ne saurait surprendre dès lors que ni en 2014, ni en 2015 - et ce même en tenant compte des mesures précitées -, la France ne respecte les objectifs arrêtés en juin 2013 par le Conseil de l'Union européenne.

1. Le non-respect des engagements européens de la France en 2014 

En application des recommandations précitées du Conseil de l'Union européenne en date du 21 juin 2013, le déficit public de la France devait revenir à un niveau inférieur à 3,6 % du PIB en 2014 ; dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017, la France s'était engagée à ramener son déficit à 3,8 % du PIB cette même année. Cependant, le présent projet de loi fait apparaître une prévision de déficit public de 4,4 % en 2014, soit un niveau bien supérieur à l'objectif fixé par le Conseil et à la cible arrêtée dans le programme de stabilité présenté en avril dernier. Pourtant, il y a quelques mois encore, lors de l'examen du premier projet de loi de finances rectificative pour 2014, le Gouvernement avait confirmé son objectif de déficit public de 3,8 % du PIB en 2014 ; devant le Sénat, le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, avait, à cet égard, déclaré : « Comme le rappelle l'article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2014, le déficit public connaîtrait une diminution, pour s'établir à 3,8 % du PIB, soit une baisse continue depuis 2012 »94(*). Non seulement cet objectif est abandonné, mais le déficit public se dégrade par rapport à 2013, où il était de 4,1 % du PIB.

Au regard des nouvelles règles de gouvernance budgétaire, qui accordent une importance renforcée à la notion de solde structurel, en particulier depuis l'adoption du Six Pack95(*), le non-respect de l'objectif de déficit public aurait pu se justifier si l'ajustement structurel avait été conforme aux recommandations du Conseil. Néanmoins, cette exigence n'est pas plus respectée, le Gouvernement prévoyant un ajustement structurel de 0,1 point de PIB en 2014, contre une cible de 0,8 point de PIB.

Certes, ainsi que cela a été indiqué précédemment, la modification des hypothèses relatives à la croissance potentielle et l'entrée en vigueur du nouveau système de comptes nationaux (SEC 2010) ont pour effet de réduire, d'un point de vue comptable, l'ajustement structurel constaté en 2014. Pour autant, l'avis du 28 novembre susmentionné indique que, pour 2014, « la Commission table, dans ses prévisions de l'automne 2014, sur une amélioration du solde structurel de 0,3 point de pourcentage du PIB. Après prise en compte de l'incidence négative du passage au SEC 2010, ainsi que des variations de croissance potentielle et des augmentations/réductions imprévues de recettes, l'effort structurel en 2014 s'établit à 0,5 point de pourcentage du PIB, ce qui est inférieur à l'objectif fixé dans la recommandation émise au titre de la PDE (0,8 point de pourcentage du PIB) ». Ainsi, en tout état de cause, la Commission juge que la France n'a pas respecté ses engagements budgétaires au titre de l'exercice 2014.

2. Des mesures supplémentaires pour 2015 insuffisantes ?

En l'état des informations disponibles à ce jour, les engagements européens de la France ne seraient pas plus respectés en 2015 qu'en 2014, et ce y compris en tenant compte des mesures supplémentaires annoncées par le Gouvernement dans le cadre de la procédure prévue par le Two Pack. En effet, comme cela a été indiqué, la France a fait parvenir une lettre à la Commission européenne, le 27 octobre dernier, précisant qu'elle serait en mesure de « présenter un ajustement budgétaire structurel supérieur à 0,5 point de PIB en 2015 ». Il y était indiqué : « les informations les plus récentes dont nous disposons nous permettent de réviser un certain nombre de nos estimations, qu'il s'agisse principalement des moindres charges d'intérêt dans un contexte de baisse continue des taux depuis l'été, ou d'un moindre prélèvement sur recettes à venir au titre du budget de l'Union européenne » ; à cela vient s'ajouter de « nouvelles mesures pour accélérer et renforcer la lutte contre la fraude et l'optimisation fiscale », complétées de « quelques dispositions de justice ».

Ces différentes mesures contribueraient pour 3,6 milliards d'euros à l'amélioration du solde public. Selon l'avis de la Commission du 28 novembre dernier, le train de mesure correspondant « est censé être adopté dans un prochain budget supplémentaire pour 2014 ou dans le budget pour 2015 ».

Selon les informations communiquées par le Gouvernement, cette amélioration du solde structurel serait, tout d'abord, permise par de nouvelles informations sur les recettes et les dépenses, à hauteur de 1,6 milliard d'euros environ. Celles-ci concerneraient les dividendes versés par les entreprises dans lesquelles l'État détient une participation (+ 0,35 milliard d'euros), les recettes de cotisations sur la valeur ajoutée (CVAE) (+ 0,42 milliard d'euros), la charge de la dette (+ 0,40 milliard d'euros), qui est revue à la baisse en raison de la diminution continue des taux d'intérêt depuis le mois de septembre, la créance de crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) (+ 0,10 milliard d'euros), qui serait plus faible qu'anticipé et le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE) (+ 0,30 milliard d'euros), également révisé à la baisse.

Tableau n° 20 : Nouvelles informations sur les recettes et les dépenses pour 2015

(en milliards d'euros)

Dividendes versés au titre des participations de l'État (PLF 2015)

 + 0,35

Recettes de cotisations sur la valeur ajoutée (CVAE) (PLFR 2014)

+ 0,42

Coût du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) (PLFR 2014)

+ 0,10

Charge d'intérêt sur la dette publique (PLF 2015)

+ 0,40

Prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE) (PLF 2015)

+ 0,30

TOTAL

+ 1,57

Source : Gouvernement

À cela viennent s'ajouter les mesures nouvelles supplémentaires intégrées au budget 2015, pour près de 1,2 milliard d'euros. Elles intègrent la majoration de la taxe d'habitation en zone tendue pour les résidences secondaires (+ 0,15 milliard d'euros), sur décision des collectivités territoriales, la majoration de la taxe foncière sur les terrains constructibles (+ 0,10 milliard d'euros), la non déductibilité de la taxe sur les locaux à usage commercial ou de bureaux en Île-de-France (+ 0,10 milliard d'euros), la non déductibilité de la taxe sur les risques systémiques (TRS) (+ 0,30 milliard d'euros), qui est acquittée par le secteur bancaire, la non déductibilité de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurance (+ 0,03 milliard d'euros), la majoration de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) (+ 0,20 milliard d'euros), au profit de l'État, et des mesures relatives à la taxe sur les parkings et à la taxe spéciale d'équipement en Île-de-France ainsi qu'à la taxe de séjour (+ 0,30 milliard d'euros).

Tableau n° 21 : Mesures nouvelles supplémentaires intégrées au budget 2015

(en milliards d'euros)

Majoration de la taxe d'habitation en zone tendue pour les résidences secondaires (PLFR 2014)

+ 0,15

Majoration de la taxe foncière sur les terrains constructibles (PLFR 2014)

+ 0,10

Non déductibilité de la taxe sur les locaux à usage commercial ou de bureaux en Île-de-France (PLFR 2014)

+ 0,10

Non déductibilité de la taxe sur les risques systémiques (PLFR 2014)

+ 0,30

Non déductibilité de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurance (PLFR 2014)

+ 0,03

Taxe sur les surfaces commerciales (PLFR 2014)

+ 0,20

Mesures relatives à la taxe sur les parkings, à la taxe spéciale d'équipement en Île-de-France et à la taxe de séjour

+ 0,30

TOTAL

+ 1,18

Source : Gouvernement

Enfin, la lutte contre la fraude et l'optimisation fiscales serait à l'origine de 0,85 milliard d'euros supplémentaires. Ceci tient compte du recouvrement accéléré par le Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) (+ 0,40 milliard d'euros), la mise en place d'une procédure permettant une perception plus rapide des montants de redressement dans les cas de transferts artificiels de bénéfices vers les filiales étrangères ou vers les entreprises situées dans les paradis fiscaux (+ 0,25 milliard d'euros), des mesures de lutte contre la fraude fiscale (+ 0,10 milliard d'euros), en particulier en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), et une mesure de lutte contre l'optimisation dans le cadre du régime dit « mère-fille » (+ 0,10 milliard d'euros).

Tableau n° 22 : Lutte contre la fraude et l'optimisation fiscales

(en milliards d'euros)

Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) (circulaire)

+ 0,40

Mesures de lutte contre la fraude à la TVA (PLFR 2014)

+ 0,10

Mesure relative aux prix de transfert (amendement au PLFR 2014)

+ 0,25

Mesure relative au régime « mère-fille » (amendement au PLFR 2014)

+ 0,10

TOTAL

+ 0,85

Source : Gouvernement

Il devait résulter de ces mesures une amélioration supplémentaire du solde structurel de 0,2 point de PIB ; toutefois, la Commission a jugé, après évaluation, que « cette amélioration ne devrait être que de 0,1 point de pourcentage du PIB ». Ainsi, selon la Commission, « sur la base des prévisions de l'automne 2014 de la Commission, corrigées pour tenir compte de l'évaluation du nouveau train de mesures et de l'incidence du passage au SEC 2010, l'ajustement du solde structurel représentera 0,3 point de pourcentage du PIB en 2015 ». Par suite, l'ajustement structurel consenti en 2015 serait très inférieur à la recommandation du Conseil de l'Union européenne de 2013, qui prévoyait un ajustement de 0,8 point de PIB, alors même que le retour du déficit public en deçà de 3 % du PIB a été reporté de 2015 à 2017.

Loin de donner son quitus au projet de budget de la France pour 2015, la Commission européenne a précisé qu'elle « réexaminera au début du mois de mars 2015, à la lumière de la version définitive de la loi de finances du programme détaillé des réformes structurelles annoncé par les autorités, sa position sur les obligations qui incombent à la France au titre du pacte de stabilité et de croissance ». En bref, la France a obtenu un répit, mais elle ne réchappera pas aux sanctions prévues dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) si les mesures nécessaires au redressement des finances publiques, conformément à ses engagements européens, ne sont pas prise rapidement.

D'ailleurs, soucieux de faire acte de bonne volonté, le Premier ministre, Manuel Valls, a adressé, le 21 novembre 2014, une lettre au président de la Commission européenne, Jean-Claude Junker, dans laquelle est mis en avant le « sérieux budgétaire » de la France et où sont détaillées les réformes économiques engagées ou projetées afin d'optimiser la concurrence sur le marché des biens et des services, d'améliorer le fonctionnement du marché du travail, de maîtriser les prélèvements obligatoires, en particulier par une réduction de ceux pesant sur le travail et de simplifier l'organisation territoriale.

En tout état de cause, il devra être tenu compte des éléments qui viennent d'être développés et procédé à l'actualisation de l'estimation du solde public effectif, et notamment de sa composante structurelle, figurant à l'article liminaire du projet de loi de finances pour 2015. En outre, la trajectoire de solde structurel inscrite dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 devra également être révisée en conséquence.

Selon le Gouvernement, l'estimation du solde public effectif pour 2015 devrait être révisée de - 4,3 % du PIB à - 4,1 %. Toutefois, des interrogations demeurent quant à celle du solde structurel ; en effet, ainsi que cela a été indiqué, la Commission européenne a considéré que les mesures présentées par le Gouvernement ne permettraient une amélioration du solde structurel que de 0,1 point de PIB - soit un ajustement structurel total de 0,3 point de PIB entre 2014 et 2015.

DEUXIÈME PARTIE - LE BUDGET DE L'ÉTAT

I. LES RECETTES : DES MOINS-VALUES CONFIRMÉES, UNE POLITIQUE FISCALE QUI MANQUE DE COHÉRENCE

A. DES MOINS-VALUES CONFIRMÉES ET AMPLIFIÉES

1. Une moins-value de plus de 11 milliards d'euros sur l'ensemble des recettes de l'État par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale

Les prévisions associées à la loi de finances initiale pour 2014 se sont rapidement révélées erronées : dès la première loi de finances rectificative, était effectuée une révision à la baisse de 4,8 milliards d'euros. L'estimation révisée présentée à l'occasion du projet de loi de finances pour 2015 a été revue à la baisse de 6,1 milliards d'euros supplémentaires. Le présent projet de loi de finances rectificative ne déroge pas à cette tendance et confirme la baisse par rapport aux anticipations puisque le total des recettes de l'État devrait s'élever à 287,1 milliards d'euros, contre une prévision initiale de 298,2 milliards d'euros.

Au total, les recettes de l'État en 2014 seraient en baisse de 10,6 milliards d'euros par rapport à l'exécution 2013 et de 11,1 milliards par rapport à la loi de finances initiale pour 2014.

Graphique n° 23 : Évolution des prévisions de recettes de l'État entre l'exécution 2013 et le présent projet de loi de finances rectificative

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

L'ampleur des moins-values constatées sur les recettes de l'État amène à s'interroger sur la fiabilité des modèles de prévision utilisés. Le fait que les hypothèses à partir desquelles sont construites les estimations figurent, à partir de cette année, dans l'annexe « Voies et moyens » jointe au projet de loi de finances de l'année, devrait être favorable à une plus grande transparence - sinon une plus grande prudence - dans l'élaboration des prévisions.

D'autre part, l'ampleur de ces moins-values conduit à souligner combien un ajustement par les recettes apparaît, dès lors que la croissance est durablement faible, difficile à réaliser.

La totalité de la moins-value est portée par les recettes fiscales, alors que les recettes non fiscales connaîtraient une très légère augmentation par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

Graphique n° 24 : Évolution des recettes fiscales et non fiscales entre la loi de finances initiale pour 2014 et le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2014

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

2. L'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés portent 90 % des moins-values

Au sein des recettes fiscales, les moins-values sont inégalement réparties. Ainsi, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui représente près de la moitié du total des recettes fiscales de l'État et qui est sensible à la conjoncture du fait de la corrélation entre croissance et consommation, ne constitue que 15 % des moins-values fiscales avec un différentiel de l'ordre de 1,7 milliard d'euros entre l'estimation de la loi de finances initiale et celle du présent projet de loi de finances rectificative.

Comme le montre le graphique ci-après, ce sont l'impôt sur le revenu (IR) et l'impôt sur les sociétés (IS) qui expliquent la plus grande partie des différences observées entre la prévision initiale et l'estimation associée au présent projet de loi de finances rectificative : à eux deux, ils expliquent 90 % des moins-values observées.

Graphique n° 25 : Poids relatif de chaque ressource de l'État dans le total des recettes et dans le total des moins-values constatées en 2014

Note de lecture : TVA : taxe sur la valeur ajoutée ; IS : impôt sur les sociétés ; IR : l'impôt sur le revenu ; TICPE : taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ; ARFN : autres recettes fiscales nettes (dont l'ISF) ; RNF : ressources non fiscales.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

3. Des facteurs d'évolution des recettes fiscales différenciés
a) L'impôt sur le revenu : le poids de l'exécution 2013 et la dégradation des revenus de capitaux mobiliers

La prévision de recettes d'impôt sur le revenu est inférieure de 6,3 milliards d'euros aux estimations de la loi de finances initiale (- 9 %) et explique plus de la moitié du total des moins-values fiscales observées en 2014. D'après les informations transmises à votre rapporteur général, ce différentiel s'explique principalement par la reprise en base de l'exécution 2013 (- 2 milliards d'euros) ainsi que par l'analyse actualisée des revenus catégoriels (- 3 milliards d'euros), qui fait notamment apparaître une dégradation marquée des revenus de capitaux mobiliers en 2013, dont l'impact se fait sentir sur les recettes 2014 du fait du décalage d'un an entre la création de la base taxable et la liquidation de l'impôt.

La réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu en faveur des ménages modestes, prévue par la loi de finances rectificative du 8 août 2014, contribue également à la moins-value, dans une moindre proportion cependant (à hauteur de 1,3 milliard d'euros).

Graphique n° 26 : Facteurs d'évolution des prévisions d'impôt sur le revenu entre la loi de finances initiale pour 2014 et le présent projet de loi de finances rectificative pour 2014

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général)

Votre rapporteur général veillera, dans le cadre de l'analyse de l'exécution 2014 lors de l'examen du projet de loi de règlement, à expertiser les raisons qui expliquent que les recettes sont moindres qu'attendues.

b) L'impôt sur les sociétés : une prévision d'évolution du bénéfice fiscal trop optimiste

Le produit de l'impôt sur les sociétés serait inférieur de 3,9 milliards d'euros aux estimations de la loi de finances initiale pour 2014, soit une baisse de 8,3 %.

Comme le met en exergue le graphique ci-après, la différence entre les estimations de la loi de finances initiale et la prévision associée au présent projet de loi de finances rectificative tient à une erreur importante de prévision d'évolution du bénéfice fiscal en 2013 : alors qu'il devait croître de 1 %, c'est une baisse de 3 % environ qui est désormais prévue sur l'ensemble de l'exercice.

Graphique n° 27 : Facteurs d'évolution des prévisions d'impôt sur les sociétés entre la loi de finances initiale pour 2014 et le présent projet de loi de finances rectificative pour 2014

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général)

c) La taxe sur la valeur ajoutée : une révision de l'évolution spontanée conduisant à une baisse de 1,7 milliard d'euros

La prévision de produit de la taxe sur la valeur ajoutée a été révisée à la baisse de 1,7 milliard d'euros, soit une moins-value de 1,2 % par rapport aux estimations de la loi de finances initiale qui est certes significative mais moins importante que ce n'est le cas pour l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les sociétés.

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, la prévision d'évolution des emplois taxables a en effet été revue de + 1,3 % en loi de finances initiale pour 2014 à - 0,6 % dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative.

d) La taxe intérieure de consommation des produits énergétiques : une relative stabilité

Le produit de la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE) devrait s'élever à 13,4 milliards d'euros en 2014, soit une prévision proche des estimations de la loi de finances initiale pour 2014 (13,3 milliards d'euros), en hausse de 0,4 %.

e) Les autres recettes fiscales nettes : une faible hausse qui résulte de facteurs d'évolution contrastés

Le produit des autres recettes fiscales nettes, qui s'élèverait au total à 18,5 milliards d'euros en 2014 et qui inclut notamment l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), connaîtraient une légère hausse de 0,2 milliard d'euros, soit + 0,8 % par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

Celle-ci résulte de deux mouvements en sens contraires : d'une part, une diminution des recettes principalement liée à la reprise en base de l'exécution 2013 et à la révision à la baisse de l'évolution spontanée au vu de la dégradation de l'environnement macroéconomique (- 1,7 milliard d'euros au total), d'autre part, la révision à la baisse des dépenses nettes effectuées au titre des contentieux « OPCVM96(*) » et « Précompte » (+ 2 milliards d'euros).

Graphique n° 28 : Facteurs d'évolution des prévisions des autres recettes fiscales nettes entre la loi de finances initiale pour 2014 et le présent projet de loi de finances rectificative pour 2014

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général)

Cet agrégat intègre notamment l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), dont les recettes ont été revues à la hausse de 11 millions d'euros (+ 0,2 %) pour un produit total de 5,03 milliards d'euros. L'impôt sur la fortune aura ainsi connu une forte hausse entre 2013 et 2014 à hauteur de + 21 %. Cette augmentation ne paraît pas soutenable et interroge d'autant plus que le rendement des actifs qui sont taxés tend, lui, à diminuer.

B. UNE POLITIQUE FISCALE QUI MANQUE DE COHÉRENCE ET DE STABILITÉ

1. Des recettes fiscales supplémentaires pour l'État à hauteur de plus de 600 millions d'euros annoncées dans le présent projet de loi de finances rectificative

Plus d'un milliard d'euros de recettes nouvelles découlent du présent projet de loi de finances rectificative, dont plus de 600 millions sont destinées à l'État, résultant de la non-déductibilité de certaines taxes et de l'alourdissement de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).

Si le montant de ces nouvelles recettes peut paraître limité, votre rapporteur général considère en revanche que ces modifications fréquentes, le plus souvent à la hausse, sur autant d'impôts différents portent atteinte à la stabilité de notre système fiscal, pourtant essentielle à la restauration de la « confiance » des citoyens et des entreprises fréquemment évoquée par le Gouvernement.

En outre, force est de constater que la « pause fiscale » annoncée par le Gouvernement se fait attendre et peine à faire sentir ses effets : la stratégie affichée au début du quinquennat consistait en effet à procéder, de façon très temporaire, à un nouvel ajustement à la hausse des recettes avant de recentrer, dans un second temps, l'effort sur les dépenses et de stabiliser concomitamment la fiscalité. Ce « second temps », d'abord annoncé pour 2014 a été ensuite repoussé en 2015, à l'issue d'une succession de volte-face médiatiques. La « pause fiscale » est cependant partiellement remise en cause par les diverses augmentations auxquelles procède le présent projet de loi de finances rectificative et qui semblent répondre davantage à une nécessité comptable de dégager des recettes qu'à une volonté politique s'inscrivant dans une stratégie économique claire.

Au surplus, ne plus procéder à de nouvelles hausses d'impôts ne veut pas dire que ceux-ci ne poursuivront pas un mouvement d'augmentation sur la base des décisions précédemment prises par le Gouvernement. Alors même que le ministre des finances et des comptes publics, Michel Sapin, annonçait lors de sa conférence de presse du 3 décembre 2014 sur la stratégie économique, budgétaire et fiscale du Gouvernement qu'il « n'y aura plus de hausse d'impôt décidée par le Gouvernement à partir de 2015 » , aussitôt précisait-il les mesures déjà prises dont le rendement était appelé à augmenter dans de très importantes proportions : hausse de la contribution « climat énergie » de 1,7 milliard d'euros en 2016, de la contribution au service public de l'électricité, des cotisations retraite (1,2 milliard en 2016)... Dans ces conditions, le « haut-le-coeur fiscal », évoqué par le Premier ministre à l'occasion de l'annonce de la réforme du barème de l'impôt sur le revenu, ne touche sans doute pas à sa fin.

2. L'impôt sur le revenu : une politique hésitante et sans cesse modifiée

En ce qui concerne l'impôt sur le revenu (IR), le Gouvernement a d'abord procédé, depuis le début du quinquennat, à des hausses sans précédent : si son rendement a stagné aux alentours de 50 milliards d'euros tout au long des années 2000 et 2010, il a en revanche connu une forte augmentation à partir de 2011. Ainsi, les recettes d'impôt sur le revenu se sont élevées à près de 67 milliards d'euros en 2013 et la prévision pour 2014 s'établit à 69,5 milliards d'euros, soit une hausse de 35 % par rapport à 2011.

Après avoir augmenté dans de fortes proportions l'imposition des revenus, le Gouvernement s'est attelé à défaire les effets de ses propres réformes concernant les ménages modestes. Sans même soulever la question de la concentration accrue de l'impôt sur le revenu qui en découle (en 2014, 52 % des foyers fiscaux ne paient pas d'impôt sur le revenu), force est de constater que ces différentes réformes renforcent l'instabilité du système fiscal. Ainsi, l'impôt sur le revenu acquitté par les contribuables au titre de l'année 2013 a vu ses règles redéfinies en cours d'année 2014 par l'application d'une réduction exceptionnelle, et les règles applicables au titre des revenus de 2014 font l'objet d'une nouvelle modification dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015.

Est également annoncée la suppression de la prime pour l'emploi (PPE) afin de remplacer ce crédit d'impôt et le revenu de solidarité (RSA) « activité » par une nouvelle prestation sociale, « nouveau dispositif de soutien au pouvoir d'achat des travailleurs modestes et d'incitation à l'activité », dont les modalités exactes de mise en oeuvre ne sont pas, à ce stade, précisées.

Ainsi, bien loin de la « remise à plat de la fiscalité » promise le 18 novembre 2014 par Jean-Marc Ayrault, alors Premier ministre, les différentes mesures adoptées depuis l'été 2014 défont ce qui a été en partie fait par le Gouvernement lui-même et accentuent encore la complexité du système fiscal français.

3. Pour les entreprises : des dispositifs épars qui évoluent dans des sens différents

Le Gouvernement entend procéder à un allégement des prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité, à travers les baisses de cotisations patronales et la mise en oeuvre du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Celui-ci devrait d'ailleurs, d'après des annonces récentes du Président de la République, être transformé en baisse de charges, selon des modalités qui restent peu claires, et ce alors même que le dispositif n'existe que depuis deux ans.

L'effort effectué en faveur des entreprises est mis en avant par le Gouvernement, notamment au regard de son impact sur le coût du travail en France : d'après le rapport pour 2014 du comité de suivi du CICE, « au total, l'effet cumulé du CICE au premier trimestre 2014 est tel que l'indice de coût du travail (ICT) est inférieur de plus de 3 points à ce qu'il serait sans prise en compte du CICE. Le CICE a ainsi contribué à stabiliser cet indice depuis fin 2012 »97(*).

Plusieurs observations amènent cependant à nuancer la baisse de la fiscalité pesant sur les entreprises : d'une part, le CICE est monté en charge de façon moins rapide que prévu pour des raisons qui ne sont pas encore éclaircies - la distinction étant délicate à faire entre un simple effet de report qui verrait la restitution de la créance fiscale décalée dans le futur, et une moindre créance fiscale dans l'absolu. D'autre part, le Gouvernement semble parfois reprendre d'une main ce qu'il octroie de l'autre : outre la hausse des cotisations de retraite, décidée en amont, le présent projet de loi de finances rectificative intègre plusieurs mesures fiscales dont l'impact sur les entreprises est loin d'être négligeable. La création d'une surtaxe sur les surfaces commerciales, et la non-déductibilité de plusieurs taxes permettent à l'État de dégager un surcroît de recettes fiscales sur les entreprises de plus d'environ 600 millions d'euros, soit l'équivalent d'une hausse de 1,4 % du produit de l'impôt sur les sociétés.

Ces incohérences ne permettent pas de créer un climat de confiance entre le Gouvernement et les entreprises et ne contribuent pas à améliorer la compétitivité de notre pays, dont le système fiscal peut apparaître particulièrement complexe, et incertain, à de potentiels investisseurs, en particulier étrangers.

Les effets potentiellement négatifs des décisions du Gouvernement sur l'attractivité de notre pays sont renforcés par les hésitations sur l'écotaxe et les récentes déclarations relatives aux concessions autoroutières. Les contraintes relatives à la cession d'entreprise, les lourdeurs induites par la mise en oeuvre du compte pénibilité et les pressions récurrentes de la majorité gouvernementale pour encadrer et limiter les deux principaux crédits d'impôt à destination des entreprises, le crédit d'impôt recherche (CIR) et le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE), concourent à mettre en doute la volonté d'une politique de la « main tendue » envers les entreprises de la part de la majorité gouvernementale.

II. LES DÉPENSES : DES DÉRAPAGES RÉCURRENTS QUE LES ÉCONOMIES SUR LES MINISTÈRES NE SUFFISENT PAS À GAGER

A. DES OUVERTURES D'UN MONTANT IMPORTANT, CONCENTRÉES SUR LES OPEX, LA MASSE SALARIALE ET LES DÉPENSES D'INTERVENTION

1. Des dérapages importants : 2,9 milliards d'euros supplémentaires ouverts en fin de gestion

La fin de gestion 2014 aura nécessité l'ouverture de 2,9 milliards d'euros sur le budget général, dont 1,3 milliard d'euros ouverts par décret d'avance98(*) et 1,6 milliard d'euros ouverts par le présent projet de loi de finances rectificative.

Tableau n° 29 : Répartition des ouvertures de crédits de fin de gestion

(en millions d'euros, crédits de paiement)

 

Ouvertures

Total PLFR 2

1 590

Dont budget général, hors remboursements et dégrèvements

864

Dont remboursements et dégrèvements

164

Dont PIA

562

Dont charge de la dette

0

Décret d'avance de fin de gestion

1 269

Total fin de gestion

2 859

Source : commission des finances du Sénat (d'après le décret d'avance du 2 décembre 2014 et le projet de loi de finances rectificative pour 2014)

À titre de comparaison, les ouvertures totales de crédits proposées en fin de gestion pour 2013 atteignaient un montant de 2,1 milliards d'euros en crédits de paiement.

2. Des dérapages récurrents : les OPEX, la masse salariale et les dépenses d'intervention

L'analyse de la fin de gestion fait apparaître trois principaux motifs d'ouvertures de crédits supplémentaires, dont la plupart sont récurrents depuis quelques années au moins : les opérations extérieures de la défense (ouverture de 605 millions d'euros), la masse salariale (ouverture de 540 millions d'euros hors OPEX) et les dispositifs de solidarité (555 millions d'euros). Les refus d'apurements communautaires représentent également une part non négligeable des ouvertures, avec 352 millions d'euros de crédits supplémentaires.

Graphique n° 30 : Les ouvertures de crédits du budget général prévues par le décret d'avance du 2 décembre 2014 et par le projet de loi de finances rectificative pour 2014

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

a) Les OPEX : des surcoûts récurrents

Le montant total des crédits ouverts au titre des opérations extérieures (OPEX) de la Défense s'élève à 601 millions d'euros, qui se répartissent entre 149 millions d'euros de dépenses de personnel et 452 millions d'euros de surcoûts hors dépenses de personnel. Les OPEX sont l'objet de dépassements récurrents, comme le met en évident le graphique ci-après.

Graphique n° 31 : Provisions et surcoûts OPEX depuis 2003

(en millions d'euros)

Note de lecture : l'usage est de réserver le terme « surcoût », dans le cas des OPEX, au surcoût par rapport à une situation où il n'y aurait pas d'OPEX, c'est-à-dire au coût net des OPEX. Il ne s'agit donc pas du surcoût par rapport à la loi de finances initiale.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données du ministère de la défense)

Le montant des surcoûts OPEX pour l'année 2014 est estimé à 1 127 millions d'euros, alors que la provision inscrite en loi de finances initiale s'élevait à 450 millions d'euros seulement, soit une différence de 677 millions d'euros (financée partiellement par redéploiements internes).

La provision pour surcoûts OPEX est dépassée presque chaque année. Son insuffisance pour 2014 était prévisible au moment de l'adoption de la loi de finances initiale, compte tenu de la forte probabilité que l'intervention de l'armée française dans la bande sahélo-saharienne se prolonge tout au long de cet exercice budgétaire.

De même, la provision prévue dans le projet de loi de finances pour 2015 sera de toute évidence insuffisante : elle est fixée à 450 millions d'euros, conformément à la loi de programmation militaire 2014-2019, alors même que plusieurs opérations ont été déclenchées depuis l'adoption de ce texte et que l'opération « Barkhane »99(*) se prolongera probablement tout au long de l'année 2015.

En dehors d'interrogations relatives à la sincérité de la budgétisation, cette situation de sous-budgétisation manifeste est d'autant plus fâcheuse qu'elle se traduit par des annulations sur d'autres programmes de la défense, en particulier sur des crédits d'équipement, qui conduisent à une situation paradoxale : plus la France s'engage dans des opérations extérieures, plus les moyens matériels et financiers de ses armées sont diminués.

Votre rapporteur général note que ces questions se posent depuis plusieurs années et ne sont pas apparues avec le quinquennat en cours. Il souligne la nécessité d'un rapprochement progressif des surcoûts constatés avec les provisions inscrites en loi de finances initiale, pour renforcer tant la sincérité de la budgétisation que sa soutenabilité pour le ministère de la défense et ses fournisseurs.

b) Les dépenses d'intervention : plus d'un quart du total des ouvertures

Les « dispositifs de solidarité » concentrent 555 millions d'euros de crédits ouverts en fin de gestion, soit plus d'un quart (26 % environ) du total des ouvertures. Les besoins les plus importants concernent l'aide médicale d'État (155 millions d'euros) et le revenu de solidarité active (130 millions d'euros). Les différents dispositifs d'hébergement d'urgence (hébergement d'urgence de droit commun, hébergement des demandeurs d'asile, allocation temporaire d'attente) totalisent quant à eux 157 millions d'euros de crédits ouverts, qui s'ajoutent aux ouvertures du décret d'avance d'octobre100(*) (56 millions d'euros ouverts au profit de l'hébergement d'urgence).

Graphique n° 32 : Principaux motifs d'ouvertures de crédits d'intervention
en fin de gestion

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les crédits d'intervention, ou crédits de titre 6, connaissent une dérive préoccupante qui appelle des réformes de structure. Ainsi, en ce qui concerne la mission « Santé », la sous-budgétisation de l'action « aide médicale d'État101(*) » (AME) est récurrente, compte tenu de la dynamique incontrôlée de la dépense. De même, d'importantes tensions apparaissent chaque année ou presque en matière d'hébergement d'urgence102(*), d'allocation aux adultes handicapés103(*) ou encore concernant l'allocation temporaire d'attente (ATA)104(*) de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Comme votre rapporteur général a déjà eu l'occasion de le souligner lors de ses travaux dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015 puis du projet de décret d'avance, la hausse continue de ces dépenses dans des proportions importantes montre que le problème ne relève pas seulement de la sincérité de la budgétisation, mais plus fondamentalement, d'une dynamique incontrôlable de certaines dépenses de guichet. Cette évolution semble difficilement compatible avec la nécessité de maîtriser les dépenses publiques et il paraît donc indispensable d'engager des réformes de structure sur les critères d'éligibilité, les montants et les modalités d'attribution des aides.

Les crédits de titre 6 sont en effet fortement concentrés sur un nombre relativement réduit de missions, comme le met en évidence le graphique ci-après.

Graphique n° 33 : Répartition des crédits de paiement de titre 6 en 2015,
hors remboursements et dégrèvements

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Une réflexion sur la maîtrise de ces crédits devrait donc prioritairement prendre pour objet les aides les plus coûteuses et les plus dynamiques, afin de distinguer entre les dispositifs qui doivent être revus et ceux, au contraire, qui doivent être préservés en cette période de crise économique durable. Les actions portant plus d'un milliard d'euros de crédits d'intervention en 2015 sont récapitulées dans le tableau ci-après (hors remboursements et dégrèvements).

Tableau n° 34 : Actions portant plus d'un milliard d'euros de crédits de titre 6 en 2015, hors remboursements et dégrèvements

(en millions d'euros, classés par ordre décroissant)

Mission

Action

Destinataire

Dispositifs financés

AE

CP

Égalité des territoires et logement

Aides personnelles

Ménages

- allocation de logement à caractère social (ALS)

- aide personnalisée au logement (APL)

10 967,9

10 967,9

Solidarité, insertion et égalité des chances

Ressources d'existence

Ménages

- allocation aux adultes handicapés (AAH)

- allocation supplémentaire d'invalidité (ASI)

8 774,0

8 774,0

Travail et emploi

Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail

Ménages, entreprises, collectivités territoriales et autres collectivités

- emplois aidés

- financement des aides au poste en entreprises pour les personnes handicapées

- insertion par l'activité économique (IAE)

3 982,0

3 978,7

Régimes sociaux et de retraite

Régime de retraite du personnel de la SNCF

Autres collectivités

Retraite du personnel de la SNCF (sans objet)

3 196,1

3 196,1

Solidarité, insertion et égalité des chances

Incitation à l'activité professionnelle

Ménages et autres collectivités

- établissements et services d'aide par le travail (ESAT)

- garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH)

2 747,9

2 747,9

Écologie, dévelop-pement et mobilité durables

Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires

Entreprises

- amélioration de la performance du réseau ferroviaire

- développement du réseau ferré

- développement des transports collectifs

2 477,0

2 477,0

Solidarité, insertion et égalité des chances

Revenu de solidarité active

Ménages

RSA « activité »

2 330,9

2 330,9

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

Administration de la dette viagère

Ménages

- pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (PMI)

- retraite du combattant

2 080,3

2 080,3

Recherche et enseignement supérieur

Aides directes

Ménages

- bourses d'enseignement supérieur sur critères sociaux

- bourses au mérite (mise en extinction progressive)

- aide à la mobilité internationale

- fonds national d'aide d'urgence

2 048,9

2 048,9

Travail et emploi

Amélioration de l'efficacité du service public de l'emploi

Ménages et autres collectivités

Régime du chômage

1 901,0

1 901,0

Amélioration de l'insertion dans l'emploi par l'adaptation des qualifications et la reconnaissance des compétences

Ménages, entreprises, collectivités territoriales et autres collectivités

Formation professionnelle

1 458,2

1 458,2

Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage

Répartition régionale de la ressource consacrée au développement de l'apprentissage

Collectivités territoriales

Apprentissage

1 397,8

1 397,8

Régimes sociaux et de retraite

Versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

Autres collectivités

(sans objet)

1 356,7

1 356,7

Enseignement scolaire

Vie scolaire et éducation à la responsabilité

Collectivités territoriales

- conseillers principaux d'éducation

- « emplois d'avenir professeur »

- campagnes de sensibilisation

1 315,4

1 315,4

Égalité des territoires et logement

Hébergement et logement adapté

Autres collectivités

- veille sociale

- hébergement d'urgence

- centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS)

1 300,4

1 300,4

Pensions

Réparation

Ménages

- pensions dues au titre du code des pensions militaires d'invalidité et victimes de la guerre

- allocations rattachées

1 295,6

1 295,6

Outre-mer

Soutien aux entreprises

Entreprises

- allégements et exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale

-aide au fret

1 136,3

1 136,8

Total

49 766,4

49 763,6

Note de lecture : les lignes en italique sont celles qui correspondent à des ouvertures de crédits dans le cadre de la fin de gestion pour 2014.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Il convient de noter que si l'aide médicale d'État (AME) ne figure pas dans les dispositifs les plus coûteux, elle n'en constitue pas moins une aide dont le rapport coût/efficacité pourrait être amélioré au regard du droit existant chez nos voisins européens ainsi que de l'augmentation continue des dépenses. Ainsi, le projet de loi de finances pour 2015 propose de doter l'action n° 02 du programme 183 « Protection maladie » relative à l'AME de 678 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit une progression de 12 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2014. Il est malgré tout probable que ces crédits seront insuffisants pour couvrir les besoins, compte tenu de la prévision d'exécution pour 2014 (760 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement).

c) Les dépenses de personnel : des besoins importants concentrés sur l'enseignement scolaire et la défense

L'intégralité des dépenses de personnel ouvertes en fin de gestion le sont par décret d'avance, dans la mesure où elles doivent être décaissées de façon urgente afin d'assurer le versement des traitements du mois de décembre.

D'un point de vue quantitatif, la masse salariale représente une proportion importante des crédits ouverts en fin de gestion, avec près du tiers du total des ouvertures sur le budget général alors que son poids dans les annulations, hors charge de la dette, est bien plus faible (environ 13,5 %).

Cette asymétrie signifie que le différentiel est financé par des annulations sur d'autres titres : en d'autres termes, le dérapage des dépenses de personnel conduit à contraindre encore davantage les autres types de dépenses.

Graphique n° 35 : Part des crédits de titre 2 dans les ouvertures et les annulations de crédits du budget général de fin de gestion (hors charge de la dette)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Cette asymétrie signifie que le différentiel est financé par des annulations sur d'autres titres : en d'autres termes, le dérapage des dépenses de personnel conduit à contraindre encore davantage les dépenses de fonctionnement et d'investissement. La masse salariale doit donc impérativement être maîtrisée. Ne pourront suffire les seules mesures sur les traitements des fonctionnaires, que le Gouvernement met en oeuvre à travers le gel du point fonction publique et la réduction des mesures catégorielles, sans toutefois remettre en cause le glissement vieillesse technicité (GVT) positif. Il s'agit également d'engager, ou plutôt de reprendre, une réflexion sur les effectifs.

De façon plus qualitative, les ouvertures en dépenses de personnel sont concentrées sur deux missions : l'enseignement scolaire d'une part, la défense d'autre part. En ce qui concerne l'enseignement scolaire, les hypothèses sur lesquelles a été construite la budgétisation pour 2014 se sont révélées globalement trop favorables, tout autant concernant le glissement vieillesse technicité (GVT) que les retenues pour faits de grève ou encore l'exécution 2013. Le dérapage des dépenses de personnel de la défense est quant à lui lié aux opérations extérieures ainsi qu'aux dysfonctionnements persistants du logiciel « Louvois ».

Graphique n° 36 : Principaux motifs des ouvertures de crédits de personnel en fin de gestion

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général)

Votre rapporteur général a déjà souligné, au cours de ses travaux sur le projet de loi de finances pour 2015 et de concert avec des observations récurrentes de la Cour des comptes, l'impossibilité d'une maîtrise des dépenses de personnel sans réflexion sur les effectifs. Le présent projet de loi de finances rectificative confirme, si besoin était, que tel est le cas.

3. Des refus d'apurement communautaires importants et qui pourraient se répéter dans le futur

Le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) constituent les deux instruments financiers de la politique agricole commune (PAC). Le FEAGA finance les aides aux agriculteurs et d'autres mesures de soutien aux marchés agricoles. Le FEADER finance quant à lui les programmes de développement rural.

Ces deux fonds sont gérés de façon dite « partagée » : leur mise en oeuvre fait intervenir la Commission et l'État membre dont la responsabilité est conjointe. Les aides agricoles sont ainsi préfinancées par les États membres et leur paiement est assuré par des organismes payeurs nationaux ou régionaux. En France, plusieurs agences de l'État jouent ce rôle : Agence de services et de paiement (ASP), FranceAgriMer, Office de développement de l'économie agricole d'Outre-mer (ODEADOM) et Office du développement agricole et rural de Corse (ODARC).

Divers dispositifs existent qui visent à s'assurer de la bonne utilisation de ces fonds. Les procédures d'apurement des comptes en font partie et peuvent être de deux types : apurement comptable d'une part, apurement de conformité d'autre part.

Apurement comptable et apurement de conformité

« L'apurement comptable porte sur les comptes annuels de chaque organisme payeur et sur les systèmes de contrôles que ceux-ci ont mis en place. L'apurement de conformité, qui n'est pas rattaché à ce cycle annuel, couvre les dépenses effectuées sur plusieurs exercices, généralement selon une approche thématique (aides surfaces, primes bovines...). Dans les faits, il peut se passer plusieurs années entre le moment auquel il est signifié à un État membre l'ouverture d'une mission d'audit sur son territoire et le paiement effectif de corrections financières ».

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général

À l'issue de ces contrôles, une part des aides accordées peut être exclue du financement par le budget communautaire par décision finale de la Commission européenne. Ces montants sont alors déduits des remboursements versés aux États membres.

Les refus d'apurement des aides agricoles européennes qui ont donné lieu à une minoration des remboursements versés par la Commission européenne durant l'exercice budgétaire 2014 s'élèvent à 428 millions d'euros : 426,6 millions d'euros au titre de l'apurement de conformité et 1,4 million d'euros au titre de l'apurement comptable de l'exercice 2013.

Tableau n° 37 : Détail du montant à compenser en 2014

(en millions d'euros)

 

Apurements certains

Décision ad hoc n° 43 (2013/763/UE)

152,5

Décision ad hoc n° 44 (2014/169/UE)

253,4

Décision ad hoc n° 45 (2014/458/UE)

20,7

Apurement comptable 2013 (2014/260/UE)

1,4

Sous-total

428,0

Remboursement des frais financiers 2013

1,3

Total 2014

429,3

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général (d'après l'Agence de services et de paiement)

Il convient de noter que la quasi-totalité des corrections au titre de l'apurement de conformité (416,6 millions d'euros, soit près de 97 % du total) correspondent à des aides versées entre 2007 et 2012, principalement sur le FEAGA.

Des refus d'apurement futurs sur les aides versées en 2013 et en 2014 sont donc susceptibles d'avoir des conséquences budgétaires en 2015. Les risques liés à la clôture des audits en cours sont loin d'être négligeables, concernant notamment les aides à la surface de 2008 à 2012, le régime des droits à paiement au secteur animal et les mesures ICHN105(*). Une somme de l'ordre de 900 millions d'euros est désormais évoquée, bien supérieure aux 429 millions d'euros ouverts dans le présent projet de loi de finances rectificative. Votre rapporteur général déplore le manque d'information à ce sujet et souligne qu'une analyse complète du coût de ces refus d'apurement doit également prendre en compte le « plan FEAGA » : la rénovation de la cartographie agricole, dans le but d'éviter de nouveaux refus d'apurement sur ce motif, a nécessité l'ouverture par décret d'avance de 4,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ». Au total, ce sont 340 équivalents temps plein qui ont été recrutés, pour un montant de 8,8 millions d'euros.

B. PLUS DE 85 % DES ANNULATIONS DÉCOULENT D'ÉCONOMIES DE CONSTATATION

1. Des annulations de fin de gestion d'un montant total de 6,1 milliards d'euros

Au total, sont annulés, sur la fin de gestion, 6,751 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 6,052 milliards d'euros en crédits de paiement. Ces annulations sont portées à 80 % par le présent projet de loi de finances rectificative (4,783 milliards d'euros), les 20 % restant résultant du décret d'avance du 2 décembre 2014 précité.

Tableau n° 38 : Répartition des ouvertures et des annulations de fin de gestion

(en millions d'euros)

 

Ouvertures

Annulations

Solde

% du total des annulations

Total PLFR 2

1 590

4 783

-3 193

79,0%

Dont budget général, hors remboursements et dégrèvements

864

569

295

9,4%

Dont remboursements et dégrèvements

164

2 052

-1 888

33,9%

Dont PIA

562

562

0

9,3%

Dont charge de la dette

0

1 600

-1 600

26,4%

Décret d'avance de fin de gestion

1 269

1 269

0

21,0%

Total fin de gestion

2 859

6 052

-3 193

100,0%

Source : commission des finances du Sénat (d'après le présent projet de décret d'avance et le projet de loi de finances rectificative pour 2014)

Le principal enjeu des annulations est de gager les dépenses106(*) afin que les ouvertures ne conduisent pas à détériorer l'équilibre budgétaire ou à enfreindre la double norme de dépenses définie chaque année pour l'État.

Ainsi, pour 2014, sont prévus des plafonds revus par la première loi de finances rectificative107(*) : le total des dépenses de l'État, hors charge de la dette et pensions (norme « zéro valeur »), ne peut excéder 276,9 milliards d'euros (soit 1,6 milliard d'euros de moins que le plafond prévu en loi de finances initiale pour 2014). Si l'on y inclut la charge de la dette et les pensions (norme « zéro volume »), ce total doit rester inférieur à 367,2 milliards d'euros.

2. Des annulations correspondant majoritairement à des économies de constatation sur les remboursements et dégrèvements et la charge de la dette

Le présent projet de loi de finances rectificative procède à des annulations d'un montant total de 4,2 milliards d'euros sur le périmètre « zéro volume » (qui exclut les annulations portant sur les investissements d'avenir, qui s'élèvent à 562 millions d'euros).

Près de la moitié de ces annulations résultent de moindres remboursements et dégrèvements. Environ 40 % des autres annulations relèvent d'annulations sur la charge de la dette, à hauteur de 1,6 milliard d'euros.

Graphique n° 39 : Répartition des annulations du présent projet de loi de finances rectificative sur le périmètre « zéro volume »

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

a) Plus de 1,8 milliard d'euros de crédits annulés sur les remboursements et dégrèvements

D'importantes annulations sont ainsi effectuées sur les remboursements et dégrèvements, qui représentent près de 78 % du total des annulations sur ce périmètre, comme le met en évidence le tableau ci-après.

Tableau n° 40 : Répartition des ouvertures et des annulations sur le budget général de l'État

(en millions d'euros)

 

Ouvertures

Annulations

Solde

% du total des annulations sur le périmètre "zéro valeur"

Budget général, hors remboursements et dégrèvements, hors CAS "Pensions"

864

569

295

21,7 %

Remboursements et dégrèvements

164

2 052

-1 888

78,3 %

Total (budget général de l'État)

1 028

2 621

-1 593

100,0 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après le décret d'avance du 2 décembre 2014 et le présent projet de loi de finances rectificative pour 2014)

Les principaux facteurs expliquant les annulations intervenues sur les remboursements et dégrèvements sont récapitulés dans le graphique ci-après.

Graphique n° 41 : Facteurs d'évolution des remboursements et dégrèvements d'impôts d'État entre la loi de finances initiale pour 2014 et le présent projet de loi de finances rectificative

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après le projet de loi de finances rectificative pour 2014)

Ces annulations correspondent à des économies de constatation, qui ne traduisent en rien une volonté politique délibérée mise en oeuvre par le Gouvernement. Ces « économies » proviennent ainsi d'un montant de CICE plus faible qu'anticipé (- 2,8 milliards d'euros), c'est-à-dire de l'effet limité d'une politique mise en oeuvre par le Gouvernement.

b) Une charge de la dette moindre que prévue, à hauteur de 1,6 milliard d'euros

Le coût de financement de l'État est en effet moindre qu'anticipé, du fait de la faiblesse des taux d'intérêt. Le « spread » de la dette à 10 ans, qui mesure l'écart entre le coût de financement de la France et celui d'un pays référent (en l'occurrence l'Allemagne) s'élevait ainsi environ à 0,26 % en date du 4 décembre 2014. À titre de comparaison, l'Italie connaissait à la même date un spread d'environ 1,3 % et celui de l'Irlande s'approchait de 0,6 %.

Graphique n° 42 : Évolution des prévisions relatives à la charge de la dette

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Si les bonnes conditions dans lesquelles la France finance sa dette sont évidemment positives pour les finances publiques, il faut néanmoins souligner qu'elles ne peuvent s'assimiler à des économies résultant d'une politique menée par le Gouvernement : cet allégement résulte de facteurs sur lesquels le Gouvernement n'a aucun levier d'action et peut contribuer à donner l'impression qu'un endettement toujours plus important ne porte pas outre mesure à conséquence. L'inévitable remontée des taux pourrait alors être douloureuse.

3. Une norme de dépenses qui devrait être respectée grâce aux annulations de fin d'année

Le respect de la norme « zéro volume » est facilité par le contexte de faiblesse des taux d'intérêt et de baisse de l'inflation : ainsi, l'exécution 2014 devrait être inférieure de 5 milliards d'euros au plafond de la norme « zéro volume ».

Sur le périmètre « zéro valeur », le plafond devrait, selon le Gouvernement, être respecté grâce à une sous-consommation en fin d'année des crédits ouverts.

Cependant, il convient de noter que le total des crédits alloués par la loi de finances initiale, la loi de finances rectificative d'août et le présent projet de loi de finances rectificative s'élève à 197,8 milliards d'euros pour les dépenses du budget général hors remboursements et dégrèvements, hors charge de la dette et hors CAS « Pensions », tandis que le Gouvernement indique prévoir une exécution à hauteur de 197 milliards d'euros en 2014. Le différentiel, soit 800 millions d'euros, doit faire l'objet d'annulations d'ici à la fin de l'année. Le report en toute fin d'année des annulations permettant d'assurer le respect de la norme de dépenses laisse à penser que les arbitrages seront faits au dernier moment et que l'exécution est fortement sous tension.

4. Les dérapages qui ne sont pas financés par des économies de constatation le sont grâce à une contrainte accrue sur des dépenses qui préparent l'avenir

Reconnaître le respect de la norme de dépenses n'équivaut pas à donner quitus à l'État de sa gestion : il convient de noter que d'un point de vue qualitatif, ce sont soit des économies de constatation, soit des dépenses qui préparent l'avenir qui financent des dépenses obligatoires.

Ainsi, la mission « Recherche et enseignement supérieur » a vu ses crédits pour 2014 réduits dans le décret d'avance du 2 décembre 2014108(*) à hauteur de 191,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 262,5 millions d'euros en crédits de paiement. Ce sont les programmes principalement liés à la recherche qui sont les plus touchés, laissant craindre des difficultés importantes de fin de gestion pour certains opérateurs de la recherche, qui ne sont pas, dans ce contexte, encouragés à embaucher de jeunes chercheurs ou à lancer de nouveaux projets.

Les annulations apparaissent également peu soutenables sur la mission « Défense », qui supporte à elle seule 31 % des annulations de crédits prévues par projet de décret d'avance et le projet de loi de finances rectificative de fin d'année (hors charge de la dette), menant à une aggravation du montant des charges impayées sur service fait qui pourrait atteindre près de 3,8 milliards d'euros fin 2014, contre 3,4 milliards d'euros fin 2013.

5. Pour certaines missions, un écart proche de 10 % entre les crédits alloués en loi de finances initiale et les crédits finalement consommés en cours de gestion

La répartition des crédits votée par le Parlement en loi de finances initiale ne correspond pas exactement aux crédits disponibles pour les gestionnaires. Différents dispositifs offrent une certaine souplesse au Gouvernement.

D'une part, au sein d'une même mission, des crédits peuvent être reportés d'une année l'autre. Entre 2013 et 2014, les reports de crédits ont ainsi représenté 0,6 % des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2014.

D'autre part, dans une même année, existent tout d'abord des instruments de redéploiements intra-mission ou ministère (transferts et virement de crédits110(*)). Le décret d'avance permet de procéder à des ouvertures plus importantes, bien qu'encadrées111(*), et non nécessairement financées par la même mission ou le même ministère, à condition que les dépenses à financer soient urgentes et intégralement gagées par des annulations de même montant.

Enfin, la loi de finances rectificative permet de procéder à des ajustements sans limitation et s'accompagne habituellement de mesures fiscales.

Le tableau ci-après récapitule les différents mouvements de crédits intervenus sur les missions entre la loi de finances initiale pour 2014 et le présent projet de loi de finances rectificative.

Tableau n° 43 : Évolution des crédits alloués par mission entre la loi de finances initiale et le présent projet de loi de finances rectificative (hors missions « Provisions » et « Remboursements et dégrèvements »)

(en millions d'euros)

Missions

LFI 2014

Reports entrants

LFR 1 juin 2014

DA de sept.

DA de fin de gestion

LFR de fin de gestion

Total des crédits alloués

Évolution

en %

LFR 2 / LFI

Action extérieure de l'État

2,9

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

2,9

-0,9%

Administration générale et territoriale de l'État

2 738,6

33,3

-13,3

0,0

-5,5

-18,6

2 734,4

-0,2%

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

3 195,2

25,9

-28,8

0,0

10,6

442,0

3 644,9

14,1%

Aide publique au développement

2 898,9

14,7

-73,8

0,0

-9,5

-22,6

2 807,7

-3,1%

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 968,7

18,4

-20,2

0,0

-9,3

-7,5

2 950,2

-0,6%

Conseil et contrôle de l'État

630,8

7,9

0,0

0,0

-0,4

-9,3

629,0

-0,3%

Culture

2 589,6

39,7

-55,6

0,0

21,2

0,0

2 594,9

0,2%

Défense

37 420,6

53,4

-201,7

0,0

210,6

0,0

37 482,9

0,2%

Direction de l'action du Gouvernement

1 195,2

29,9

-30,3

0,0

0,0

-24,9

1 169,9

-2,1%

Écologie, développement et mobilité durables

7 809,0

278,9

-68,4

0,0

-90,6

-20,6

7 908,3

1,3%

Économie

1 971,7

173,5

-28,5

0,0

0,0

-21,1

2 095,6

6,3%

Égalité des territoires, logement et ville

8 122,0

55,6

-60,1

28,0

54,4

91,8

8 291,7

2,1%

Engagements financiers de l'État

948,5

0,3

-38,8

-28,0

0,0

-58,0

824,0

-13,1%

Enseignement scolaire

64 813,9

14,0

-12,6

0,0

322,4

0,0

65 137,7

0,5%

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

11 426,2

95,8

-81,2

0,0

0,0

-86,1

11 354,6

-0,6%

Immigration, asile et intégration

658,8

17,2

-10,1

0,0

0,0

57,2

723,0

9,8%

Justice

7 806,0

12,9

-73,8

0,0

-19,8

-15,0

7 710,3

-1,2%

Médias, livre et industries culturelles

811,2

5,4

-11,5

0,0

-8,9

0,0

796,2

-1,8%

Outre-mer

2 057,6

34,3

-6,1

0,0

0,0

-22,0

2 063,7

0,3%

Politique des territoires

319,1

63,9

-12,6

0,0

0,0

-23,9

346,6

8,6%

Pouvoirs publics

990,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

990,0

0,0%

Recherche et enseignement supérieur

26 002,7

105,8

-399,9

0,0

-262,5

-3,4

25 442,7

-2,2%

Régimes sociaux et de retraite

6 513,3

0,0

-15,2

0,0

8,1

0,0

6 506,3

-0,1%

Relations avec les collectivités territoriales

2 711,2

26,6

-51,3

0,0

0,0

-0,3

2 686,2

-0,9%

Santé

1 295,5

1,3

-47,9

0,0

0,0

143,8

1 392,7

7,5%

Sécurité

18 237,8

8,2

-67,0

0,0

-63,9

-56,2

18 058,9

-1,0%

Solidarité, insertion et égalité des chances

13 858,7

14,6

-15,3

0,0

0,0

161,6

14 019,6

1,2%

Sport, jeunesse et vie associative

446,1

5,2

-7,0

0,0

0,0

-8,6

435,7

-2,3%

Travail et emploi

10 975,4

257,5

-128,5

0,0

-157,2

-42,2

10 905,0

-0,6%

Total y compris contributions CAS pensions, hors remboursements et dégrèvements

244 396,6

1 438,4

-1 600,0

0,0

0,0

415,7

244 650,8

0,1%

Total hors contributions CAS pensions, y compris remboursements et dégrèvements

198 996,6

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

197 362,8

-0,8%

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général)

Il apparaît ainsi que certaines missions voient leurs crédits abondés par rapport aux dotations de la loi de finances initiale, en cours d'année, dans des proportions très importantes : c'est notamment le cas des missions « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (+ 14,1 %), « Immigration, asile et intégration » (+ 9,8 %) et « Santé » (+ 7,5 %).

Si votre rapporteur général est bien conscient d'une nécessaire souplesse de gestion au cours de l'année, il ne peut manquer de s'interroger sur la sincérité de la budgétisation pour des missions dont la dotation prévue en loi de finances initiale sera dépassée de 10 % en cours d'année. Si le total des dépenses parvient malgré tout à être contenu, jusqu'à maintenant, grâce à des économies de constatation et à un resserrement des dépenses d'avenir, on peut s'inquiéter des perspectives ouvertes pour le futur. Les dépenses d'intervention et de personnel ne sauraient être éternellement gagées par de moindres remboursements et dégrèvements ou par une diminution des crédits alloués à la recherche ou à nos armées.

III. UN SOLDE BUDGÉTAIRE ENCORE DÉGRADÉ QUI AUGMENTE LE BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT

A. UNE DÉGRADATION SUPPLÉMENTAIRE DU SOLDE BUDGÉTAIRE

Le solde budgétaire devrait s'élever, d'après le présent projet de loi de finances rectificative, à - 88,2 milliards d'euros, en dégradation de 1,2 milliard d'euros par rapport à la prévision révisée associée au projet de loi de finances pour 2015.

Au total, le solde budgétaire serait dégradé de 5,8 milliards d'euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2014.

Graphique n° 44 : Évolution des prévisions de solde budgétaire de l'État entre l'exécution 2013 et le présent projet de loi de finances rectificative

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Cette dégradation du solde budgétaire s'explique avant tout par les moins-values constatées sur les recettes.

Graphique n° 45 : Principaux facteurs d'évolution du solde budgétaire entre la loi de finances initiale pour 2014 et le présent projet de loi de finances rectificative

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

B. UN BESOIN DE FINANCEMENT SUPÉRIEUR DE 7,1 MILLIARDS D'EUROS AUX ESTIMATIONS DE LA LOI DE FINANCES INITIALE

Le déficit influe à son tour sur le besoin de financement de l'État, qui se sera élevé à 183,5 milliards d'euros en 2014 selon le présent projet de loi de finances rectificative, contre une estimation initiale de 176,4 milliards d'euros. L'augmentation de 7,1 milliards d'euros du besoin de financement n'est pas seulement imputable à la hausse du déficit budgétaire, même si celui-ci explique la plus grande part de l'évolution de ce besoin : le reste provient d'une augmentation des « autres besoins de trésorerie », qui passent de 1,8 milliard d'euros à 3,3 milliards d'euros.

Tableau n° 46 : Tableau de financement comparé : loi de finances initiale pour 2014 et présent projet de loi de finances rectificative

(en milliards d'euros)

 

LFI 2014

PLFR 2 2014

Besoins de financement

Amortissement de la dette à moyen et long terme

103,8

103,8

Amortissement des autres dettes

0,2

0,2

Déficit à financer

70,6

76,2

Dont déficit budgétaire

82,6

88,2

Dont dotation budgétaire du deuxième programme d'investissements d'avenir

-12

-12

Autres besoins de trésorerie

1,8

3,3

Total

176,4

183,5

Ressources de financement

Émission de dette à moyen et long terme nette des rachats

173

173

Ressources affectées à la CDP et consacrées au désendettement

1,5

1,5

Variation nette de l'encours des titres d'État à court terme

-

3,2

Variation des dépôts des correspondants

-

-1

Variation des disponibilités du Trésor à la Banque de France et des placements de trésorerie de l'État

1,4

1,6

Autres ressources de trésorerie

0,5

5,2

Total

176,4

183,5

Note de lecture : les chiffres en gras et en italique sont ceux qui diffèrent des chiffres de la loi de finances initiale pour 2014.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Des ressources supplémentaires ont été mobilisées afin de financer ces besoins imprévus : l'apport le plus important provient des « autres ressources de trésorerie », qui s'élèvent à 5,2 milliards d'euros contre une estimation nulle en loi de finances initiale pour 2014. Cette hausse s'explique par les primes à l'émission, nettes des pertes sur rachat, enregistrées depuis le début de l'année.

Les primes et décotes à l'émission

Les titres émis à moyen ou long terme par l'État le sont au moyen d'une technique d'assimilation, qui consiste à abonder une même « ligne » ou « souche » de dette plusieurs fois pour en améliorer la liquidité.

Ainsi, le prix d'acquisition de ces titres peut varier de leur valeur nominale de remboursement. Par exemple, si le titre vaut 100 et s'accompagne d'un coupon (c'est-à-dire d'un intérêt) de 4, alors que la plupart des autres titres sur le marché ont un coupon de 2, il est probable que les souscripteurs proposent d'acheter le titre pour un prix supérieur au prix nominal : par exemple, pour 200 alors que le prix nominal était de 100.

Dans ce cas, une prime apparaît pour l'État. Dans le cas inverse, les souscripteurs proposeront un prix d'achat inférieur au nominal, et une décote apparaîtra pour l'État.

En comptabilité budgétaire, ces primes et décotes à l'émission sont traitées comme opérations de trésorerie (comme le prévoit l'article 25 de la loi organique relative aux lois de finances) et apparaissent dans la ressource de financement « autres ressources de trésorerie ».

Quand les taux d'intérêt sur la dette de l'État diminuent, les primes ont tendance à augmenter dans la mesure où les souches anciennes de dette proposent un rendement plus élevé que les souches nouvelles.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général)

La variation des disponibilités du Trésor à la Banque de France et les placements de trésorerie de l'État ont quant à eux permis de financer 1,6 milliard d'euros (soit 0,2 milliard d'euros supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale) « du fait des rachats supplémentaires de titres arrivant à échéance en janvier 2015 et qui réduisent le niveau de trésorerie nécessaire sur le compte en fin d'année 2014 ».

Ces ressources supplémentaires de trésorerie ont été complétées par une émission de titres à court terme supérieure aux prévisions de la loi de finances initiale : l'endettement à court terme a ainsi servi de variable d'ajustement, le programme d'émission net de rachats à moyen et long terme étant respecté.

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE LIMINAIRE - Prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2014

Commentaire : le présent article retrace la prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2014.

Conformément à l'article 7 de la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques112(*), le présent projet de loi de finances rectificative comporte un article liminaire qui retrace, dans un tableau synthétique, « l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre » (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 47 : Tableau de synthèse de l'article liminaire

(en points de PIB)

 

Prévision d'exécution 2014

Solde structurel (1)

- 2,4

Solde conjoncturel (2)

- 1,9

Mesures exceptionnelles (3)

-

Solde effectif (1+2+3)

- 4,4

Source : article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2014

Le présent article fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

PREMIÈRE PARTIE - CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES AFFECTÉES

ARTICLE PREMIER - Actualisation de la fraction du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) relative à la compensation financière des primes à l'apprentissage

Commentaire : le présent article vise à ajuster le montant de la fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) au titre de la compensation aux régions du versement de la prime d'apprentissage.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA CRÉATION DE LA PRIME À L'APPRENTISSAGE

L'article 140 de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014113(*) a remplacé l'indemnité compensatrice forfaitaire (ICF) par la prime à l'apprentissage, une nouvelle aide ciblée sur les entreprises de moins de onze salariés. Cet article dispose que le montant de cette nouvelle prime est déterminé par la région et ne peut être inférieur à 1 000 euros par année de formation.

Par ailleurs, l'article L. 6243-1 du code du travail a prévu une compensation de cette aide par l'État aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au département de Mayotte, dont le montant est fixé à 1 000 euros par apprenti et par année de formation et fonction du nombre d'apprentis ayant conclu un contrat d'apprentissage dans les établissements de la région au 31 décembre 2013.

Un dispositif transitoire pour les années 2014, 2015 et 2016 a également été mis en place pour les contrats d'apprentissage conclus avant le 31 décembre 2013 pour permettre une réduction progressive des primes versées aux employeurs de plus de onze salariés :

- toutes les entreprises, quelle que soit leur taille, qui auront embauché un jeune apprenti avant le 31 décembre 2013, bénéficieront, pour la première année de formation d'une prime à l'apprentissage, versée selon les modalités des ICF, d'un montant moyen de 1 391 euros par apprenti114(*) ;

- pour les entreprises de onze salariés ou plus, elles seront aidées à hauteur de 500 euros par apprenti en deuxième année de formation et de 200 euros pour la troisième année du contrat ;

- pour les entreprises de moins de onze salariés, entrant donc dans le champ du dispositif de la prime à l'apprentissage, qui ont des apprentis en deuxième ou troisième année de formation, elles seront aidées à hauteur de 1000 euros par apprenti par année de formation.

B. LES MODALITÉS DE COMPENSATION PAR L'ÉTAT

L'article 40 de la loi de finances pour 2014 précitée a défini les modalités de la compensation par l'État aux régions des primes d'apprentissage et de la transition ICF. Pour l'année 2014, la compensation aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au département de Mayotte reposait sur :

- 117 millions d'euros d'affectation de TICPE ;

- 264 millions d'euros de crédits budgétaires sur le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » ;

- 50 millions d'euros de crédits budgétaires sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS FNDMA).

La fraction fixée dans l'article 40 précité ayant été établie au regard du nombre d'apprentis connu au 31 décembre 2012, le texte a prévu le principe d'une garantie de ressources aux régions par attribution d'une part supplémentaire de TICPE pour assurer la juste compensation au titre de la transition et de la nouvelle prime une fois les effectifs au 31 décembre 2013 connus.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit un ajustement à la hausse de l'affectation d'une fraction de la TICPE au titre de la compensation aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au département de Mayotte du versement de la prime d'apprentissage.

L'évaluation finale du nombre effectif d'apprentis ayant conclu un contrat d'apprentissage avant le 31 décembre 2013 et leur répartition par taille d'entreprise et par année, ainsi que le calcul du différentiel entre ce montant de compensation due et les recettes déjà affectées aux régions, ont conduit à ajuster à la hausse le montant de la compensation par l'État aux régions à hauteur de 32 232 610 euros.

Conformément aux dispositions du III de l'article 40 de la loi de finances pour 2014 précité, le total des ressources attribuées par l'État étant inférieur au montant dû à chaque région, cette différence fait l'objet de l'attribution à due concurrence d'une part complémentaire du produit de la TICPE revenant à l'État. Cette part correspond à une fraction de tarif de la TICPE afférente aux quantités de carburant vendues en 2012.

Le II du présent article fixe cette fraction de tarif à :

- 0,08 euro par hectolitre, s'agissant des supercarburants sans plomb (contre 0,31 euro en 2014) ;

- 0,06 euro par hectolitre, s'agissant du gazole (contre 0,22 euro en 2014).

Au total, cette mesure représente une moindre recette pour l'État de 32 232 610 euros et une augmentation à due concurrence des recettes des collectivités locales.

Ajustement des tarifs de TICPE attribuées aux régions pour 2015

Région

Pourcentage TICPE LFI 2014

Montant TICPE LFI 2014

(en euros)

Pourcentage TICPE PLF 2015

Solde TICPE115(*) PLFR 2014

(en euros)

Quote-part solde PLFR 2014

Alsace

3,53604

4 137 167

3,30789

2 196 696

6,8151

Aquitaine

4,35196

5 091 793

4,60811

2 248 073

6,9745

Auvergne

2,03663

2 382 857

1,94048

1 008 507

3,1288

Bourgogne

2,43962

2 854 355

2,57019

1 314 848

4,0792

Bretagne

4,33770

5 075 109

4,42792

4 531 837

14,0598

Centre

4,57790

5 356 143

4,70074

2 771 571

8,5987

Champagne-Ardenne

1,92072

2 247 242

2,05977

994 655

3,0859

Corse

0,46796

547 513

0,61831

264 595

0,8209

Franche-Comté

2,32597

2 721 385

2,25482

1 138 656

3,5326

Ile-de-France

19,06866

22 310 332

14,60741

2 382 198

7,3906

Languedoc-Roussillon

3,70629

4 336 359

3,91317

1 499 669

4,6526

Limousin

0,87705

1 026 149

0,95041

176 770

0,5484

Lorraine

3,75383

4 391 981

4,57812

1 323 379

4,1057

Midi-Pyrénées

4,05810

4 747 977

3,79686

2 245 836

6,9676

Nord-Pas-de-Calais

5,27044

6 166 415

5,09889

2 245 836

5,0589

Basse-Normandie

2,42648

2 838 982

2,54672

1 073 391

3,3301

Haute-Normandie

3,14755

3 682 634

3,18757

2 315 691

7,1843

Pays de la Loire

6,67136

7 805 491

6,93747

129 652

0,4022

Picardie

2,83875

3 321 338

2,52341

-

0,0000

Poitou-Charentes

3,31032

3 873 074

3,32330

850 519

2,6387

Provence-Alpes-Côte d'Azur

7,06506

8 266 120

8,54648

62 242

0,1931

Rhône-Alpes

9,77227

11 433 556

11,23059

851 703

2,6424

Guadeloupe

0,37627

440 236

0,15772

-

0,0000

Guyane

0,17568

205 546

0,06487

-

0,0000

Martinique

0,40660

475 722

0,73939

680 975

2,1127

La Réunion

1,01764

1 190 639

1,22513

491 284

1,5242

Mayotte

0,06315

73 886

0,08425

49 255

0,1528

TOTAL

100 %

117 000 000

100 %

32 232 610

100 %

Source : commission des finances du Sénat

*

* *

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article résulte de l'application de l'article 40 de la loi de finances pour 2014 et constitue un ajustement du calcul de compensation du dispositif de la prime d'apprentissage prenant en compte les évaluations les plus récentes.

Le dispositif prévu par le présent article ne fait donc que tirer les conséquences de mesures déjà actées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er bis (nouveau)

Compensation par l'État à la sécurité sociale de la déduction de cotisations sociales sur les heures supplémentaires dans les très petites entreprises

Commentaire : le présent article prévoit d'affecter à la sécurité sociale une fraction complémentaire de TVA, correspondant à 67 millions d'euros, afin d'apurer la dette de l'État au titre de la compensation de la déduction de cotisations sociales sur les heures supplémentaires dans les entreprises de moins de vingt salariés, pour les années 2012 et 2013.

I. LE DROIT EXISTANT

Le régime fiscal et social dérogatoire relatif aux heures supplémentaires, mis en place en 2007116(*), a été en grande partie abrogé par la deuxième loi de finances rectificative pour 2012117(*). Seule a été maintenue l'exonération de cotisations à la charge de l'employeur dans les très petites entreprises (TPE).

Ainsi, l'article L. 241-18 du code de la sécurité sociale prévoit une déduction forfaitaire de cotisations patronales de 1,50 euro par heure supplémentaire dans les entreprises employant moins de vingt salariés. La perte de recettes résultant de ce dispositif s'est élevée à 560,6 millions d'euros en 2013, tous régimes confondus118(*).

En vertu de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, l'État est dans l'obligation de compenser à la sécurité sociale toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations. Par conséquent, il verse chaque année une fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), chargée de répartir ce produit entre les différentes branches du régime général de la sécurité sociale.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le I du présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la rapporteure générale de la commission des finances, Valérie Rabault, prévoit d'affecter une fraction du produit de la TVA correspondant à 67 374 700 euros aux branches du régime général de la sécurité sociale.

Cette somme correspond à la dette nette de l'État à l'égard de la sécurité sociale au titre de la compensation de la déduction de cotisations patronales sur les heures supplémentaires dans les très petites entreprises pour les années 2012 et 2013.

Si nécessaire, la régularisation au titre de l'année 2014 sera effectuée par l'affectation de crédits budgétaires lorsque le montant définitif de la perte de recettes résultant de la déduction appliquée en 2014 sera connu. Le projet de loi de finances pour 2015 prévoit en effet de compenser ce dispositif par voie budgétaire et non plus par l'affectation directe de recettes fiscales à compter de 2015. Une dotation de 515,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement est prévue à cet effet sur le programme n° 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi » par le projet de loi de finances pour 2015.

Il est précisé, au II du présent article, que les modalités de répartition de la fraction complémentaire de TVA entre les différentes branches seront définies par arrêté du ministre en charge de la sécurité sociale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article additionnel contribue à résorber la dette nette de l'État vis-à-vis de la sécurité sociale, qui s'élevait à 202,4 millions d'euros au 30 juin 2014119(*).

Les prévisions de pertes de recettes résultant de la déduction sur les heures supplémentaires dans les très petites entreprises ont été revues à la baisse par la Commission des comptes de la sécurité sociale (479,9 millions d'euros en 2014 et 485,5 millions d'euros en 2015 pour le seul régime général120(*)). Les montants de compensation prévus pour l'ensemble des régimes au titre de l'année 2014 (516,8 millions d'euros) et de l'année 2015 (515,6 millions d'euros) devraient donc s'avérer suffisants.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er ter (nouveau)

Ajustement des compensations versées aux départements et aux régions en 2014 par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

Commentaire : le présent article procède à plusieurs ajustements de la compensation versée aux départements et aux régions, en 2014, résultant de transferts de compétences et imputée sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel avec l'avis favorable de la commission des finances.

Pour financer les transferts de compétences résultant notamment de la loi n° 2004-803 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, la loi de finances pour 2005121(*) a prévu que :

- les régions bénéficient d'une part de TICPE ;

- les départements perçoivent le produit de la taxe spéciale sur les contrats d'assurance (TSCA) et, depuis 2008, une fraction de la TICPE ;

Les fractions de TICPE sont fixées de manière provisionnelle par la loi de finances initiale, avant de faire l'objet d'une régularisation en loi de finances rectificative, prenant en compte les droits à compensation effectifs au titre de l'année écoulée.

A. LES AJUSTEMENTS CONCERNANT LES DÉPARTEMENTS

Le I prévoit une majoration de 140 000 euros des fractions de tarif de la TICPE, correspondant à « l'ajustement de la compensation au titre de la prise en charge des personnels titulaires des services supports des parcs de l'équipement transférés au 1er janvier 2011 (...), des dépenses d'action sociale afférentes, ainsi que des postes constatés vacants en 2011 ».

Par ailleurs, il est procédé (aux II et III) à des ajustements ponctuels concernant les transferts de services du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE), pour un montant total de 52 000 euros. Ces ajustements concernent 17 départements et ils sont répartis conformément au IV.

B. LES AJUSTEMENTS CONCERNANT LES RÉGIONS

Le V du présent article procède à un ajustement ponctuel des compensations versées aux régions, conduisant à une majoration de 30,7 millions d'euros de la part de TICPE qui leur est versée.

Il s'agit notamment de « l'apurement des sommes dues à la région Nord-Pas-de-Calais, pour la période 2002 - 2011, au titre de la compensation allouée pour l'organisation des services ferroviaires régionaux de voyageurs », pour 30,3 millions d'euros, dont 517 000 euros d'intérêts moratoires.

Les autres ajustements concernent la compensation des charges nouvelles résultant de la modification de la période de rentrée de la formation du diplôme de puériculture (315 000 euros) et de la réforme du diplôme de pédicure-podologue (89 197 euros), la compensation des dépenses d'action sociale résultant des transferts de personnes titulaires du MEDDE participant à l'exercice des compétences transférées dans le domaine des voies d'eau (1 316 euros).

Le VI répartit les sommes correspondantes entre les régions.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances prend acte de ces ajustements, qui permettent de prendre en compte les informations les plus récentes et visent à garantir la conformité de la compensation des transferts de compétences aux exigences de l'article 72-2 de la Constitution.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2
(Art. 235 ter ZF du code général des impôts)

Modification de l'assiette de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) et création d'une taxe additionnelle à la TREF au titre de l'exercice 2014

Commentaire : le présent article institue une taxe additionnelle à la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires afin de garantir le financement des « trains d'équilibre du territoire » en 2014. Il modifie par ailleurs l'assiette de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires à compter de 2015.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE SUR LE RÉSULTAT DES ENTREPRISES FERROVIAIRES : UNE DES RECETTES PERMETTANT LE FINANCEMENT DES « TRAINS D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE »

Le 13 décembre 2010, l'État et la SNCF ont signé une convention par laquelle l'entreprise ferroviaire s'engage à exploiter quarante lignes « d'équilibre du territoire », dites « trains d'équilibre du territoire » (TET). En pratique, il s'agit des trains Intercités, précédemment appelés Corail, Lunéa ou Téoz.

L'État est autorité organisatrice des TET. Il définit les obligations de service public en matière de desserte des gares, de fréquence, de maintenance et de régénération du matériel roulant. En contrepartie, la SNCF perçoit une compensation financière afin de couvrir le déficit d'exploitation et « le bénéfice raisonnable de l'exploitant ».

Le financement des TET se fait au travers du compte d'affectation spéciale (CAS) « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ». Un CAS retrace, selon l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances, « des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

Les recettes du compte sont assurées par trois taxes :

- une fraction de 19 millions d'euros au titre de la taxe d'aménagement du territoire, acquittée par les sociétés d'autoroute, le solde étant reversé à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ;

- 90 millions d'euros au titre de la contribution de solidarité territoriale (CST), due par les entreprises de transport ferroviaire de voyageurs et assise sur le chiffre d'affaires des prestations de transport de voyageurs (hors trains conventionnés). En pratique, elle est prélevée sur les lignes TGV ;

200 millions d'euros au titre de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF), régie par l'article 235 ter ZF du code général des impôts, qui frappe les entreprises de transport ferroviaire de voyageurs. Sont redevables de cette taxe les entreprises dont le chiffre d'affaires soumis à la CST est supérieur à 300 millions d'euros, soit, en pratique, la seule SNCF.

Historiquement, la SNCF utilisait les excédents dégagés par son activité TGV pour financer les déficits résultant des lignes d'équilibre du territoire. Il y avait donc une forme de péréquation interne à l'entreprise publique.

En vue de l'ouverture à la concurrence du transport de voyageurs, un règlement dit « obligations de service public »122(*) a conduit l'État français à « externaliser » cette péréquation par le biais d'un compte d'affectation spéciale.

En pratique, l'essentiel des recettes du compte (290 millions) proviennent de taxes prélevées sur la SNCF, qui reçoit les dotations au titre de l'exploitation des trains d'équilibre du territoire.

Comme le relève la Cour des comptes, « hormis la création d'une contribution des sociétés d'autoroute, le nouveau mode de financement du déficit d'exploitation des TET par l'intermédiaire d'un compte d'affectation spéciale n'est qu'un habillage juridique de la situation antérieure »123(*).

B. UN PRODUIT NUL DE TREF EN 2014

La TREF est instituée par l'article 235 ter ZF précité qui dispose que la taxe « est assise sur le résultat imposable à l'impôt sur les sociétés [...] réalisé par la personne assujettie au titre de son dernier exercice clos avant l'exigibilité de la taxe ». L'assiette est déterminée avant application des règles de report en avant ou de report en arrière.

Le taux de la taxe est fixé par un arrêté conjoint des ministres chargés des transports, de l'économie et du budget. Il est compris entre 15 % et 35 %, sachant que le montant de la taxe est plafonné à 200 millions d'euros. En pratique, le taux est fixé a posteriori pour que le produit de la taxe soit égal à 200 millions d'euros. Pour l'année 2014, il a été établi à 30,65 %124(*).

Enfin, la taxe est déclarée, liquidée, recouvrée et contrôlée selon des modalités identiques à celles de la taxe sur la valeur ajoutée.

En 2013, le résultat net de la SNCF s'est établi à - 180 millions d'euros. Par conséquent, le produit de la TREF en 2014 est nul. Comme le souligne l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi, « l'absence de produit de la TREF, qui était attendu à hauteur de 200 millions d'euros dégrade très fortement l'équilibre du CAS en 2014 ».

II. LE DISPOSITIF P ROPOSÉ

A. UNE TAXE ADDITIONNELLE À LA TREF POUR 2014

Afin de remédier à l'absence de produit de la TREF en 2014, le présent article institue une taxe additionnelle à celle-ci, exigible au 31 décembre 2014. Le I du présent article prévoit qu'elle est assise sur la même assiette que la TREF majorée des « dotations aux amortissements de l'exercice, hors amortissements dérogatoires ». Son taux est de 24,5 % et son montant est plafonné à 200 millions d'euros.

Le II du présent article affecte le produit de cette taxe additionnelle au compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ».

B. UNE MODIFICATION DE L'ASSIETTE DE LA TREF POUR LES ANNÉES À VENIR

Le III du présent article modifie l'article 235 ter ZF du code général des impôts afin que l'assiette de la taxe additionnelle devienne l'assiette de droit commun de la TREF, à savoir le résultat imposable majoré des dotations aux amortissements.

En outre, le nouveau III de l'article 235 ter ZF dispose que « le taux de la taxe est [...] calculé de telle sorte que le produit annuel de la taxe soit de 200 millions d'euros, à répartir entre les redevables au prorata de leurs résultats ».

Cette modification s'applique à compter du 1er janvier 2015.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue député Olivier Faure, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, tendant à modifier le III de l'article 235 ter ZF.

En l'état actuel du droit, le taux de la taxe est encadré entre 15 % et 35 % et son produit est plafonné à 200 millions d'euros. Dans la version proposée par le Gouvernement, le taux ne serait plus borné mais se déduirait de sorte que la taxe rapporte 200 millions d'euros.

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale propose que le taux soit borné entre 5 % et 25 %, tout en maintenant un plafond à 200 millions d'euros.

En effet, le Gouvernement vient de confier à notre collègue député Philippe Duron la présidence de la commission « Avenir des trains d'équilibre du territoire », qui devra notamment faire des propositions visant à assurer une plus grande maîtrise du coût de ces dessertes.

À cet égard, le présent article, dans la version du Gouvernement, en posant le principe que le produit de la taxe serait systématiquement fixé à 200 millions d'euros, était en contradiction avec la volonté de réduire les dépenses du compte d'affectation spéciale et, partant, les recettes qui lui sont affectées.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article établit une assiette de circonstance pour la TREF, qui vise à assurer que le prélèvement opéré sur la SNCF soit toujours égal à 200 millions d'euros. Elle ne repose donc que sur une logique financière. Pour 2014, la taxe additionnelle assure le financement des trains d'équilibre des territoires.

En tout état de cause, les dépenses du compte d'affectation spéciale ont nettement progressé puisqu'elles sont passées de 216 millions d'euros en 2011 à 309 millions d'euros en 2014, soit une augmentation d'environ 43 %. Il était donc nécessaire d'ajuster en conséquence les recettes affectées au compte.

Il est en outre bienvenu que le Gouvernement ait mis en place une commission chargée d'étudier l'avenir des trains d'équilibre du territoire, afin notamment d'éviter une dérive plus grande du déficit d'exploitation des TET, récemment critiquée par la Cour des comptes125(*). Le secrétaire d'État chargé des transports a ainsi indiqué que « les travaux de la commission devront permettre de clarifier l'articulation des trains TET avec les autres services de transport ferroviaire, et notamment les TER, mais aussi avec les alternatives que peuvent représenter les autres modes de transports ou les nouvelles formes de mobilité »126(*).

Le présent article apporte donc une réponse transitoire en attendant la remise à plat de la convention relative aux TET.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3
(Art. 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006)

Élargissement du dispositif de soutiens financiers à l'export à des prêts
non concessionnels à des États étrangers

Commentaire : le présent article vise à réorienter les crédits de la « Réserve pays émergents » de l'aide publique au développement vers le soutien à l'exportation des entreprises françaises.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES FINANCEMENTS À L'EXPORTATION BÉNÉFICIANT AUX ENTREPRISES FRANÇAISES

Le financement à l'exportation dont peuvent bénéficier les entreprises françaises repose sur des crédits, octroyés par des banques commerciales, qui bénéficient d'une assurance-crédit accordée par la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (Coface), avec la garantie de l'État.

Les entreprises doivent donc tout d'abord obtenir un crédit bancaire. Or, les taux offerts par les banques commerciales sont souvent sensiblement supérieurs, d'après l'évaluation préalable du présent article, au taux minimum autorisé par l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE).

Dès lors, les entreprises françaises souffrent d'un déficit de compétitivité de leur offre financière, par rapport à leurs homologues issues des pays non signataires de l'arrangement de l'OCDE sur les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public, mais aussi des pays de l'OCDE ayant développé des dispositifs plus attractifs.

B. LA « RÉSERVE PAYS ÉMERGENTS »

Le IV de l'article 46 de la loi de finances pour 2006 a institué le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », dont la première section (programme 851) retrace les prêts consentis « à des États émergents en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructures ».

Ces crédits correspondent à la « Réserve pays émergents », qui est le principal outil de l'aide liée française, mise en oeuvre par la direction générale du Trésor.

Elle prend la forme de prêts concessionnels accordés à des entités publiques des pays éligibles. En application des règles établies par l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE), seuls sont éligibles les « pays à revenu faible ou intermédiaire de la tranche inférieure ».

Ces prêts doivent servir à financer des projets d'infrastructures qui ne seraient pas viables d'un point de vue économique s'ils étaient financés aux conditions du marché et qui répondent aux besoins de développement du pays bénéficiaire. Par ailleurs, ils doivent contribuer au développement des entreprises françaises : 70 % de la valeur ajoutée d'un contrat ainsi financé doit être réalisée sur le territoire français.

Entre 1999 et 2013, le volume de prêts versés au titre de cet outil s'est élevé à 2 milliards d'euros. Près des deux tiers de ces financements bénéficient au secteur ferroviaire.

Dans le projet de loi de finances pour 2015, actuellement en discussion au Parlement, 330 millions d'euros en autorisations d'engagement et 440 millions d'euros en crédits de paiement ont été demandés à ce titre sur le programme 851 précité.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie l'article 46 de la loi de finances pour 2006 précitée, afin d'élargir le champ du programme 851 à des prêts non concessionnels destinés à soutenir les exportations françaises.

Plus précisément, la référence à « des États émergents » est remplacée par une référence à « des États étrangers » et l'objet de ces financements n'est plus « la réalisation de projets d'infrastructures » mais « la vente de biens et services concourants au développement du commerce extérieur de la France ».

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article pose une vraie question : la difficulté de financement des exportations françaises. Néanmoins, votre commission considère que ce problème ne doit pas être réglé en venant minorer les crédits de l'aide publique au développement, dont on rappellera que les crédits sont déjà fortement en baisse. L'aide publique de la France notifiée à l'OCDE a ainsi diminué de près de 10 % en 2013 par rapport à 2012, et les crédits de paiement de la mission « Aide publique au développement » devraient diminuer de plus de 7 % en 2017 par rapport à 2014.

Elle considère qu'a minima, les crédits relevant de l'aide publique au développement doivent être séparés de ceux relevant du soutien à l'exportation, si l'on ne veut pas vider de son sens l'autorisation parlementaire.

Elle vous propose donc un amendement maintenant tel quel l'intitulé du programme 851 mais créant une nouvelle section au sein du compte de concours financiers, qui portera les crédits de ce nouveau dispositif. Il appartiendra ensuite au Gouvernement de répartir les crédits entre ces deux sections.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 3 bis (nouveau)
(article 46 de la loi n°2011-1977 du 28 décembre 2011)

Relèvement du plafond de la taxe sur les spectacles de variétés affectée au CNV

Commentaire : le présent article vise à rehausser pour 2014, de 28 à 29 millions d'euros, le plafond de la taxe sur les spectacles de variétés, affectée au Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CENTRE NATIONAL DE LA CHANSON, DES VARIÉTÉS ET DU JAZZ (CNV) : UNE TAXE AFFECTÉE REPRÉSENTANT 94 % DES RESSOURCES DE L'ÉTABLISSEMENT

Le centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV) est un établissement public industriel et commercial (EPIC) placé sous la tutelle du ministre chargé de la culture. Créé par l'article 30 de la loi du 4 janvier 2002127(*), sa mission consiste à « soutenir la création, la promotion et la diffusion des spectacles de variétés » et il « contribue à la conservation et à la valorisation du patrimoine de la chanson, des variétés et du jazz ».

Il bénéficie du produit de la taxe sur les spectacles128(*) perçue au titre des spectacles de variété. Ceux-ci, dont la définition a été précisée par le décret du 4 février 2004129(*) recouvrent l'ensemble des concerts, sauf concerts de musique dite classique, ainsi que les spectacles d'humour. Le taux de la taxe est de 3,5 % des recettes de billetterie ou du montant des droits de cession hors taxe dans le cadre d'une représentation gratuite.

Le reste des ressources du CNV provient de la subvention de fonctionnement attribuée par l'État, qui s'élevait jusqu'en 2007 à 1 million d'euros et qui a été ramenée à 100 000 euros en raison de l'affectation de la taxe précitée. Les autres subventions sont limitées à une dotation spéciale pour soutenir une procédure d'aide aux résidences (correspondant à un dispositif d'État transféré au CNV en 2008). Au total, le CNV devrait recevoir de l'État en 2015 une dotation globale de 500 000 euros130(*) (100 000 euros pour son fonctionnement et 400 000 euros pour le programme d'aide aux résidences).

La taxe affectée représente 94 % des ressources de l'établissement. En constante progression depuis la création de l'établissement, les recettes de la taxe affectée au CNV représentaient 13 millions d'euros en 2004, 18 millions d'euros en 2008 et 28,4 millions d'euros en 2013. Le niveau de perception par le CNV est supérieur au rendement annuel de la taxe en raison de l'intégration à ce niveau des reversements de crédits perçus antérieurement et non récupérés par les producteurs, conformément à l'article 30 du règlement intérieur de l'établissement.

Évolution entre 2011 et 2013 des ressources du CNV
provenant de la taxe sur les spectacles

(en euros)

 

2011

2012

2013

Perception de la taxe

24 057 611

23 549 455

26 889 157

Application art 30 et div.

1 005 645

1 225 247

1 138 647

Réintégration dépenses annulées

137 118

86 355

248 857

Total

25 200 390

24 861 057

28 430 614

Source : ministère de la culture et de la communication

Cette augmentation des ressources résulte en partie d'un élargissement du champ de la taxe, qui s'étend également, depuis 2009, au secteur des cabarets artistiques.

65 % du montant de la taxe (après déduction des frais de perception) est reversé, en application de l'article 27 du règlement intérieur du CNV, aux comptes des entrepreneurs affiliés à l'établissement, qui peuvent ainsi en obtenir la restitution, sous forme de droits de tirage, pour contribuer, dans un délai de trois ans, à la production d'un nouveau spectacle. Le reste, soit 35 % du montant perçu, est affecté à des actions de redistribution.

La majorité des aides du CNV est réservée à des opérations (comme par exemples des tournées, des créations de spectacles, des festivals) qui sont elles-mêmes soumises à la taxe.

Ce principe connaît toutefois des exceptions : le CNV peut aider des tournées à l'étranger, lesquelles seront, par définition, non soumises à la taxe. De même, il a la possibilité de soutenir des structures ou des opérations d'intérêt général, dont l'activité ne génère pas de taxe.

B. LE PLAFONNEMENT DE LA TAXE SUR LES SPECTACLES DE VARIÉTÉS AFFECTÉE AU CENTRE NATIONAL DES VARIÉTÉS

1. Le principe du plafonnement des taxes affectées et son extension

Le principe du plafonnement des taxes affectées a été posé par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012131(*). Des plafonds de ressources ont été fixés ; en cas de dépassement de ces plafonds, il est procédé à un reversement de l'excédent du produit de la taxe au budget général de l'État. Ainsi, le dynamisme d'une taxe plafonnée ne bénéficie plus aux affectataires, au-delà du plafond défini initialement, mais permet de réduire le besoin de financement de l'État.

Comme le souligne le Gouvernement dans la présentation des taxes affectées qui figure au tome I de l'annexe « Voies et moyens »132(*), l'objectif est triple : renforcer le suivi et le contrôle du niveau d'ensemble des taxes affectées, ajuster chaque année les ressources des opérateurs à leurs besoins réels et faire contribuer les opérateurs à la maîtrise de la dépense publique, puisque le fait de limiter leurs ressources contraint leurs dépenses tout en limitant le besoin de financement de l'État.

Le plafonnement des taxes affectées a connu un mouvement d'extension continu depuis 2012 : le nombre de taxes affectées est passé de 46 en 2012 à 64 dans le projet de loi de finances pour 2015. Sur la même période, le volume total est passé de 3 milliards d'euros à près de 6 milliards d'euros en 2015133(*).

Ce doublement résulte, pour partie, du fait que la loi de programmation pour les années 2012 à 2017 a pris en compte dans la norme de dépenses le stock (et non plus seulement le flux) des contributions et taxes affectées à des tiers et faisant l'objet d'un plafonnement limitatif à l'article 46 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 pour un montant de 4,5 milliards d'euros en 2013.

2. Le plafonnement de la taxe affectée au CNV

La taxe affectée au CNV a été plafonnée dès 2012 à 27 millions d'euros. Ce plafond est resté stable jusqu'en 2014, où il a été augmenté à 28 millions d'euros. Pour 2015, la rédaction initiale du projet de loi de finances prévoyait la stabilisation de ce plafond, mais un amendement adopté au Sénat, avec l'avis favorable du Gouvernement, à l'initiative de notre collègue David Assouline, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles pour la mission « Culture », a procédé à la hausse de ce plafond à 30 millions d'euros. La ministre de la culture et de la communication, lors de son audition du 12 novembre 2014 par la commission de la culture du Sénat, avait en effet annoncé : « Le CNV sera un outil essentiel de notre politique et j'ai pu obtenir en réunion interministérielle que la taxe qui lui est reversée ne soit pas écrêtée. Plus précisément, le plafond de la taxe sera déterminé en fonction de son rendement, afin de préserver les ressources des bénéficiaires : en 2014, les recettes attendues se situant entre 28,3 et 28,8 millions d'euros, le plafond sera fixé à 29 millions. Les recettes prévisibles en 2015 s'élevant à environ 30 millions d'euros, le plafond évoluera en conséquence. »

Il faut noter que le mécanisme de reversement prévu à l'article 27 du règlement intérieur du CNV rend difficile, dans sa rédaction actuelle, le maintien durable d'un plafond inférieur au rendement de la taxe. En effet, le CNV est tenu, en vertu de l'article 27 de son règlement intérieur, de reverser 65 % de la taxe en droits de tirage. Or, le plafonnement de la taxe ne s'applique qu'aux recettes perçues par le CNV, et non pas aux sommes dues aux producteurs de spectacle. Ainsi, en cas de dépassement du plafond et d'écrêtement, le CNV devra tout de même reverser les 65 % de l'écrêtement en droits de tirage, ce qui réduira ses disponibilités.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, résultant d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, a pour objet de modifier à la hausse le plafond de la taxe affectée au CNV pour l'année 2014 en le portant à 29 millions au lieu de 28 millions d'euros.

Évolution du plafond de la taxe affectée au CNV depuis 2012

Note de lecture : le plafond de l'année 2015 est celui qui résulte des votes du Sénat sur le PLF 2015.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général se félicite que l'affectation de recettes fiscales fasse l'objet d'un encadrement croissant : le mouvement amorcé par la loi de finances pour 2012, qui a posé le principe du plafonnement des taxes affectées, doit être poursuivi par une extension du périmètre des taxes plafonnées associé à une baisse progressive et adaptée de leur plafond, de telle sorte que les ressources des organismes concourant à une mission de service public soient mises en rapport avec leurs besoins et cohérentes avec la nécessité de maîtriser la dépense publique.

Le Sénat a d'ailleurs adopté l'article 16 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, prévoyant un principe général de plafonnement de l'ensemble des taxes affectées (hors secteurs local et social) et une alternative entre plafonnement et re-budgétisation à horizon 2017.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, le Sénat a également étendu le périmètre du plafonnement aux deux composantes de la taxe sur les distributeurs de services de télévision (TSTD), principale ressource affectée au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC).

Si votre rapporteur général considère donc que le plafonnement est un outil essentiel de maîtrise des taxes affectées, il note cependant que, dans le cas précis du CNV, la montée en puissance de ses missions comme son mécanisme de reversement rendent difficile le maintien d'un plafond inférieur au rendement de la taxe.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 ter (nouveau)
(Art. 34 de l'ordonnance n° 2013-837 et art. 45 de la loi n° 2013-1278
de finances pour 2014)

Ratification et modification de l'ordonnance relative à l'adaptation du code des douanes, du code général des impôts, du livre des procédures fiscales et d'autres dispositions législatives fiscales et douanières applicables à Mayotte

Commentaire : le présent article prévoit la ratification de l'ordonnance procédant à l'adaptation de certains dispositifs fiscaux à Mayotte. Il procède en outre à une modification de cette dernière pour 2014. Il vise enfin à habiliter le Gouvernement à prendre diverses mesures d'adaptation par ordonnance justifiées par les spécificités de ce département.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DÉPARTEMENTALISATION DE MAYOTTE NÉCESSITE UNE ADAPTATION DES RÈGLES FISCALES QUI Y SONT APPLICABLES

Le 31 mars 2011, Mayotte est devenu le 101e département français. La départementalisation se traduit par l'application de plein droit des lois et règlements à Mayotte qui doivent cependant faire l'objet d'adaptations aux spécificités de ce territoire. L'entrée en vigueur du code général des impôts et du code des douanes a été fixée au 1er janvier 2014 par l'article 11 de la loi du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte134(*).

L'article 65 de la loi de finances rectificative pour 2012135(*) habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance « les mesures nécessaires pour rendre applicables à Mayotte, avec les adaptations tenant compte des intérêts propres à ce territoire dans l'ensemble des intérêts de la République et de la situation particulière de Mayotte, les législations fiscales et douanières en vigueur en métropole et dans les départements et régions d'outre-mer ».

B. L'ORDONNANCE N° 2013-837 DU 19 SEPTEMBRE 2013 PROCÈDE À CES NÉCESSAIRES AJUSTEMENTS

Prise sur le fondement de l'habilitation donnée au Gouvernement par l'article 65 précité, l'ordonnance n° 2013-837 du 19 septembre 2013 procède à l'adaptation du code des douanes, du code général des impôts, du livre des procédures fiscales et d'autres dispositions législatives fiscales et douanières applicables à Mayotte afin de prendre en compte la situation particulière de ce territoire.

Ces adaptations concernent un nombre important de sujets, plus particulièrement :

? En matière d'impôt sur le revenu (titre Ier) :

- l'application de l'impôt sur le revenu à compter de l'impôt dû au titre des revenus de 2013 déclarés et acquittés en 2014 ;

- la suppression de la retenue à la source au bénéficie du système déclaratif appliqué en métropole et dans les autres DOM ;

- l'extension à Mayotte du bénéfice des régimes spécifiques à l'impôt sur le revenu applicable aux autres départements d'outre-mer ;

- l'extension progressive de la prime pour l'emploi avec un alignement prévu en 2017 ;

- la prise en compte des déficits reportables, reports de réduction ou de crédit d'impôt sur le revenu, et des revenus bénéficiant d'un sursis, report ou différé d'imposition ou mesure d'étalement d'imposition à l'impôt sur le revenu ;

- la neutralisation des éventuelles doubles impositions ;

- l'application de la réfaction à l'impôt sur le revenu à un taux identique à celui de la Guyane (40 %) ;

? En matière d'impôt sur les sociétés (titre II) :

- la détermination du bénéfice imposable à l'impôt sur les sociétés ;

- l'application à compter du 31 décembre 2013 des règles relatives à l'établissement, au contrôle, au contentieux et au recouvrement de l'impôt sur les sociétés ;

- l'extension du dispositif prévu à l'article 217 undecies du code général des impôts (réduction d'impôt au titre des investissements productifs réalisés dans les départements d'outre-mer) ;

? En matière de TVA, de taxe sur les salaires et de taxe sur les conventions d'assurance (titre III) :

- la transposition du régime applicable à la Guyane en matière de TVA (non-application provisoire) et de taxe sur les salaires (taux de 2,55 %) ;

? En matière de fiscalité directe locale (titre IV) :

- l'établissement et la conservation d'un cadastre parcellaire ;

- l'encadrement des taux votés en matière de fiscalité directe ;

L'article 34 de l'ordonnance fixe la répartition de la dotation globale garantie136(*) entre le département et les communes de Mayotte (cf. tableau infra).

Montant de la dotation globale garantie par communes versé en 2014
prévu par l'article 34 de l'ordonnance du 19 septembre 2014

(en euros)

Communes

Part de la dotation globale affectée à chaque commune en 2014

Acoua

899 130

Bandraboua

1 957 952

Bandrele

1 799 438

Boueni

1 019 680

Chiconi

1 005 754

Chirongui

1 581 938

Dembeni

2 264 929

Dzaoudzi

2 058 469

Kani-Keli

1 094 495

Koungou

3 186 586

Mamoudzou

7 620 410

Mtsangamouji

1 190 808

Mtzamboro

1 209 745

Ouangani

1 308 614

Pamandzi

1 226 689

Sada

1 275 711

Tsingoni

2 044 731

Total

32 745 079

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances, un amendement portant article additionnel visant à ratifier l'ordonnance du 19 septembre 2013 précitée, à procéder à diverses adaptations de celle-ci pour 2014 et à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relatives à la répartition de l'octroi de mer collecté à Mayotte.

A. LA RATIFICATION DE L'ORDONNANCE N° 2013-837 DU 19 SEPTEMBRE 2013

Le I du présent article prévoit la ratification de l'ordonnance n° 2013-837 du 19 septembre 2013.

B. UN RÉÉQUILIBRAGE DE LA RÉPARTITION DU PRODUIT DE L'OCTROI DE MER EN FAVEUR DES COMMUNES EN 2014

Une mission commune de l'inspection générale de l'administration (IGA) et de l'inspection générale des finances (IGF) est actuellement conduite à Mayotte pour évaluer les besoins de financement des communes mahoraises. Un rapport d'étape rendu en octobre 2014 évalue la recette de l'octroi de mer pour 2014 à 82 millions d'euros (dont 11,5 millions d'euros au titre de l'octroi de mer régional).

Le II du présent article modifie donc l'article 34 de l'ordonnance du 19 septembre 2013 précitée en opérant une nouvelle répartition de la dotation globale garantie (DGC) en faveur des communes (cf. tableau infra). L'article 34 ainsi modifié fixe la part de la DGG versée au département à 24,6 millions d'euros pour 2014. Le solde (43 millions d'euros) fait l'objet d'un versement aux communes (soit une part communale supérieure de 10,2 millions d'euros à ce qui était prévu par l'ordonnance du 19 septembre 2013).

Montant de la dotation globale garantie par communes versé en 2014

(en euros)

Communes

Dotation globale garantie en 2014

Acoua

1 180 119

Bandraboua

2 569 836

Bandrele

2 361 783

Bouéni

1 338 343

Chiconi

1 320 064

Chirongui

2 076 313

Dembéni

2 972 746

Dzaoudzi

2 701 765

Kani-Kéli

1 436 539

Koungou

4 182 430

Mamoudzou

10 001 876

Mtsangamouji

1 562 950

Mtzamboro

1 587 805

Ouangani

1 717 571

Pamandzi

1 610 044

Sada

1 674 386

Tsingtoni

2 683 734

Total

42 978 304

Par ailleurs, le III du présent article fixe à 83 millions d'euros le prélèvement sur recettes de l'État destiné à compenser pour 2014 les pertes de recettes résultant, pour le département de Mayotte, des conséquences au plan fiscal de la départementalisation de Mayotte.

C. HABILITATION À PRENDRE PAR ORDONNANCE LES AJUSTEMENTS NÉCESSAIRES À LA RÉPARTITION DE L'OCTROI DE MER COLLECTÉ À MAYOTTE

Le IV du présent article prévoit l'habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de six mois à compter à compter de la publication de la présente loi, les mesures tendant à modifier la répartition de l'octroi de mer collecté à Mayotte. Un projet de loi de ratification de cette ordonnance devra être déposé devant le Parlement au plus tard le 31 décembre 2015.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les délais n'ont pas permis à votre rapporteur général d'analyser dans le détail les nombreux dispositifs fiscaux contenus dans cette ordonnance.

Il note cependant que certaines remarques exprimées par le Conseil général de Mayotte semblent avoir été prises en considération dans les modifications proposées par le présent article, s'agissant notamment de la prise compte des difficultés financières rencontrées par les communes mahoraises.

Les dispositifs prévus au présent article n'ayant vocation à s'appliquer que pour la seule année 2014, des ajustements devront être pris ultérieurement en fonction des conclusions de la mission menée par l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale des finances. L'habilitation demandée sur le fondement de l'article 38 de la Constitution devrait permettre d'y procéder.

Sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel, votre rapporteur général vous propose d'adopter cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE II - RATIFICATION D'UN DÉCRET RELATIF À LA RÉMUNÉRATION DE SERVICES RENDUS

ARTICLE 4 - Ratification d'un décret relatif à la rémunération des services rendus par la Direction de l'information légale et administrative

Commentaire : le présent article autorise la perception de rémunération de services rendus, instaurée par décret, au profit de la Direction de l'information légale et administrative (DILA).

I. LE DROIT EXISTANT

La Direction de l'information légale et administrative (DILA) est née de la fusion, en 2010137(*), de deux directions : celle de la Documentation française et celle des Journaux officiels. La DILA garantit l'accès au droit, aux informations légales et mène également des actions d'édition.

La DILA est financée par un budget annexe « Publications officielles et information administrative ». Les crédits demandés en 2015 s'élèvent à 189 millions d'euros en crédits de paiement (CP) et à 201 millions d'euros en autorisations d'engagement dont 191 millions d'euros (93 %) de recettes issues des annonces légales (obligations de publicité des marchés publics, par exemple).

Conformément à l'article 4 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, « la rémunération de services rendus par l'État peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'État pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée ».

Les décrets n° 2005-1073 du 31 août 2005 et n° 2006-1208 du 3 octobre 2006, relatifs aux prestations fournies par l'ex-direction des Journaux officiels et par l'ex-direction de la Documentation française, devaient être actualisés au vu de la fusion de ces deux directions et de la création de la DILA.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le décret n° 2014-1134 du 6 octobre 2014, relatif à la rémunération des services rendus par la direction de l'information légale et administrative, procède à cette actualisation.

Les prestations de la direction de l'information légale et administrative énumérées pouvant donner lieu à rémunération pour service rendu sont au nombre de sept :

1° Cession, avec ou sans droit de reproduction ou de diffusion, des ouvrages et documents, périodiques ou non, sur support papier ou numérique, édités, détenus ou conservés par la direction de l'information légale et administrative ;

2° Prestations de services d'impression, d'édition et de diffusion ;

3° Cessions de produits documentaires et prestations de services documentaires personnalisés ;

4° Cessions de produits numériques et prestations de services numériques personnalisés ;

5° Prestations de services téléphoniques ;

6° Publication des annonces légales, économiques et financières ;

7° Publication des comptes annuels, ou autres documents à caractère financier, des associations et fondations.

L'article 2 du décret précité dispose que « le montant des rémunérations dues en contrepartie des prestations mentionnées à l'article 1er est fixé par arrêté du Premier ministre ».

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'actualisation des dispositions relatives à la rémunération pour service rendu de la DILA apparaît nécessaire et cet article est conforme aux exigences de la LOLF.

Votre rapporteur général vous propose donc d'adopter l'article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 5 - Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois

Commentaire : le présent article traduit l'incidence, sur l'équilibre prévisionnel du budget 2014, des réévaluations opérées et des dispositions proposées par le présent projet de loi, conformément à la répartition fixée à l'état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative.

Aux termes du présent article :

1) le solde général de l'État se dégrade de 4,278 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2014, pour s'établir à - 88,2 milliards d'euros ;

2) le tableau de financement de l'État est ajusté en conséquence de la prévision d'exécution. Le besoin de financement de l'État s'établit à 183,5 milliards d'euros, en augmentation de 4,3 milliards d'euros (+ 8,5 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2014, sous l'effet de la hausse du déficit budgétaire ;

3) le plafond des autorisations d'emplois de l'État est inchangé par rapport à la loi de finances initiale pour 2014, à 1 906 424 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT).

L'ensemble des composantes de l'article d'équilibre fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

*

À l'issue des votes de l'Assemblée nationale, le solde budgétaire est dégradé de 98 millions d'euros supplémentaires, portant le déficit budgétaire de l'État à 88,3 milliards d'euros, correspondant aux mouvements suivants :

1) une minoration de 98 millions d'euros des recettes fiscales nettes de l'État, du fait, d'une part, d'un ajustement de la compensation aux collectivités territoriales de plusieurs transferts de compétence et de services (à hauteur de 31 millions d'euros) et d'autre part, d'un transfert d'une fraction de TVA à hauteur de 67 millions d'euros au profit des organismes de sécurité sociale ;

2) une augmentation des dépenses de l'État à hauteur de 101 millions d'euros pour tenir compte :

- d'une part, et de manière complémentaire au transfert évoqué ci-dessus, la dotation globale de décentralisation inscrite sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est majorée de 3 millions d'euros ; cette ouverture de crédits correspond aux cas où la compensation des compétences transférées s'effectue par des crédits budgétaires et non par transfert de fiscalité, notamment outre-mer ;

- d'autre part, les crédits des missions « Recherche et enseignement supérieur » et « Écologie, développement et mobilité durables » sont minorés de 2 millions d'euros pour tenir compte des transferts pérennes réalisés au profit des collectivités territoriales ;

- enfin, d'une augmentation de 100 millions d'euros des crédits ouverts à destination du fonds national des solidarités actives (FNSA) qui résulte d'une révision à la hausse des prévisions de dépenses de RSA « activité » pour l'année 2014.

3) une minoration de 102 millions d'euros du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne : suite à l'échec des négociations communautaires sur le budget constaté à la fin de la période de conciliation, le versement de la part française des budgets rectificatifs devrait avoir lieu en 2015 dans la mesure où l'adoption des projets de budgets rectificatifs pour 2014 par le Parlement européen ne devrait pas intervenir avant la séance plénière de mi-décembre 2014 ;

4) une dégradation du solde des comptes spéciaux de 1 million d'euros liée au compte « Développement agricole rural ».

Cette dégradation du solde budgétaire entraîne une hausse du besoin de financement de l'État à due concurrence, qui se traduit en ressources de financement par une augmentation de 0,1 milliard d'euros de la variation de l'encours des titres d'État à court terme.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE PREMIER - AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2015
CRÉDITS DES MISSIONS
ARTICLE 6 - BUDGET GÉNÉRAL : OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS

Commentaire : le présent article procède, au titre du budget général, à des ouvertures et annulations d'autorisations d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) conformément à la répartition fixée à l'état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative.

I. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES PAR LE GOUVERNEMENT

Dans sa rédaction initiale, le I du présent article ouvre 1 678 776 427 euros en AE et 1 590 959 266 euros en CP ; le II annule 5 482 882 437 euros en AE et 4 783 116 634 euros en CP.

Ces mouvements font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, outre des amendements de réimputation de crédits, des amendements modifiant les crédits des missions, pour trois principales raisons.

D'une part, des perspectives d'exécution actualisées nécessitent des ouvertures supplémentaires ou de moindres annulations sur plusieurs programmes de deux missions : sur la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », le programme 149 « Forêt » connaît une moindre annulation de 8 millions d'euros et le programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture et des territoires » voit ses crédits abondés de 14 millions d'euros supplémentaires. Sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », les annulations initialement prévues sont minorées pour les programmes 148 « Fonction publique » (- 4,5 millions d'euros), 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » (- 10,5 millions d'euros) et 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » (- 1,5 million d'euros). Au total, sont prévues des annulations moindres de 24,5 millions d'euros et 14,1 millions d'ouvertures de crédits supplémentaires.

D'autre part, plusieurs amendements procèdent à des ajustements de crédits liés aux compensations versées aux départements et aux régions dans le cadre de la décentralisation. Ces ajustements donnent lieu à une annulation des crédits des programmes concernés en application du principe selon lequel le ministère décentralisateur est aussi le payeur des compensations aux collectivités.

Sont ainsi minorés les crédits de deux ministères décentralisateurs : pour le ministère de l'écologie, sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables », les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » sont minorés de 0,074 million d'euros de crédits de titre 2 au titre des services des parcs de l'équipement transférés en 2011 et le programme « Infrastructures et services de transports » voit ses crédits réduits de 1,4 million d'euros au titre de la compensation financière provisionnelle versée en gestion par le ministère de l'écologie aux régions au titre des charges induites en 2014 par le décret du 20 janvier 2012 relatif aux gares et aux autres infrastructures de services du réseau ferroviaire138(*). Pour le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, les crédits du programme « Formations supérieures et recherche universitaire » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » sont minorés de 517 980 euros pour compenser la majoration de la dotation générale de décentralisation (DGD) des départements au titre de la prise en compte, pour les années 2012 à 2014, de la décision du Tribunal administratif de Strasbourg du 7 mai 2014139(*). Au total, la minoration des crédits des ministères à ce titre approche 2 millions d'euros.

À l'inverse, sont majorés les crédits de la mission « relations avec les collectivités territoriales » (RCT) pour prendre en compte les corrections des compensations versées aux départements et aux régions qui ne peuvent faire l'objet d'une compensation par la voie de l'affectation de TICPE (article 1 ter du présent projet de loi de finances rectificative). La dotation générale de décentralisation (DGD) affectée aux départements est ainsi augmentée de 1,3 million d'euros, de même que la DGD affectée aux régions. De façon plus marginale, les concours spécifiques aux administrations sont augmentés à hauteur de 0,4 million d'euros.

Enfin, les crédits ouverts à destination du fonds national des solidarités actives (FNSA) sont augmentés de 100 millions d'euros. Ce besoin d'ouvertures supplémentaires s'explique par la hausse des prévisions de dépenses de RSA activité pour l'année 2014 (+ 70 millions d'euros) ainsi que par la révision à la baisse des prévisions de recettes du prélèvement social sur le capital (+ 30 millions d'euros). D'après le Gouvernement, « l'actualisation et la fiabilisation des prévisions de la Caisse nationale des allocations familiales pour l'année en cours, en y intégrant les effectifs stabilisés des bénéficiaires jusqu'au mois de juin inclus sont intervenues trop tardivement pour permettre de prendre en compte cette hausse des prévisions de dépenses dès le dépôt du projet de loi de finances rectificative ».

Ces mouvements de crédits se traduisent par des ouvertures nettes, récapitulées dans le tableau ci-après, à hauteur de 139,5 millions d'euros en AE et 100,9 millions d'euros en CP et entraînent donc une légère dégradation de l'équilibre général du budget.

Le tableau ci-après récapitule les modifications d'ouvertures et d'annulations de crédits résultant des votes de l'Assemblée nationale.

Missions

Programmes

AE supplémen-taires ouvertes

AE annulées

CP supplémen-taires ouverts

CP annulés

Gestion des finances publiques et des ressources humaines 

Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local

0

-10 538 770

0

0

Dont titre 2

0

0

0

0

Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État

0

-1 503 879

0

0

Fonction publique

0

-4 505 052

0

0

Recherche et enseignement supérieur

Formations supérieures et recherche universitaire

0

517 980

0

517 980

Relations avec les collectivités territoriales

Concours financiers aux départements

1 260 943

0

1 260 943

0

Concours financiers aux régions

1 323 022

0

1 323 022

0

Concours spécifiques et administration

0

-441 161

121 536

-319 625

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales 

Économie et développement durable de l'agriculture et des territoires

14 054 156

0

0

0

Forêt

0

-8 000 000

0

0

Écologie, développement et mobilité durables

Infrastructures et services de transports

0

1 432 514

0

1 432 514

Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables

0

73 577

0

73 577

Dont titre 2

0

73 577

0

73 577

Économie

Développement des entreprises et du tourisme

3 500

0

3 500

0

Solidarité, insertion et égalité des chances

Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales

100 000 000

0

100 000 000

0

Total

116 641 621

-22 891 214

102 709 001

1 778 023

Solde

139 532 835

100 930 978

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 7 - Comptes spéciaux : annulations de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre des comptes spéciaux, à des annulations d'autorisations d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) conformément à la répartition fixée à l'état D annexé au présent projet de loi de finances rectificative.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article et l'état D annexé procèdent à des mouvements de crédits sur une des deux catégories de comptes spéciaux : les comptes de concours financiers (et non les comptes d'affectation spéciale).

Les annulations de crédits s'élèvent à 6,036 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 624 millions d'euros en crédits de paiement.

Une annulation de crédits sur le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », à hauteur de 108,9 millions d'euros, tire les conséquences des actualisations de prévisions de recettes pour l'année 2014 et résulte principalement de la révision à la baisse des prévisions de recettes liées à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Sur le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », 5,927 milliards d'euros sont annulés, dont 515,9 millions d'euros en raison du report du traitement en Club de Paris de la dette du Soudan (programme « Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France ») et 5,411 milliards d'euros au titre de l'annulation du reliquat de crédits initialement destinés à financer des prêts bilatéraux à la Grèce et devenus inutiles après la mise en place du Fonds européen de stabilité financière (programme « Prêts aux États membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro »).

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

TITRE II - RATIFICATION D'UN DÉCRET D'AVANCE

ARTICLE 8 - Ratification d'un décret portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance

Commentaire : le présent article procède à la ratification des décrets d'avance publiés en 2014.

En application de l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui dispose que la ratification des modifications de crédits opérées par décret d'avance « est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée », le présent article ratifie les ouvertures et annulations opérées par le décret n° 2014-1142 du 7 octobre 2014 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

L'avis de la commission sur le projet de décret d'avance et les analyses sur lesquelles il se fonde sont reproduits en annexe au présent rapport.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Au vu de la publication, postérieure au vote de l'article par l'Assemblée nationale, du décret n° 2014-1429 du 2 décembre 2014 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance, votre rapporteur général propose d'inclure ce dernier dans le dispositif de ratification du présent article.

Ce décret d'avance a fait l'objet d'un rapport d'information140(*) de votre rapporteur général.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE III - DISPOSITIONS PERMANENTES

I. - MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

ARTICLE 9 - Prélèvement de 15 millions d'euros sur les ressources de la Caisse de garantie du logement locatif social

Commentaire : le présent article tend à prévoir un prélèvement de 15 millions d'euros sur les ressources de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) pour l'affecter au fonds de péréquation de l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation, destiné au développement et à l'amélioration du parc de logements locatifs sociaux ainsi qu'à la rénovation urbaine.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES MISSIONS DE LA CAISSE DE GARANTIE AU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL (CGLLS)

La Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), établissement public à caractère administratif, a été créée par l'article 163 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain141(*), codifié à l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation.

La CGLLS a pour missions principales de garantir les prêts réglementés accordés par la Caisse des dépôts et consignations aux organismes de logement locatif social142(*) lorsqu'ils ne le sont pas par les collectivités territoriales, ainsi que de contribuer à la prévention des difficultés financières et au rétablissement de l'équilibre financier des bailleurs sociaux à travers la signature de protocoles d'aides143(*).

En 2013, la CGLLS a ainsi garanti 216 opérations pour un montant de 202 millions d'euros144(*). Pour 2014, la prévision s'établit à environ 250 millions d'euros de garanties.

Aux termes des dispositions de l'article L. 452-1 précité, la CGLLS est un opérateur de l'État qui contribue également « à la mise en oeuvre de la politique du logement en matière de développement de l'offre de logement locatif social et de rénovation urbaine ». Elle est, en effet, chargée de la gestion du fonds de péréquation du logement locatif social, prévu par l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation, qui a vocation à financer le développement du parc de logements locatifs sociaux appartenant aux organismes HLM et aux sociétés d'économie mixte ainsi que la rénovation urbaine.

La CGLLS assure également la gestion :

- du fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL), codifié à l'article L. 300-2 du code de la construction et de l'habitation, destiné à financer des actions d'accompagnement social personnalisé et de gestion locative adaptée en faveur des ménages en difficulté ;

- du fonds national de développement de l'offre de logement locatif très social (FNDOLLTS), codifié à l'article L. 302-9-3 du code de la construction et de l'habitation, qui contribue à la réalisation de logements locatifs sociaux à destination des ménages éprouvant des difficultés particulières pour accéder à un logement décent ou s'y maintenir.

B. LES RESSOURCES DE LA CAISSE DE GARANTIE DU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL

Depuis la loi du 1er août 2003145(*), la CGLLS est notamment financée par deux ressources versées par les bailleurs sociaux :

- une cotisation principale assise sur les loyers et prévue à l'article L. 452-4 du code de la construction et de l'habitation et fixée à un taux arrêté par le ministre chargé du logement dans la limite d'un plafond de 1,5 % des loyers perçus par les redevables. En 2013 et 2014, son taux a été fixé à 1,27 %146(*) du montant des loyers pour un montant de recettes de 72,4 millions d'euros en 2013 ;

- une cotisation additionnelle, prévue à l'article L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation, constituée d'une part fixe, assise sur le nombre de logements locatifs, et d'une part variable, ayant pour assiette l'autofinancement net des organismes, après réfaction d'une partie de celui-ci. Les paramètres de calcul sont encadrés par la loi et fixés par un arrêté des ministres chargés du budget, du logement et de la ville. Au total, la cotisation additionnelle a rapporté 82 millions d'euros en 2013.

Selon les informations fournies à votre rapporteur général, la CGLLS disposerait ainsi d'un résultat prévisionnel excédentaire en 2014, équivalant à plus de 20 millions d'euros.

Le montant total de fonds propres s'élève quant à lui à 492,4 millions d'euros au 31 décembre 2013147(*). Dans son référé rendu en juin 2013148(*), la Cour des comptes avait déjà mis en évidence les très importants fonds propres de la CGLLS en proportion de son activité de garantie de prêts, la caisse n'ayant été appelée en garantie que trois fois depuis 2002, pour un montant total de 232 000 euros. Elle a souligné « le caractère insatisfaisant de la situation actuelle, dans laquelle les fonds ainsi immobilisés, provenant exclusivement des bailleurs sociaux, sont stérilisés et ne sont pas employés à de meilleures fins ».

C. LE FINANCEMENT DU FONDS DE PÉRÉQUATION DU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL

Conformément aux dispositions de l'article 210 de la loi de finances pour 2011149(*), le fonds de péréquation de l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation est alimenté par une fraction de la cotisation additionnelle de la CGLLS.

Le montant de ce prélèvement est plafonné à 70 millions d'euros pour les années 2012 à 2015. Toutefois, l'article 54 du projet de loi de finances pour 2015 prévoit d'augmenter la contribution de la CGLLS au fonds de péréquation de 70 millions d'euros à 120 millions d'euros pour les années 2015 à 2017150(*).

Ce fonds de péréquation est également alimenté par le produit de la surtaxe sur les plus-values immobilières de plus de 50 000 euros, prévu à l'article 1609 nonies G du code général des impôts. L'article 15 du projet de loi de finances pour 2015 prévoit de baisser le plafond du montant de cette surtaxe affectée au fonds de péréquation de 120 millions d'euros en 2014 à 45 millions d'euros pour 2015, compte tenu de la recette réellement perçue (70 millions d'euros en 2013 mais seulement 45 millions d'euros en 2014 et 40 millions d'euros de prévisions en 2015 selon le fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2015).

Au 30 septembre 2014, le fonds de péréquation disposait d'un solde de trésorerie de 122,2 millions d'euros.

Compte-tenu des ressources excédentaires de la CGLLS au titre de l'année 2012, l'article 80 de la loi de finances rectificative pour 2013151(*) a opéré un prélèvement de près de 78 millions d'euros sur les ressources de l'établissement, correspondant au résultat positif de l'établissement au titre de l'année 2012, au profit du fonds de péréquation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de renouveler l'opération de 2013 en prélevant 15 millions d'euros sur l'excédent de trésorerie attendu à la clôture de l'exercice 2014 de la CGLLS (I du présent article) au profit du fonds de péréquation prévu à l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation (II du présent article).

L'évaluation préalable précise que ce prélèvement de 15 millions d'euros « est inférieur au résultat prévisionnel de la CGLLS au titre de l'exercice 2014 » et ne porterait ainsi pas atteinte à l'exercice des missions de la CGLLS.

Le dispositif précise que le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ce prélèvement seraient régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires.

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La contribution de 15 millions d'euros demandée à la CGLLS ne devrait pas avoir de conséquence sur son activité, dans la mesure où, selon les informations recueillies auprès du Gouvernement, le bénéfice prévisionnel de la CGLLS est estimé à 20,53 millions d'euros pour 2014152(*).

En outre, les fonds propres de la CGLLS demeurent élevés, avec 492,4 millions d'euros, d'autant que, malgré le prélèvement exceptionnel prévu dans le présent article, la caisse devrait encore enregistrer un résultat excédentaire de plus de 5 millions d'euros.

Comme précisé dans l'évaluation préalable, le prélèvement de 15 millions d'euros ne fait donc peser aucun risque sur le volume de fonds propres de la CGLLS, et donc sur le respect des obligations prudentielles de l'établissement.

S'agissant de la couverture des garanties, les fonds dont dispose la CGLLS lui permettent de garantir un même organisme ou groupe à hauteur de 123 millions d'euros (selon la règle des 25 %, limite légale du ratio « grands risques »). Il convient toutefois de noter que, selon les informations recueillies auprès du Gouvernement, la CGLLS atteindrait la limite pour couvrir les « grands risques », le plus élevé d'entre eux atteignant actuellement 111 millions d'euros. Votre rapporteur général considère qu'il conviendra de rester vigilant sur ce point à l'avenir.

Pour autant, ce prélèvement, qui s'accompagne, comme indiqué précédemment, d'une augmentation de la contribution annuelle au fonds de péréquation de 50 millions d'euros proposée par l'article 54 du projet de loi de finances pour 2015 (en la passant de 70 à 120 millions d'euros pour la période 2015 à 2017), vise à alimenter le fonds de péréquation par ailleurs fortement sollicitée pour couvrir les « aides à la pierre ».

En effet, le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Égalité des territoires et logement » prévoit une participation en nette hausse pour 2015, par voie de fonds de concours, du fonds de péréquation de l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation pour la couverture des dépenses liées aux « aides à la pierre ». Celle-ci passerait ainsi à 216 millions d'euros en 2015, contre 181 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2014.

Comme notre collègue Philippe Dallier, dans son rapport spécial sur la mission « Égalité des territoires et logement153(*) », votre rapporteur général ne peut que constater et regretter le désengagement de l'État dans le financement des « aides à la pierre », seuls 160 millions d'euros de crédits de paiement étant parallèlement inscrits sur cette ligne budgétaire.

Pour autant, afin de soutenir la construction de logements sociaux, l'objectif de 150 000 constructions par an à l'horizon 2017 étant encore loin d'être atteint, et compte tenu des contraintes budgétaires pesant sur l'État, votre rapporteur général n'estime pas opportun de s'opposer à ce prélèvement de 15 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10
(Art. 1609 quatervicies du code général des impôts)

Relèvement tarifaire de la taxe d'aéroport

Commentaire : le présent article relève de 12 à 13 euros le tarif de la taxe d'aéroport applicable aux aérodromes de classe 3 afin de leur apporter des ressources nécessaires au financement de leurs missions de sûreté et de sécurité.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe d'aéroport, régie par l'article 1609 quatervicies du code général des impôts, a été instituée au profit des personnes, publiques ou privées, exploitant des aérodromes ou un groupement d'aérodromes dont le trafic « débarqué s'élève, en moyenne, sur les trois dernières années civiles connues, à plus de 5 000 unités de trafic (UDT) »154(*).

Elle est due par les entreprises de transport aérien public et assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués sur chaque aérodrome.

Pour le fret et le courrier, le tarif est d'un euro par tonne.

Pour les passagers, le tarif appliqué est fixé par arrêté dans une fourchette qui dépend de la classe de l'aérodrome155(*), comme le montre le tableau ci-dessous.

Classe

Nombre d'unités de trafic de l'aérodrome ou du groupement d'aérodromes

Tarifs par passager (en euros)

1

À partir de 20 000 001

De 4,3 à 11,5

2

De 5 000 001 à 20 000 000

De 3,5 à 9,5

3

De 5 001 à 5 000 000

De 2,6 à 12

Un abattement, dont le taux est fixé forfaitairement par arrêté, dans la limite de 40 %, est toutefois appliqué aux passagers en correspondance.

Le tarif par passager fait en outre l'objet d'une majoration de 1,25 euro, dont le produit est essentiellement affecté aux exploitants des aérodromes ou des groupements d'aérodromes de classe 3.

Le code général des impôts précise que « le produit de la taxe est affecté sur chaque aérodrome ou groupement d'aérodromes au financement des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier, de sûreté et des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Il contribue, dans une proportion fixée annuellement par arrêté, au financement des matériels de contrôle automatisé aux frontières par identification biométrique installés dans les aéroports. Le tarif de la taxe est fonction du besoin de financement sur chaque aérodrome ou groupement d'aérodromes, tel qu'il résulte notamment des prestations assurées en application de la réglementation en vigueur, et de l'évolution prévisionnelle des données relatives au trafic, aux coûts et aux autres produits de l'exploitant ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie l'article 1609 quatervicies du code général des impôts afin de relever le plafond du tarif par passager des aérodromes de la classe 3 de 12 à 13 euros.

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le rendement de la taxe d'aéroport est évalué à 914 millions d'euros en 2014 et 958 millions d'euros en 2015156(*). Le relèvement tarifaire opéré par le présent article représente une recette supplémentaire de 11 millions d'euros pour les aérodromes de classe 3.

L'évaluation préalable annexée au présent projet de loi indique que ce dispositif vise à améliorer « la situation financière des exploitants d'aérodromes de classe 3 qui présentent un déficit de 39 millions d'euros en 2014 [au titre de leurs missions de sûreté et de sécurité] ; celui-ci serait de 45 millions d'euros en l'absence de mesure adaptée ».

Le déficit de financement provient essentiellement d'obligations nouvelles résultant de la réglementation européenne. En tout état de cause, au regard des charges de sûreté et de sécurité exposées par les aérodromes, le Gouvernement admet que la ressource nouvelle apportée par le présent article permettra de contenir le déficit mais pas de le résorber.

Il convient de relever que le récent rapport de notre collègue député Bruno Le Roux sur la compétitivité du transport aérien157(*) formule plusieurs propositions en vue d'assurer le financement des missions de sûreté et de sécurité aéroportuaires. Il propose en particulier d'élargir l'assiette de la taxe d'aéroport à toutes les entreprises qui, n'étant pas transporteurs aériens, bénéficient des mesures de sécurité.

Il s'agirait par exemple d'inclure dans le champ de la taxe les hôtels, les boutiques, les entreprises d'assistance en escale, etc. Le rapport souligne cependant que cette proposition doit faire l'objet d'une expertise complémentaire afin d'en bien mesurer les effets avant toute mise en oeuvre, notamment pour éviter que cette modification se traduise par une hausse des coûts pour les transporteurs aériens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11
(Art. 1609 quatervicies A du code général des impôts)

Modifications des tarifs et des groupes de la taxe
sur les nuisances sonores aériennes (TNSA)

Commentaire : le présent article modifie les tarifs de la taxe sur les nuisances sonores aériennes afin de répartir plus équitablement son produit entre les territoires en fonction de la gêne sonore qu'ils subissent.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA), régie par l'article 1609 quatervicies A du code général des impôts, est perçue par les personnes, privées ou publiques, exploitant des aérodromes. Le produit de la taxe est affecté au financement des aides versées aux riverains de l'aérodrome visant à compenser les dépenses engagées par eux en vue d'atténuer les nuisances sonores. Il peut également être utilisé pour le remboursement à des personnes publiques des « annuités des emprunts qu'elles ont contractés ou des avances qu'elles ont consenties pour financer des travaux de réduction des nuisances sonores prévus par des conventions passées avec l'exploitant de l'aérodrome ».

Compte tenu de son objet, cette taxe est acquittée par les propriétaires d'aéronefs à l'occasion de chaque décollage sur un aérodrome entrant dans le champ d'application de la taxe158(*). Elle est assise « sur le logarithme décimal de la masse maximale au décollage des aéronefs, exprimée en tonnes. Des coefficients de modulation prennent en compte, dans un rapport de 0,5 à 120, l'heure de décollage et les caractéristiques acoustiques de l'appareil »159(*).

S'agissant des tarifs, l'article 1609 quatervicies A précité répartit les aérodromes par groupe. Ainsi, « le tarif de la taxe applicable sur chaque aérodrome est compris entre les valeurs inférieure et supérieure du groupe dont il relève, en fonction du besoin de financement sur chaque aérodrome, tel qu'il résulte notamment des aides à accorder en application de la réglementation en vigueur, de l'évolution prévisible des plans de gêne sonore et de celle des coûts d'insonorisation ».

En l'état actuel du droit, les tarifs applicables en fonction des groupes sont les suivants :

Groupe

Tarifs en vigueur

Aérodromes

Tarifs

(en euros)

1er

Aérodromes de Paris-Orly et Toulouse-Blagnac

30-68

2e

Aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Le Bourget et de Nantes-Atlantique

10-22

3e

Aérodromes de Beauvais-Tillé, Bordeaux-Mérignac, Lyon-Saint-Exupéry, Marseille-Provence et Nice-Côte d'Azur

4-8

4e

Autres aérodromes dépassant le seuil d'imposition à la taxe

0,5-3

Un arrêté fixe le tarif de la taxe applicable pour chaque aérodrome160(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie à la fois le nombre et la composition des groupes mais également les valeurs inférieures et supérieures de chacun d'entre eux.

Les modifications opérées sont retracées dans le tableau ci-dessous.

Groupe

Tarifs en vigueur

Tarifs proposés

Aérodromes

Tarifs

(en euros)

Aérodromes

Tarifs

(en euros)

1er

Aérodromes de Paris-Orly et Toulouse-Blagnac

30-68

Aérodromes de Paris-Orly, Paris-Charles-de-Gaulle et Paris-Le Bourget

20-40

2e

Aérodromes de

Paris-Charles-de-Gaulle,

Paris-Le Bourget et de

Nantes-Atlantique

10-22

Aérodromes de

Nantes-Atlantique et de Toulouse-Blagnac

10-20

3e

Aérodromes de Beauvais-Tillé, Bordeaux-Mérignac, Lyon-Saint-Exupéry,

Marseille-Provence et Nice-Côte d'Azur

4-8

Autres aérodromes dépassant le seuil d'imposition à la taxe

0-10

4e

Autres aérodromes dépassant le seuil d'imposition à la taxe

0,5-3

Supprimé

-

Selon les dispositions proposées par le présent article, l'ensemble des grands aéroports parisiens appartiendraient au premier groupe tandis que Toulouse-Blagnac basculerait dans le deuxième groupe. Enfin, le quatrième groupe serait supprimé. La grille des tarifs serait elle-même simplifiée.

Ces dispositions entreraient en vigueur au 1er avril 2015.

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

À compter de 2015, en application de l'article 15 du projet de loi de finances pour 2015, le produit de la taxe sur les nuisances sonores sera plafonné à 48 millions d'euros. Chaque aérodrome bénéficiera d'une partie de la recette de la taxe définie au prorata de la recette réelle avant un éventuel écrêtement.

Pour que le dispositif fonctionne correctement, il importe que les recettes de la TNSA perçues par un aérodrome soient en adéquation avec le besoin de financement des aides dans le secteur de l'aérodrome.

Or, l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi souligne que « le besoin de financement s'est fortement accru concernant les aérodromes franciliens, du fait notamment de l'augmentation du nombre de riverains bénéficiaires de l'aide suite à l'extension des périmètres des zones concernées et à l'augmentation du taux d'indemnisation.

« Il en résulte, pour les principaux aérodromes franciliens et alors que ces derniers concernent un nombre particulièrement important de riverains bénéficiaires, une tension au niveau de la recette disponible. Cette tension se traduit par l'allongement dans la durée de traitement des dossiers d'insonorisation, du seul fait de la rareté des ressources financières disponibles.

« A contrario, les besoins d'insonorisation sur certains aérodromes de province sont en diminution et justifient la baisse du tarif de TNSA applicable ».

Le présent article modifie en conséquence les groupes d'aérodromes, de sorte que le produit de la taxe prélevé par les aérodromes de province diminue tandis que celui affecté aux aérodromes d'Île-de-France augmente.

En tout état de cause, le produit total de la taxe (48 millions d'euros) ne couvre pas les dépenses annuelles d'aides à l'insonorisation qui sont estimées à environ 87 millions d'euros en 2013, dont plus de 85 % en Île-de-France. Cet écart conduit à ce que le rythme de décaissement des aides atteigne parfois plus d'une année. À terme, ces dépenses devraient toutefois aller décroissantes à mesure que les locaux concernés seront insonorisés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12
(Art. 1609 quintricies du code général des impôts)

Diminution du taux de la contribution sur les activités privées de sécurité

Commentaire : le présent article vise à diminuer de 0,1 point sur deux ans le taux de la contribution sur les activités privées de sécurité.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 52 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 a institué, à compter du 1er janvier 2012, une contribution sur les activités privées de sécurité, codifiée à l'article 1609 quintricies du code général des impôts (CGI).

La contribution est due par l'ensemble des personnes qui exercent des activités privées de sécurité161(*) :

- les personnes physiques et morales qui effectuent en France à titre onéreux des activités privées de sécurité (activités de surveillance et de gardiennage, de transport et de protection physique des personnes, ainsi que les activités des détectives privés). La contribution est alors due au taux de 0,50 % sur le montant hors taxe des ventes de prestations de services d'activités privées de sécurité assurées en France ;

- les personnes morales qui, agissant pour leur propre compte, font exécuter en France par certains de leurs salariés une ou plusieurs activités privées de sécurité (à savoir, le dispositif de surveillance interne aux entreprises). La contribution est alors calculée au taux de 0,70 % sur les rémunérations payées aux salariés qui exécutent les prestations de sécurité.

La contribution, versée au budget général de l'État, a pour objet de couvrir les besoins de financement associés à la régulation et au contrôle de ces activités par le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS)

Opérateur relevant du ministère de l'intérieur, le CNAPS reçoit une subvention pour charges de service public, inscrite au programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », dont le montant s'élève à 16,842 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2015.

Le montant encaissé au titre de la contribution sur les activités privées de sécurité s'est élevé à 27,4 millions d'euros en 2013, supérieur de plus de 10 millions d'euros au montant de la subvention pour charges de service public versée au CNAPS.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à diminuer de 0,1 point sur deux ans les taux de la contribution sur les activités privées de sécurité :

- pour les entreprises effectuant des activités à titre onéreux, de 0,5 % à 0,45 % à compter du 1er janvier 2015, puis de 0,45 % à 0,4 % à partir du 1er janvier 2016 ;

- pour les entreprises effectuant des activités pour leur propre compte, de 0,7 % à 0,65 % à compter du 1er janvier 2015, puis de 0,65 % à 0,6 % à partir du 1er janvier 2016.

La perte de recettes fiscales est estimée à 2,28 millions d'euros en 2015 et 4,77 millions d'euros en 2016.

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En 2013, le ministre du budget s'était engagé à examiner le taux et l'assiette de la contribution sur les activités privées de sécurité, dans le cadre du programme de simplification mené au titre de la modernisation de l'action publique. La baisse du taux de la contribution proposée par le présent article apparaît plus simple et plus lisible qu'une modification de l'assiette de cette contribution, pour un coût budgétaire relativement limité.

Ces diminutions de taux permettent de faire baisser la pression fiscale sur les entreprises d'un secteur fortement concurrentiel aux marges particulièrement réduites, selon l'évaluation préalable de l'article.

Les diminutions proposées ne remettent pas en cause les moyens du CNAPS au titre de ses activités de contrôle et de régulation. En outre, le produit de la contribution - même diminué de 2,28 millions d'euros et de 4,77 millions d'euros en 2016 après l'adoption du présent article - reste nettement supérieur à la subvention budgétaire versée au CNAPS pour couvrir ses besoins de financement. Cette subvention a été inférieure, en 2013, de 10 millions d'euros au produit de la contribution. Le présent article allège en conséquence la fiscalité des entreprises de sécurité, qui emploient 150 000 salariés.

Le dispositif actuel apparaît cependant peu lisible, les ressources du CNAPS n'étant aujourd'hui pas corrélées au produit de la contribution. Il serait donc souhaitable que le Gouvernement étudie la possibilité d'affecter au CNAPS et de plafonner la contribution sur les activités privées de sécurité, en supprimant parallèlement la subvention budgétaire au CNAPS.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 bis (nouveau)

Modification du potentiel fiscal des départements pris en compte pour calculer les compensations de la CNSA au titre de l'APA et de la PCH

Commentaire : le présent article modifie la définition du potentiel fiscal des départements pris en compte pour calculer les compensations de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CONCOURS DE LA CNSA AUX DÉPARTEMENTS

L'allocation personnalisée d'autonomie (APA), financée par les départements, fait l'objet d'une compensation par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), en application du II de l'article L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles.

En application des articles L. 14-10-6 et R. 14-10-38 du même code, ce concours est réparti entre les départements en prenant en compte le nombre de personnes de plus de 75 ans (50 %), le montant des dépenses d'APA (20 %), le potentiel fiscal (25 %) et le nombre de foyers bénéficiaires du RSA (5 %).

Par ailleurs, les départements bénéficient d'une garantie : leurs dépenses nettes d'APA (c'est-à-dire après compensation) ne peuvent dépasser 30 % de leur potentiel fiscal. Au-delà, les dépenses sont entièrement prises en charge par le CNSA.

Cette compensation a représenté 1,7 milliard d'euros en 2012.

La prestation de compensation du handicap (PCH), financée par les départements, fait l'objet d'une compensation par la CNSA, en application du III de l'article L. 14-10-5 précité.

En application des articles L. 14-10-7 et R. 14-10-32 du même code, ce concours est réparti entre les départements en prenant en compte le nombre de personnes de moins de 60 ans (60 %), le nombre de bénéficiaires dans le département d'allocations liées au handicap (60 %) et le potentiel financier (- 20 %).

Cette compensation a représenté 544 millions d'euros en 2012.

B. LA REMISE EN CAUSE DE LA DÉFINITION DU POTENTIEL FISCAL DES DÉPARTEMENTS

Le potentiel fiscal des départements, défini à l'article L. 3334-6 du code général des collectivités territoriales, sert à mesurer les ressources dont dispose un département, afin de le comparer aux autres. Il est utilisé aussi bien pour la répartition des dotations que pour les prélèvements et versements au titre des fonds de péréquation.

Sa définition a été largement revue suite à la réforme de la taxe professionnelle, dans la loi de finances pour 2012, et a perdu une grande partie de son caractère de « potentiel ».

En effet, le potentiel est calculé en principe en appliquant le taux moyen national à la base fiscale du département. Cependant, seule la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) peut aujourd'hui faire l'objet d'un tel raisonnement pour les départements. À part cette taxe, le potentiel fiscal des départements est composé des produits perçus (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau, taxe spéciale sur les contrats d'assurance), de la moyenne sur cinq ans des produits perçus (droits de mutation à titre onéreux et taxe sur la publicité foncière) et, enfin, des versements ou prélèvements au titre des deux mécanismes de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et fonds départemental de garantie individuelle des ressources).

Cette nouvelle définition du potentiel fiscal des départements a eu des conséquences importantes en termes de classement des départements : 13 départements ont connu une baisse de leurs classement tandis que 9 d'entre eux progressaient de plus de deux rangs162(*).

Ces évolutions ont été fortement remises en cause, notamment par l'Assemblée des départements de France (ADF), qui a élaboré un « potentiel fiscal corrigé ». Celui-ci consiste à majorer le « nouveau potentiel fiscal » de la différence entre, d'une part, le potentiel fiscal au titre des quatre anciennes taxes locales directes (taxe d'habitation, taxes foncières et taxe professionnelle) avant la réforme de la fiscalité locale et, d'autre part, un panier de ressources issues pour l'essentiel de la réforme de la taxe professionnelle.

Ainsi, ce « potentiel fiscal corrigé » a pour conséquence de pratiquement revenir au potentiel fiscal d'avant réforme.

Il est notamment utilisé, depuis l'an dernier, pour le fonds de solidarité des départements, prévu à l'article L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le I du présent article prévoit l'utilisation du « potentiel fiscal corrigé » pour la répartition des concours de la CNSA au titre de la compensation de l'APA et de la PCH.

Le II précise que cette application du « potentiel fiscal corrigé » se fait dès les concours 2014.

Afin de « limiter les impacts du changement de mode de calcul », pour reprendre les termes de l'exposé des motifs, le III du présent article prévoit que l'attribution perçue par un département au titre de l'APA ne peut être inférieure de plus de 10 % à celle de l'année précédente, « déduction faite du taux d'évolution de l'enveloppe affectée » à tous les départements. Cette disposition s'applique pendant trois ans et uniquement à la compensation au titre de l'APA, dans la mesure où l'on ne constate pas de baisse aussi importante en matière de compensation de la PCH.

Cette garantie est financée par minoration du concours revenant aux autres départements.

Par ailleurs, il précise que cette garantie est mise en oeuvre avant la garantie précitée, au titre de laquelle les dépenses nettes d'APA ne peuvent représenter plus de 30 % du potentiel fiscal d'un département.

Enfin, le V précise que pour l'application du présent article, la métropole de Lyon et le département du Rhône sont considérés comme un seul département.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'application de « potentiel fiscal corrigé » est une revendication forte des départements et qui dépasse les clivages politiques. Les conséquences financières pourraient être importantes, mais restent cantonnées à des transferts entre départements.

De plus, le Sénat a adopté, le samedi 6 décembre dernier, un amendement au projet de loi de finances pour 2015 généralisant l'utilisation de ce « potentiel fiscal corrigé ».

Dès lors, votre commission des finances ne peut qu'être favorable à cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 ter (nouveau) (Art. L. 6331-9, L. 6331-38, L. 6331-41 et L. 6331-56 du code du travail) - Transposition dans la loi des accords relatifs à la contribution des entreprises de la branche du travail temporaire, du secteur d'activité des intermittents du spectacle et de la branche du bâtiment et des travaux publics au financement de la formation professionnelle et à sa répartition

Commentaire : le présent article vise à inscrire dans la loi des dispositions issues des accords des partenaires sociaux de la branche du travail temporaire, du secteur d'activité des intermittents du spectacle et de la branche du bâtiment et des travaux publics sur le niveau des contributions des entreprises relevant de ces secteurs au financement de la formation professionnelle et sur leur répartition, conformément aux dispositions de la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE CONTRIBUTION OBLIGATOIRE DES EMPLOYEURS AU FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE DE LEURS SALARIÉS

L'article L. 6331-1 du code du travail dispose que « tout employeur concourt au développement de la formation professionnelle continue en participant, chaque année, au financement des actions mentionnées aux articles L. 6313-1 et L. 6314-1 ».

Le montant de cette participation varie selon la taille de l'entreprise. Il est assis sur le montant total des rémunérations imposables et des avantages en nature effectivement versés durant l'année à l'ensemble du personnel. Son taux normal est compris entre 0,55 % pour les entreprises dont l'effectif moyen est inférieur à dix salariés (article L. 6331-1 du code du travail) et 1,6 % pour celles employant au moins dix salariés (article L. 6331-9 du code du travail).

Les entreprises de travail temporaire, du secteur du BTP et recourant à des salariés intermittents du spectacle font l'objet de dispositions spécifiques dans le code du travail.

Le montant de la contribution des entreprises de travail temporaire est ainsi fixé par l'article L. 6331-9 précité à 2 % des rémunérations versées pendant l'année en cours, quelles que soient la nature et la date de conclusion des contrats de la mission.

L'article L. 6331-35 du code du travail prévoit le versement d'une cotisation « créée par accord entre les organisations représentatives au niveau national des employeurs et des salariés du bâtiment et des travaux publics ». Aux termes de l'article L. 6331-36 du code du travail, cette cotisation « concourt au développement de la formation professionnelle initiale, notamment de l'apprentissage, et de la formation professionnelle continue dans les métiers des professions du bâtiment et des travaux publics ». Son montant varie selon la taille et le secteur d'activité de l'entreprise :

- entreprises d'au moins 10 salariés : 0,30 % des rémunérations versées annuellement pour les entreprises relevant du secteur des métiers du bâtiment et 0,22 % pour les entreprises relevant du secteur des métiers des travaux publics ;

- entreprises de moins de 10 salariés : 0,30 % pour les entreprises relevant des secteurs des métiers du bâtiment et des travaux publics.

S'agissant des entreprises employant des salariés intermittents, l'article L. 6331-55 du code du travail prévoit qu'une convention ou un accord professionnel national étendu peut prévoir une participation unique au développement de la formation professionnelle, quel que soit le nombre de salariés occupés. Cette contribution est due à compter du premier salarié intermittent. Il dispose en outre que le pourcentage de cette contribution ne peut être inférieur à 2 % des rémunérations versées pendant l'année en cours.

B. DES DISPOSITIFS DE FORMATION PROFESSIONNELLE RÉFORMÉS PAR LA LOI DU 5 MARS 2014

La loi du 5 mars 2014163(*) relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale met notamment en place une contribution unique de 0,55 % pour les entreprises de moins de 10 salariés et de 1 % (à compter du 1er janvier 2015) pour celles de 10 salariés et plus.

Son article 10 prévoit cependant que des adaptations spécifiques doivent être prises par voie d'accords s'agissant des salariés de la branche du travail temporaire (IV), des intermittents du spectacle (V) et des salariés des branches du BTP (VI).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis défavorable de la commission des finances, qui a estimé que le temps dont elle a disposé pour l'examiner n'était pas suffisant, un amendement visant à transposer dans la loi les dispositions relatives à la formation professionnelle dans les secteurs du travail temporaire et du BTP et pour les entreprises employant des intermittents du spectacle, ayant fait l'objet d'accords164(*) entre les organisations syndicales et patronales.

A. LA MODIFICATION DU TAUX DE CONTRIBUTION EMPLOYEUR DES ENTREPRISES DE TRAVAIL TEMPORAIRE ET DU SECTEUR DU BTP

Le 1° du présent article modifie le taux de contribution à la formation des entreprises de travail temporaire fixé à l'article L. 6331-9 précité, qui passe ainsi de 2 % à 1,3 % des rémunérations versées pendant l'année en cours.

Le b du 1° du présent article renvoie à un accord conclu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d'employeurs de la branche du travail temporaire le soin de déterminer la répartition de la contribution versée par les employeurs au titre de leur participation au financement de la formation professionnelle continue entre les différents dispositifs (fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, le congé individuel de formation, des actions de professionnalisation, du plan de formation et du compte personnel de formation).

Cet accord ne pourra cependant pas déroger aux parts minimales fixées par des dispositions législatives ou règlementaires.

Par ailleurs, le 2° du présent article modifie l'article L. 6331-38 précité afin de prévoir le taux de contribution des entreprises du BTP selon leur taille et leur activité.

Pour les entreprises dont l'effectif moyen de l'année au titre de laquelle la cotisation due est inférieure à 10 salariés :

- 0,30 % pour les entreprises relevant du bâtiment ;

- 0,15% pour les entreprises relevant des travaux publics.

Pour les entreprises dont l'effectif moyen de l'année au titre de laquelle la cotisation est due est d'au moins 10 salariés :

- 0,15 % pour les entreprises relevant du bâtiment ;

- 0,15% pour les entreprises relevant des travaux publics.

Enfin, le 3° du présent article modifie l'article L. 6331-41 afin de prévoir que cette cotisation constitue une dépense déductible des obligations prévues « au titre du plan de formation et de la professionnalisation dans des conditions déterminés par un accord de branche ».

B. UNE NOUVELLE RÉPARTITION DE LA CONTRIBUTION DES ENTREPRISES RECOURANT AUX SALARIÉS INTERMITTENTS

L'accord du 25 septembre 2014 relatif aux modalités d'accès à la formation professionnelle tout au long de la vie pour les salariés intermittents du spectacle, procède à une nouvelle répartition du montant de la contribution, à hauteur de :

- 0,60 % au titre de congé individuel de formation (inchangé) ;

- 1,05 % au titre du plan de formation ;

- 0,15 % au titre des contrats ou des périodes de professionnalisation ;

- 0,10 % au titre du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels ;

- 0,20 % au titre du compte personnel de formation.

Le 4° du présent article procède ainsi à la modification de l'article L. 6331-56 précité afin de transposer cette nouvelle répartition dans la loi.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général n'a pas été en mesure, dans les délais qui lui étaient impartis, d'évaluer l'ensemble des conséquences liées aux nombreuses modifications du code du travail portées par le présent article.

Les adaptations prévues le présent article apparaissent cependant équilibrées et se justifient par les spécificités de ces secteurs.

Sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel, votre rapporteur général vous propose d'adopter cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 12 quater (nouveau) - Prélèvements sur le fonds de roulement de trois agences de l'État

Commentaire : le présent article vise à effectuer un prélèvement sur le fonds de roulement de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, de l'Institut national de police scientifique et de l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions pour un montant total de 7,5 millions d'euros.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article vise à effectuer des prélèvements sur le fonds de roulement de trois agences de l'État pour un montant total de 7,5 millions d'euros. Ces prélèvements s'inscrivent dans le schéma de gage de la hausse des dépenses liée aux votes de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2015.

En effet, hors amendements de seconde délibération du Gouvernement, les amendements adoptés, en première partie du projet de loi de finances pour 2015, par l'Assemblée nationale, ont conduit à accroître la norme de dépenses de l'État de 223 millions d'euros, dont 212 millions d'euros d'ajustement à la hausse des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et 11 millions d'euros de hausse des plafonds de taxes affectées. Cet accroissement de la norme de dépenses a été gagé pour 215 millions d'euros sur le budget général du projet de loi de finances pour 2015. Le reste, soit 8,5 millions d'euros, devait faire l'objet d'un prélèvement additionnel sur le fonds de roulement excédentaire de plusieurs agences du ministère de l'Intérieur, dans le cadre de l'examen du présent projet de loi de finances rectificative.

Le présent article met en oeuvre ce gage « additionnel ».

Répartition des motifs de la baisse de 547 millions d'euros des dépenses du budget général à la suite des travaux de l'Assemblée nationale
sur le projet de loi de finances pour 2015

Ainsi, avant le 15 janvier 2015, 4 millions d'euros seraient prélevés sur le fonds de roulement de l'Office Français de l'immigration et de l'intégration (OFII), 2 millions d'euros sur le fonds de roulement de l'Institut national de police scientifique (INPS) et 1,5 million d'euros sur le fonds de roulement de l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI).

La soutenabilité de cette mesure peut être appréciée au regard du niveau de fonds de roulement disponible après prélèvements : l'Office Français de l'Immigration et de l'Intégration (OFII) disposerait d'un fonds de roulement équivalent à 71 jours, l'Institut national de police scientifique (INPS) d'un fonds de roulement équivalent à 72 jours et l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) d'un fonds de roulement équivalent à 79 jours, y compris après prise en compte du prélèvement de 14 millions d'euros au profit de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) prévu à l'article 45 (rattaché à la mission « Administration générale et territoriale de l'État ») dans le projet de loi de finances pour 2015.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'ensemble de ces prélèvements apparaissent à la fois soutenables pour les agences considérées et nécessaires afin d'éviter une dégradation encore accrue du solde budgétaire.

Concernant en particulier l'ANTAI, votre rapporteur général souligne que le Sénat a adopté, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, un amendement de notre collègue Vincent Delahaye visant à majorer le prélèvement sur le fonds de roulement de cet organisme de 15 millions d'euros. Au regard des importantes ressources de trésorerie dont dispose cet organisme, ce prélèvement additionnel de 1,5 million d'euros apparaît soutenable pour l'ANTAI.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 (Art. 297 G, 298 sexies A, 302 septies-0 AA et 1734 du code général des impôts, art. L. 81 et L. 85 du livre des procédures fiscales) - Mesures de lutte contre la fraude fiscale, en particulier la fraude à la TVA dans les secteurs à risque

Commentaire : le présent article vise à renforcer l'efficacité de la lutte contre la fraude fiscale à la TVA, s'agissant de la vente de véhicules d'occasion provenant d'autres pays de l'Union européenne, de la constitution de sociétés éphémères pour éluder le paiement de la TVA dans le secteur du bâtiment et du droit de communication de l'administration vis-à-vis des commerçants.

I. LE RENFORCEMENT DU CONTRÔLE DU CERTIFICAT FISCAL POUR LES VÉHICULES D'OCCASION PROVENANT D'UN AUTRE PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE

A. LE DROIT EXISTANT

1. L'application aux livraisons de véhicules d'occasion du régime de la TVA sur la marge bénéficiaire

En application des dispositions de l'article 297 A du code général des impôts (CGI), les ventes de biens d'occasion réalisées par un assujetti-revendeur sont, en principe, taxables sur la marge bénéficiaire (régime dit de la TVA « sur la marge ») entre le prix d'achat du bien et son prix de revente.

La TVA sur la marge s'applique aux livraisons de véhicules d'occasion (âgés de plus de six mois et ayant parcouru au moins 6 000 km) réalisées par un assujetti-revendeur en cas d'acquisition165(*) :

- auprès d'un non redevable (particulier ou assujetti exonéré) ;

- ou auprès d'une personne non autorisée à facturer la TVA (personne ayant elle-même appliqué la TVA sur la marge ou bénéficiant de la franchise en base de TVA).

Ce régime n'est pas applicable si l'assujetti-revendeur déduit la TVA pour les biens provenant d'une importation taxable ou d'une acquisition intracommunautaire taxable ou pour lesquels une TVA a été facturée.

S'il est lui-même assujetti, l'acquéreur du véhicule ne peut pas déduire la TVA sur la marge qui lui a été facturée.

2. Des applications indues via des sociétés écran pour minorer le montant de TVA

Ce régime de TVA sur la marge est parfois appliqué de manière indue pour le négoce intracommunautaire de véhicules d'occasion, selon le schéma suivant :

- un négociant français achète un véhicule, presque neuf et très souvent haut de gamme, auprès d'un fournisseur établi dans un État membre qui délivre une facture indiquant l'application du régime de la marge ;

- ce fournisseur a acquis le véhicule auprès d'un négociant du pays d'origine de ce véhicule selon le régime général de TVA.

Le fournisseur est en réalité une société écran établissant une facture mensongère. Le véhicule est directement livré du pays d'origine en France sans transiter par le pays de la société écran et sans changer de certificat d'immatriculation, lequel reste ainsi établi au nom du propriétaire initial.

Cette fraude permet de céder à des particuliers des véhicules à un prix minoré du fait de la non-application du régime général de TVA, comme l'illustre l'exemple dans l'encadré ci-après.

Exemple de fraude sur la TVA pour l'achat d'un véhicule d'occasion

Le 1er janvier de l'année n, une entreprise A située en Belgique achète un véhicule neuf 40 000 euros hors taxe (HT), soit 48 400 euros toutes taxes comprises (TTC) compte tenu d'un taux de TVA de 21 % (soit 8 400 euros). La TVA est déduite du montant de TVA dont l'entreprise A est redevable sur ses ventes.

Après un délai de six mois (soit le 1er juillet de l'année n), le véhicule - qui a parcouru plus de 6 000 kilomètres - peut être considéré comme un véhicule d'occasion. Il est revendu par l'entreprise A à une entreprise B, située en Allemagne, pour 30 000 euros HT. Conformément au régime des livraisons intracommunautaires, le régime fiscal applicable est celui de l'État membre de destination. Le régime de la marge n'est pas applicable car l'entreprise A a bénéficié d'une déduction de TVA.

L'entreprise B ne déclare pas l'acquisition intracommunautaire qu'elle a effectuée auprès de l'entreprise A et se place frauduleusement sous le régime de la marge. Le véhicule est revenu à l'entreprise C, assujettie à la TVA en France, mais sans qu'apparaisse le montant de la TVA.

L'entreprise C déclare une prestation de services intracommunautaire non taxée à la TVA, pour le montant d'une commission (par exemple, 500 euros) touchée par l'entreprise B qui a revendu le véhicule. Mais l'entreprise C a en réalité acheté le véhicule (par exemple 30 000 euros HT) auprès de l'entreprise B (hors commission de 500 euros), le revend en France 33 000 euros TTC à un particulier D. L'entreprise C se place à nouveau sous le régime de la marge, ce qui, comme pour la vente de l'entreprise A à l'entreprise B, est frauduleux puisque le véhicule avait initialement ouvert droit à déduction. L'entreprise C ne facture la TVA que sur sa propre marge, soit 3 000 euros, correspondant à un produit de TVA de 600 euros au taux de 20 %. La TVA est collectée auprès du particulier D, client final, et reversée au Trésor public.

La TVA n'est donc acquittée que pour un montant de 600 euros, alors que le prix HT du véhicule s'élève à 30 000 euros (soit 6 000 euros de TVA). Par ailleurs, la minoration du produit de TVA permet d'abaisser les prix par une pratique concurrentielle déloyale.

3. Un contrôle peu efficace

Un contrôle est effectué par l'administration au moyen du certificat fiscal, dit « quitus », dont chaque véhicule doit faire l'objet pour pouvoir être immatriculé dans le cadre d'opérations intra-communautaires. Un peu plus de 200 000 quitus fiscaux sont délivrés chaque année. Le certificat fiscal est délivré gratuitement à condition de présenter un ensemble complet des pièces justificatives : la facture d'achat ou le certificat de cession, le certificat d'immatriculation obtenu dans le pays étranger, une pièce d'identité au nom de la personne qui a acheté le véhicule et un justificatif de domicile.

En application des dispositions de l'article 12 de la loi de finances rectificative du 29 décembre 2012, depuis le 1er janvier 2013, l'assujetti qui savait ou ne pouvait ignorer que son fournisseur ne pouvait pas bénéficier du régime de la marge est tenu solidairement au paiement de la taxe éludée par son fournisseur.

La mise en oeuvre du contrôle se heurte cependant à des obstacles pratiques. Comme le souligne l'évaluation préalable de l'article, « dans la pratique, il s'avère souvent très compliqué pour l'administration de remettre en cause l'application indue du régime de la marge TVA en raison notamment des aléas de l'assistance administrative internationale ou de ce que les fraudeurs présumés ont recours à des sociétés-écran ayant pour seule justification de rendre plus opaque le circuit de facturation entre l'acquéreur initial d'un véhicule et son consommateur final ». En effet, les circuits commerciaux complexes que suivent les véhicules au sein de l'Union européenne - comme décrit dans l'encadré plus haut - rendent difficile d'obtenir les informations sur le régime de TVA appliqué dans les différents États membres.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 297 G du CGI proposé par le A du I du présent article vise à subordonner l'application du régime de la marge et la délivrance du certificat fiscal (ou quitus fiscal) exigé pour pouvoir immatriculer la voiture en France à la justification du régime de TVA appliqué par le vendeur initial étranger titulaire du certificat d'immatriculation, permettant ainsi à l'administration de connaître le parcours des véhicules au sein de l'Union européenne. Un décret en Conseil d'État fixera la liste des pièces justificatives.

Par ailleurs, l'article 298 sexies A du CGI proposé par le B du I du présent article précise l'obligation pour tout assujetti-revendeur ou mandataire de solliciter auprès de l'administration, pour le compte de son client, le certificat fiscal. Cette opération doit être effectuée au lieu de domicile du demandeur.

Le A du III du présent article a prévu une application du nouveau dispositif « aux livraisons de véhicules réalisées à compter du 1er septembre 2015 et aux certificats délivrés au titre des acquisitions intracommunautaires réalisées à compter de cette même date ».

*

À l'initiative de la commission des finances, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements de coordination.

Elle a également adopté, à l'initiative de la commission des finances et avec un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement avançant du 1er septembre au 1er juillet la date d'entrée en vigueur, en considérant qu'un délai de six mois était suffisant pour la publication du décret en Conseil d'État prévu par le présent article.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé permettra d'améliorer la traçabilité des différents flux de véhicules et donnera à l'administration les moyens de mieux détecter les schémas frauduleux, en disposant des moyens effectifs d'opérer des vérifications.

S'inscrivant dans la lutte non seulement contre la fraude mais aussi contre une forme de concurrence déloyale au sein du secteur automobile, ces mesures entraîneront des recettes fiscales supplémentaires de TVA estimées à 50 millions d'euros en 2015 et 100 millions d'euros en année pleine en 2016, sur la base d'un taux de fraude estimé entre 20 % et 40 % du marché des acquisitions intra-communautaires de véhicules de tourisme d'occasion (1,1 milliard d'euros de chiffres d'affaires166(*), soit 220 millions d'euros de recettes fiscales de TVA au taux de 20 % et 45 à 90 millions d'euros de manque à gagner pour un taux de fraude compris entre 20 % et 40 %).

II. LA PRÉVENTION DE LA CONSTITUTION DE SOCIÉTÉS ÉPHÉMÈRES VISANT À ÉLUDER LE PAIEMENT DE LA TVA DANS LE SECTEUR DU BÂTIMENT

A. LE DROIT EXISTANT

Le régime simplifié d'imposition (RSI) à la TVA est de droit pour les entreprises dont le chiffre d'affaires annuel est compris entre la limite prévue par l'article 293 B du CGI167(*) pour l'application de la franchise en base de TVA et le seuil fixé par le I de l'article 302 septies A du CGI168(*).

Le RSI à la TVA permet le dépôt d'une seule déclaration annuelle faisant ressortir les taxes sur le chiffre d'affaires et assimilées dues au titre de l'année ou de l'exercice précédent. Cette déclaration est opérée au début du mois de mai de l'année suivant celle au cours de laquelle les opérations imposables ont été réalisées. Par ailleurs, le RSI permet aux entreprises de déduire les dépenses de TVA qu'elles ont supportées sur leurs propres achats.

Les opérateurs frauduleux optent pour le RSI à la TVA pour échapper aux mécanismes de détection de la fraude en organisant leur propre insolvabilité avant d'avoir déposé une déclaration annuelle de TVA. En particulier, dans un certain nombre de secteurs d'activités, des entreprises à caractère éphémère sont constituées dans le seul but de réaliser, sur une courte période, un important volume d'affaires qui ne donnera lieu à aucun reversement de la TVA. Le secteur du bâtiment et des travaux publics est notablement surreprésenté au sein de la commission des infractions fiscales, puisqu'il constitue 27 % des dossiers, alors qu'il ne représente que 15 % des entreprises qui se créent chaque année.

Pour remédier à la fraude fiscale, la procédure de flagrance fiscale prévoit, lorsque certaines conditions sont réunies (constatation de faits frauduleux définis par la loi et existence de circonstances susceptibles de menacer le recouvrement des impôts), la possibilité pour l'administration de procéder, sans autorisation préalable du juge et avant même l'obtention d'un titre exécutoire, à des saisies conservatoires afin de garantir sa créance. Le contribuable ayant fait l'objet d'une procédure de flagrance est exclu du régime simplifié d'imposition à la TVA.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé par le C du I du présent article vise à exclure du RSI à la TVA les opérateurs relevant de certains secteurs sensibles (travaux de construction, y compris ceux de réparation, de nettoyage, d'entretien, de transformation et de démolition, effectués en relation avec un bien immobilier) où les fraudes à la TVA sont plus nombreuses, soit 17 000 entreprises sur les 100 000 qui se créent chaque année et optent pour le régime simplifié.

Sont concernées :

- les entreprises qui débutent des opérations économiques soumises à la TVA, dont l'administration fiscale est obligatoirement informée par l'envoi de la déclaration d'activité prévue au 1° du paragraphe I de l'article 286 du CGI ;

- les entreprises qui reprennent une activité après une cessation temporaire ;

- les entreprises qui ont opté pour le paiement de la TVA alors qu'elles sont éligibles au régime de la franchise en base.

Ces entreprises devront ainsi opter pour le régime normal d'imposition, qui prévoit une obligation de dépôt mensuel ou trimestriel des déclarations de TVA, dans les conditions prévues par l'article 287 du CGI.

Les entreprises pourront à nouveau bénéficier du régime simplifié « à compter du 1er janvier de la seconde année suivant celle au cours de laquelle a débuté ou repris l'activité concernée ou a été exercée l'option pour le paiement de la taxe sur la valeur ajoutée ».

La demande devra avoir été formulée au plus tard le 31 janvier de l'année au titre de laquelle les redevables souhaiteront bénéficier du régime simplifié.

Le B du III du présent article prévoit une application du dispositif pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2015.

*

À l'initiative de la commission des finances, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé s'inspire des préconisations formulées par nos collègues députés Alain Bocquet et Nicolas Dupont-Aignan dans un rapport d'information rendu le 9 octobre 2013, proposant d'imposer des déclarations mensuelles de TVA pour les secteurs sensibles, les sociétés nouvelles ou changeant d'activité169(*).

Des dispositifs similaires existent en Allemagne ou en Belgique, imposant à l'ensemble des commerçants récemment enregistrés de transmettre leurs déclarations de TVA par voie électronique tous les mois pendant deux ans.

Le présent article ne vise toutefois que les créations ou reprises d'activités dans le secteur du bâtiment. Par ailleurs, les entreprises concernées peuvent conserver le bénéfice du RSI en matière de bénéfices et opter pour la tenue d'une comptabilité très simplifiée.

Des recettes fiscales supplémentaires sont attendues à hauteur de 50 millions d'euros par an en 2015 et 2016.

Votre rapporteur général est favorable à ce dispositif dès lors qu'il est limité dans le temps et à un secteur particulier, et apparaît proportionné à l'objectif poursuivi.

III. LA MODERNISATION ET L'EXTENSION DU DROIT DE COMMUNICATION DE L'ADMINISTRATION VIS-À-VIS DES PERSONNES AYANT LE STATUT DE COMMERÇANT

A. LE DROIT EXISTANT

Conformément aux dispositions des articles L. 81 à L. 102 AC du livre des procédures fiscales (LPF), les agents des administrations fiscale et douanière peuvent, pour l'établissement de l'assiette de l'impôt, son contrôle et son recouvrement, exercer leur droit de communication, qui consiste à prendre connaissance de renseignements et documents détenus par diverses catégories de personnes limitativement énumérés par le LPF.

Le droit de communication s'exerce notamment dans le cadre de la détection de dossiers susceptibles de faire l'objet de contrôles ultérieurs.

Il peut porter sur tout type de document, quel que soit le support utilisé pour sa conservation, notamment :

- les documents comptables, ainsi que les livres et documents annexes ;

- les pièces de recettes et de dépenses ;

- les registres de transfert d'actions et d'obligation et les feuilles de présence aux assemblées générales ;

- le rapport de gestion établi par les sociétés commerciales.

Le refus de communication entraîne l'application d'une amende de 1 500 euros.

Le développement du commerce en ligne a entraîné de nouvelles formes de fraude plus difficiles à détecter et à combattre, par exemple pour les activités d'achat-revente et de location saisonnière, que favorisent l'utilisation de pseudonymes et l'éclatement des activités entre plusieurs sites Internet.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Il est proposé de renforcer les amendes fiscales, ainsi que de moderniser et d'élargir le droit de communication aux informations relatives à des personnes non identifiées.

S'agissant des amendes fiscales, le D du I du présent article vise à :

- d'une part, relever de 1 500 à 5 000 euros le montant de l'amende fiscale encourue en cas de refus de communication opposé à une demande de l'administration sur des documents ou des renseignements, d'absence de tenue ou de destruction d'un document demandé ; cependant, l'amende resterait fixée à 1 500 euros par document dont la copie serait refusée, avec un plafonnement global inchangé à 10 000 euros par personne contrôlée ;

- d'autre part, à préciser que l'amende pourra être infligée pour chaque demande à laquelle il n'aura pas été entièrement répondu, ainsi que pour tout comportement constituant un obstacle à l'exercice du droit de communication ; en d'autres termes, une amende pourra être infligée si une partie seulement des documents ou informations demandés a été transmise à l'administration.

En ce qui concerne l'exercice du droit de communication, le dispositif proposé au du A du II du présent article prévoit que, « pour l'établissement de l'assiette et le contrôle de l'impôt, le droit de communication peut porter sur des informations relatives à des personnes non identifiées, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État pris après avis de la commission nationale de l'informatique et des libertés » (CNIL). Le droit de communication s'appliquerait ainsi aux opérateurs de communication électronique, aux fournisseurs d'accès et aux opérateurs des services établis en France, ainsi qu'aux sociétés d'acheminement des colis.

Le du A du II du présent article étend explicitement le droit de communication aux services en charge du recouvrement.

Le du A du II ouvre la possibilité pour l'administration - déjà consacrée par la jurisprudence - d'exercer son droit de communication non seulement sur place, mais aussi par correspondance, le cas échéant par voie électronique.

Enfin, le du A du II dispose que « les agents de l'administration peuvent prendre copie des documents dont ils ont connaissance » dans la mise en oeuvre de l'exercice du droit de communication.

Le B du II du présent article consacre et clarifie, conformément à la jurisprudence, l'étendue des documents susceptibles d'être communiqués à l'administration, en mentionnant tous les « documents relatifs à [l']activité » professionnelle d'une personne exerçant une activité commerciale, et non plus les seuls livres, registres ou rapports comptables dont la loi rend la tenue obligatoire.

Le C du III du présent article prévoit que ces dispositions s'appliquent aux droits de communication exercés à compter du 1er janvier 2015.

*

À l'initiative de la commission des finances, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le droit de communication sur des personnes non identifiées se limitera aux opérations d'assiette et de contrôle, après avis de la CNIL de manière à respecter les libertés individuelles puisque les personnes concernées ne seront pas directement identifiées. Selon l'évaluation préalable de l'article, ce dispositif devrait ainsi s'inspirer de celui qui existe déjà en matière d'interrogation des établissements de crédit portant sur les transferts de sommes à l'étranger, défini aux articles L. 96 A. du LPF et L. 152-3 du code monétaire et financier.

Les précisions apportées par ailleurs aux conditions d'exercice du droit de communication, ainsi qu'à la liste des documents professionnels communicables par les commerçants, mettent en cohérence le droit et la pratique en consolidant la jurisprudence, alors que les dispositions figurant au livre des procédures fiscales, datant de 1920, apparaissent dépassées. La liste des documents relatifs à l'exercice du droit de communication avait ainsi déjà été actualisée pour les artisans et exploitants agricoles.

Enfin, le relèvement du montant des amendes apparaît opportun, au regard du caractère peu dissuasif du montant de l'amende de 1 500 euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 bis (nouveau) (Art. 208 du code général des impôts) - Suppression de l'exonération d'impôt sur les sociétés pour les sociétés d'investissement professionnelles spécialisées

Commentaire : le présent article vise à limiter le champ de l'exonération d'impôt sur les sociétés en faveur des SICAV à celles qui ont une activité de gestion d'un portefeuille d'instruments financiers et de dépôts soumise aux conditions prévues par le code monétaire et financier pour les organismes de placement collectif ouverts aux investisseurs non professionnels.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES SOCIÉTÉS D'INVESTISSEMENT PROFESSIONNELLES SPÉCIALISÉES

1. Des fonds réservés aux investisseurs professionnels

Dans le cadre de la transposition, par l'ordonnance n° 2013-676 du 25 juillet 2013 modifiant le cadre juridique de la gestion d'actif, de la directive 2011/61/UE du Parlement et du Conseil du 8 juin 2011 sur les gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs (directive dite « AIFM170(*) »), de nombreuses mesures ont été prises, destinées d'une part à spécifier et encadrer les activités exercées par les dépositaires et les organismes de placement collectif ne relevant pas de la directive 2009/65/CE (dite « OPCVM »), et d'autre part à simplifier la gamme des produits de placement collectif afin d'en accroître la lisibilité et d'améliorer la gestion de leur liquidité.

La catégorie des fonds professionnels spécialisés, désormais classés parmi les fonds d'investissement alternatifs (FIA), est ainsi issue du regroupement :

- des anciens organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) contractuels, c'est-à-dire les sociétés d'investissement en capital variable (SICAV) contractuels et les fonds commun de placement (FCP) contractuels ;

- des anciens fonds communs de placement à risque (FCPR) contractuels.

Ces fonds d'investissement spécialisés sont réservés aux « clients professionnels » mentionnés à l'article L. 214-155 du code monétaire et financier.

La notion de « client professionnel »

À la suite de la révision de la directive « Prospectus » réalisée par la directive 2010/73/UE du 24 novembre 2010, la notion d'investisseur qualifié a été remplacée par celle de client professionnel.

L'article L. 214-155 du code monétaire et financier définit le client professionnel comme celui qui possède l'expérience, les connaissances et la compétence nécessaires pour prendre ses propres décisions d'investissement et évaluer correctement les risques encourus.

Si elle ne fait pas déjà partie des autres clients professionnels ou contreparties éligibles de plein droit listés aux articles D. 533-11 et D. 533-13 du code monétaire et financier, une personne morale doit, pour pouvoir prétendre à la qualité de client professionnel, remplir au moins deux des trois critères mentionnés à l'article D. 533-11 du code monétaire et financier pour être considérée comme un client professionnel :

- total du bilan égal ou supérieur à 20 millions d'euros ;

- chiffre d'affaires net ou recettes nettes égaux ou supérieurs à 40 millions d'euros ;

- capitaux propres égaux ou supérieurs à 2 millions d'euros.

Le client non professionnel peut renoncer à une partie de la protection que lui offre ce statut en demandant à être traité comme un client professionnel sur option dans les conditions de l'article 314-6 du règlement général de l'Autorité des marchés financiers (AMF). Le prestataire de services d'investissement effectue alors une évaluation visant, entre autres, à s'assurer que la personne remplit au moins deux des trois critères suivants :

- la détention d'un portefeuille d'instruments financiers d'une valeur supérieure à 500 000 euros ;

- la réalisation d'opérations, chacune d'une taille significative, sur des instruments financiers, à raison d'au moins dix par trimestre en moyenne sur les quatre trimestres précédents ;

- l'occupation pendant au moins un an, dans le secteur financier, d'une position professionnelle exigeant une connaissance de l'investissement en instruments financiers.

Aux termes de l'article L. 214-154 du code précité, un fonds professionnel spécialisé prend la forme d'une société d'investissement en capital variable (SICAV) ou d'un fonds commun de placement (FCP). Selon le cas, sa dénomination est alors respectivement celle de « société d'investissement professionnelle spécialisée » ou de « fonds d'investissement professionnel spécialisé ».

Une SICAV est une société anonyme qui émet des actions au fur et à mesure des demandes de souscription. L'investisseur devient actionnaire, peut voter lors de l'assemblée générale et porter sa candidature au conseil d'administration.

Un FCP est un régime de copropriété. Il émet des parts qui sont achetées par les investisseurs. La gestion du FCP est opérée par une société de gestion (SGP) qui agit au nom des porteurs et doit défendre leur intérêt exclusif. Le FCP lui-même ne possède par la personnalité morale.

Face au développement des Specialized Investment Fund (SIF) luxembourgeois ou au Qualifying Investor Fund (QIF) irlandais, les fonds professionnels spécialisés ont été créés afin de mettre à disposition des investisseurs professionnels un véhicule de droit français régulé, disposant d'une très grande flexibilité sur la nature des actifs éligibles, sur les ratios d'investissement comme sur la gestion du passif.

2. Des règles de fonctionnement assouplies

S'adressant uniquement à des investisseurs professionnels, réputés avertis, les fonds professionnels spécialisés sont affranchis de plusieurs des contraintes qui pèsent sur les organismes de placement collectif (OPC) ouverts au grand public.

Ainsi, les fonds professionnels spécialisés ne font pas l'objet d'un agrément mais sont déclarés à l'Autorité des marchés financiers (AMF) au plus tard un mois après leur constitution et sont régulés tout au long de leur vie.

En outre, contrairement aux SICAV et FCP classiques qui ont pour seul objet la gestion d'un portefeuille d'instruments financiers et de dépôts, les fonds professionnels spécialisés peuvent investir dans tout type de biens dès lors qu'ils satisfont aux conditions cumulatives fixées par l'article L. 214-154 du code monétaire et financier :

« 1° La propriété du bien est fondée soit sur une inscription, soit sur un acte authentique, soit sur un acte sous seing privé dont la valeur probante est reconnue par la loi française ;

« 2° Le bien ne fait l'objet d'aucune sûreté autre que celles éventuellement constituées pour la réalisation de l'objectif de gestion du fonds professionnel spécialisé ;

« 3° Le bien fait l'objet d'une valorisation fiable sous forme d'un prix calculé de façon précise et établi régulièrement, qui est soit un prix de marché, soit un prix fourni par un système de valorisation permettant de déterminer la valeur à laquelle l'actif pourrait être échangé entre des parties avisées et contractant en connaissance de cause dans le cadre d'une transaction effectuée dans des conditions normales de concurrence ;

« 4° La liquidité du bien permet au fonds professionnel spécialisé de respecter ses obligations en matière d'exécution des rachats vis-à-vis de ses porteurs et actionnaires définies par ses statuts ou son règlement. »

De plus, par dérogation aux dispositions applicables aux autres OPC, le règlement ou les statuts des fonds professionnels spécialisés prévoient notamment leurs règles d'investissement ainsi que les conditions et les modalités d'émission, de souscription, de libération, de cession et de rachat des parts ou des actions.

Les fonds professionnels spécialisés doivent toutefois respecter une périodicité minimale semestrielle du calcul de la valeur liquidative.

B. DES SICAV EXONÉRÉES D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

Compte tenu de leur objet, les OPC bénéficient d'un régime fiscal particulier, dit de « transparence » afin de ne pas pénaliser ce type d'investissement par rapport à une détention directe d'actifs :

- les FCP, qui ne possèdent pas la personnalité morale, échappent par nature à l'impôt sur les sociétés et sont transparents d'un point de vue fiscal ;

- les SICAV sont quant à elles explicitement exonérées d'impôt sur les sociétés par le 1° bis A l'article 208 du CGI s'agissant « des bénéfices réalisés dans le cadre de leur objet légal ».

Les bénéfices réalisés par un OPC ne sont ainsi imposés qu'entre les mains des porteurs de parts ou d'actions, au moment de leur distribution171(*).

La rédaction actuelle du 1° bis A de l'article 208 du CGI est issue de l'ordonnance du 25 juillet 2013 précitée qui a supprimé la référence aux articles du code monétaire régissant les OPCVM, puisque les anciennes SICAV contractuelles, rebaptisées sociétés d'investissement professionnelles spécialisées, sont désormais classées parmi les fonds d'investissement alternatifs.

Ces SICAV qui bénéficiaient déjà de l'exonération d'impôt sur les sociétés ont ainsi été maintenues dans son champ.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement et avec un avis défavorable de la commission des finances, le présent article vise à limiter le champ de l'exonération d'impôt sur les sociétés en faveur des SICAV à celles qui ont une activité de gestion d'un portefeuille d'instruments financiers et de dépôts soumise aux conditions prévues par le code monétaire et financier pour les organismes de placement collectif ouverts aux investisseurs non professionnels.

Le I du présent article tend à modifier le 1° bis A de l'article 208 du CGI, afin de restreindre le champ de l'exonération d'impôt sur les sociétés aux SICAV « qui ont pour seul objet la gestion d'un portefeuille d'instruments financiers et de dépôts dans les conditions prévues aux articles L. 214-7 et L. 214-24-29 du code monétaire et financier ».

Le II du présent article prévoit que le I s'applique aux sociétés d'investissement professionnelles spécialisées mentionnées à l'article L. 214-154 du code monétaire et financier pour l'imposition du résultat de leurs exercices ouverts à compter du 1er juillet 2015.

Il précise que « l'impôt sur les sociétés est dû sur une part du résultat égale à la proportion des actions souscrites dans le capital de ces sociétés à compter de la même date ».

Il organise enfin l'application du régime mère-filles172(*) (articles 145 et 216 du code général des impôts) aux dividendes distribués au titre des actions souscrites à compter du 1er juillet 2015, le seuil de détention173(*) mentionné au b du 1 de l'article 145 du code général des impôts s'appréciant au regard des seules actions souscrites à compter du 1er juillet 2015.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article est présenté par le Gouvernement comme une mesure visant à lutter contre l'optimisation fiscale. Sur le principe, on ne peut exclure qu'il soit effectivement nécessaire de revoir le champ de l'exonération fiscale dont bénéficient certaines SICAV en raison d'abus éventuellement constatés. Il apparaît toutefois que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale suscite des doutes sérieux, semble avoir fait l'objet d'une concertation insuffisante et n'est appuyé sur aucun exemple précis ni donnée chiffrée.

1. Un coup porté à la compétitivité de la place financière de Paris et au financement de l'économie

Cette mesure constituerait une perte objective de compétitivité et une atteinte supplémentaire à l'image de la place financière de Paris en matière de gestion d'actifs. La France est à la première place européenne dans ce domaine avec 2 500 milliards d'actifs sous gestion mais subit une forte concurrence du Luxembourg et de l'Irlande, qui proposent des véhicules équivalents aux SICAV contractuelles françaises, également exonérés d'impôt sur les sociétés.

Ce type de mesure est d'autant plus malvenue que Michel Sapin a installé le 16 juin dernier le Comité « Place de Paris 2020 », réunissant les acteurs du système financier, des entreprises, des élus et des experts, afin de relancer l'attractivité de la place financière de Paris et favoriser ainsi le financement de l'économie.

Il faut relever à cet égard que les fonds d'investissement professionnels spécialisés (anciens FCP contractuels), qui demeureraient hors du champ de l'impôt sur les sociétés, ne constituent pas une solution de remplacement satisfaisante pour nombre d'investisseurs étrangers, notamment les fonds de pension ou les fonds souverains, qui privilégient souvent le mode de gouvernance associé aux SICAV, permettant aux actionnaires de participer au conseil d'administration. La logique de la gamme des fonds serait ainsi rompue et dégraderait la capacité globale de la place de Paris à attirer des capitaux étrangers.

En outre, en réservant l'exonération aux SICAV gérant exclusivement des instruments financiers, tous les fonds utilisant les créances risquent d'être fiscalisés. Cela compromet le développement des fonds de prêts à l'économie créés, sous l'impulsion du Gouvernement, il y a à peine un an, alors que leur importance pour le refinancement de l'économie a été unanimement soulignée.

L'inclusion des prêts ou créances dans les actifs dont la gestion justifierait qu'une SICAV soit exclue du bénéfice de l'impôt sur les sociétés serait en totale contradiction avec la politique suivie depuis plusieurs années et visant à donner un rôle plus important au financement extra-bancaire.

2. Une mesure au rendement sans doute négatif

Le coût de cette mesure en termes de recettes fiscales est susceptible d'être bien plus élevé que le gain fiscal en impôt sur les sociétés, qui sera sans doute éphémère. En effet, les capitaux investis par des investisseurs professionnels dans ce type de structure sont très mobiles et les véhicules équivalents, en Irlande et au Luxembourg, sont exonérés d'impôt sur les sociétés. Dès lors, la base imposable disparaîtra rapidement et la fermeture des fonds risquera de s'accompagner d'une délocalisation des équipes de gestion à l'étranger, en particulier au Luxembourg.

3. Une mesure inefficace sur le plan de la lutte anti-abus

Les fonds d'investissement professionnels spécialisés (anciens FCP contractuels) resteraient, par nature, hors du champ de l'impôt sur les sociétés, alors qu'ils peuvent investir dans les mêmes actifs que les sociétés d'investissement professionnelles spécialisées.

Les investissements guidés par la seule recherche d'optimisation fiscale pourront aussi bien se reporter sur les FCP, tandis que les autres, qui s'étaient portés sur une SICAV en raison de son mode de gouvernance, risquent fort, comme cela a déjà été souligné, de se reporter sur les SIF luxembourgeois et les QIF irlandais.

4. Une mesure mal calibrée et apportant une certaine confusion

Les effets du dispositif proposé excèdent largement son objet en soumettant à l'impôt sur les sociétés toutes les SICAV contractuelles qui investissent sur les instruments financiers car seules celles qui ont les mêmes règles d'investissement que les SICAV OPCVM sont exemptées174(*). Il ne vise donc pas uniquement l'immobilier ou les biens atypiques.

En outre, la modification proposée de l'article 208 du CGI, qui entend apporter un éclaircissement, apporte plutôt de la confusion.

Il ressort en effet du dispositif adopté par l'Assemblée nationale, que si les SICAV contractuelles sont exclues du champ de l'exonération car elles ne fonctionnent pas dans les conditions prévues aux articles L. 214-7 et L. 214-24-29 du code monétaire et financier, les autres SICAV, ouvertes aux non-professionnels, doivent, pour bénéficier de l'exonération, avoir pour activité exclusive la gestion d'instruments financiers et de dépôts. Or, l'ensemble des SICAV, y compris celles relevant de la catégorie des OPCVM, peuvent avoir à gérer d'autres actifs que les valeurs mobilières (par exemple des liquidités ou des créances). Cette lecture stricte amènerait à fiscaliser l'ensemble des SICAV à l'impôt sur les sociétés, ce qui n'est pas le but recherché et pose un risque économique et financier majeur. Si ce point peut sans doute être précisé par l'administration fiscale, la simple incertitude liée à la rédaction actuelle du dispositif proposé serait extrêmement dommageable et s'ajouterait à l'effet de signal négatif de la mesure.

5. La remise en cause du régime fiscal des souscriptions déjà réalisées

L'exposé sommaire indique que le dispositif entend « éviter une remise en cause du régime de souscriptions déjà réalisées ». S'il est bien prévu que l'impôt soit calculé sur une part du résultat égale à la proportion d'actions souscrites dans le capital de la société à compter du 1er juillet 2015, cet impôt est réglé par la SICAV et viendra donc réduire le résultat distribuable aux investisseurs. Ceux-ci devant être traités de manière égale, conformément aux principes applicables aux OPC, le poids de l'imposition sera supportée par l'ensemble des investisseurs, quelle que soit leur date de souscription.

Il y a un certain paradoxe à ce que l'amendement du Gouvernement revenant sur l'exonération dont bénéficient les SICAV contractuelles depuis toujours ait été adopté le jour-même où le ministre des finances présentait devant le comité « Place de Paris 2020 » la « charte sur la nouvelle gouvernance fiscale » destinée à renforcer la sécurité fiscale des entreprises, en affirmant notamment un principe de non-rétroactivité et de non-rétrospectivité.

6. Une mesure appuyée sur une justification laconique et dont les conséquences budgétaires et économiques n'ont pas été évaluées

Votre rapporteur général juge nécessaire que les niches fiscales existantes soient évaluées en fonction de leur légitimité, de leur efficacité et de leur coût et qu'au terme de cette évaluation, elles soient éventuellement remises en cause dans leur existence ou leurs modalités.

En l'espèce, l'amendement du Gouvernement, adopté par l'Assemblée nationale, ne présente aucune autre justification que le fait qu'il ne serait pas « souhaitable, compte tenu de la variété des actifs dans lesquels les SICAV contractuelles peuvent investir et de leur souplesse de fonctionnement, de leur conférer un régime fiscal aussi optimisant ». Aucun chiffrage, aucune étude d'impact ne sont fournis à l'appui de cette mesure.

Interrogé en séance publique à l'Assemblée nationale, Christian Eckert n'a pas apporté plus de justification et a indiqué qu'il n'avait lui-même pas de données chiffrées sur les sociétés concernées et donc « pas de réponse à apporter ».

Il semble étonnant que le Gouvernement présente une telle mesure sans même connaître, selon les affirmations du secrétaire d'État au Budget, le nombre des sociétés concernées, pourtant déclarées auprès de l'AMF et régulées par elle, non plus que l'encours géré ou les bénéfices réalisés par ces sociétés.

Votre rapporteur général a interrogé l'AMF, qui lui a indiqué qu'il y avait actuellement 49 sociétés d'investissement professionnelles spécialisées gérant au total 2,6 milliards d'euros. La disparition de ces sociétés et le transfert à l'étranger de leurs actifs n'amélioraient pas les recettes fiscales de l'État et enverraient un signal très négatif à l'ensemble des investisseurs actuels et potentiels quant à la réelle volonté du Gouvernement de garantir dans la durée l'attractivité de la place financière de Paris.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 13 ter (nouveau) (Art. L. 621-5-3 du code monétaire et financier) - Droits et contributions perçues par l'Autorité des marchés financiers

Commentaire : le présent article effectue plusieurs modifications au sein du code monétaire et financier afin de mettre en cohérence le régime des droits et contributions perçues par l'Autorité des marchés financiers avec le nouveau cadre juridique de la gestion d'actifs.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission des finances, tendant, d'après l'exposé des motifs, à mettre « à jour le régime des contributions par l'Autorité des marchés financiers auprès des gestionnaires d'actifs pour tenir compte des modifications législatives récentes » résultant de la directive dite AIFM175(*).

Ainsi, le présent article opère plusieurs modifications au sein de l'article L. 621-5-3 du code monétaire et financier qui institue des droits fixes et des contributions au profit de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

Le 1° du présent article permet à l'AMF de percevoir un droit fixe lors de la notification - et non pas seulement lors d'une autorisation préalable - de la commercialisation en France d'un placement collectif ou d'un fonds d'investissement de droit étranger.

Le a) du 2° du présent article a pour objet de faire contribuer les sociétés de gestion qui gèrent des placements collectifs qui ne relèvent pas de la catégorie des organismes de placement collectif (groupements fonciers agricoles par exemple).

Enfin, le b) du 2° du présent article introduit une nouvelle disposition au sein de l'article L. 621-5-3 précité afin de faire contribuer les sociétés de gestion étrangères qui gèrent des fonds d'investissement alternatifs de droit français.

Le produit de ces nouvelles contributions n'est pas évalué, mais, en tout état de cause, les recettes de l'AMF sont plafonnées, en application de l'article 15 du projet de loi de finances pour 2015, à 74 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 quater (nouveau) (Art. L. 621-5-3 du code monétaire et financier) - Contribution à l'Autorité des marchés financiers à l'occasion de l'émission de parts sociales ou de certificats mutualistes

Commentaire : le présent article prévoit le paiement d'une contribution à l'Autorité des marchés financiers lors de l'émission de certificats mutualistes ou de parts sociales par les banques mutualistes et coopératives.

En application du 2° du II de l'article L. 621-5-3 du code monétaire et financier, « il est institué une contribution due par les personnes soumises au contrôle de l'Autorité des marchés financiers, [...] à l'occasion de la soumission par un émetteur d'un document d'information sur une émission [...] au visa préalable de l'Autorité des marchés financiers. Cette contribution est assise sur la valeur des instruments financiers. Son taux, fixé par décret, ne peut être supérieur à 0,20 pour mille lorsque l'opération porte sur des titres donnant accès ou pouvant donner accès au capital ».

En l'état actuel, cette contribution n'est pas due lors de l'émission de parts sociales de banques mutualistes et coopératives, qui fait pourtant l'objet d'un prospectus visé par l'Autorité des marchés financiers.

De même, les certificats mutualistes font l'objet d'un prospectus visé par l'Autorité des marchés financiers sans pour autant être soumis au paiement d'une contribution car ils ne sont pas, d'un point de vue juridique, des instruments financiers. Il s'agit en effet d'une catégorie sui generis de titres pouvant être émis par les sociétés d'assurance mutuelles ou les sociétés de groupes d'assurance mutuelles176(*).

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement, adopté par l'Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission des finances. Il vise à soumettre l'émission de parts sociales des banques mutualistes et coopératives ainsi que les certificats mutualistes au paiement d'une contribution à l'occasion de la procédure de visa préalable auprès de l'Autorité des marchés financiers.

Le produit de cette contribution n'est pas évalué, mais, en tout état de cause, les recettes de l'AMF sont plafonnées, en application de l'article 15 du projet de loi de finances pour 2015, à 74 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 quinquies (nouveau) - Rapport sur la mise en place d'une cellule opérationnelle de décèlement précoce des escroqueries à la TVA

Commentaire : le présent article prévoit la remise d'un rapport sur l'opportunité de mettre en place une cellule opérationnelle de décèlement précoce des escroqueries à la TVA.

Adopté par l'Assemblée nationale sur l'initiative de notre collègue député Yann Galut, avec l'avis défavorable de la commission des finances et l'avis favorable du Gouvernement, le présent article tend à la remise d'un rapport, réunissant les représentants de différentes administrations au sein d'une « cellule opérationnelle », pour repérer en amont les fraudes à la TVA. La demande est ainsi formulée :

« Le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l'opportunité de la mise en place d'une cellule opérationnelle de décèlement précoce des escroqueries à la taxe sur la valeur ajoutée en vue de lutter contre les infractions mentionnées aux articles 313?1177(*) et 313?2 du code pénal178(*), lorsque celles-ci portent spécifiquement sur la taxe sur la valeur ajoutée.

« Cette cellule opérationnelle, regroupant des agents des impôts, des douanes, de l'organisme Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins, des ministères de l'intérieur et de la justice, nommément désignés par arrêtés ministériels, aurait pour mission d'assurer le pilotage de la lutte contre l'escroquerie à la taxe sur la valeur ajoutée dans un objectif de coordination et d'amélioration de la performance.

« Dans ce même objectif, il est également demandé au Gouvernement de présenter dans ce rapport ses conclusions quant à l'utilité de la généralisation du recours à un logiciel de recoupements de données (dit logiciel de datamining) en vue de permettre la détection a priori de ces infractions et de traiter en temps réel les cas soupçonnés de fraude ».

La lutte contre la fraude à la TVA représente une des priorités des pouvoirs publics. En effet, le manque à gagner en termes de recettes fiscales a été estimé entre 7 et 9,3 milliards d'euros par an selon les dernières données disponibles, figurant dans le rapport de la délégation nationale à la lutte contre la fraude publié en 2012. Pour lutter contre la fraude à la TVA, une structure commune (« task force ») a ainsi été mise en place en avril 2014 entre les administrations compétentes.

En séance publique, le Gouvernement a indiqué qu'« une douzaine de services » se réunissent « une fois par mois », et que le rapport demandé pourrait faire le bilan des actions ainsi menées.

Les sujets évoqués par notre collègue député Yann Galut peuvent effectivement donner lieu à la remise d'un rapport au Parlement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 sexies (nouveau) - Création d'une annexe au projet de loi de finances initiale sur la fraude à la TVA

Commentaire : le présent article prévoit la création d'une annexe au projet de loi de finances initiale sur la fraude à la TVA.

Adopté par l'Assemblée nationale sur l'initiative de nos collègues députés Yann Galut et Karine Berger, avec l'avis défavorable de la commission des finances et l'avis favorable du Gouvernement, le présent article tend à ce que figure chaque année, « au sein d'une annexe générale au projet de loi de finances » initiale, une analyse de « l'écart entre le montant des recettes réellement perçues et le montant théoriquement attendu en matière de taxe sur la valeur ajoutée ».

Cette annexe « détaille[rait] les causes de non-perception de la taxe sur la valeur ajoutée, notamment l'imputabilité à l'escroquerie à la taxe sur la valeur ajoutée et à toute forme de fraude ».

Elle « détaille[rait] également les secteurs économiques sur lesquels porte ce manque à gagner ».

L'objectif est d'améliorer la connaissance de la lutte contre la fraude à la TVA, dont des données figurent déjà dans le rapport annuel de la délégation nationale à la lutte contre la fraude. L'édition 2012 de ce rapport avait ainsi évalué la fraude à la TVA entre 7 et 9,3 milliards d'euros, soit 6 % à 8 % de la TVA nette collectée en 2008.

Votre rapporteur général est favorable à l'adoption de cet article qui tend à améliorer l'information du Parlement.

Toutefois, les informations ne seront disponibles qu'avec un décalage de plusieurs années. En effet, les données sur le contrôle fiscal au moment du dépôt du projet de loi de finances pour l'année n ne permettent pas de réaliser une estimation de la fraude à la TVA au titre de l'année n - 2, dans la mesure où les contrôles sur place afférents à la TVA de l'année n - 2 ont lieu au cours des années n - 1, n et n + 1, les recettes correspondantes étant perçues jusqu'à l'année n + 2.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 (Art. 39, 93, 209, 231 ter, 235 ter X, 235 ter ZE, 235 ter ZE bis [nouveau] du code général des impôts) - Non déductibilité du résultat de la taxe sur les locaux à usage commercial ou de bureaux d'Île-de-France, de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances de dommages et de la taxe de risque systémique.

Commentaire : le présent article vise à rendre trois taxes (la taxe sur les locaux à usage commercial ou de bureau d'Île-de-France, la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurance et la taxe de risque systémique), ainsi que les contributions des banques au Fonds de résolution unique et au Fonds de garantie des dépôts et de résolution, non déductibles de l'assiette de l'impôt sur les sociétés.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN PRINCIPE FISCAL : LA DÉDUCTIBILITÉ DES IMPÔTS ET TAXES DU RÉSULTAT SOUMIS À L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

L'article 39 du code général des impôts (CGI) pose comme principe que « le bénéfice net est établi sous déduction de toutes charges ». La doctrine fiscale pose deux principales conditions à la déductibilité des charges du résultat imposable : être à la charge de l'entreprise, ce qui signifie qu'elles se traduisent par une diminution de son actif net, et être exposées dans l'intérêt de l'exploitation.

Ces charges déductibles comprennent notamment :

- des charges d'exploitation, liées à l'activité de l'entreprise (charges de personnel, dépenses d'approvisionnement, d'investissement, remboursement du capital des emprunts contractés, etc.) ; en revanche, ne sont pas déductibles les dépenses somptuaires, par exemple, car il est considéré qu'elles n'ont pas été exposées dans l'intérêt de l'exploitation ;

- des charges financières, en particulier les intérêts d'emprunt ; cependant, l'article 212 bis du CGI prévoit que cette déductibilité est plafonnée à 75 % à compter de l'exercice 2014 ; de même les amendes et pénalités sont des charges financières qui ne peuvent être déduites du résultat imposable ;

- des impôts et taxes qui frappent la production, c'est-à-dire qui s'appliquent à une assiette liée à l'activité de l'entreprise et non à son résultat. Certains de ces « impôts de production » sont assis sur le chiffre d'affaires de l'entreprise, comme la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) ; d'autres sont liés à des déterminants de l'activité (surface commerciale pour la taxe sur les surfaces commerciales [TASCOM], surface publicitaire pour la taxe locale sur les publicités extérieures [TLPE], etc.).

Ainsi, les impôts et taxes, dès lors qu'ils sont déduits du résultat imposable, minorent l'impôt sur les sociétés payé par l'entreprise. Par exemple, si une entreprise paie 10 000 euros au titre de la C3S, elle peut déduire ces 10 000 euros de son résultat imposable ; ainsi, si elle est bénéficiaire et assujettie au taux normal de 33,1/3 %, son impôt sur les sociétés sera réduit de 3 333 euros.

En revanche, les impôts et taxes qui s'appliquent à la même assiette que l'impôt sur les sociétés (à savoir les bénéfices) ne sont, par définition, pas déductibles du résultat. C'est notamment le cas de la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés due par les grandes entreprises (« surtaxe » d'IS, prévue par l'article 235 ter ZAA, au taux de 10,7 %), ainsi que de la contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés, au taux de 3,3 %. Les autres contributions additionnelles à l'impôt sur les sociétés, comme la contribution sur les revenus distribués, ne sont également pas déductibles du résultat.

En outre, la loi peut prévoir la non-déductibilité de certaines taxes, en particulier s'agissant de taxes ou de contributions apparentées à un mécanisme assurantiel, afin de garantir le montant de la « prime » ainsi collectée, ou comportementales ou punitives, afin de renforcer l'effet incitatif (participation pour non réalisation d'aires de stationnement, redevance pour création de bureaux en Île-de-France, taxe sur les loyers élevés des micro-logements, versement pour sous-densité, etc.).

B. DES TAXES « DISSUASIVES » SUR LES ÉTABLISSEMENTS FINANCIERS ET LES ENTREPRISES FRANCILIENNES DÉDUCTIBLES DE L'ASSIETTE DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

1. La taxe sur les locaux à usage commercial ou de bureaux d'Île-de-France

La taxe annuelle sur les locaux à usage commercial ou de bureaux en Île-de-France, couramment appelée « taxe sur les bureaux » (TSB), a été créée en 1990 et est codifiée à l'article 231 ter du code général des impôts.

Elle s'applique aux locaux affectés à l'usage de bureaux, à une activité professionnelle, à une activité de commerce ou de stockage et aux locaux destinés au stationnement des véhicules annexés à ces locaux commerciaux. Sont exonérés les locaux inférieurs à une certaine taille179(*).

Elle est due par le propriétaire de tout bien imposable (ou le locataire si le contrat de bail commercial le prévoit expressément) situé en Île-de-France, sur la base d'un tarif au mètre carré, différent selon la nature du local et la circonscription dans laquelle le bien est situé180(*), et revalorisé chaque année par arrêté ministériel. Sont exonérés de la TSB les locaux en zone de redynamisation urbaine ou en zone franche urbaine, ainsi que les locaux appartenant à différentes entités non commerciales (associations ou fondations reconnues d'utilité publique, établissements publics d'enseignement, etc.).

L'objectif de cette taxe est, d'une part, de participer au rééquilibrage de l'offre de locaux entre bureaux et logements en Île-de-France par son effet incitatif et, d'autre part, de contribuer au financement du Grand Paris. La TSB est affectée à la région Île-de-France, à l'Union d'économie sociale du logement (UESL) et à l'établissement public « Société du Grand Paris ».

D'après l'évaluation préalable annexée au présent article, la TSB a rapporté 666 millions d'euros en 2013.

2. La taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurance de dommages

Créé par la loi n° 82-1126 de finances pour 1983, la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances de dommages est codifiée à l'article 235 ter X du CGI.

Cette taxe vise à décourager les entreprises d'assurance de prévoir des provisions trop importantes pour bénéficier d'un avantage de trésorerie. En effet, les entreprises d'assurance peuvent constituer, sur une année N, des provisions en vue de faire face au règlement des sinistres qu'elles prévoient. Lorsque ces provisions se révèlent supérieures au montant effectif du règlement du sinistre, l'entreprise constate un excédent de provision qu'elle réintègre, en année N + x à son résultat imposable. Ce faisant, l'entreprise a bénéficié d'un avantage (fiscal) de trésorerie, car le montant de l'excédent de provision, qui aurait dû être intégré au résultat de l'année N, ne l'a été qu'en année N + x.

Ainsi, pour inciter les entreprises d'assurances à un calcul plus rigoureux de leurs provisions, la taxe prévue à l'article 235 ter X est assise « sur le montant de l'impôt sur les sociétés qui aurait dû être acquitté l'année de la constitution des provisions en l'absence d'excédent », diminué d'une franchise de 3 % et d'une dotation complémentaire correspondant à l'aggravation du règlement d'un sinistre intervenu sur un sinistre antérieur181(*). Le taux de la taxe est de « 0,40 % par mois écoulé depuis la constitution de la provision ».

La taxe est due par toutes les entreprises d'assurances de dommages soumises à l'impôt sur les sociétés, à l'exclusion des entreprises de réassurance. Elle a rapporté environ 100 millions d'euros en 2013.

3. La taxe de risque systémique et le fonds de soutien aux collectivités territoriales

a) La taxe de risque systémique : une taxe « assurancielle » qui bénéficie au budget général

La taxe de risque systémique (TRS), codifiée à l'article 235 ter ZE du code général des impôts, a été créée par l'article 42 de la loi de finances pour 2011182(*). Dans l'attente de la mise en place d'un mécanisme de résolution qui garantisse que le contribuable ne soit plus appelé en cas de crise bancaire, cette taxe avait pour objectif de faire contribuer ex ante les établissements « trop gros pour faire faillite » (« too big to fail ») dont le sauvetage, en cas de crise, serait assuré par l'État (cf. infra).

Sont redevables de cette taxe les établissements de crédit, les entreprises d'investissement ainsi que les établissements de paiement. Son assiette repose sur les exigences minimales en fonds propres requises pour respecter les ratios réglementaires dit « de Bâle ». La taxe est donc conçue pour qu'un accroissement des risques pris par l'établissement financier se traduise par une augmentation du coût de la taxe qu'il acquitte.

L'article 235 ter ZE prévoit cependant que les établissements dont les exigences en fonds propres sont inférieures à 500 millions d'euros ne sont pas assujettis à la taxe : ainsi, en pratique, seuls des établissements de crédit d'une certaine taille en sont redevables, ce qui correspond à son objectif précité.

L'article 9 de la seconde loi de finances rectificative pour 2012183(*) a doublé le taux de la TRS pour le porter à 0,539 %.

En 2013, 16 établissements ont été redevables de la TRS, pour un rendement d'environ 900 millions d'euros. Toutefois, en raison, précisément, de la déductibilité de la TRS au titre de l'impôt sur les sociétés, le produit net pour le budget de l'État s'est élevé à environ 585 millions d'euros.

Le produit brut de la TRS est prévu à 1,1 milliard d'euros pour 2015 (compte tenu d'un accroissement de l'assiette de la taxe, sous l'effet des normes prudentielles applicables aux établissements de crédit).

b) La création du fonds de soutien aux collectivités territoriales, alimenté par une fraction de la taxe de risque systémique

L'article 92 de la loi de finances pour 2014184(*) a créé un fonds de soutien destiné à aider les collectivités ayant souscrit des emprunts structurés. Les modalités d'application de cet article ont été précisées par décret en Conseil d'État185(*).

Le fonds de soutien peut bénéficier à l'ensemble des collectivités territoriales - y compris celles d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie - leurs groupements, les établissements publics locaux (EPL) et les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) ayant souscrit certains emprunts structurés et instruments financiers, à condition qu'ils en fassent la demande avant le 15 mars 2015.

Le fonds sera doté au total de 1,5 milliard d'euros à terme, à raison de 100 millions d'euros par an sur quinze ans. Ce montant a été calibré de façon à correspondre à 45 % des indemnités de remboursement anticipé des emprunts structurés les plus sensibles (estimées au moment du projet de loi de finances pour 2014 à 3,4 milliards d'euros par le Gouvernement).

Afin de faire participer les banques à la résolution d'un problème qu'elles ont en partie créé en commercialisant, pour certaines, les « emprunts toxiques », ce fonds est financé pour plus de moitié, par le secteur bancaire, à travers deux mécanismes :

· d'une part, l'article 35 de la loi de finances pour 2014 précitée a relevé le taux de la taxe sur les risques systémiques, afin d'alimenter le fonds à hauteur de 50 millions d'euros par an environ.

· d'autre part, Dexia et la SFIL, qui détiennent toujours la majeure partie du stock d'emprunts toxiques, versent à l'État des « contributions volontaires », qui représenteront 11,5 millions d'euros par an, sur quinze ans également.

L'État apportera le solde, soit 38,5 millions d'euros par an.

C. DES CONTRIBUTIONS À VENIR DU SECTEUR BANCAIRE DANS LE CADRE DE LA MISE EN PLACE DES MÉCANISMES DE RÉSOLUTION

Lors de la crise financière et bancaire de 2007-2008, plusieurs établissements financiers ont fait faillite ou ont menacé de faire faillite, provoquant des troubles dans l'ensemble de l'économie mondiale. La nécessité, pour les États, de venir en aide aux établissements en crise a non seulement contribué fortement à leurs difficultés budgétaires, mais a illustré cet aléa moral qui permet aux banques « too big to fail » de prendre des risques sans avoir à en payer les conséquences.

Ainsi, la mise en place d'un mécanisme de gestion des crises bancaires, qui permette à la fois d'organiser la procédure de défaut d'un établissement de crédit, de limiter son impact sur l'économie et d'éviter au maximum la participation financière du contribuable, a été l'un des principaux chantiers mis en oeuvre depuis 2010 par l'Union européenne et la France.

Des textes européens et nationaux ont été, dans ce cadre, adoptés en parallèle, afin de mettre en place un dispositif de résolution bancaire, activé par un collège de résolution placé auprès du superviseur bancaire. Il s'agit en particulier de la directive du 15 mai 2014 établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit186(*) et de la loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires187(*), dont le dispositif de résolution reprenait, en les anticipant, les dispositions de la directive européenne.

Ce mécanisme doit permettre à la fois de prévenir les crises bancaires et d'organiser une intervention des autorités publiques directement auprès de l'établissement en cas de crise (nomination d'un administrateur provisoire, séparation des activités, création d'un établissement-relais, etc.).

S'agissant du financement de la résolution, les principes fixés par la directive européenne et par la loi découlent de l'objectif d'éviter que les contribuables soient mis à contribution. Ainsi, ce sont les actionnaires puis les créanciers des banques (renflouement interne ou « bail-in ») qui seront mis à contribution en premier lieu. En second lieu, un fonds de résolution, alimenté par les banques elles-mêmes, interviendra si le renflouement interne est insuffisant.

Ces principes ont été déclinés non seulement par la loi française, qui fixe le cadre de résolution national conformément à la directive européenne, mais aussi au niveau de la zone euro, dans le cadre de la mise en place de l'Union bancaire. En effet, suite à la mise en oeuvre, effective depuis le 4 novembre dernier, d'un mécanisme de surveillance unique sous l'égide de la Banque centrale européenne (BCE), le règlement européen du 15 juillet 2014188(*) a instauré un mécanisme de résolution unique (MRU) applicable à toutes les banques de la zone euro - réduisant par la même la portée du cadre de résolution national.

· S'agissant du mécanisme strictement national, mis en place par la loi de séparation et de régulation des activités bancaires précitée, il est prévu que le Fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR) français collecte des contributions des banques françaises à la fois au titre de la garantie des dépôts et au titre de la résolution. Cependant, le mécanisme européen se substituant au mécanisme français pour les banques qui y sont soumises et qui représentent la quasi-totalité de notre secteur bancaire, les contributions au titre de la résolution seront probablement limitées. En tout état de cause, les cotisations au FGDR sont globalisées, sans distinction du type d'intervention (garantie des dépôts ou résolution) qu'elles financent ;

· S'agissant du mécanisme de résolution unique (MRU) mis en place dans la zone euro, le règlement européen du 15 juillet 2014 prévoit la création d'un Fonds de résolution unique (FRU) alimenté par l'ensemble des établissements de crédit entrant dans le champ du MRU. Le FRU sera mis en place à compter du 1er janvier 2016, mais les contributions au FRU seront collectées par les États membres dès l'année 2015. Ces derniers devront, conformément à l'accord intergouvernemental qui accompagne la mise en place et le financement du MRU, reverser ces contributions au FRU en 2016. À compter de 2016, les banques soumises au MRU contribueront directement au FRU.

· En outre, la loi française, s'agissant du FGDR (article L. 613-31-16 du code monétaire et financier) et le règlement européen, s'agissant du FRU (article 71 du règlement européen du 15 juillet 2014 précité), prévoient que le fonds de résolution peut être alimenté par des contributions exceptionnelles des établissements de crédit s'il ne peut faire face aux besoins d'un établissement en crise avec les fonds dont il dispose (contributions dites « ex post »).

Le montant des contributions « ex ante » des établissements bancaires au FRU a fait l'objet d'un acte délégué de la Commission européenne sur le fondement de la directive précitée établissant un cadre commun de redressement et de résolution189(*), et d'un acte d'exécution du Conseil190(*). Ce dernier acte, au stade de projet, n'a pas encore été formellement adopté et devrait l'être avant la fin de l'année. D'après l'évaluation préalable annexée au présent article, le montant des contributions des établissements français devrait s'élever à environ 15 milliards d'euros sur l'ensemble de la période de neuf ans, soit en moyenne 1,67 milliard d'euros, avec une chronique présentée ci-dessous.

Montant annuel prévisionnel des contributions des banques françaises au FRU

(en milliards d'euros)

Année

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Total

Montant

1,1

1,5

1,6

1,7

1,7

1,8

1,8

1,9

1,9

15

Source : évaluation préalable annexée au présent article

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, la montée en puissance des contributions s'explique par deux phénomènes :

- d'une part, l'année 2015 correspond à un financement sur la base de la directive, dans le cadre d'un système de résolution encore national, où les banques françaises sont moins sollicitées191(*) ;

- d'autre part, le règlement européen prévoit un ajustement progressif du montant de la contribution pour éviter que les établissements de crédit soient soumis trop rapidement à une contribution importante (« phasing-in »).

En l'état actuel du droit, ces contributions sont des charges qui, dans la mesure où elles diminuent l'actif net des établissements, seraient déductibles de leur assiette imposable. En appliquant le taux normal d'impôt sur les sociétés de 33,1/3 %192(*), cela correspond à une perte théorique pour l'État d'environ 555 millions d'euros par an au titre de l'impôt sur les sociétés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA SUPPRESSION DE LA DÉDUCTIBILITÉ DE PLUSIEURS TAXES DE L'ASSIETTE DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

Le présent article vise d'abord à prévoir que certaines taxes et contributions ne sont plus déductibles du résultat imposable des entreprises. Il s'agit :

- de la taxe sur les locaux à usage commercial ou de bureaux en Île-de-France (article 231 ter du CGI ; D du présent article) ;

- de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances de dommages (article 235 ter X du CGI ; E du présent article) ;

- de la taxe de risque systémique (article 235 ter ZE ; F du présent article) ;

- des cotisations versées par les banques au fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR) correspondant au financement du dispositif de résolution national ;

- des contributions versées par les banques au Fonds de résolution unique (FRU) conformément aux articles 69, 70 et 71 du règlement du 15 juillet 2014 précité.

Cette non déductibilité est inscrite à la fois dans les articles du code général des impôts qui régissent chacune de ces taxes et contributions, lorsqu'elles sont codifiées, et aux articles 39 et 209 du même code, qui prévoient les principes généraux de détermination du résultat fiscal des entreprises (A et B du I du présent article).

Il convient de souligner qu'en rendant ces différentes taxes et contributions non déductibles de l'assiette de l'impôt sur les sociétés, le présent article augmente de facto non seulement le rendement de l'impôt sur les sociétés, mais également celui des deux contributions assises sur l'impôt sur les sociétés, à savoir la « surtaxe » d'impôt sur les sociétés précitée, ainsi que la contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés193(*).

B. LA DISPARITION PROGRESSIVE DE LA TAXE DE RISQUE SYSTÉMIQUE À HORIZON 2019

Le F du I du présent article prévoit par ailleurs la disparition progressive, sur la période 2015-2019, de la taxe de risque systémique. Ainsi, il est prévu que le taux de la TRS, qui est aujourd'hui de 0,539 %, soit progressivement abaissé à :

- 0,329 % pour la taxe due en 2015 ;

- 0,275 % pour la taxe due en 2016 ;

- 0,222 % pour la taxe due en 2017 ;

- 0,141 % pour la taxe due en 2018.

En outre, le C du II du présent article prévoit que l'article 235 ter ZE et, par conséquent, la TRS, sont abrogés à compter du 1er janvier 2019.

C. LA CRÉATION D'UNE TAXE POUR LE FINANCEMENT DU FONDS DE SOUTIEN AUX COLLECTIVITÉS

Enfin, le G du I du présent article prévoit la création, au sein d'un nouvel article 235 ter ZE bis, d'une nouvelle « taxe pour le financement du fonds de soutien créé par l'article 92 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 ».

Cette taxe reprend en réalité le modèle de la TRS (assiette, redevables, modalités de recouvrement, etc.). Son taux de 0,021 % doit permettre à la taxe de rapporter environ 40 millions d'euros par an en 2015 et 2016 et 50 millions d'euros par an à partir de 2017 d'après l'évaluation préalable annexée au présent article. Ainsi, le financement du fonds de soutien des collectivités territoriales ayant contracté des emprunts toxiques serait globalement garanti malgré la diminution du taux de la TRS puis sa disparition en 2019.

Le 3 du V de l'article 235 ter ZE bis précise que cette taxe n'est pas déductible de l'assiette de l'impôt sur les sociétés.

Le D du II du présent article prévoit que l'article 235 ter ZE bis est abrogé à compter du 1er janvier 2029. Cela correspond à la durée de vie du fonds de soutien prévu lors de sa création, à savoir quinze ans.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Roger-Gérard Schwartzenberg, ainsi que de notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure générale du budget, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement visant à porter de 0,021 % à 0,026 % le taux de la nouvelle taxe pour le financement du fonds de soutien des collectivités territoriales. Cet amendement vise à garantir dès 2015 un rendement de 50 millions d'euros, alors que le rendement initial prévu par le Gouvernement était de 40 millions d'euros pour les trois premières années, puis de 50 millions d'euros à compter de 2018 (en raison d'un dynamisme important attendu de l'assiette).

À l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault, elle a également adopté un amendement de précision rédactionnelle.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN OBJECTIF AFFICHÉ DE RENDEMENT BUDGÉTAIRE

Le présent article vise essentiellement, dans un objectif de « rationalisation budgétaire » d'après les termes de l'évaluation préalable annexée, à augmenter les recettes fiscales pour honorer la promesse de la France vis-à-vis de la Commission européenne s'agissant de l'amélioration du solde budgétaire pour 2015.

En effet, parmi les mesures annoncées correspondant au montant de 3,6 milliards d'euros d'amélioration du solde figuraient « quelques dispositions de justice » en matière fiscale194(*) dont il a été immédiatement précisé, par voie de presse, qu'il s'agirait de rendre non déductibles de l'impôt sur les sociétés un certain nombre de taxes.

Ces mesures ont en effet un impact dès 2015, car la chronique des mesures de non déductibilité doit tenir compte du mécanisme du cinquième acompte d'impôt sur les sociétés. En effet, la non déductibilité d'une taxe due l'année N, qui augmente en principe les recettes d'impôt sur les sociétés dû l'année N+1, peut avoir un impact sur l'impôt sur les sociétés payé dès l'année N, en raison du mécanisme de « cinquième acompte » de fin d'année qui doit tenir compte, pour les grandes entreprises, des résultats et des mesures nouvelles de l'année en cours195(*).

Combinées, les mesures de non déductibilité permettraient de dégager un surplus de recettes d'impôts sur les sociétés de 760 millions d'euros dès 2015 ; en effet, les entreprises concernées par ces différentes taxes sont essentiellement des grandes entreprises, soumises au versement du cinquième acompte d'impôt sur les sociétés. En tenant compte de la réforme de la TRS, le gain budgétaire net pour l'État résultant du présent article serait de seulement 390 millions d'euros en 2015.

En tout état de cause, il convient de souligner que le chiffrage des recettes attendues du présent article est soumis à d'importantes limites méthodologiques :

- s'agissant de l'évolution des assiettes des différentes taxes, il est fait l'hypothèse, pour certaines taxes (TRS), que l'assiette sera dynamique et, pour d'autres (TSB, taxe sur les excédents de provisions), qu'elle sera stable sur la période ;

- par ailleurs, le surcroît d'impôt sur les sociétés ne peut apparaître que si l'entreprise paie un impôt sur les sociétés, c'est-à-dire si elle est bénéficiaire. S'agissant de la TSB par exemple, il est fait l'hypothèse que 80 % des entreprises concernées seront bénéficiaires ;

- pour mesurer l'impact en 2015 mais aussi pour connaître le surplus de recettes lié à la surtaxe d'impôt sur les sociétés de 10,7 %, il faudrait connaître la taille des entreprises redevables de chaque taxe. Si la quasi-totalité des établissements concernés par la TRS, les contributions au FRU et la taxe sur les excédents de provisions sont des très grandes entreprises dont le cinquième acompte doit correspondre à 95 % de l'impôt dû au titre de l'année en cours, il n'en va pas de même de la TSB. À cet égard, il est fait l'hypothèse que 50 % des entreprises redevables de la TSB ont un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions d'euros ;

- enfin, le présent article fait l'hypothèse d'un taux d'impôt sur les sociétés inchangé à 34 % (à 38 % pour les grandes entreprises en 2015), alors même que le Gouvernement s'est engagé à réduire à 28 % le taux normal d'impôt sur les sociétés à l'horizon 2020, avec une première baisse en 2017.

Évolution des recettes fiscales du fait du présent article

(en millions d'euros)

Année

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Réforme de la TRS

-373

-495

-620

-900

-1 200

-1 200

-1 300

-1 300

-1 300

Non déductibilité de la TRS (1)

295

382

340

100

0

0

0

0

0

Non déductibilité des contributions au FRU (1)

358

450

490

570

570

600

600

630

630

Non déductibilité de la TSB

85

290

185

185

185

185

185

185

185

Non déductibilité de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurance

25

34

30

30

30

30

30

30

30

Total

390

665

425

-15

-415

-385

-485

-455

-455

(1) À compter de 2018, le chiffrage n'est pas donné par l'évaluation préalable. L'hypothèse est faite que l'impact de la déductibilité est immédiat sur l'année en cours, avec un taux d'IS de 34 % (taux normal + contribution sociale).

Source : commission des finances, d'après l'évaluation préalable annexée au présent article

B. DES MESURES QUI NUISENT À LA CAPACITÉ DE PRÊT DES BANQUES FRANÇAISES

Le présent article propose, s'agissant du secteur bancaire, deux évolutions en sens contraire : l'une consiste à réduire et à programmer la disparition, d'ici à 2019, de la taxe de risque systémique, allégeant ainsi leur charge fiscale, et l'autre consiste au contraire à alourdir leur impôt sur les sociétés en instaurant une non déductibilité de cette même taxe et des contributions au fonds de résolution.

Dans un entretien au journal « Les Échos » du 30 novembre dernier, Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, a certes souligné que le Gouvernement français s'était « battu pour que les actes d'exécution européens portant sur le calcul de la contribution des banques au FRU ne soient pas défavorables [aux banques françaises] et elles y ont gagné au regard des propositions initiales. Mais pour que les banques allemandes acceptent de contribuer autant que les banques françaises à ce fonds, il fallait accepter le principe de non déductibilité fiscale de cette contribution, qui est la règle en Allemagne. C'est un moindre mal. »

Cependant, pour le début de la période, la charge pour le secteur bancaire est considérablement alourdie, en raison à la fois du maintien de la TRS (avec un taux certes progressivement réduit), du début et de la montée en puissance des contributions au fonds de résolution européen et, enfin, de la non déductibilité à l'impôt sur les sociétés de la TRS et des contributions au FRU. Certes, les contributions au fonds de résolution ne sont pas déductibles de l'impôt sur les sociétés en Allemagne, de même qu'à Chypre, eu égard à leur nature « assurantielle ». Cependant, deux différences doivent être notées : les banques allemandes ne contribuent qu'une seule fois, la taxe bancaire systémique (ou « Bankenabgabe ») étant versée à un fonds de résolution qui sera désormais transféré au fonds de résolution européen, tandis que les banques françaises, dans un premier temps, paieront à la fois la TRS et les contributions au FRU.

En outre, le taux d'imposition des bénéfices est d'environ 30 % en Allemagne196(*), contre 38 % en France s'agissant des grandes banques, ce qui réduit d'autant l'impact financier de la non déductibilité. Ainsi, le Gouvernement fédéral allemand a indiqué le 5 septembre 2014, dans une réponse à une question parlementaire de M. Axel Troost, que la non déductibilité représentait un gain fiscal de seulement 160 millions d'euros en 2013197(*).

La charge pour les établissements bancaires est d'autant plus importante que le point 4 de l'article 70 du règlement européen sur le MRU précité prévoit que « les contributions dûment reçues de chaque [établissement de crédit] ne leur sont pas remboursées ». Ce sont donc bien des contributions « à fonds perdus », et non des avances remboursables, comme le sont l'essentiel des cotisations des banques au fonds de garantie des dépôts et de résolution français.

Évolution des contributions systémiques du secteur bancaire

(en millions d'euros)

Année

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Régime actuel : TRS à taux inchangé (A)

1 100

1 100

1 100

1 200

1 200

1 200

1 300

1 300

1 300

TRS réformée(1)

750

650

550

350

50

50

50

50

50

Contribution au FRU

1 100

1 500

1 600

1 700

1 700

1 800

1 800

1 900

1 900

Non déductibilité de la TRS et des contributions au FRU(2)

650

830

830

670

570

600

600

630

630

Total du nouveau régime (B)

2 500

2 980

2 980

2 720

2 320

2 450

2 450

2 580

2 580

Évolution des contributions du secteur bancaire (B-A)

1 400

1 880

1 880

1 520

1 120

1 250

1 150

1 280

1 280

(1) En tenant compte de la création d'une taxe pour le financement du fonds de soutien aux collectivités territoriales.

(2) A compter de 2018, l'évaluation préalable ne donne pas de chiffrage : par commodité, l'hypothèse est donc faite que la totalité de l'impact de la non déductibilité a lieu sur l'année en cours et que le taux d'IS est stable de 34 %.

Source : commission des finances, d'après l'évaluation préalable annexée au présent article

En tout état de cause, il convient de souligner que cette charge fiscale ou quasi-fiscale (contribution au FRU) supplémentaire s'ajoute à l'augmentation des contraintes prudentielles et au renforcement des fonds propres auquel les établissements de crédit sont amenés à procéder. Si les établissements français présentent aujourd'hui des bilans et des fonds propres conformes aux exigences de « Bâle III » en termes de ratios de solvabilité et de liquidité, ils doivent cependant désormais mettre en place des coussins supplémentaires pour répondre :

- d'une part, à l'exigence minimale de dette susceptible de faire l'objet d'un renflouement interne (dette dite « bail-inable ») conformément à l'article 45 de la directive BRRD précitée198(*) ;

- d'autre part, aux coussins supplémentaires que le Conseil de stabilité financière (Financial Stability Board, FSB), sous l'impulsion du G 20, envisage d'imposer aux établissements d'importance systémique à l'échelle mondiale199(*), soit un coussin fixé entre 16 % et 20 % des actifs pondérés par les risques et correspondant au double du ratio de levier exigé par Bâle III (soit 6 % des actifs non pondérés). Les quatre principales banques françaises sont considérées par le FSB comme d'importance systémique mondiale et seraient donc concernées par ce coussin supplémentaire à l'horizon 2019200(*).

Au total, les mesures fiscales prévues par le présent article s'ajoutent, sans concertation ni visibilité pour les acteurs concernés, à des évolutions prudentielles et règlementaires, et pèsent ainsi gravement sur la capacité des banques à financer l'économie, dans un contexte où les besoins de trésorerie des entreprises sont importants et leur effort d'investissement particulièrement faible.

C. DES MESURES À REBOURS DES ENGAGEMENTS DE BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES ENTREPRISES

Les mesures présentées posent quatre principales difficultés.

La première est que sous l'effet de la non déductibilité, le présent article peut avoir pour conséquence, pour certaines entreprises, de devenir redevables de l'impôt sur les sociétés et, éventuellement, de la contribution sociale et de la surtaxe, alors même qu'elles sont déficitaires compte tenu du paiement des taxes en question.

Par ailleurs, le présent article s'analyse en réalité et à rebours des engagements répétés du Gouvernement, comme une hausse de la fiscalité des entreprises. Ainsi, au gré des besoins budgétaires et de l'incapacité du Gouvernement à présenter à la Commission européenne de véritables réformes structurelles, des règles fiscales intangibles, comme celle de la déductibilité des charges de l'assiette des impôts de production, sont progressivement rongées au détriment des entreprises. À cet égard, votre rapporteur général constate que le choix de rendre les taxes et contributions visées par le présent article non déductibles de l'assiette de l'impôt sur les sociétés s'inscrit dans un objectif de pur rendement budgétaire et ne découle pas de la logique qui devrait normalement y présider, et qui a été rappelée précédemment.

En outre, cette hausse est très concentrée sur certains redevables, en particulier le secteur financier (banques et assurances) ainsi que les entreprises de la région parisienne pour la taxe sur les bureaux. À cet égard, il ne fait qu'affaiblir un peu plus, par une hausse constante de la pression fiscale, l'attractivité de la place financière de Paris.

Enfin, votre rapporteur général constate que le Gouvernement s'engage à peu de frais dans des évolutions de fiscalité qui seront coûteuses pour l'État après 2017. Il prévoit ainsi de « compenser » la non déductibilité de la TRS et des contributions au FRU, qui augmente les recettes fiscales dès 2015, par une suppression programmée de la TRS, qui n'interviendra qu'à compter de 2019.

Au total, votre commission des finances estime que le présent article constitue une « recette de poche », sous la forme d'une hausse non concertée de fiscalité sur les entreprises. Il témoigne de l'incapacité du Gouvernement à respecter ses engagements européens, en termes de déficit public autrement que par une hausse des prélèvements obligatoires, faut de mettre en oeuvre des réformes structurelles ; cette augmentation d'impôt, ciblée sur le secteur bancaire, n'en est pas moins à terme dangereuse pour notre économie et son financement. La suppression, nécessaire, de la taxe de risque systémique dans le cadre de la mise en place du fonds de résolution unique doit faire l'objet d'une réforme concertée dont l'objectif ne peut pas être l'augmentation des recettes budgétaires sur des redevables dont le nombre est certes faible mais l'importance pour l'emploi et la reprise de la croissance absolument majeure.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter un amendement visant à sortir le présent article de sa pure logique de rendement budgétaire, et à rétablir la logique qui préside au principe général de non déductibilité. Cet amendement vise ainsi à supprimer la non déductibilité de deux taxes :

- la taxe de risque systémique qui, dès lors qu'il existe à compter de 2015 des contributions au fonds de résolution qui sont elles-mêmes non déductibles, devient une taxe de rendement qui doit être déductible du résultat ; en outre, sa non déductibilité accroît fortement la charge fiscale pesant sur les établissements bancaires, déjà mis à contribution par les évolutions règlementaires et prudentielles ;

- la taxe sur les bureaux en Île-de-France qui est un impôt de production, pesant sur les entreprises franciliennes à raison de la surface de bureaux qu'elles exploitent. Votre rapporteur général ne voit en effet aucune légitimité à rendre non déductible cette taxe géographiquement circonscrite, qui vise à la fois à orienter les comportements des entreprises vers la construction de logements et à participer au financement du Grand Paris, sauf à considérer que pour maximiser l'effet incitatif, il faille rendre non déductibles l'ensemble des taxes comportementales.

L'amendement adopté par votre commission des finances propose en revanche de conserver la non-déductibilité pour une contribution et une taxe qui répondent à des objectifs dont il semble justifié que le contribuable ne participe indirectement à leur financement :

- les contributions au fonds de résolution unique, qui repose sur une logique assurantielle, et dont la non déductibilité a été prévue par l'Allemagne ;

- la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurance, dont l'objet est de permettre la réintégration d'un avantage fiscal de trésorerie obtenu par ces entreprises.

Enfin, l'amendement adopté par la commission des finances propose de conserver la disparition progressive de la taxe de risque systémique, dont l'existence sera de moins en moins justifiée à mesure que le Fonds de résolution unique européen montera en puissance et sera en mesure de prendre le relais du contribuable national en cas de crise bancaire majeur. Par cohérence avec cette disparition progressive, cet amendement conserve l'instauration d'une taxe pour le financement du fonds de soutien des collectivités ayant contracté des emprunts toxiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 14 bis (nouveau) - (Art. L. 520-3 du code de l'urbanisme et 34 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011) - Aménagements de la redevance pour création de bureaux, locaux commerciaux et locaux de stockage en Île-de-France

Commentaire : le présent article vise à aménager la redevance pour création de bureaux, locaux commerciaux et locaux de stockage en Île-de-France en prévoyant, d'une part, d'instituer en 2015 un tarif unique pour les locaux de stockage et, d'autre part, de geler l'augmentation du tarif pour les bureaux situés dans les communes encore concernées, en 2015, par le dispositif de lissage prévu par la loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

I. LE DROIT EXISTANT

En Île-de-France, la création de bureaux, locaux commerciaux et locaux de stockage est soumise à une redevance201(*) perçue par la région202(*) à l'occasion des travaux de construction, de reconstruction, de transformation ou d'agrandissement, conformément à l'article L. 520-1 du code de l'urbanisme.

La définition des locaux concernés est la même que celle retenue pour la taxe annuelle prévue à l'article 231 ter du code général des impôts (CGI) ; s'agissant des locaux de stockage, sont ainsi concernés les « locaux ou aires recouvertes destinés à l'entreposage de produits, de marchandises ou de biens et qui ne sont pas intégrés topographiquement à l'établissement de production » - soit, entre autres, les entrepôts, les hangars, les silos, les dépôts, les plates-formes logistiques et les garde-meubles utilisés à usage de stockage.

La redevance est calculée à partir de la surface de ces locaux203(*), en fonction de tarifs différenciés suivant un zonage en trois circonscriptions204(*), qui sont actualisés par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme au 1er janvier de chaque année en fonction du dernier indice du coût de la construction publié par l'INSEE. Les tarifs de la redevance figurent à l'article L. 520-3 du code de l'urbanisme.

L'article 34 de la loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011205(*) a procédé à des aménagements de l'augmentation de la redevance sur la création de bureaux, prévue par la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010. Ces aménagements ont consisté à lisser sur trois ans - de 2011 à 2013 - cette augmentation de la redevance pour les locaux commerciaux et de stockage, qui n'étaient pas compris dans le champ de la redevance en 2011, et les locaux à usage de bureaux situés dans les communes qui ont changé de circonscription à la suite de la modification du zonage votée dans le cadre de la loi du 29 décembre 2010 précitée. La durée du lissage a été portée à six ans - de 2011 à 2015 - dans les communes pour lesquelles, compte tenu de la redéfinition du zonage opérée en 2010, le « saut » est de deux circonscriptions206(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances, le présent article additionnel.

Les I et III de ce dispositif prévoient, tout d'abord, l'instauration, au titre de l'année 2015, d'un tarif unique pour les locaux de stockage, d'un montant de 14,03 euros, et ce quelle que soit la circonscription concernée.

Le II du présent article prévoit, quant à lui, de geler l'augmentation du tarif pour les bureaux situés dans les communes encore concernées, en 2015, par le dispositif de lissage prévu par l'article 34 de la loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 susmentionnée (cf. supra). Ainsi, à compter du 1er janvier 2015, comme en 2014, la redevance ferait l'objet d'un abattement du tiers dans les communes concernées.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Par l'instauration d'un tarif unique sur la construction de locaux de stockage en Île-de-France, le présent article vise à mettre fin à un phénomène de déplacement des implantations nouvelles de sites de stockage en périphérie de l'Île-de-France - les tarifs étant actuellement plus élevés pour les zones centrales -, les éloignant ainsi des lieux de consommation ; devant l'Assemblée nationale, le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, a considéré, à cet égard, que cela « augment[ait] les distances de transport et la pollution »207(*).

En outre, en gelant l'augmentation du tarif de la redevance pour la création de locaux de bureaux situés dans les communes encore concernées, en 2015, par le dispositif de lissage institué par la loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011, le dispositif proposé permettrait de limiter les effets désincitatifs à la construction de bureaux et, par suite, à l'installation d'entreprises sur certains territoires induits par la réforme de la redevance intervenue en 2010.

Dans ces conditions, votre commission ne peut qu'être favorable au présent article.

S'agissant de ses conditions financières pour la région Île-de-France, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les conséquences de ces modifications seraient uniquement de neutraliser l'augmentation de la recette attendue. D'après le fascicule « Voies et moyens », tome I, annexé au projet de loi de finances pour 2015, la redevance devait assurer une recette de 129 millions d'euros en 2015 (contre 127 millions d'euros en 2013 et 128 millions d'euros en 2014).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15 (Art. 200 sexies et 200-0 A du code général des impôts et art. L 262-23 du code de l'action sociale et des familles) - Suppression de la prime pour l'emploi (PPE)

Commentaire : le présent article a pour objet d'abroger la prime pour l'emploi à compter du 1er janvier 2015, ce qui entraînera la disparition effective du dispositif en 2016.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN OUTIL FISCAL D'INCITATION À L'ACTIVITÉ CRÉÉ EN 2001

1. La censure de la « ristourne dégressive » de contribution sociale généralisée (CSG)

La création de la prime pour l'emploi (PPE) résulte de l'annulation par le Conseil constitutionnel208(*) de l'article 3 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001209(*). En lieu et place d'un crédit d'impôt, il avait en effet été envisagé par le gouvernement de Lionel Jospin d'instaurer une réduction dégressive de contribution sociale généralisée (CSG) et de contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), couramment appelée « ristourne dégressive ».

Cette réduction devait s'appliquer aux revenus d'activité salariaux et non salariaux compris entre 1 fois et 1,4 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), sur une base individuelle. Par cette mesure, le gouvernement de l'époque avait pour objectif de favoriser le retour à l'emploi en augmentant le revenu net des actifs disposant de faibles ressources.

L'absence de prise en compte de l'ensemble des revenus perçus par la personne bénéficiant de la réduction ainsi que de la composition du foyer a conduit le Conseil constitutionnel à considérer que cette mesure entraînait une rupture d'égalité devant les charges publiques210(*) et, ainsi, à déclarer l'article 3 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 contraire à la Constitution.

La commission des finances du Sénat avait relevé cette présomption d'inconstitutionnalité lors de l'examen du projet de loi précité, en soulignant les « injustices » qu'aurait entraîné cette mesure entre personnes ayant des enfants à charge et sans enfants et entre foyers mono-actifs et bi-actifs211(*). Elle avait proposé, au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2001, la création d'un crédit d'impôt remboursable en faveur des revenus d'activité212(*).

2. La création de la prime pour l'emploi par la loi du 30 mai 2001

Afin d'inciter au retour à l'emploi ou au maintien de l'activité, tout en tirant les conséquences de l'annulation par le Conseil constitutionnel de la « ristourne dégressive » de CSG, l'article 1er de la loi du 30 mai 2001213(*) a institué un « droit à récupération fiscale dénommé prime pour l'emploi » pour les personnes physiques fiscalement domiciliées en France.

Ce dispositif d'incitation financière à la reprise ou au maintien d'activité s'inspire des solutions préconisées par l'Organisation pour le développement et la coopération économiques (OCDE)214(*) et l'Union européenne (UE) à partir du milieu des années 1990 visant à augmenter le différentiel entre les revenus du travail et les revenus de remplacement issus des allocations d'assurance chômage ou des minima sociaux.

Selon une logique similaire à celle de l'Earned Income Tax Credit américain et du Working tax credit britannique, la prime pour l'emploi (PPE) est un crédit d'impôt accordé aux personnes dont les revenus d'activité professionnelle sont supérieurs à 0,3 fois le SMIC et situés en-dessous d'un certain plafond (1,25 fois le SMIC en 2014), variable selon la configuration familiale du foyer.

Depuis sa création, la PPE se décompose en une prime individuelle attribuée à chaque membre du foyer (hors personne à charge), qui correspond à un pourcentage du montant total du revenu d'activité professionnelle, et en d'éventuelles majorations pour personnes à charge ou en faveur des couples mono-actifs.

Le contribuable ne doit effectuer aucune démarche pour bénéficier de la PPE : celle-ci est déduite automatiquement de l'impôt sur le revenu du foyer fiscal, sur la base des informations fournies dans sa déclaration de revenus. Lorsque le montant du crédit d'impôt est supérieur à la cotisation d'impôt sur le revenu, la différence est reversée au contribuable215(*).

Au-delà de ces grands principes, le barème et les modalités d'application de la PPE ont connu des évolutions significatives depuis 2001.

B. UN DISPOSITIF COMPLEXE, MODIFIÉ À DE NOMBREUSES REPRISES

1. Une tendance à l'augmentation des primes versées jusqu'en 2008, sous l'effet des revalorisations du barème

La PPE a fait l'objet de nombreuses modifications, dès 2002, rendant sa compréhension par les bénéficiaires et son évaluation difficiles.

Les principales modifications législatives de la PPE

LFI 2002

· Doublement des taux de la PPE versée à compter de septembre 2002 (de 2,2 % à 4,4 % et de 5,5 % à 11 %).

· Revalorisation des seuils et limites de revenus servant au calcul de la PPE.

LFI 2003

· Revalorisation des seuils et limites de la PPE.

· Introduction d'un mécanisme spécifique de majoration de la prime pour les personnes exerçant une activité à temps partiel.

LFI 2004

· Revalorisation des seuils, limites de revenus et taux (de 4,4 % à 4,6 % et de 11 % à 11,5 %) servant au calcul de la PPE.

· Mise en place d'un système d'acompte forfaitaire.

LFI 2005

· Revalorisation des seuils, limites de revenus et des taux (de 4,6 % à 6 % et de 11,5 % à 15 %) servant au calcul de la PPE.

LFI 2006

· Revalorisation des seuils, limites de revenus et taux (de 6 % à 6,8 % et de 15 % à 17 %) servant au calcul de la PPE.

· Modification des modalités d'attribution de l'acompte de PPE.

· Introduction d'un mécanisme de versement mensuel pour les personnes ayant bénéficié de la PPE l'année précédente.

LFI 2007

· Revalorisation des seuils, limites de revenus et taux (de 4,6 % à 7,7 % et de 17 % à 19,3 %) servant au calcul de la PPE.

LFI 2008

· Revalorisation des seuils, limites de revenus et majorations de prime servant au calcul de la PPE.

· Modification du mécanisme de versement mensuel de la PPE.

Loi du 1er décembre 2008 généralisant le RSA

· Abrogation du mécanisme d'acompte et de versement mensuel.

· Modification des modalités de calcul de la PPE : RSA « activité » considéré comme un acompte non remboursable à valoir sur la PPE.

Ordonnance du 19 septembre 2013

· Minoration du montant de la PPE versée aux contribuables domiciliés dans le département de Mayotte.

Source : commission des finances du Sénat (à partir de l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances)

Tout d'abord, le taux et les limites du barème de la PPE ont fait l'objet de réévaluations significatives, entraînant une augmentation du montant moyen de prime versée et une hausse du coût total du dispositif de 2,2 milliards d'euros en 2002 à 4,5 milliards d'euros en 2008.

Les deux principaux taux permettant de calculer le montant de la prime individuelle ont été multipliés par deux dès la loi de finances initiale pour 2002216(*) et ont été rehaussés de façon importante par les lois de finances pour 2005217(*), 2006218(*) et 2007219(*), passant respectivement de 2,2 % à 7,7 % et de 5,5 % à 19,3 % entre 2002 et 2007. Les seuils et plafonds d'éligibilité ont été revalorisés chaque année jusqu'en 2008 afin de tenir compte de la progression salariale. Les montants des majorations de PPE ont également été relevés en 2008220(*). Une majoration de prime en faveur des personnes exerçant une activité à temps partiel a été introduite par l'article 3 de la loi de finances pour 2003221(*) puis renforcée en 2006 et 2007. La hausse importante du niveau moyen de la prime versée - de 263 euros en 2002 à 505 euros en 2006 - reflète la volonté, clairement exprimée dans l'exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2006 de « transformer la PPE en véritable complément de rémunération pour les bas revenus des personnes qui travaillent ».

S'agissant des modalités de versement de la PPE, elles ont été réformées à trois reprises. Afin d'améliorer le caractère incitatif et la visibilité du dispositif, un système d'acomptes forfaitaires a été mis en place par l'article 3 de la loi de finances pour 2004222(*). Les acomptes ont ensuite été mensualisés en 2006223(*). La mise en place du revenu de solidarité active (RSA) « activité » a enfin entraîné l'abandon de ce système de versement au profit d'un mécanisme d'articulation avec le RSA « activité » (cf. infra). Selon le rapport public annuel de la Cour des comptes de février 2011, les acomptes et la mensualisation étaient par ailleurs très lourds à gérer pour les services fiscaux et posaient des problèmes de régularisation en cas d'attribution erronée224(*).

À compter de 2008, la diminution du coût et du nombre de bénéficiaires de la PPE s'explique principalement par deux phénomènes :

- les effets du « gel » du barème de la PPE. Les seuils et les limites de revenus utilisés pour calculer la prime ont été revalorisés pour la dernière fois en 2008, conduisant à réduire le nombre des foyers fiscaux entrant dans le périmètre de la prime ainsi que les montants moyens de prime versée. Le gel du barème de la PPE a ainsi permis de réaliser des économies conséquentes, variables selon le niveau de l'inflation (par exemple, 600 millions d'euros en 2009, 70 millions d'euros en 2010 et 304 millions d'euros en 2013) ;

- la création, en 2009, du RSA « activité » dont le montant vient désormais s'imputer sur la PPE perçue l'année précédente (cf. infra).

Évolution du coût et du nombre de foyers fiscaux bénéficiaires de la PPE

Note : Le coût de la PPE, en tant que dépense fiscale, correspond à la somme de la minoration de recettes d'impôt sur le revenu au regard de la quotité d'impôt qui aurait résulté de l'application de la norme (soit en 2013, environ 580 millions d'euros) et, pour la part de crédit d'impôt excédant l'impôt effectivement dû, aux remboursements en numéraire au profit des contribuables (soit en 2013, environ 1,88 milliard d'euros).

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données des tomes II des fascicules « Voies et moyens » annexés aux projets de loi de finances)

2. L'articulation avec le RSA activité à partir de 2009

La généralisation du RSA activité par la loi du 1er décembre 2008225(*) n'a pas entraîné la suppression de la PPE, en dépit de la proximité des objectifs des deux dispositifs. Venant compléter le RSA « socle » qui assure un revenu minium pour les personnes sans ressources, la part « activité » du RSA vise à garantir à toute personne reprenant une activité un supplément de revenu par rapport à une situation d'inactivité, dès la première heure travaillée.

Versé aux personnes de 25 ans ou plus disposant de revenus d'activité compris entre 0 et 1,15 fois le SMIC net226(*), le RSA activité est une prestation sociale familialisée, contrairement à la PPE qui repose essentiellement sur une base individuelle et qui s'applique entre 0,3 et 1,25 fois le SMIC net. Le RSA activité est versé chaque mois, sur le fondement d'une déclaration trimestrielle de ressources auprès des caisses d'allocations familiales (CAF).

En 2013, environ 773 000 foyers ont bénéficié du RSA activité, pour une dépense totale s'élevant à près de 1,7 milliard d'euros. Le montant moyen de l'allocation s'élevait à 190 euros par mois. Sur les quelques 650 000 foyers titulaires à la fois de la PPE et du RSA activité, seuls environ 140 000 foyers fiscaux avaient une PPE supérieure au RSA activité et ont donc effectivement bénéficié des deux dispositifs (cf. situation (3) dans le graphique ci-après).

Schéma simplifié de l'articulation entre le RSA « activité » et la PPE pour un célibataire sans enfant

Montant de PPE ou de RSA versé
(en euros)

RSA « activité »

PPE théorique

Revenus d'activité professionnelle
(en nombre de SMIC)

(1) Foyers percevant le RSA « activité » et non éligibles à la PPE.

(2) Foyers percevant le RSA « activité » et éligibles à la PPE mais dont le montant de PPE dû est inférieur ou égal au montant de RSA activité.

(3) Foyers percevant le RSA « activité » et un complément de PPE (correspondant à la différence entre la PPE calculée et le RSA « activité » déjà perçu).

(4) Foyers percevant uniquement la PPE.

Source : commission des finances (à partir du dossier documentaire annexé au rapport sur la fiscalité des ménages)

La PPE et le RSA « activité » ne peuvent être cumulés intégralement par une même personne. Les deux dispositifs s'articulent de la façon suivante : le RSA « activité », perçu par les foyers qui en font la demande, est considéré comme une avance sur la PPE à laquelle ils pourront prétendre l'année suivante. Le montant de RSA « activité » versé mensuellement l'année n est déduit de la PPE perçue l'année n+1 (au titre des revenus de l'année n). Pour les foyers dont les droits à la PPE sont supérieurs au RSA versé, une prime résiduelle est versée. Les foyers qui ne sont pas éligibles au RSA « activité » ou qui n'en ont pas fait la demande perçoivent l'intégralité de la PPE.

Au total, le coût cumulé des deux dispositifs est proche de celui de la PPE avant l'introduction du RSA « activité » (entre 4 et 4,5 milliards d'euros), même s'il tend à décroître du fait de l'absence de revalorisation du barème de la PPE.

Coût cumulé et nombre total de bénéficiaires du RSA « activité » et de la PPE

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

PPE

   

Dépense totale
(en milliards d'euros)

4,48

3,94

3,61

3,10

2,90

2,46

2,20

2,10

Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires(1) (en millions)

8,92

8,40

7,54

6,76

6,32

5,87

-

-

RSA « activité »

   

Dépense totale
(en milliards d'euros)

-

0,62

1,33

1,48

1,57

1,69

1,81

1,95

Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires (en millions)

-

0,62

0,64

0,68

0,71

0,77

0,76(2)

0,83

Montant total PPE et
RSA « activité »

4,48

4,56

4,94

4,58

4,47

4,15

4,01

4,05

(1) Après imputation du RSA « activité ».

(2) Hors départements d'outre-mer.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des tomes II des fascicules « Voies et moyens » annexés aux projets de loi de finances et des projets annuels de performances de la mission « Solidarité »)

Les évolutions de la dépense de RSA « activité »

Lors de l'examen de la loi généralisant le RSA, notre ancienne collègue sénatrice Bernadette Dupont indiquait que le nouveau dispositif « devrait concerner plus de 3,5 millions de personnes, dont 2,2 millions de travailleurs pauvres »227(*). Ainsi, le projet de loi de finances pour 2010 (première année d'application pleine du dispositif) avait estimé la dépense liée au RSA « activité » à 2,9 milliards d'euros.

La dépense réellement exécutée s'était cependant élevée à 1,3 milliard d'euros, pour seulement environ 660 000 bénéficiaires. Cette sous-consommation s'est prolongée les premières années ; elle est notamment liée à un phénomène de « non recours », qui a été chiffré par le comité national d'évaluation (CNE) du RSA en décembre 2011 à 68 %228(*). Ainsi, les deux tiers des bénéficiaires potentiels du RSA « activité » n'ont pas recours à l'allocation (contre environ 50 % pour le RSA socle).

Cependant, la dépense de RSA « activité » a enregistré un regain de dynamisme lors des exercices 2013 et, surtout, 2014. Ainsi, en 2014, la dépense a été estimée à 1,6 milliard d'euros par la loi de finances initiale; elle a été révisée à 1,8 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015, qui prévoit une dépense de 1,95 milliard d'euros en 2015. Ce dynamisme de la dépense est notamment le résultat des effets sur le RSA « activité » de la revalorisation exceptionnelle de 10 %, sur la durée du quinquennat, du RSA « socle », dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté. Il devrait se poursuivre sur la durée du triennal : en effet, d'après le rapport budgétaire de notre collègue Éric Bocquet, rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », la revalorisation représenterait un coût annuel pour l'État de 440 millions en 2017.

3. Les modalités actuelles de calcul de la PPE

En 2014, la PPE est accordée aux foyers fiscaux, qui au titre des revenus de l'année 2013 remplissent les deux conditions suivantes :

- le revenu d'activité professionnelle déclaré par au moins l'un des membres du foyer est compris entre 3 743 euros et 17 451 euros pour un célibataire (soit entre environ 0,3 et 1,25 fois le SMIC) ou 26 572 euros pour un couple mono-actif ou pour un célibataire ou un veuf élevant seul un enfant;

- le revenu fiscal de référence n'excède pas 16 251 euros pour un célibataire ou 32 498 euros pour un couple soumis à imposition commune229(*). Ces limites sont majorées de 4 490 euros pour chaque demi-part supplémentaire de quotient familial.

Le taux utilisé pour le calcul de la prime individuelle (7,7 %, 19,3 % ou 5,1 % pour certains couples mono-actifs) varie en fonction du niveau du revenu d'activité selon des modalités relativement complexes, synthétisées dans le tableau ci-après.

Barème de la PPE versée en 2014 (revenus perçus en 2013)

(en euros)

Situation de famille

Revenus d'activité en année pleine(1)

Montant de la prime individuelle

Majorations

Célibataire, veuf, divorcé ou marié bi-actif(2) ou personne à charge du foyer exerçant une activité professionnelle rémunérée au moins 3 743 €

3743 = R = 12 475

R × 7,7 %

36 € par personne à charge(3)

12 475 < R = 17 451

(17 451 - R) × 19,3 %

Marié mono-actif(4)

3 743 = R = 12 475

(R × 7,7 %) + 83 €

36 € par personne à charge

12 475 < R = 17 451

(17 451 - R)× 19,3 % + 83 €

17 451 < R = 24 950

83 €

24 950 < R = 26 572

(26 572 - R) × 5,1 %

Célibataire, veuf, divorcé vivant seul

3 743 = R = 12 475

(R × 7,7 %)

72 € pour la première personne à charge.

36 € par personne à charge supplémentaire

12 475 < R = 17 451

(17 451 - R) × 19,3 %

17 451 < R = 26 572

0 €

Majoration forfaitaire de 72 €

(1) En équivalent temps plein annuel.

(2) Les couples bi-actifs sont les couples mariés ou liés par un PACS soumis à une imposition commune dont les deux conjoints (ou partenaires) exercent une activité leur procurant au moins 3 743 € avant conversion éventuelle en équivalent temps plein.

(3) Personne sans activité professionnelle ou dont les revenus d'activité professionnelle sont inférieurs à 3 743 euros.

(4) Les couples mono-actifs sont les couples soumis à une imposition commune dont un seul des conjoints (ou partenaires) exerce une activité lui procurant un revenu d'au moins 3 743 € avant conversion éventuelle en équivalent temps plein.

Source : ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social

En cas de travail à temps partiel ou sur une partie de l'année seulement, le revenu d'activité fait l'objet d'une conversion en équivalent temps plein. Les contribuables concernés bénéficient également d'une majoration spécifique du montant de la prime individuelle, dont le coefficient varie selon que le temps de travail est inférieur, supérieur ou égal à 50 % d'un emploi à temps plein.

Au niveau du foyer fiscal, le montant total de la PPE correspond à la somme des primes individuelles accordées aux membres du foyer et des éventuelles majorations pour charges de famille (en règle générale, 36 euros par personne) et pour les couples mono-actifs, minorée du montant de RSA « activité » perçu l'année précédente.

Compte tenu de ces paramètres, le montant mensuel moyen de PPE versée en 2013 est d'environ 35 euros.

C. UN CRÉDIT D'IMPÔT INEFFICACE, TANT SUR LE PLAN INCITATIF QUE SUR LE PLAN REDISTRIBUTIF

Selon l'évaluation préalable du présent article, la PPE est « faiblement incitative à la reprise d'activité, en raison notamment de sa nature fiscale et de son ciblage insuffisant ». Ce constat rejoint les critiques émises à l'égard de la PPE par un grand nombre de travaux antérieurs. Dès 2006, la Cour des comptes relevait que la PPE était trop complexe et semblait n'avoir qu'un impact limité sur l'offre de travail230(*). Elle a réitéré ces critiques en 2001, en soulignant la confusion croissante des objectifs du crédit d'impôt, entre incitation à la reprise d'activité et redistribution231(*).

Dans le cadre des travaux du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, la PPE a obtenu le score de 1 sur 3, ce qui correspond à une dépense fiscale peu efficiente232(*).

Les travaux ultérieurs, en particulier le rapport du député Christophe Sirugue233(*) et celui de Dominique Lefebvre et François Auvigne234(*), co-présidents du groupe de travail sur la fiscalité des ménages, confirment que les trois principaux défauts de la PPE - le décalage entre le versement de la prime et la perception des revenus d'activité, la complexité de l'articulation avec le RSA « activité » et le manque de ciblage - expliquent en grande partie ses faibles résultats.

1. L'absence d'effets significatifs en termes d'incitation à la reprise d'activité

Les effets incitatifs de la PPE sont difficiles à évaluer de manière précise. Les études disponibles, déjà anciennes, concluent toutefois à l'absence d'impact incitatif significatif de la PPE235(*). En 2011, analysant les mouvements d'entrées et de sorties du dispositif, la Cour des comptes indiquait en outre que « les entrées au bénéfice de la PPE résultent le plus souvent d'un changement de revenu et / ou de situation familiale [et ne sont] que peu liées à une reprise d'activité »236(*).

Deux caractéristiques de la PPE sont généralement invoquées pour expliquer son caractère faiblement incitatif.

En premier lieu, le faible montant unitaire de la prime (environ 35 euros par mois en moyenne en 2013) ne garantit pas l'existence d'un gain financier suffisant pour inciter à la reprise d'un emploi. Les récents travaux du groupe de travail sur la fiscalité des ménages montrent en effet que les interactions entre les prélèvements obligatoires et les prestations sociales peuvent conduire, à court terme, à de faibles gains monétaires à la suite d'une hausse d'activité. Par exemple, pour un célibataire sans enfant travaillant à mi-temps et rémunéré au SMIC, une augmentation de 100 euros du revenu brut entraîne une hausse du revenu disponible de seulement 19 euros, malgré l'existence de la PPE et du RSA « activité ».

Gain monétaire résultant d'une augmentation de 100 euros de revenus d'activité bruts supplémentaires sur le revenu disponible (cas d'un célibataire sans enfant)

Revenu d'activité

0
SMIC

0,25 SMIC

0,5
SMIC

0,75
SMIC

1
SMIC

1,25
SMIC

1,5 SMIC

1,75 SMIC

2
SMIC

Hausse du revenu disponible en gagnant 100 € supplémentaires

48

48

19

19

27

51

66

66

42

Dont effet de la baisse des prestations

30

30

56

56

30

0

0

0

0

Dont effet de la hausse des prélèvements obligatoires

22

22

25

25

43

49

34

34

58

Source : rapport sur la fiscalité des ménages (2014)

En second lieu, le versement décalé dans le temps de la PPE et son articulation complexe avec le RSA « activité » rendent cette aide difficile à anticiper pour les bénéficiaires. Comme le relève le rapport de Christophe Sirugue, la PPE étant rattachée à l'impôt sur le revenu « il est peu évident, pour les bénéficiaires, de faire un lien direct entre la somme versée au troisième trimestre de l'année n+1, au demeurant parfois faible, et l'activité de l'année n »237(*). Un mécanisme d'acompte et de mensualisation avait été mis en place en 2004 pour réduire ce décalage et améliorer la réactivité du dispositif mais il s'est révélé particulièrement lourd à mettre en oeuvre et a donc été supprimé au moment de l'instauration du RSA. De plus, le rapport du groupe de travail sur la fiscalité des ménages souligne que le choix de faire du RSA « activité » un acompte de la PPE est « une source manifeste d'incompréhension » pour les contribuables238(*).

La faible lisibilité du dispositif réduit donc les effets incitatifs qui pourraient résulter du gain monétaire minime dont bénéficient les titulaires de la PPE.

2. De très faibles propriétés redistributives

Une autre critique récurrente de la PPE est son manque de ciblage, qui aboutit à un saupoudrage de primes d'un faible montant entre un grand nombre de bénéficiaires, et ce jusqu'aux déciles de niveau de vie les plus élevés. À titre de comparaison, le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales relevait en 2011 que le Working tax credit britannique, dispositif similaire à la PPE française, ne concernait qu'un foyer sur vingt, tandis que la PPE touchait environ un quart des ménages français.

Contrairement au RSA « activité » dont l'objectif redistributif est plus nettement affirmé, la PPE ne bénéficie pas aux travailleurs les plus précaires, gagnant moins de 0,3 fois le SMIC. En revanche, il convient de noter que la PPE présente, par rapport au RSA « activité », l'avantage de s'appliquer automatiquement, sans démarche spécifique, ce qui conduit à éviter les cas de non recours.

De plus, la PPE repose sur une base essentiellement individuelle. Elle se réfère en effet à la notion de foyer fiscal et non à celle de ménage, qui correspond à l'ensemble des personnes vivant sous le même toit. Or, comme le souligne l'évaluation réalisée par le comité d'évaluation des dépenses fiscales en 2011, un foyer fiscal aux revenus limités peut appartenir à un ménage aisé. Les majorations pour personnes à charge ou pour les couples mono-actifs ne permettent de remédier qu'imparfaitement à cette situation.

Compte tenu de ces caractéristiques - manque de ciblage, plancher de 0,3 SMIC et individualisation - une étude réalisée par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) en 2008239(*) concluait que la PPE ne réduisait que de 3,3 % les inégalités de niveaux de vie au sein de la population.

La répartition du bénéfice de la PPE par décile de revenu fiscal de référence (RFR) en 2014 indique qu'environ 20 % des bénéficiaires de la PPE gagnent plus de 36 800 euros nets par an (soit un revenu mensuel d'environ 3 000 euros).

Répartition de la PPE individuelle après imputation du RSA « activité » en 2014 (revenus perçus en 2013)

Source : direction générale du Trésor (2014)

L'analyse de la répartition de la PPE par décile de niveaux de vie, qui permet de tenir compte de la composition familiale, montre que la PPE bénéficie à l'ensemble des déciles de niveau de vie, même si elle est essentiellement concentrée entre les deuxième et sixième déciles de niveau de vie (soit entre environ 13 500 euros 25 500 euros de revenus annuels).

*

Les nombreux défauts de la PPE et ses maigres résultats ont conduit la plupart des travaux menés sur ce sujet à recommander une refonte globale de la PPE et du RSA « activité ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'ABROGATION DE LA PPE À COMPTER DE L'IMPOSITION DES REVENUS PERÇUS EN 2015

Le présent article prévoit d'abroger :

- l'article 200 sexies du code général des impôts relatif à la PPE, à compter de l'imposition des revenus perçus en 2015. Les bénéficiaires de la PPE recevront donc pour la dernière fois le crédit d'impôt en septembre 2015, sur la base des revenus de 2014 ;

- l'article L. 262-23 du code de l'action sociale et des familles, qui précise les modalités de déclaration du RSA perçu par les membres d'un couple qui constituent deux foyers fiscaux distincts pour l'application de la PPE, à compter du 1er janvier 2015.

Par conséquent, le B du I du présent article prévoit de supprimer la référence à l'article 200 sexies précité, au sein de l'article 200-0 A du code général des impôts.

La suppression de la PPE à compter de l'imposition des revenus perçus en 2015 aura un impact positif sur le solde budgétaire de l'année 2016, estimé à 1,9 milliard d'euros.

B. L'ANNONCE DE LA CRÉATION D'UNE « PRIME D'ACTIVITÉ » À COMPTER DU 1ER JANVIER 2016

L'évaluation préalable du présent article précise qu'une nouvelle « prime d'activité », prenant la forme d'une prestation et non plus d'un crédit d'impôt, prendra le relais de la PPE et du RSA « activité » à compter du 1er janvier 2016.

Lors du Conseil des ministres du 20 novembre 2014, le Premier ministre, Manuel Valls, a présenté les grandes orientations du futur dispositif :

- la prime sera ouverte aux actifs dont la rémunération est « voisine du SMIC »240(*) ;

- les jeunes de moins de 25 ans y seront éligibles, à l'instar de l'actuel RSA « jeune actif »241(*) ;

- elle comportera une part individualisée en fonction des revenus d'activité et une part familialisée ;

- elle prendra la forme d'une prestation mensuelle servie par les CAF « avec un droit simplifié et un montant figé sur trois mois pour éviter les régularisations trop fréquentes »242(*) ;

Le coût global de cette prime sera équivalent à celui de la PPE et du RSA activité, soit environ 4 milliards d'euros. Le compte-rendu du Conseil des ministres du 20 novembre 2014 précise que les dispositions législatives nécessaires pour la mise en oeuvre de cette réforme seront « adoptées courant 2015 ».

Synthèse des principales options de réforme de la PPE et du RSA « activité »

 

Caractéristiques

Avantages

Inconvénients

(A) PPE rénovée

Crédit d'impôt ouvert dès le 1er euro jusqu'à 1,1 SMIC, à partir de 18 ans.

Prime variable en fonction du salaire horaire et des revenus.

Automaticité du versement.

Absence de stigmatisation des bénéficiaires.

Décalage du versement en n+1.

Anciens bénéficiaires du RSA « activité », situés dans les premiers déciles, largement perdants.

(B) Recyclage de la PPE au sein du RSA « activité »

Maintien de l'architecture et du barème actuels du RSA « activité ».

Ouverture dès 18 ans.

Réactivité du dispositif à la variation de revenus.

Ciblage sur les travailleurs pauvres.

Faible taux de recours.

Complexité de la gestion des indus et des rappels.

(C) Fusion de la PPE et du RSA « activité » au sein d'une prestation strictement individualisée

Prestation versée mensuellement dès 18 ans, entre 0 et 1,2 SMIC.

Prise en compte des seuls revenus d'activité individuels.

Intégration à l'assiette de l'IR.

Réactivité du dispositif à la variation de revenus.

Lien direct entre l'activité professionnelle et le montant de l'aide.

Faible redistributivité en l'absence de correctif familial.

Concentration des perdants parmi les premiers déciles de revenus.

Obligation déclarative pour bénéficier de la prime.

(C') Prime d'activité « Sirugue »

Scénario C + prise en compte des revenus du foyer fiscal.

Complément pour enfant à charge.

Idem scénario C.

Meilleure redistributivité.

Idem scénario C.

(D) Exonération ciblée de cotisations sociales sur les bas salaires

Réduction pour les salaires compris entre 0 et 1,2 SMIC.

Simplicité et automaticité.

Lien direct entre l'activité et l'aide.

Impact indirect sur l'IR et sur l'éligibilité aux prestations sociales.

Risque de compression salariale autour du SMIC.

Inconstitutionnalité.

(E) Proposition « Lefebvre-Auvigne » : renforcement du RSA « activité » + réduction de cotisations sociales sur les bas salaires

Renforcement du RSA « activité ».

Transformation de la PPE en une réduction de cotisations salariales.

Deux outils complémentaires permettant de concilier incitation à l'activité et soutien au pouvoir d'achat.

Idem scénario D (y compris inconstitutionnalité pour la réduction de cotisations).

Faible lisibilité.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des rapports de Christophe Sirugue pour les scénarios A, B, C, C' et D et de Dominique Lefebvre et François Auvigne pour le scénario E)

Le dispositif présenté par le Premier ministre apparaît proche de la « prime d'activité » proposée par le député Christophe Sirugue dans son rapport de juillet 2013. Cette proposition s'inspire d'un scénario de fusion de la PPE et du RSA « activité » au sein d'une prestation individualisée, en y ajoutant des mesures complémentaires pour les familles (cf. tableau ci-avant).

Selon les estimations présentées dans le rapport précité, à coût constant (soit 4 milliards d'euros) et en retenant l'hypothèse d'un taux de recours de 50 % sur les 7,3 millions de personnes potentiellement éligibles à la prime versée entre 0 et 1,2 SMIC, le nouveau dispositif ne permettrait de faire baisser le taux de pauvreté que de 0,1 %, voire de 0,3 % si la prime comporte un « complément familial » par enfant à charge. Le montant mensuel maximal de prime serait de 215 euros ; le montant moyen de prime d'activité serait de 80 euros par mois pour un salarié au SMIC.

*

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de la rapporteure générale de la commission des finances, Valérie Rabault, un amendement de coordination.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. SUPPRIMER LA PPE SANS PRÉSENTER SIMULTANÉMENT LE NOUVEAU DISPOSITIF : UNE MÉTHODE CONTESTABLE

Les défauts de la PPE et son manque d'efficacité sont connus de longue date. Les multiples aménagements apportés au crédit d'impôt entre 2002 et 2008 et l'introduction du RSA « activité » n'ont pas permis d'améliorer la situation. Au contraire, la superposition du RSA « activité » a entraîné une complexification pour les bénéficiaires et une dispersion des moyens alloués au soutien à l'activité des travailleurs modestes. Aussi, votre rapporteur général ne peut que marquer son accord avec la proposition de supprimer la PPE.

Néanmoins, la méthode proposée pour réformer la PPE et le RSA « activité » pose problème. Le Gouvernement a annoncé dès la Conférence nationale contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, en décembre 2012, son intention d'améliorer ces deux dispositifs. Le député Christophe Sirugue, chargé par le Premier ministre de présenter des propositions de réforme, a remis, en juillet 2013, un rapport proposant la fusion de la PPE et du RSA « activité ». Le Président de la République a confirmé, le 20 août 2014, son intention de demander au Gouvernement de fusionner les deux dispositifs. Or le présent projet de loi de finances rectificative prévoit uniquement la suppression de la PPE, tandis que la définition de la nouvelle prestation est repoussée à un texte ultérieur.

Votre rapporteur général comprend l'argument juridique selon lequel la PPE doit être supprimée suffisamment en amont afin de ne pas mettre en cause les droits acquis des bénéficiaires. Toutefois, cette exigence de sécurité juridique n'empêche aucunement la présentation simultanée d'un nouveau dispositif.

En dépit des annonces du Premier ministre le 20 novembre 2014 (cf. supra), les contours de la future prime d'activité demeurent très flous. Des interrogations profondes demeurent concernant sept points :

- quel sera l'objectif prioritaire de la nouvelle prestation ? La communication précitée du Premier ministre indique que le Gouvernement n'a pas tranché entre incitation à l'activité et soutien au pouvoir d'achat des salariés percevant de faibles revenus. L'expérience a pourtant montré, dans le cas de la PPE, que l'absence de définition d'un objectif clair nuisait à l'efficacité du dispositif. À cet égard, on peut noter que le rapport de Christophe Sirugue, dont le Gouvernement s'est inspiré pour baptiser la nouvelle prestation, propose de fixer pour seul objectif le soutien financier aux travailleurs modestes ;

- quel sera le champ précis des personnes éligibles, en particulier quels seront les seuils de revenu « plancher » et « plafond » d'éligibilité à la prime ? L'indication du Gouvernement, selon laquelle la prime sera ouverte « aux actifs dont la rémunération est voisine du SMIC qui appartiennent à des ménages dont les revenus sont modestes » est extrêmement vague. L'ouverture de la prime dès le premier euro de revenu d'activité ou à partir d'un seuil « plancher » (par exemple de 0,3 SMIC comme pour la PPE actuelle) constitue pourtant un paramètre essentiel de la future prestation. Les modalités de prise en compte des charges de famille (majorations, prise en compte des revenus du foyer fiscal ou du ménage...) ne sont pas non plus définies ;

- un mécanisme de transition sera-t-il prévu entre la PPE, assise sur les revenus de l'année n-1, et la prime d'activité, qui serait basée sur les revenus du trimestre précédent ? La question se pose en effet pour les personnes qui auraient été éligibles à la PPE sur la base des revenus perçus en 2015 mais qui, compte tenu du calibrage de la nouvelle prime, ne rempliraient pas les conditions pour en bénéficier au 1er janvier 2016 ;

- quels seront les effets combinés de la suppression de la PPE, de la nouvelle prestation et de la réforme de l'impôt sur le revenu, prévue par l'article 2 du projet de loi de finances pour 2015 ? Le Gouvernement laisse entendre que la réforme de la PPE et du RSA « activité » est complémentaire de la suppression de la tranche à 5,5 % et du renforcement de la décote, qui entreront en vigueur à compter de l'imposition des revenus perçus en 2014. Or les effets de cette réforme ont été présentés en tenant compte de l'application de la PPE, dont l'imputation sur l'impôt dû représenterait environ 12 % du montant total de la dépense de PPE en 2015. Seule une présentation des effets conjugués de la réforme de l'impôt sur le revenu, de la suppression de la PPE et de la prime d'activité permettra d'apprécier qui sont les « gagnants » et les « perdants » des réformes proposées par le Gouvernement ;

- comment sera-t-il possible de réduire le taux de non recours de la prime d'activité par rapport au RSA « activité » actuel, dès lors que, à l'instar de ce dernier, elle ne sera pas automatique et nécessitera une demande accompagnée d'une déclaration de ressources de la part des bénéficiaires potentiels ?

- le montant de la prime d'activité sera-t-il lié à celui du RSA « socle », comme l'est actuellement le RSA « activité » ? S'il ne l'est pas, la création de la prime d'activité permettrait au Gouvernement de soustraire l'État aux effets budgétaires de la revalorisation exceptionnelle du RSA « socle », à laquelle les budgets des conseils généraux sont soumis243(*) ;

- enfin, quel sera le montant exact de l'enveloppe budgétaire affectée à la nouvelle prestation ? Si, comme le Premier ministre l'a indiqué le 20 novembre dernier, le coût global de la prime d'activité sera équivalent à la somme de la PPE et du RSA « activité » (soit environ 4 milliards d'euros), cela signifie que l'effort en faveur des ménages modestes de « 5 milliards d'euros à l'horizon 2017 »244(*) ne sera pas atteint. En théorie, 1,8 milliard d'euros supplémentaire devraient donc être alloué à une mesure en faveur des ménages modestes245(*).

En définitive, le grand « flou » entourant cette réforme laisse un sentiment d'improvisation du Gouvernement qui risque d'accroître le caractère anxiogène de la réforme pour les ménages bénéficiant actuellement de la PPE et du RSA « activité ».

B. L'INSTAURATION D'UNE NOUVELLE PRESTATION UNIQUE : UN CHOIX PAR DÉFAUT

Afin de soutenir le pouvoir d'achat des salariés qualifiés de « modestes », le Gouvernement avait opté, dans le cadre du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014246(*), pour une réduction de cotisations salariales sur les bas salaires (compris entre 1 et 1,3 fois le SMIC pour les salariés du secteur privé).

Cette mesure n'avait pas été présentée comme une réforme de la PPE et du RSA « activité », bien que le « recyclage » de la PPE en une réduction de cotisations salariales ait été préconisé par les co-présidents du groupe de travail sur la fiscalité des ménages, Dominique Lefebvre et François Auvigne. Dans leur rapport, ces derniers indiquent : « en combinant une extension du RSA activité et un dispositif d'allègement de cotisations sociales salariales, il serait possible de simplifier le soutien au pouvoir d'achat des travailleurs modestes, sur la base de deux outils complémentaires, poursuivant des objectifs bien identifiés : un dispositif cible d'incitation à l'activité à la sortie des minima sociaux - un RSA activité renforcé (...) [et] un dispositif général de soutien au pouvoir d'achat des travailleurs modestes via un allègement de cotisations salariales sur les bas salaires, avec un effet direct et automatique sur le salaire net »247(*).

Le projet de fusion de la PPE et du RSA « activité » a été confirmé par le Président de la République le 20 août 2014, soit douze jours après que le Conseil constitutionnel a exclu toute modulation du niveau des cotisations sociales salariales en fonction du revenu, au motif de la méconnaissance du principe d'égalité248(*). La prime d'activité annoncée par le Gouvernement apparaît donc comme un choix par défaut, à l'issue de cette censure.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15 bis (nouveau) (Art. 197 A du code général des impôts) - Application du plafonnement du quotient familial aux contribuables non-résidents

Commentaire : par parallélisme avec les règles applicables aux contribuables dont le domicile fiscal est situé en France, le présent article prévoit d'appliquer le plafonnement des effets du quotient familial aux contribuables non-résidents, à compter de l'imposition des revenus perçus en 2014.

I. LE DROIT EXISTANT

À l'instar des personnes domiciliées fiscalement en France, les non-résidents imposés au titre de leurs revenus de source française se voient appliquer, pour le calcul de leur impôt, le barème progressif par part, défini à l'article 197 du code général des impôts, et le mécanisme du quotient familial249(*).

Les personnes qui, sans avoir leur domicile fiscal en France, y disposent d'une habitation et n'ont pas de revenus de source française ou lorsque ceux-ci sont inférieurs à la base d'imposition forfaitaire, sont quant à elles soumises à une taxation forfaitaire ; il existe toutefois de larges exceptions à cette règle, ce qui en réduit sensiblement la portée250(*).

Le quotient familial consiste à diviser le revenu imposable de chaque foyer fiscal en un certain nombre de parts, qui est fonction de la situation de famille des individus imposables et du nombre de personnes à charge. Depuis 1982251(*), la réduction d'impôt résultant de l'application de ce mécanisme est plafonnée. Le montant du plafonnement général du quotient familial a été abaissé de façon significative depuis 2012252(*) et s'élève à 1 500 euros par demi-part selon le droit actuellement en vigueur253(*).

L'article 197 A du code général des impôts relatif aux modalités de calcul de l'impôt sur le revenu des contribuables non-résidents ne fait pas référence au plafonnement du quotient familial. Aussi, le plafonnement des effets du quotient familial ne s'applique pas aux non-résidents soumis à l'impôt sur le revenu en France.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit à l'initiative des députés Philip Cordery, Christophe Premat, Pouria Amirshahi et Arnaud Leroy, avec les avis favorables du Gouvernement et de la commission des finances.

Le I du présent article propose d'ajouter, au premier alinéa de l'article 197 A du code général des impôts relatif au calcul de l'impôt sur le revenu des non-résidents, une référence au 2 de l'article 197 du code précité afin que la règle de plafonnement des effets du quotient familial s'applique également à cette catégorie de contribuables.

Le II du présent article prévoit l'entrée en vigueur de cette modification des règles de calcul de l'impôt sur le revenu des non-résidents à compter de l'imposition 2015 sur les revenus perçus en 2014.

Le secrétaire d'État au budget, Christian Eckert, a indiqué que la modification proposée concernerait environ 3 000 contribuables non-résidents et entraînerait une hausse des recettes d'impôt sur le revenu estimée à environ 20 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article tend à rapprocher les règles d'imposition des résidents et des non-résidents ayant la même situation familiale, en supprimant une différence de traitement qui ne semble pas justifiée et résulte probablement d'un oubli.

Par ailleurs, il convient de rappeler les effets significatifs des deux réductions du plafond du quotient familial, adoptées en 2012 et 2013 : la hausse d'impôt résultant de ces deux mesures s'élève à environ 1,6 milliard d'euros et concerne près de 1,4 million de familles en 2014. Afin de redonner du pouvoir d'achat aux familles concernées, le Sénat a adopté, à l'initiative de votre rapporteur général, un amendement à l'article 2 du projet de loi de finances pour 2015 visant à relever de 1 508 à 1 750 euros par demi-part le plafond du quotient familial.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 (Art. 1379, 1396, 1527 [nouveau],1635 sexies et 1641 du code général des impôts) - Dispositions favorisant la libération du foncier constructible et la mise sur le marché de logements en zones tendues

Commentaire : le présent article prévoit d'instituer une taxe annuelle sur les logements meublés non affectés à l'habitation principale et de limiter l'application de la majoration obligatoire de taxe foncière sur les propriétés non bâties aux terrains constructibles classés dans les zones les plus tendues.

I. LA SURTAXE DE 20 % DE LA TAXE D'HABITATION SUR LES RÉSIDENCES SECONDAIRES

A. LE DROIT EXISTANT

1. La taxe d'habitation due au titre des résidences secondaires

La taxe d'habitation due au titre d'une résidence secondaire est, toutes choses égales par ailleurs, supérieure à celle d'une résidence principale.

Résidence principale et résidence secondaire en matière de taxe d'habitation

L'habitation principale est le logement dans lequel le contribuable réside habituellement et effectivement avec sa famille.

Selon le bulletin officiel des finances publiques, « lorsqu'un contribuable exerce temporairement son activité à l'étranger ou dans une commune éloignée, mais conserve la disposition du logement qu'il occupait auparavant », celui-ci est considéré comme étant sa résidence principale si sa famille et notamment son conjoint continue à y résider de manière permanente ou quasi permanente.

Selon l'arrêt n° 55892 du 25 juillet 1986 du Conseil d'État, ne peut être considéré comme une résidence principale le logement occupé durant les fins de semaines et les vacances par une personne disposant par ailleurs d'un logement dans la ville où elle exerce son activité professionnelle et où sa fille est scolarisée.

Est considéré comme résidence principale le logement des étudiants restant à la charge de leurs parents mais situé dans une autre commune que celle où résident leurs parents.

Les abattements à la base de la taxe d'habitation, qu'ils soient obligatoires ou facultatifs, ne s'appliquent pas aux résidences secondaires.

En effet, l'article 1411 du code général des impôts, qui fixe à la fois l'abattement obligatoire pour charges de famille et les différents abattements que peuvent instituer les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), s'applique à la valeur locative afférente à la seule habitation principale de chaque contribuable.

Par ailleurs, en vertu du 3 du B du I de l'article 1641 du code général des impôts, l'État perçoit, en contrepartie de la prise en charge du dégrèvement relatif au plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu, un prélèvement assis sur la valeur locative : il est supérieur de 1 point (ou 1,5 point pour les valeurs locatives élevées) pour les résidences secondaires.

Taux du prélèvement perçu par l'État

 

4573 euros < valeur locative = 7622 euros

Valeur locative > 7622 euros

Résidences principales

0,20%

0,20%

Résidences secondaires

1,20%

1,70%

N.B. : le taux s'applique à la valeur locative.

Source : commission des finances du Sénat à partir de l'article 1641 du code général des impôts

Enfin, l'État perçoit un prélèvement égal à 1,5 % de la valeur locative des résidences secondaires.

Différences, pour les contribuables, du régime de la taxe d'habitation
des résidences principales et des résidences secondaires

 

Résidences principales

Résidences secondaires

Abattements

Obligatoire pour charges de famille :

 

- 10 % de la valeur locative moyenne des habitations de la commune pour chacune des deux premières personnes à charge et 15 % pour chacune des suivantes

 

- possibilité de majoration (jusqu'à 10 points) par le conseil municipal

 

Facultatifs à la base

 

Prélèvements

4573 euros < valeur locative = 7622 euros

0,20 %

1,20 %

valeur locative >7622 euros

1,70 %

 

1,50 %(1)

(1) Prélèvement s'appliquant à toutes les résidences secondaires.

Source : commission des finances du Sénat

2. La taxe sur les logements vacants situés dans les « zones tendues en milieu urbain »

Pour éviter que des logements demeurent vacants dans des zones tendues, une taxe annuelle sur les logements vacants, aujourd'hui versée à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), a été instaurée dès 1999.

L'article 232 du code général des impôts régit la taxe annuelle sur les logements vacants et définit les zones tendues en milieu urbain où elle s'applique : il s'agit des communes appartenant à une « zone d'urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social ».

En annexe au décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants, instituée par l'article 232 du code général des impôts, figure la liste des communes situées en zone tendue : il s'agit de 1 151 communes situées dans 28 agglomérations.

Répartition des communes situées en zones tendues

Unités urbaines

Nombre de communes

Agglomération d'Ajaccio

1

Agglomération d'Annecy

19

Agglomération d'Arles

2

Agglomération de Bastia

7

Agglomération de Bayonne

27

Agglomération de Beauvais

4

Agglomération de Bordeaux

64

Agglomération de Draguignan

7

Agglomération de Fréjus

3

Agglomération de Genève (SUI) - Annemasse

34

Agglomération de Grenoble

53

Agglomération de La Rochelle

10

Agglomération de La Teste-de-Buch - Arcachon

4

Agglomération de Lille

59

Agglomération de Lyon

130

Agglomération de Marseille - Aix-en-Provence

49

Agglomération de Meaux

6

Agglomération de Menton - Monaco

9

Agglomération de Montpellier

22

Agglomération de Nantes

24

Agglomération de Nice

51

Agglomération de Paris

412

Agglomération de Saint-Nazaire

11

Agglomération de Sète

7

Agglomération de Strasbourg

23

Agglomération de Thonon-les-Bains

13

Agglomération de Toulon

27

Agglomération de Toulouse

73

Total

1 151

Source : commission des finances du Sénat, à partir du décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 précité

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Selon les évaluations préalables, les résidences secondaires sont soumises « à la fiscalité directe locale dans des conditions proches de celles des résidences principales (...). Afin de corriger cette situation et compte tenu de l'ampleur de la crise du logement, il est proposé de renforcer le coût d'opportunité de la non-affectation à l'habitation principale des locaux d'habitation lorsque ces derniers sont situés dans des zones tendues » par la création d'une taxe annuelle sur les logements meublés non affectés à l'habitation principale (A et C du I).

1. Une surtaxe perçue par les communes situées dans les zones tendues en milieu urbain

Il est créé un nouvel article 1527 du code général des impôts prévoyant que cette taxe est instituée au profit des seules communes situées dans des zones dites « tendues » en milieu urbain, c'est-à-dire celles où est applicable la taxe annuelle sur les logements vacants.

Les communes concernées pourront toutefois, par une délibération contraire prise avant le 1er octobre, décider de ne pas l'instituer. La première année, par dérogation, les communes pourront délibérer jusqu'au 21 janvier 2015 contre l'institution de la taxe (C).

Selon l'exposé des motifs du présent article, « dans ces zones tendues, les logements existants doivent être prioritairement consacrés à l'habitation principale. À titre d'exemple, on compte, à Paris, environ 174 000 résidences secondaires et près de 170 000 demandeurs de logements sociaux ».

La taxe, dont le taux est fixé à 20 %, est assise sur le montant de la taxe d'habitation « due pour les logements meublés non affectés à l'habitation principale au 1er janvier de l'année d'imposition ».

Elle est due par les redevables de la taxe d'habitation, c'est-à-dire « les personnes qui ont, à quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance des locaux imposables » (article 1408 du code général des impôts). Le redevable peut donc être locataire ou propriétaire du bien.

Le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions sont régis comme en matière de taxe d'habitation (III du nouvel article 1527 du CGI).

2. Trois exceptions

Le nouvel article 1527 du CGI prévoit trois cas de dégrèvements :

- les personnes « contraintes de résider dans un lieu distinct de celui de leur habitation principale », pourront bénéficier d'un dégrèvement pour leur résidence secondaire située à proximité « du lieu où elles exercent leur activité professionnelle » ;

- les personnes hébergées durablement dans un établissement accueillant des personnes âgées - notamment les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), pour ce qui constituait leur résidence principale ;

- les personnes « qui, pour une cause étrangère à leur volonté, ne peuvent affecter le logement à un usage d'habitation principale ».

Comme pour les dégrèvements de taxe d'habitation prévus aux articles 1414 et 1414 A du code général des impôts, le dégrèvement est accordé sur réclamation du contribuable.

Le II du nouvel article 1527 prévoit que ces dégrèvements « sont à la charge de la commune » ; ils sont donc déduits des attributions versées mensuellement par l'État à la commune au titre de la perception des impôts locaux.

Enfin, le E du présent article prévoit que l'État perçoit (en lieu et place des communes), 3 %254(*) du montant de la taxe au titre des frais de gestion - comme c'est déjà le cas pour la taxe d'habitation sur les résidences secondaires. Pour les résidences principales, le taux est de 1 %.

Le produit de la surtaxe est estimé à 148 millions d'euros par le Gouvernement, dont 3 % perçus par l'État au titre des frais de gestion, soit environ 4 millions d'euros.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de Christophe Caresche et plusieurs de ses collègues, l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant de façon substantielle le dispositif proposé : au lieu d'une nouvelle taxe, il s'agirait d'une majoration du taux de la taxe d'habitation, votée par les communes concernées.

Christian Eckert, ministre chargé du budget, a indiqué que « le Gouvernement s'en remet à la sagesse de l'Assemblée, avec quand même une certaine réserve ».

L'article tel que modifié prévoit que les communes situées dans une zone tendue en milieu urbain pourraient majorer le taux de la taxe d'habitation des résidences secondaires « dans la limite de 20 % du taux de la taxe d'habitation ».

En outre, le dégrèvement pour les personnes « qui, pour une cause étrangère à leur volonté, ne peuvent affecter le logement à un usage d'habitation principale » a été supprimé.

De plus, les dégrèvements sont pris en charge par l'État et selon les règles de droit commun applicables à la taxe d'habitation, et non plus par les communes.

Selon l'exposé sommaire de l'amendement, il s'agit de « proposer un dispositif plus simple et plus lisible que celui présenté par le Gouvernement ».

Toutefois, l'articulation entre cette majoration de taxe d'habitation et les règles de liaison des taux de fiscalité locale n'a pas été abordée.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de Fanélie Carrey-Conte, un amendement prévoyant que les communes pourront délibérer jusqu'au 28 février (et non jusqu'au 21 janvier 2015) pour majorer le taux de la taxe d'habitation.

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette disposition vise à permettre à certaines communes - Paris, en premier lieu - de bénéficier de ressources supplémentaires par une augmentation de la fiscalité.

En effet, il est peu probable qu'une augmentation du taux de la taxe d'habitation (ou une surtaxe) incite le propriétaire d'une résidence secondaire à la vendre ou à la louer.

Le remplacement, par l'Assemblée nationale, de la surtaxe de 20 % par la possibilité, pour les communes, de majorer le taux dans la limite de 20 %, affaiblit encore le caractère supposé « incitatif » de la mesure. Les communes, confrontées à la baisse des dotations - et à la hausse de la péréquation - pourraient en effet être tentées de majorer légèrement le taux pour bénéficier de ressources supplémentaires.

En outre, en raison de l'obsolescence des valeurs locatives, la majoration proposée conduira peut-être seulement à aligner sur la moyenne nationale le montant d'une taxe d'habitation particulièrement faible dans certaines communes.

Plus généralement, en 2014, le Gouvernement a offert aux départements la possibilité d'augmenter le taux des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) pour faire face à leurs dépenses sociales et à la baisse concomitante de leurs dotations. Pour l'année 2015, le Gouvernement prévoit que les collectivités territoriales devront augmenter de 5 milliards d'euros leurs recettes fiscales, c'est-à-dire les impôts locaux.

Ainsi, le Gouvernement transfère l'impopularité fiscale sur les élus locaux.

S'il n'est pas convaincu par l'utilité du dispositif proposé, votre rapporteur général se félicite de la liberté supplémentaire offerte aux communes, par rapport au texte initial, s'agissant de l'institution de la taxe comme de la fixation de son taux.

Néanmoins, des interrogations subsistent en ce qui concerne l'application des exceptions proposées : il paraît impossible de prévoir tous les cas susceptibles de justifier un dégrèvement mais l'exception, initialement prévue par le Gouvernement, pour les personnes qui, « pour une cause étrangère à leur volonté, ne peuvent affecter le logement à un usage d'habitation principale » semble particulièrement large.

Christian Eckert, répondant aux députés, a souligné : « vous supprimez le cas dit de force majeure, dont certains pensent qu'il serait source de risques d'inconstitutionnalité. Le Conseil constitutionnel pourrait simplement supprimer la phrase s'il l'estimait superflue. Sans trahir de secret, je vous avoue qu'elle n'est pas venue spontanément à l'esprit du Gouvernement, elle a plutôt été suggérée par ceux qui, justement, sont chargés de veiller à la conformité à la Constitution et qui conseillent le Gouvernement en ce sens ».

L'absence de cette exception pose problème, puisqu'il est impossible de lister tous les cas dans lesquels il pourrait être « justifié » de ne pas surtaxer la résidence secondaire, mais l'exception initialement proposée paraît trop large pour être opérationnelle.

Cette tension montre la fragilité d'un dispositif qui paraît peu opérationnel et inefficace au regard de l'objectif affiché d'inciter à libérer les résidences secondaires situées dans les zones tendues pour les affecter à l'habitation principale.

II. LA MAJORATION DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES DES TERRAINS CONSTRUCTIBLES

A. LE DROIT EXISTANT

Les communes puis les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ont la possibilité de majorer la valeur locative cadastrale utilisée dans le calcul de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les terrains constructibles situés dans certaines zones.

1. Une possibilité de majoration offerte aux communes et établissements publics de coopération intercommunale

Dès 1980, il a été prévu255(*) que la commune (puis, le cas échéant, l'EPCI) pouvait augmenter (dans la limite de 200 % puis de 500 %) la valeur locative cadastrale d'un terrain constructible situé dans les zones urbaines délimitées par un plan d'occupation des sols.

En 2000, il a été prévu256(*) que la valeur locative cadastrale des terrains constructibles « délimitées par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un plan de sauvegarde et de mise en valeur » pouvait être majorée d'une valeur forfaitaire ne pouvant excéder cinq francs (0,76 euro) par mètre carré.

Il a alors été également précisé que « la liste des terrains constructibles concernés est dressée par le maire ».

À partir de 2007, les communes et EPCI ont pu fixer le montant de la majoration forfaitaire entre 0,50 (puis 0257(*)) et 3 euros par mètre carré.

Parallèlement, pour éviter que les majorations ne soient trop importantes, des limites ont été mises en place :

- d'une part, la superficie retenue pour le calcul de la majoration était alors réduite de 1 000 mètres carrés ;

- d'autre part, la majoration ne pouvait excéder 3 % d'une valeur forfaitaire moyenne « représentative de la valeur moyenne du terrain selon la situation géographique ».

Des terrains ont par ailleurs été exclus de la majoration : terrains appartenant aux établissements publics fonciers (EPF), classés depuis moins d'un an dans les zones concernées, etc.

2. La menace d'une forte majoration forfaitaire

Tout en conservant la possibilité d'une majoration forfaitaire comprise entre 0 et 3 euros par mètre carré, l'article 28 de la loi de finances rectificative pour 2012258(*) a introduit une nouvelle majoration forfaitaire à la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terrains situés « dans une zone définie par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et du logement ».

Introduite à l'initiative de Michel Piron et plusieurs de ses collègues députés, cette majoration était fixée à 5 euros par mètre carré à partir du 1er janvier 2014, puis à 10 euros par mètre carré à partir du 1er janvier 2016.

La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) pouvait délibérer pour exonérer tout ou partie des terrains situés sur le territoire, ou moduler le montant dû « en fonction des priorités d'urbanisation et de construction de logements ».

L'objectif était de lutter contre la rétention foncière, en utilisant le levier fiscal pour encourager la mise sur le marché des terrains à bâtir. La majoration forfaitaire en deux temps (2014 puis 2016) visait à « donner un caractère progressif à la majoration tout en laissant le temps aux collectivités pour alerter les propriétaires et délibérer sur son application »259(*).

3. Une majoration rendue obligatoire à compter de 2015

Cette majoration a été réaménagée par l'article 82 de la loi de finances pour 2013260(*) : elle a augmenté et est devenue obligatoire dans les zones tendues en milieu urbain.

Dans les zones tendues en milieu urbain (c'est-à-dire celles où est applicable la taxe annuelle sur les logements vacants261(*)), la valeur locative des terrains constructibles est majorée de 25 % et d'un montant forfaitaire de 5 euros par mètre carré pour les impositions dues au titre de 2014 et 2015, puis de 10 euros par mètre carré à partir de 2016. Les communes et EPCI ont par ailleurs perdu toute possibilité de modulation ou d'exonération.

Cette disposition n'a toutefois pas été appliquée puisqu'elle a été modifiée un an plus tard : la loi de finances pour 2014262(*) a ainsi décalé d'un an l'entrée en vigueur de la majoration obligatoire applicable dans les zones « tendues ».

Par conséquent, à compter du 1er janvier 2015, la valeur locative utilisée pour le calcul de la taxe foncière sur les propriétés non bâties des terrains constructibles sera automatiquement majorée de 25 % et de 5 euros par mètre carré dans les communes situées dans les zones tendues en milieu urbain.

L'article 1396 du code général des impôts prévoit que la liste des terrains constructibles est dressée par « l'autorité compétente en matière de plan local d'urbanisme ».

Les autres communes peuvent instituer une majoration de 0 à 3 euros par mètre carré pour les terrains constructibles « situés dans les zones urbaines ou à urbaniser, lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie de la zone à urbaniser ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, délimitées par une carte communale, un plan local d'urbanisme, un document d'urbanisme en tenant lieu ou un plan de sauvegarde et de mise en valeur ».

Dans ce cas, c'est le maire qui dresse la liste des terrains constructibles.

Dans les deux cas, la liste et ses éventuelles modifications doivent être communiquées avant le 1er octobre de l'année précédant celle de l'imposition.

Les majorations ne sont pas applicables :

- aux terrains appartenant aux établissements publics fonciers (EPF) ou à l'établissement public Société du Grand Paris ;

- « aux parcelles supportant une construction passible de la taxe d'habitation » ;

- « aux terrains classés depuis moins d'un an dans une zone urbaine ou à urbaniser » ;

- aux terrains utilisés pour les besoins d'une exploitation agricole.

Un dégrèvement de la majoration est par ailleurs prévu pour les contribuables ayant, avant le 31 décembre de l'année d'imposition, obtenu un permis de construire (ou d'aménager ou une autorisation de lotir) ou vendu leur bien.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. Un resserrement des communes concernées par la majoration forfaitaire

Le B du I prévoit que la majoration forfaitaire obligatoire de TFPNB s'applique aux communes qui relèvent à la fois des zones tendues en milieu urbain et des zones A utilisées dans les dispositifs du logement - et non plus seulement aux communes situées dans les zones tendues en milieu urbain. Il s'agit ainsi d'exclure les zones rurales situées à la périphérie des zones tendues.

Il est fait référence au zonage A/B/C utilisé dans les dispositifs du logement, par exemple le dispositif « Pinel ».

Répartition géographique des communes situées en zone A

Départements

Nombre de communes

Ain

11

Alpes-Maritimes

66

Bouches-du-Rhône

57

Corse-du-Sud

3

Essonne

85

Haute-Savoie

36

Hauts-de-Seine

2

Hérault

25

Nord

7

Oise

14

Rhône

2

Seine-et-Marne

87

Seine-Saint-Denis

29

Val-de-Marne

29

Val-d'Oise

71

Var

43

Yvelines

83

Total

650

Source : commission des finances du Sénat à partir du l'arrêté du 30 septembre 2014 pris en application de l'article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation

À noter que toutes les communes situées en zone A ne relèvent pas des zones tendues en milieu urbain (article 232 du CGI) : Christian Eckert, ministre chargé du budget, a indiqué en séance que 618 communes seraient concernées.

2. Des délais supplémentaires

En outre, le présent article prévoit que les communes qui ne relèvent plus de la majoration obligatoire peuvent, jusqu'au 21 janvier 2015, instaurer la majoration facultative.

En effet, pour instituer la majoration facultative, la commune doit prendre une délibération avant le 15 octobre de l'année précédente. Or, les communes situées en zone tendue en milieu urbain n'ont pas pu prendre une telle délibération, car s'appliquait sur leur territoire la majoration obligatoire.

De même, un délai supplémentaire est proposé pour la communication de la liste des terrains dont la valeur locative cadastrale est majorée en 2015 (qu'il s'agisse de la majoration obligatoire ou facultative).

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de Fanélie Carrey-Conte, un amendement prévoyant que les communes pourront délibérer jusqu'au 28 février 2015 (et non jusqu'au 21 janvier 2015) pour communiquer la liste des terrains constructibles et, le cas échéant, voter la majoration facultative.

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les propriétaires des terrains concernés par la majoration obligatoire, inquiets, ont déjà saisi les maires, qui ne sont pourtant pas responsables de cette hausse massive de la fiscalité locale.

Les élus locaux, responsables, doivent pouvoir déterminer librement les impositions qu'ils souhaitent voir appliquer sur le territoire de leur commune.

Par conséquent, votre commission des finances vous propose un amendement prévoyant que, dans les zones tendues telles que définies par le présent article, les communes peuvent, sur délibération, instituer une majoration de la valeur locative des terrains constructibles, dans la limite de 25 % de sa valeur locative et de 5 euros par mètre carré (puis 10 euros par mètre carré à partir de 2016).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 17 (Art. 1501 et 1517 du code général des impôts et 34 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010) - Mesures relatives à la valeur locative de certains locaux et immobilisations

Commentaire : le présent article prévoit une modification des règles d'évaluation de la valeur locative des ports de plaisance, une mise en cohérence des dispositions relatives à la valeur locative des établissements industriels, le report d'un an de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels et il procède à une validation législative en matière de calcul de la valeur locative des locaux professionnels.

I. L'ÉVALUATION DE LA VALEUR LOCATIVE DES PORTS DE PLAISANCE

A. LE DROIT EXISTANT

Jusqu'en 2014, la valeur locative des ports de plaisance était appréciée par l'administration fiscale selon une méthode sui generis, reposant sur l'appréciation directe et la comparaison entre les ports de plaisance.

Afin de les rendre plus fiables, les modalités de calcul de la valeur locative des ports de plaisance ont été modifiées par l'article 37 de la loi de finances rectificative pour 2012263(*).

L'article 1501 du code général des impôts fixe désormais trois tarifs de la valeur locative d'un poste d'amarrage dans les ports de plaisance :

- 110 euros pour les ports maritimes de la Méditerranée ;

- 80 euros pour les autres ports maritimes ;

- 55 euros pour les ports non maritimes.

Ces tarifs permettent de déterminer la valeur locative du poste d'amarrage.

Après avis des commissions communales ou intercommunales des impôts directs, l'administration fiscale peut minorer ou majorer de 20 % ou 40 % les tarifs appliqués aux postes d'amarrage des ports de plaisance « en fonction des services et des équipements offerts ». Le rôle des commissions communales ou intercommunales dans la détermination de ces quatre paliers de modulation est toutefois consultatif : en dernier ressort, les modulations sont arrêtées par l'administration fiscale.

Cette modulation permet d'adapter les tarifs aux situations particulières des postes d'amarrage et d'éviter de figer la valeur locative des ports de plaisance.

Les modalités d'application de cette nouvelle disposition devaient être fixées par décret en Conseil d'État.

Or, selon l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi, la fédération française des ports de plaisance (FFPP) et le conseil supérieur de la navigation de plaisance (CSNP) ont considéré les critères comme insuffisamment précis dans la mesure où la définition du poste d'amarrage (qui peut être à quai, sur ponton flottant ou fixe, au mouillage), tout comme les critères d'évaluation des niveaux de service et d'équipement paraissent insuffisants.

En réponse à une question de notre collègue François Calvet, le Gouvernement indiquait, le 6 mars 2014, que « la concertation engagée avec la fédération des ports de plaisance sur le projet de décret d'application a abouti à un accord. Ce décret précisera les critères de modulation des tarifs d'évaluation, qui tiendront compte de manière réaliste et adaptée des prestations et services offerts aux plaisanciers par les gestionnaires des ports. Dans le cadre de cette démarche de concertation et pour laisser aux commissions locales le temps de déterminer les coefficients de modulation, l'article 91 de la loi de finances pour 2014 repousse d'un an264(*) l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la valeur locative des postes d'amarrage dans les ports de plaisance de la loi de finances rectificative pour 2012 »265(*).

Le décret d'application devrait être publié courant 2015, prenant en compte les dispositions prévues par le présent article.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le A du I du présent article vise à préciser les critères de modulation des tarifs permettant de calculer la valeur locative des postes d'amarrage dans les ports de plaisance. Il modifie le III de l'article 1501 du code général des impôts pour que les tarifs soient modulés en fonction « du nombre de services et d'équipements offerts pondéré par la capacité moyenne d'accueil d'un poste d'amarrage ».

Cette mesure a pour objectif de garantir une meilleure prise en compte de la situation de chaque port, d'éviter les difficultés d'interprétation et de tenir compte des disparités locales dans le calcul de l'assiette des impôts locaux.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En précisant que la modulation est établie en fonction du nombre de services et d'équipements offerts pondéré par la capacité d'accueil d'un poste d'amarrage, le présent article permet d'adapter les tarifs à la taille des ports de plaisance, au type de bateaux qu'ils accueillent et à la variété des services qu'ils proposent, au-delà de leur seule situation géographique.

D'après l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi, le présent article permettra également de « préserver les équilibres financiers des ports les plus modestes accueillant majoritairement des embarcations de petite taille ».

Il devrait ainsi permettre d'asseoir la fiscalité locale des ports de plaisance sur une assiette plus adaptée à leurs spécificités et de respecter leur équilibre budgétaire.

II. L'ÉVALUATION DE LA VALEUR LOCATIVE DES ÉTABLISSEMENTS INDUSTRIELS

A. LE DROIT EXISTANT

Toute immobilisation industrielle est assujettie à la taxe foncière sur les propriétés bâties, en application de l'article 1380 du code général des impôts, et à la cotisation foncière des entreprises, en application de l'article 1447 du même code ; l'assiette de ces deux taxes est la valeur locative cadastrale.

L'article 1499 du CGI fixe le principe d'une évaluation de la valeur locative des immeubles industriels selon la « méthode comptable », c'est-à-dire à partir de leur prix de revient. Pour ce faire, l'administration fiscale se réfère à la valeur inscrite au bilan de l'entreprise.

En outre, l'article 1500 du code général des impôts dispose que « les bâtiments et terrains industriels [...] lorsqu'ils figurent à l'actif du bilan de leur propriétaire ou de leur exploitant, et que celui-ci est soumis aux obligations définies à l'article 53 A », sont évalués selon la méthode comptable prévue à l'article 1499266(*) précité.

En revanche, l'article 1517 du même code, qui porte sur la méthode d'actualisation de cette valeur locative, indique que les immobilisations industrielles qui « appartiennent à des entreprises qui ne relèvent pas du régime défini à l'article 50-0 pour l'impôt sur le revenu » sont évaluées conformément aux dispositions de l'article 1499.

Tout d'abord, il existe une divergence de référence entre les articles 1500 et 1517 qui, si elle n'a pas de conséquence juridique, nuit à la bonne lisibilité du droit fiscal. En effet, pour exclure les micro-entreprises du régime de la « méthode comptable », l'un renvoie à l'article 53 tandis que l'autre renvoie à l'article 50-0.

Ensuite, et surtout, l'article 1517 sur l'actualisation des valeurs locatives mentionne les immobilisations industrielles qui « appartiennent à des entreprises », tandis que l'article 1500 (sur l'évaluation) vise celles qui figurent « à l'actif du bilan de leur propriétaire ou de leur exploitant ». Cette dernière rédaction résulte de l'article 101 de la loi de finances rectificative pour 2008267(*).

Comme l'indique l'évaluation préalable du présent article, « le II de l'article 1517 [...] s'appuie actuellement sur une définition obsolète des établissements industriels relevant de la méthode comptable » puisqu'elle ne mentionne que les propriétaires des immobilisations industrielles et pas les exploitants desdites immobilisations, comme cela est pourtant le cas de l'article 1500.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le B du I du présent article prévoit de remplacer la définition des immobilisations industrielles auxquelles est applicable la méthode d'évaluation comptable de l'article 1517 par la définition de l'article 1500 de code général des impôts, à savoir celles figurant « à l'actif du bilan de leur propriétaire ou de leur exploitant et que celui-ci est soumis aux obligations définies à l'article 53 A ».

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article met donc en cohérence la définition donnée par l'article 1517 du code général des impôts des établissements industriels auxquels est applicable la méthode comptable avec celle de l'article 1500.

Cette démarche va dans le sens d'une meilleure lisibilité du droit fiscal.

III. LE REPORT D'UN AN DE L'INTÉGRATION DANS LES BASES FISCALES DES VALEURS LOCATIVES RÉVISÉES DES LOCAUX PROFESSIONNELS

A. LE DROIT EXISTANT

L'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010268(*) a posé le principe et les modalités de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels.

Après une année d'expérimentation et à l'initiative de votre commission des finances, la loi de finances rectificative pour 2012 a ajusté les modalités de la généralisation de la révision.

Cette réforme vise à déterminer la valeur locative des locaux professionnels et commerciaux en fonction de l'état du marché locatif, grâce au classement de chaque local dans une catégorie à laquelle correspond un tarif fixé par secteur géographique.

La loi de finances rectificative pour 2010 a prévu la création de commissions départementales des valeurs locatives des locaux professionnels (CDVLLP), qui jouent un rôle important dans la révision : elles délimitent les secteurs d'évaluation, fixent les différents tarifs et l'application d'un éventuel coefficient de localisation.

Composées de représentants des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), de représentants des contribuables et de représentants de l'administration fiscale, les CDVLLP devaient commencer à se réunir à partir de janvier 2014 afin d'étudier les propositions de l'administration fiscale.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

En raison de la tenue des élections municipales en mars 2014, ces commissions n'ont pas pu se réunir et il a été décidé de décaler le calendrier d'une année.

C'est l'objet du II du présent article : les résultats de la révision seront pris en compte pour l'établissement des bases de l'année 2016 - et non 2015. Il procède également à diverses coordinations au sein de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 précitée afin de prendre en compte ce report d'un an.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de Valérie Rabault, rapporteure générale, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à corriger une erreur matérielle au sein du IX de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010, dans sa rédaction issue de l'article 5 de l'ordonnance du 6 novembre 2014 relative à la métropole de Lyon269(*). Cette modification s'applique à compter du 1er janvier 2015.

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il s'agit du second report d'un an de l'entrée en vigueur de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels.

En effet, il était prévu initialement d'intégrer les valeurs locatives révisées dans les rôles dès 2014, mais en raison du calendrier électoral du début de l'année 2012, un report d'un an avait été décidé270(*).

Votre commission des finances prend acte de ce nouveau report.

IV. LA VALIDATION LÉGISLATIVE DES ÉVALUATIONS DE VALEUR LOCATIVE RÉALISÉES PAR COMPARAISON

A. LE DROIT EXISTANT

En application de l'article 1496 du code général des impôts, la valeur locative des locaux d'habitation ou à usage professionnel non commercial « est déterminée par comparaison avec celle de locaux de référence choisis, dans la commune, pour chaque nature et catégorie de locaux ».

De même, pour les locaux commerciaux, l'article 1498 du même code dispose que, « la valeur locative de tous les biens autres que les locaux visés [à] l'article 1496 [...] est déterminée au moyen de l'une des méthodes indiquées ci-après :

« 1° Pour les biens donnés en location à des conditions de prix normales, la valeur locative est celle qui ressort de cette location ;

« 2° a. Pour les biens loués à des conditions de prix anormales ou occupés par leur propriétaire, occupés par un tiers à un autre titre que la location, vacants ou concédés à titre gratuit, la valeur locative est déterminée par comparaison. [...]

« b. La valeur locative des termes de comparaison est arrêtée :

« Soit en partant du bail en cours à la date de référence de la révision lorsque l'immeuble type était loué normalement à cette date,

« Soit, dans le cas contraire, par comparaison avec des immeubles similaires situés dans la commune ou dans une localité présentant, du point de vue économique, une situation analogue à celle de la commune en cause et qui faisaient l'objet à cette date de locations consenties à des conditions de prix normales ;

« 3° À défaut de ces bases, la valeur locative est déterminée par voie d'appréciation directe ».

Par une décision du 5 février 2014271(*), le Conseil d'État a jugé qu'un « local-type qui, depuis son inscription régulière au procès-verbal des opérations de révision foncière d'une commune, a été entièrement restructuré ou a été détruit ne peut plus servir de terme de comparaison, pour évaluer directement ou indirectement la valeur locative d'un bien soumis à la taxe foncière au 1er janvier d'une année postérieure à sa restructuration ou à sa disparition ».

L'évaluation préalable annexée au présent projet de loi indique que « la date de référence de l'évaluation des valeurs locatives étant ancienne (1er janvier 1970), les locaux détruits ou restructurés mais servant toujours de point de comparaison ultime pour l'évaluation de locaux existants sont nombreux. Il peut être estimé que 1,5 à 2 millions de locaux commerciaux sur 2,8 millions (soit 54 % à 71 %) sont évalués de manière irrégulière. Cette situation concerne également, dans une proportion toutefois moindre, certains locaux parmi les 47 millions de locaux d'habitation existants ».

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Au regard des conséquences potentielles pour les juridictions et les services fiscaux de la décision du Conseil d'État du 5 février 2014, le présent article procède à une validation législative.

Ainsi, le III du présent article dispose que « sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, pour la détermination de la valeur locative des locaux mentionnés à l'article 1496 du code général des impôts et de ceux évalués en application du 1° et du 2° de l'article 1498 du même code, sont validées les évaluations réalisées avant le 1er janvier 2015 en tant que leur légalité serait contestée au motif que, selon le cas, le local de référence ou le local-type ayant servi de terme de comparaison, soit directement, soit indirectement, a été détruit ou a changé de consistance, d'affectation ou de caractéristiques physiques ».

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La décision du Conseil d'État souligne la nécessité de la révision des valeurs locatives et, en premier lieu, de celles des locaux commerciaux et professionnels dont l'obsolescence apparaît de manière criante. Cependant la méthode de la validation législative reste encadrée de manière stricte par le Conseil constitutionnel sur le fondement de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen272(*).

La jurisprudence du Conseil constitutionnel impose cinq conditions cumulatives273(*) pour que la validation législative soit conforme à la Constitution :

- le législateur doit « respecter les décisions de justice ayant force de chose jugée », ce que précise explicitement le texte du présent article ;

- il doit « respecter le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions », condition qui n'est pas pertinente en l'espèce ;

- « la portée de la validation doit être strictement définie » ;

- « l'acte modifié ou validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé soit lui-même de valeur constitutionnelle » ;

- enfin, la validation doit être justifiée par « un motif impérieux d'intérêt général ».

S'agissant du motif impérieux d'intérêt général, l'évaluation préalable met en avant le fait que « la décision du Conseil d'État du 5 février 2014 fragilise les évaluations réalisées par comparaison et, par suite, les impositions assises sur ces évaluations. Elle est de nature à générer un contentieux abondant qui entraînerait une charge de travail pour les juridictions administratives et pour l'administration fiscale. Pour cette dernière, la charge de travail liée à la mise en oeuvre de la jurisprudence - laquelle supposerait de procéder à une nouvelle évaluation de très nombreux locaux, ce qui engendrerait, en se limitant aux seuls locaux commerciaux, une charge estimée a minima à 0,125 jour/homme par local soit au total environ 850 équivalents temps plein pour un an274(*) - serait d'autant plus difficile à absorber que les services principalement concernés sont actuellement mobilisés par la mise en oeuvre de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels et par l'expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation [...]. Enfin, la mise en oeuvre de la jurisprudence serait également source d'instabilité - à la hausse comme à la baisse - pour les finances des collectivités territoriales, dont les bases d'imposition pourraient être modifiées dans des proportions parfois importantes, et pour la charge fiscale des contribuables ».

En séance publique à l'Assemblée nationale en réponse à un amendement de la commission des finances tendant à supprimer la validation législative - et qui n'a pas été adopté - le secrétaire d'État chargé du budget a indiqué que « cette décision [...] contraindrait l'administration à procéder à de nouvelles évaluations, c'est-à-dire à vérifier sur le terrain que les locaux-types utilisés comme terme de comparaison ultime existent toujours et demeurent pertinents ; le cas échéant, à rechercher un autre terme de comparaison - à savoir un local-type qui existait au 1er janvier 1970 ; à défaut de terme de comparaison valable, à procéder à une évaluation par appréciation directe. Sauf à permettre par la loi une évaluation des locaux concernés par référence à un bail existant, l'ensemble des évaluations nouvellement réalisées conduirait à fixer des valeurs locatives établies à la date du 1er janvier 1970 et ne seraient pas nécessairement représentatives du marché locatif actuel. [...]

« Dans ces conditions, le Gouvernement considère que la jurisprudence du Conseil constitutionnel est pleinement respectée. Cette validation, qui s'appliquera sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, est en effet motivée par un triple motif d'intérêt général : prévenir un contentieux potentiellement de masse ; prévenir la perturbation du service public administratif [...] ; prévenir l'évolution des bases des impositions directes locales, dans l'intérêt des contribuables comme des collectivités locales.

« Le Conseil constitutionnel, lorsqu'il a été saisi de dispositions de validation destinées à corriger des irrégularités formelles en matière fiscale, a déjà admis ces motifs. Ainsi, dans sa décision n° 99-425 DC relative à la loi de finances rectificative pour 1999, il a admis la validation d'avis de mise en recouvrement sur la base, notamment, du motif d'intérêt général résidant dans la ?prévention des troubles qu'apporterait à la continuité des services publics fiscaux et juridictionnels concernés, la multiplication de réclamations? ».

Les conséquences d'un contentieux de masse seraient effectivement dommageables tant pour les juridictions et les services fiscaux que pour les collectivités territoriales. Cependant, le Gouvernement n'apporte pas d'élément permettant d'établir qu'un tel contentieux serait susceptible de se produire à court terme.

En effet, la décision du Conseil d'État du 5 février 2014 porte sur un cas d'espèce dont les conclusions peuvent difficilement être généralisées à d'autres instances. Ainsi, malgré cette décision, un contribuable requérant n'aurait aucune certitude sur le fait que la valeur locative qu'il conteste soit corrigée à son avantage. À l'inverse, dans la décision du Conseil constitutionnel de 1999, citée par le secrétaire d'État devant les députés, un contribuable qui aurait introduit une instance avait la quasi-certitude d'obtenir gain de cause, ce qui créait bien évidemment un risque de contentieux de masse.

Votre rapporteur général estime cependant que la validation législative proposée par le présent article serait un facteur de sécurité juridique.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel afin de ne viser que le 2° de l'article 1498, car le 1° de cet article ne porte pas sur l'évaluation par comparaison des valeurs locatives.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 18 (Art. 1609 quinquies BA, 1609 quinquies C, 1609 nonies C, 1638, 1638-0 bis, 1638 bis, 1638 quater et 1640 C du code général des impôts, art. 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992 et art. 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) - Mesures en faveur de l'intercommunalité fiscale

Commentaire : le présent article propose diverses mesures en faveur de l'intercommunalité fiscale.

I. L'HARMONISATION DES RÈGLES DE REVERSEMENT OU DE PRISE EN CHARGE DE LA DCRTP ET DU FNGIR AU NIVEAU INTERCOMMUNAL

A. LE DROIT EXISTANT

Le 3 du I bis de l'article 1609 nonies C du code général des impôts prévoit que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique (FPU) peuvent bénéficier des reversements perçus par les communes membres au titre du Fonds national de garantie individuelle des ressources communales et intercommunales (FNGIR). Cette possibilité est mise en oeuvre par délibération concordante des communes membres et de l'EPCI.

De même, le 4 du I bis du même article prévoit des dispositions identiques pour la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP).

Enfin, le I ter du même article prévoit que les communes peuvent transférer à la charge de l'EPCI à fiscalité professionnelle unique dont elles sont membres le prélèvement qu'elles supportent au titre du FNGIR, sur délibérations concordantes des communes et de l'EPCI.

En revanche, il existe une « incertitude juridique », pour reprendre les termes de l'évaluation préalable, sur le fait que cette possibilité soit également ouverte aux EPCI à fiscalité additionnelle (FA), à fiscalité professionnelle de zone (FPZ) et à fiscalité éolienne unique (FEU).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le A du I du présent article modifie l'article 1609 quinquies BA du code général des impôts afin de prévoir que les EPCI à fiscalité additionnelle peuvent percevoir en lieu et place de leurs communes membres les versements au titre du FNGIR et de la DCRTP. De même, ils pourront supporter les prélèvements au titre du FNGIR. Ces possibilités sont mises en oeuvre par délibération concordante des communes membres et de l'EPCI.

Le B du I prévoit les mêmes possibilités pour les EPCI à fiscalité professionnelle de zone et à fiscalité éolienne unique.

*

À l'initiative de sa rapporteure générale, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ces dispositions se contentent d'harmoniser les dispositions applicables aux différents types d'EPCI. De plus, elles demeurent strictement facultatives, dans la mesure où elles reposent sur des délibérations concordantes des EPCI et des communes concernées.

Votre commission des finances est donc favorable à ces dispositions.

II. LE TRANSFERT AUX EPCI ISSUS DE FUSION DES ALLOCATIONS COMPENSATRICES D'EXONÉRATIONS BÉNÉFICIANT AUX EPCI PRÉEXISTANTS

A. LE DROIT EXISTANT

Le A du II de l'article 54 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit qu'un EPCI à fiscalité additionnelle, issu d'une fusion d'EPCI, perçoit les compensations de l'ensemble des exonérations de taxe d'habitation (TH) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) applicables aux personnes de condition modeste.

À l'inverse, le B du II du même article 54 prévoit qu'un EPCI à fiscalité professionnelle unique issu d'une fusion d'EPCI, perçoit les compensations de l'ensemble des exonérations de TH, mais tel n'est pas le cas pour les exonérations de TFPB.

Par ailleurs, l'article 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992 dispose que lorsqu'un EPCI à fiscalité additionnelle devient un EPCI à fiscalité professionnelle unique, le bénéfice des compensations des exonérations de TH et de TFPB était « transmis » aux communes membres. Concrètement, le taux retenu pour le calcul de la compensation d'une commune est majoré du taux appliqué par l'EPCI, en 1991.

Cependant, cette référence au taux appliqué par l'EPCI en 1991 n'a plus de sens, lorsque celui-ci a disparu suite à une fusion avec d'autres EPCI : dès lors, la commune perd le bénéfice de la part de compensation correspondant au taux appliqué en 1991 par l'EPCI supprimé.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Tout d'abord, le III du présent article modifie l'article 54 de la loi du 13 août 2004 précitée afin de prévoir que les EPCI à fiscalité professionnelle unique issus d'une fusion d'EPCI bénéficient des compensations d'exonérations de TFPB.

Par ailleurs, le 3° du C du I permet aux communes appartenant à un EPCI issu d'une fusion d'EPCI à taxe professionnelle unique antérieurement au régime de la fiscalité additionnelle de conserver le bénéfice de la part de compensation d'exonération correspondant au taux appliqué par l'EPCI à fiscalité additionnelle en 1991.

Par cohérence, le II modifie l'article 21 de la loi de finances pour 1991 précitée afin de tenir compte de cette modification.

Enfin, le IV prévoit que le II et le 3° du C du I entrent en vigueur dès le 1er janvier 2014. Les communes concernées bénéficieront donc de cette mesure de façon rétroactive.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ces dispositions permettent d'assurer une égalité de traitement, s'agissant des compensations d'exonération, entre les fusions d'EPCI à fiscalité additionnelle et les fusions d'EPCI à fiscalité professionnelle unique.

Il corrige également la situation des communes qui perdaient le droit à une part de leur compensation d'exonération du fait de la fusion dans un nouvel EPCI.

Votre commission des finances est donc favorable à ces dispositions.

III. LA SIMPLIFICATION DES DISPOSITIONS D'INTÉGRATION FISCALE PROGRESSIVE

A. LE DROIT EXISTANT

Le code général des impôts prévoit plusieurs modalités d'intégration fiscale progressive, généralement sur une durée de 12 ans.

Pour les EPCI optant pour le régime de la fiscalité professionnelle unique, le b du 1° du III de l'article 1609 nonies C du code général des impôts prévoit que le taux de cotisation foncière des entreprises (CFE) applicable dans chaque commune est rapproché progressivement de celui de l'EPCI. Son conseil fixe la durée de cette harmonisation, sans qu'elle puisse dépasser 12 ans. Toutefois, cette durée peut être réduite selon les écarts de taux et même annulée si ces écarts sont inférieurs à 10 %. La décision peut être prise au cours des deux premières années d'application du régime de la fiscalité professionnelle unique.

S'agissant des communes nouvelles, l'article 1638 du même code prévoit également une procédure d'harmonisation sur 12 ans des taux de la TH, des taxes foncières et de la CFE, après harmonisation des abattements, et à la condition que les écarts de taux dépassent 20 %.

L'article 1638-0 bis du même code dispose de règles analogues pour les EPCI issus de fusions. Pour les EPCI à fiscalité additionnelle (1° du I), les taux de taxe d'habitation, de taxes foncières et de CFE sont harmonisés sur 12 ans, après homogénéisation des abattements, à condition que les écarts de taux dépassent 20 %. Le III prévoit des dispositions similaires pour les EPCI à fiscalité professionnelle unique.

L'article 1638 bis prévoit que les communes membres d'un syndicat d'agglomération nouvelle (SAN) peuvent appliquer les modalités de convergence prévues à l'article 1638 pour les communes nouvelles, mais sur une période de 10 ans.

Enfin, l'article 1638 quater dispose que les communes rattachées à un EPCI voient également le taux de CFE qui leur est applicable harmonisé progressivement, dans les conditions prévues pour les EPCI à fiscalité professionnelle unique. La durée de convergence peut être réduite dans les mêmes conditions que pour les EPCI optant pour le régime de la fiscalité professionnelle unique (12 ans maximum mais possibilité de fixer une durée inférieure).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 1° du C du I du présent article modifie l'article 1609 nonies C du code général des impôts, afin de supprimer la possibilité de décider de mettre en oeuvre une intégration fiscale progressive la deuxième année d'application du régime de la FPU. D'après l'évaluation préalable, cette possibilité « n'est pas utilisée et complexifie les calculs et la gestion de ces procédures, introduisant de surcroît une instabilité dans la trajectoire de convergence ». Le 2° du H du I procède à une coordination à l'article 1640 C du code général des impôts.

Le D du I modifie l'article 1638 afin de prévoir que l'intégration fiscale progressive des communes nouvelles s'effectue sur une durée librement choisie par l'EPCI, dans la limite de douze ans, et sans possibilité de modifier par la suite la durée retenue.

Le E du I propose les mêmes modifications à l'article 1638-0 bis pour les EPCI issus de fusions. Le 1° du H du I procède à une coordination à l'article 1640 C du même code.

Le F du I modifie l'article 1638 bis afin de prévoir que les SAN peuvent choisir une durée d'intégration fiscale inférieure aux dix années actuellement prévues, sans pouvoir modifier ultérieurement cette décision.

Le G du I modifie l'article 1638 quater relatif aux communes rejoignant un EPCI à fiscalité professionnelle unique. Il le simplifie en supprimant la possibilité de convergence spécifique aux communes rejoignant un EPCI déjà engagé dans une intégration fiscale progressive.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ces dispositions assouplissent les modalités d'intégration fiscale et donnent plus de marge de manoeuvre aux EPCI. Votre commission des finances y est donc favorable. Elle vous propose un amendement corrigeant une erreur de rédaction.

III. L'ASSOUPLISSEMENT DE LA RÉVISION DES ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION EN CAS DE MODIFICATION DU PÉRIMÈTRE INTERCOMMUNAL

A. LE DROIT EXISTANT

L'attribution de compensation est versée par un EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU) à ses communes membres pour leur compenser la perte de ressources fiscales, en tenant compte du coût des transferts de charges. Son montant et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par le conseil communautaire statuant à l'unanimité (1° bis du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts).

À titre dérogatoire, les EPCI à fiscalité professionnelle unique au 1er janvier 2010 peuvent réduire les attributions de compensation des communes dont le potentiel financier par habitant supérieur de plus de 20 % au potentiel financier moyen de l'ensemble des communes concernées (7° du V du même article). Cette décision est prise par délibérations concordantes de deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population

Dans le cas particulier d'une fusion d'EPCI (a du 1 du 5° du V du même article) ou du changement de périmètre d'un EPCI existant (a du 2 du 5° du V du même article), l'attribution de compensation versée par l'EPCI issu de la fusion est égale, en principe, au montant perçu par les communes antérieurement membres d'un EPCI à fiscalité propre, pour la première année de la fusion.

Ce montant peut cependant être modifié dans la limite de 5 %, par délibérations concordantes de deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 2° du C du I du présent article propose de porter de 5 % à 30 % l'écart autorisé entre l'attribution de compensation « de droit » et celle adoptée par délibérations concordantes, dans le cas particulier des fusions d'EPCI ou des changements de périmètre. Il modifie à cette fin les a du 1 et du 2 du 5° du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de sa rapporteure générale du budget, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de cohérence, ainsi qu'un amendement assouplissant les conditions de révision de l'attribution de compensation.

En effet, nos collègues députés ont souligné que « les oppositions ont fait leur entrée dans tous les EPCI et la règle de l'unanimité, qui prévaut dans certains domaines, devient dès lors plus difficile à recueillir » ; dès lors, ils ont souhaité substituer à la règle de l'unanimité pour la révision du montant de l'attribution de compensation une double majorité : délibération du conseil communautaire à la majorité des deux tiers et délibérations de l'ensemble des communes membres, à la majorité simple.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant le relèvement de l'écart autorisé entre l'attribution de compensation « de droit » et celle adoptée par délibérations concordantes, dans le cas particulier des fusions d'EPCI ou des changements de périmètre. Elle l'a abaissé de 30 % dans le projet de loi de finances rectificative tel que déposé par le Gouvernement à 15 %.

Enfin, nos collègues députés ont élargi le régime dérogatoire qui permet de modifier les attributions de compensations dont le potentiel financier est supérieur de 20 % à la moyenne des communes concernées : il sera ouvert, sous les mêmes conditions de majorité, à l'ensemble des EPCI à FPU et non plus seulement à ceux qui avaient ce statut au 1er janvier 2010.

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ces assouplissements permettent de résoudre des situations qui ne manqueront pas de se présenter dans le cadre des modifications à venir de la carte intercommunale. Votre commission des finances y est donc favorable.

III. COEXISTENCE DE LA TEOM ET DE LA REOM SUR LE TERRITOIRE DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION ISSUES DE SYNDICATS D'AGGLOMÉRATION NOUVELLE

A. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue député Dominique Lefèbvre, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un amendement prévoyant que, sur le territoire d'une communauté d'agglomération (CA) issue d'un syndicat d'agglomération nouvelle (SAN) à laquelle est transférée la compétence de collecte des ordures ménagères, peuvent « coexister » un financement à partir de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) et à partir de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM), selon le mode de financement qui était applicable avant le transfert.

Par ailleurs, nos collègues députés ont également adopté, à l'initiative de la rapporteure générale du budget, un amendement de coordination entre, d'une part, les articles L. 2333-76 et L. 2573-46 du code général des collectivités territoriales, relatifs à la REOM sur le territoire des EPCI issus de fusions, et, d'autre part, l'article 80 de la loi de finances pour 2014.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette disposition déroge au principe actuel selon lequel le financement par une redevance est incompatible avec celui à partir d'une taxe.

Il vise, d'après son auteur, à faciliter la mutualisation de la compétence de collecte des ordures ménagères, ce à quoi votre commission est favorable.

Elle vous propose sur cet article un amendement rédactionnel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 19 - Report d'un an de la majoration de la redevance due pour l'usage « alimentation en eau potable »

Commentaire : le présent article reporte d'un an la majoration de la redevance pour l'usage « alimentation en eau potable », afin d'éviter aux collectivités concernées une charge financière de 16 millions d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 213-10-9 du code de l'environnement prévoit une redevance pour prélèvement sur la ressource en eau, assise sur le volume d'eau prélevé au cours d'une année, à laquelle est assujettie toute personne dont les activités entraînent un prélèvement sur cette ressource, sous réserve de certaines exonérations.

Cette redevance est affectée à l'agence de l'eau compétente, qui en fixe le tarif, dans la limite de plafonds fixés au même article.

Sont notamment concernés les exploitants de services publics de distribution d'eau des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Par ailleurs, afin d'inciter les collectivités territoriales à améliorer le taux de perte de leur réseau d'eau potable, l'article 161 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », a introduit l'obligation pour les communes d'établir, avant fin 2013, un descriptif détaillé des ouvrages de transport et de distribution d'eau potable.

De même, il impose aux communes d'adopter un plan d'action dont le taux de perte en eau est supérieur, dans le cas général, à 85 %275(*). Ce plan doit être adopté « avant la fin du second exercice suivant l'exercice pour lequel le dépassement a été constaté » et comprendre, s'il y a lieu, un « programme pluriannuel de travaux d'amélioration du réseau ».

Le non-respect de ces deux obligations entraine un doublement de la redevance due.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article réécrit les dispositions du V de l'article L. 213-10-9 du code de l'environnement précité afin de reporter d'un an la majoration de la redevance.

Le deuxième alinéa prévoit que le doublement de la redevance s'applique à compter de 2014, si le descriptif détaillé n'a pas été établi avant le 31 décembre 2013.

Le troisième alinéa maintient le doublement de la redevance si le plan d'action n'a pas été adopté dans le délai imparti, « à compter de l'année au cours de laquelle devait être établi le plan d'action ». Dans ce cas, un report n'était pas nécessaire. En effet, le taux de perte ayant été défini en 2012, les communes ont l'obligation d'établir un plan d'action avant le 31 décembre 2014, en application de l'article L. 2224-7-1 du même code.

Les trois derniers alinéas précisent les conditions de suppression de la majoration : celle-ci cesse de s'appliquer à compter de la redevance due au titre des prélèvements effectués l'année de l'établissement du plan d'action ou de respect du taux de perte en eau précité.

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article permet d'éviter de faire peser sur 1 600 collectivités (sur 9 000 redevables) une charge de 16 millions d'euros environ (sur un produit de 251,4 millions d'euros). Il s'appliquera de façon rétroactive et les titres de perception des redevances déjà émis par les agences de l'eau concernées devront être annulés.

Ce report d'un an permet de soulager les collectivités qui remplissent actuellement leurs obligations, sans contredire l'objectif d'amélioration du réseau d'eau potable, puisque les collectivités qui n'ont pas fait ce travail se verront appliquer la majoration à compter de 2015.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 (Art. L. 2333-4, art. L. 3333-3 et art. L. 5212-24 du code général des collectivités territoriales) - Simplification des règles de fixation des coefficients multiplicateurs de taxe locale sur la consommation finale d'électricité

Commentaire : le présent article prévoit une simplification des règles de fixation des coefficients multiplicateurs de taxe locale sur la consommation finale d'électricité, en limitant le nombre de valeurs pouvant être choisies par les collectivités territoriales ou par les syndicats intercommunaux exerçant la compétence d'autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité.

I. LE DROIT EXISTANT

Les taxes sur l'électricité perçues par les communes, les départements et les syndicats intercommunaux exerçant la compétence d'autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité ont été réformées dans le cadre de la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité, afin d'assurer leur conformité avec la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité.

Deux taxes coexistent : une taxe communale et une taxe départementale.

A. LA TAXE COMMUNALE SUR LA CONSOMMATION FINALE D'ÉLECTRICITÉ

La taxe communale sur la consommation finale d'électricité (TCCFE) est assise sur la quantité d'électricité fournie ou consommée. En application de l'article L. 3333-3 du code général des collectivités territoriales, son tarif est fixé :

- à 0,75 euro par mégawattheure (MWh) pour les installations non professionnelles et pour les installations professionnelles dont la puissance est inférieure ou égale à 36 kilovoltampères ;

- à 0,25 euro par MWh pour les installations professionnelles dont la puissance est supérieure à 36 kilovoltampères et inférieure ou égale à 250 kilovoltampères276(*).

L'article L. 2333-4 du même code prévoit que les communes - ou leurs groupements - peuvent appliquer à ces tarifs un coefficient multiplicateur unique, initialement compris entre 0 et 8. La limite supérieure du coefficient multiplicateur est actualisée chaque année en fonction de l'évolution de l'indice moyen des prix à la consommation hors tabac. La limite supérieure du coefficient s'élève ainsi, en 2014, à 8,44 ; cette limite sera portée à 8,50 en 2015.

Le coefficient multiplicateur est fixé par décision de l'organe délibérant compétent avant le 1er octobre pour être applicable au 1er janvier de l'année suivante. En l'absence de nouvelle délibération, il est automatiquement reconduit d'année en année.

L'article L. 5212-24 de ce code dispose que lorsqu'il existe un syndicat intercommunal exerçant la compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité (ou lorsque le département exerce ce rôle), la TCCFE est perçue par le syndicat en lieu et place des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre qui en sont membres et de l'ensemble des communes dont la population est inférieure ou égale à 2 000 habitants. Pour les autres communes, cette taxe peut être perçue par le syndicat en lieu et place de la commune s'il en est décidé ainsi par délibérations concordantes du syndicat et de la commune intéressée. Ce critère démographique avait été supprimé par l'article 45 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013, qui généralisait la perception par le syndicat en lieu et place de toutes les communes, malgré l'opposition du Sénat. Celui-ci a d'ailleurs adopté, le 29 avril 2014, une proposition de loi visant à rétablir les anciennes règles277(*), avant que l'article 18 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 ne procède effectivement à ce rétablissement.

Lorsque le syndicat intercommunal ou le département perçoit la taxe en lieu et place des communes, l'organe délibérant du syndicat ou le conseil général arrête un coefficient multiplicateur unique pour l'ensemble du territoire. Lorsqu'il est situé hors du territoire métropolitain, le syndicat intercommunal peut fixer le coefficient multiplicateur dans la limite de 12, sous réserve qu'il affecte la part de la taxe résultant de l'application d'un coefficient multiplicateur excédant 8 à des opérations de maîtrise de la demande d'énergie concernant les consommateurs domestiques.

B. LA TAXE DÉPARTEMENTALE SUR LA CONSOMMATION FINALE D'ÉLECTRICITÉ

La taxe départementale sur la consommation finale d'électricité (TDCFE) est perçue par les départements ainsi que par la métropole de Lyon.

Régie par les articles L. 3333-2 à L. 3333-3-3 du code général des collectivités territoriales, elle fonctionne sur le même modèle que la TCCFE, avec des tarifs identiques.

Simplement, le coefficient multiplicateur de la taxe est compris entre 2 et 4 (4,22 en 2014 puis 4,25 en 2015, du fait de l'indexation de la limite supérieure déjà décrite pour la TCCFE). Les départements n'ont donc, à l'inverse des communes, pas la faculté de procéder à une exonération totale de taxe. Cela permet à la France de respecter la taxation minimale de l'électricité définie par la directive 2003/96/CE précitée.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de simplifier le régime de la TCCFE et de la TDCFE sous deux aspects.

A. LA LIMITATION DES VALEURS POSSIBLES DES COEFFICIENTS MULTIPLICATEURS

En premier lieu, il est proposé de limiter les valeurs possibles des coefficients multiplicateurs.

Actuellement, n'importe quelle valeur peut être théoriquement choisie, entre les deux bornes, par les assemblées délibérantes des collectivités ou syndicats concernés.

Le présent article propose que ces coefficients soient choisis parmi les valeurs suivantes :

- 0, 2, 4, 6, 8 ou 8,50 pour la TCCFE perçue par les communes et les syndicats intercommunaux situés sur le territoire métropolitain ;

- ces mêmes valeurs ainsi que les valeurs 10 et 12 pour les syndicats intercommunaux situés hors du territoire métropolitain, sous les mêmes réserves d'affectation que précédemment ;

- 2, 4 ou 4,25 pour la TDCFE.

Les articles L. 2333-4, L. 3333-3 et L. 5212-24 du code général des collectivités territoriales seraient modifiés à cette fin.

B. L'ACTUALISATION DES TARIFS DES TAXES PLUTÔT QUE DE LA LIMITE SUPÉRIEURE DES COEFFICIENTS MULTIPLICATEURS

En outre, il serait inséré au sein de ce même article L. 3333-3 un 2 bis aux termes duquel les tarifs des taxes seraient désormais actualisés chaque année dans la même proportion que le rapport entre l'indice moyen des prix à la consommation, hors tabac, établi pour l'avant-dernière année et le même indice établi pour l'année 2013. Les montants qui en résultent seraient arrondis au centime d'euro le plus proche.

De manière logique, les dispositions d'actualisation de la borne supérieure des coefficients multiplicateurs seraient supprimées. Ainsi, les collectivités concernées n'auraient plus à délibérer chaque année afin d'adapter leur coefficient multiplicateur.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination au sein de cet article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article propose une adaptation raisonnable des taxes communale et départementale sur l'électricité, qui va dans le sens d'une simplification du système.

Il est sans conséquence sur le niveau global de la fiscalité ni sur les ressources des collectivités territoriales concernées.

Il peut donc être adopté dans la version qu'a votée l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 bis (nouveau) (Art. L. 2333-54, L. 2333-55-1, L. 2333-55-2, L. 2333-55-3 [nouveau], L. 2333-56, L. 2333-57, L. 2334-4, L. 2336-2 et L. 5211-21-1 du code général des collectivités territoriales, art. 261 E du code général des impôts, art. L. 172 H [nouveau] du livre des procédures fiscales, art. 422-12 et 422-13 du code de tourisme, art. 14 de la loi du 19 décembre 1926 portant fixation du budget général de l'exercice 1927, décret-loi du 28 juillet 1934 portant modification du régime fiscal des casinos, art. 50 de la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 de finances pour 1991 et art. 34 de la loi n° 95-1347 du 30 décembre 1995 de finances rectificative pour 1995) - Modification de la fiscalité applicable aux casinos

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, propose une refonte globale de la fiscalité spécifique applicable aux casinos.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PRODUIT BRUT DES JEUX, ASSIETTE DES PRÉLÈVEMENTS SPÉCIFIQUES DES CASINOS

Aux termes de l'article L. 321-6 du code de la sécurité intérieure, les prélèvements sur les produits des jeux (PBJ) dans les casinos sont fixés par la sous-section 4 de la section VI du chapitre III du titre III du livre III de la deuxième partie et par l'article L. 5211-21-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Ces prélèvements s'appliquent au produit brut des jeux diminué de 25 % et, le cas échéant, des abattements supplémentaires mentionnés au I de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 1995278(*).

Selon les dispositions de l'article L. 2333-55-1 du CGCT, le produit brut des jeux est constitué :

- pour les jeux de contrepartie exploités sous forme non électronique, par la différence entre le montant cumulé de l'avance initiale et des avances complémentaires éventuelles et le montant de l'encaisse constaté en fin de partie ;

- pour les jeux de contrepartie exploités sous forme électronique, par la différence entre, d'une part, le montant de la comptée afférente à chaque poste de jeu et, d'autre part, le montant cumulé des avances éventuellement faites et des tickets représentatifs des crédits des joueurs émis par chaque poste de jeu. Dans le cas d'un appareil équipé d'un système informatique permettant la dématérialisation du paiement scriptural, le produit brut des jeux est constitué par la différence entre, d'une part, le montant des achats de crédits et de la comptée éventuelle et, d'autre part, les gains payés par chaque poste de jeu ;

- pour les jeux de cercle exploités sous forme électronique ou non, par le montant intégral de la cagnotte, correspondant aux retenues opérées à tous les jeux de cercle par le casino. Pour chaque jeu de cercle, la retenue opérée par le casino est fixée par voie réglementaire. Elle ne peut excéder 5 % d'une assiette constituée, selon le type de jeu, par les mises des joueurs, leurs gains, ou les sommes engagées par eux pour participer au jeu ;

- pour les jeux pratiqués avec des machines à sous, par le produit d'un coefficient de 85 % appliqué au montant de la comptée afférente à l'appareil, diminué des avances faites, des tickets émis par la machine, des gains payés par la caisse spéciale et du montant des gains non réclamés ;

- pour les appareils connectés entre eux, dans le cadre d'un jackpot progressif mis en place entre plusieurs établissements, le produit brut des jeux est constitué par le produit d'un coefficient de 85 % appliqué au montant de la comptée, également diminuée :

* dans le casino où le jackpot progressif a été gagné, du montant initial du jackpot progressif et du montant des incréments réalisés par chaque appareil ;

* dans les autres casinos, du seul montant des incréments réalisés par chaque appareil.

B. LES PRÉLÈVEMENTS SPÉCIFIQUES DES CASINOS

Le prélèvement progressif de l'État, défini à l'article L. 2333-56 du CGCT et dont le barème est fixé à l'article D. 2333-74 du même code, comprend dix tranches dont le taux va de 10 % à 80 %. Une fraction de 10 % de ce prélèvement est reversée à la commune. Le montant de ce versement ne peut toutefois avoir pour effet d'accroître de plus de 5 % le montant des recettes réelles de fonctionnement de la commune, ce plafond étant porté à 10 % pour les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et dont le potentiel financier par habitant est inférieur au potentiel financier moyen par habitant de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique.

Par ailleurs, dans les communes qui réalisent des actions de promotion en faveur du tourisme, le conseil municipal peut instituer un prélèvement sur la même assiette, dont le taux maximum ne doit, en aucun cas, dépasser 15 %. Aux termes de l'article L. 5211-21-1 du CGCT, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui exercent la compétence tourisme ou les établissements publics percevant la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire ainsi que la métropole de Lyon peuvent instituer ce prélèvement, sauf opposition de la commune siège du casino. Ils peuvent, par convention, reverser tout ou partie du prélèvement à cette commune.

Il est précisé que, lorsque le taux du prélèvement communal ajouté au taux du prélèvement de l'État dépasse 80 % du PBJ, le taux du prélèvement de l'État est réduit de telle façon que le total des deux prélèvements soit de 80 %.

Les prélèvements opérés au profit de l'État, des communes, des établissements publics de coopération intercommunale, de la métropole de Lyon et des organismes sociaux et spécifiques aux jeux des casinos sont liquidés et payés mensuellement auprès d'un comptable public.

Les prélèvements sont soldés par saison des jeux qui court du 1er novembre au 31 octobre de l'année suivante. Aucune compensation n'est admise entre le montant des prélèvements dû au titre d'une saison des jeux en cours et celui dont le casino est redevable pour une saison des jeux antérieure.

Les prélèvements sont recouvrés et contrôlés selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que les taxes sur le chiffre d'affaires. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à ces mêmes taxes.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Jean-Pierre Dufau et Christine Pires Beaune, propose une refonte d'ampleur des prélèvements sur le PBJ des casinos. Il a été adopté avec l'avis favorable du Gouvernement et, à titre personnel, de la rapporteure générale. La commission des finances s'y était, initialement, montrée défavorable faute d'avoir pu l'expertiser.

Ce long article, qui retouche, crée ou abroge de multiples dispositions existantes, vise à simplifier les actuels prélèvements et à alléger le poids global de la fiscalité du secteur.

L'économie générale de la réforme proposée, telle que présentée par ses auteurs, est la suivante :

- une modulation des taux et des tranches du barème de prélèvement progressif sur le produit des jeux dans les casinos, de manière à alléger la charge fiscale des casinos de petite taille tout en finançant une partie de cet allègement sur les tranches supérieures du barème. Les taux de ce prélèvement seraient désormais étalés de 6 % à 83,5 % ;

- la prise en compte de l'importance des coûts salariaux liés par l'exploitation des jeux de table grâce à l'introduction d'une décote sur l'assiette du prélèvement progressif applicable aux jeux de table ;

une supposée simplification du dispositif d'abattement supplémentaire pour manifestations artistiques de qualité en le remplaçant par un crédit d'impôt remboursable, dont la description occupe plus de quatre pages du présent projet de loi de finances rectificative. Ce système viserait à neutraliser l'impact budgétaire de la refonte du barème progressif. Il tend également à rendre le dispositif plus équitable en accordant un taux de remboursement identique pour l'ensemble des casinos.

Le présent article propose également un toilettage rédactionnel des textes législatifs encadrant la fiscalité du secteur, ainsi que l'abrogation de dispositions obsolètes.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est plutôt favorable, sur le fond, aux orientations proposées par le présent article.

Selon les éléments qui lui ont été transmis, les conséquences financières pour les différentes parties concernées par les prélèvements sur le PBJ seraient les suivantes :

- une perte de recettes pour l'État de 6,4 millions d'euros ;

- un gain pour les collectivités territoriales de 2,2 millions d'euros ;

- et un gain global pour les casinos de 4,2 millions d'euros, environ neuf établissements sur dix enregistrant une diminution de leurs prélèvements.

Dans une période difficile pour les casinos, en particulier les plus petits d'entre eux, d'un point de vue économique, ce soutien fiscal est plutôt bienvenu.

Néanmoins, en termes de méthode, introduire une réforme d'une telle ampleur par le biais d'un article issu d'un amendement, certes déposé par des collègues députés, dont la longueur dépasse celle de certains projets de loi, est véritablement problématique. La commission des finances du Sénat n'a pas été en mesure de l'expertiser complètement dans le court délai d'examen du présent projet de loi de finances rectificative. Et comme cela a été souligné précédemment, la rapporteure générale du budget à l'Assemblée nationale, Valérie Rabault, a, elle aussi, indiqué que la commission des finances avait initialement rejeté l'article faute de disposer de suffisamment d'éléments pour en apprécier l'impact.

Votre rapporteur général a, certes, reçu depuis lors des éléments chiffrés relatifs à l'impact estimé des mesures proposées par établissement.

Mais, au bout du compte, il est tout de même proposé au Parlement de légiférer sans que ni l'Assemblée nationale ni le Sénat n'aient réellement pu exercer leur rôle ni apporter leur regard propre sur les différents éléments constituant ce dispositif.

C'est donc uniquement pour ces raisons de méthode, qui sont aussi des raisons de principe quant à la manière dont doivent être élaborées les lois, en particulier les lois fiscales, qu'il convient, pour l'heure, de supprimer cet article. Ce dispositif pourra naturellement être de nouveau défendu dans un prochain texte financier, en donnant au Parlement le temps nécessaire pour exercer sa mission de législateur.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 20 ter (nouveau) (Art. 302 bis ZG du code général des impôts) - Réaffectation à certaines communes de la part du produit du prélèvement sur les paris hippiques actuellement perçue par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)

Commentaire : le présent article vise à réattribuer aux communes propriétaires d'un ou plusieurs hippodromes, ainsi qu'aux communes ayant participé aux investissements ou animations de la société de courses propriétaire ou gestionnaire d'un ou plusieurs hippodromes sis sur leur territoire, la part du prélèvement sur les paris hippiques affectée aux établissements publics de coopération intercommunale.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans le cadre de la réforme globale de la fiscalité des paris sportifs et hippiques ainsi que sur le poker en ligne, l'article 47 de la loi du 12 mai 2010 relative aux jeux en ligne279(*) a créé dans le titre II de la première partie du livre premier du code général des impôts (CGI) un chapitre XX intitulé « Prélèvements sur les jeux et paris », comprenant les articles 302 bis ZG à 302 bis ZO. Cette réforme entendait répondre à une triple exigence de simplification, de neutralité des modes de distribution et de rendement constant pour l'État.

L'article 302 bis ZG précité prévoit, pour le pari mutuel organisé et exploité par les sociétés de courses, un prélèvement de l'État sur les sommes engagés par les parieurs, dont le taux est fixé par décret à 5,3 %280(*).

Il était initialement prévu de rétrocéder une partie du produit de ce prélèvement sur les paris hippiques aux communes accueillant un ou plusieurs hippodromes, au prorata des enjeux des courses hippiques effectivement organisées par lesdits hippodromes. Toutefois, dans le cadre de la loi du 29 décembre 2012 de finances pour 2013281(*), il a été décidé d'affecter cette rétrocession aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ; aussi le produit de ce prélèvement est-il aujourd'hui attribué, à concurrence de 15 % et dans la limite de 10 639 737 euros, aux EPCI sur le territoire desquels sont ouverts au public un ou plusieurs hippodromes, également au prorata des enjeux des courses hippiques organisés par ces hippodromes, et dans la limite de 744 782 euros par EPCI. Les limites qui viennent d'être mentionnées sont indexées, chaque année, sur la prévision de l'indice des prix à la consommation (IPC) hors tabac retenue dans le projet de loi de finances de l'année.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative, notamment, de nos collègues députés Jacques Myard et Bernard Gérard, avec l'avis défavorable du Gouvernement et de la commission des finances, le présent dispositif qui vise à redéfinir l'affectation de la part du produit du prélèvement sur les paris hippiques intégralement attribuée, à ce jour, aux EPCI.

Aussi s'attache-t-il à modifier l'article 302 bis ZG du code général des impôts (CGI) afin de prévoir que cette fraction du produit du prélèvement sur les paris hippiques est reversée aux communes lorsqu'il s'agit de commune propriétaires d'un ou plusieurs hippodromes ouverts au public sur leur territoire, ainsi qu'aux communes qui ont participé ou participent directement aux investissements ou animations de la société de courses propriétaire ou gestionnaire d'un ou plusieurs hippodromes sis sur leur territoire.

Le dispositif proposé précise que le produit de ce prélèvement est affecté dans la limite de 10 503 195 euros aux communes propriétaires d'un ou plusieurs hippodromes ouverts au public sur leur territoire et dans la limite de 735 224 euros par commune.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le transfert aux EPCI, opéré par la loi du 29 décembre 2012 de finances pour 2013, de la part du produit du prélèvement sur les paris hippiques qui revenait initialement aux communes était justifié par le fait que les hippodromes peuvent engendrer des charges pour les communes limitrophes de la communes d'implantation, sans pour autant que ces communes ne bénéficient du produit du prélèvement.

Toutefois, dans certains cas, les charges afférentes à la présence d'hippodromes sont intégralement supportées par la commune d'implantation ; c'est pour cette raison que le présent article propose que la part du produit du prélèvement sur les paris hippiques qui revient aujourd'hui exclusivement aux EPCI soit attribuée aux communes lorsqu'elles sont propriétaires des hippodromes concernés ou qu'elles ont participé directement aux investissements ou animations de la société de courses détenant ou assurant la gestion du circuit hippique.

Ainsi le dispositif proposé semble-t-il permettre une allocation du produit du prélèvement sur les paris hippiques plus conforme aux charges effectivement supportées par les différentes communes en raison de l'implantation d'un hippodrome. Néanmoins, il apparaît que les limites de la part du produit du prélèvement sur les paris hippiques pouvant être rétrocédée aux communes concernées correspondent à celles qui trouvaient à s'appliquer avant la revalorisation opérée par le décret du 26 mai 2014282(*) pour la part revenant aux EPCI ; aussi votre commission des finances propose-t-elle de rectifier cette erreur matérielle et de modifier le présent article afin d'y faire figurer les montants prévus à ce jour pour les EPCI, soit 10 639 737 euros pour les communes propriétaires d'un ou plusieurs hippodromes et 744 782 euros par commune.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 20 quater (nouveau) (Art. 795 B [nouveau], 1384 E [nouveau] et 1594-0 G du code général des impôts) - Exonérations d'imposition applicables aux opérations de requalification des copropriétés dégradées d'intérêt national

Commentaire : le présent article vise à prévoir plusieurs exonérations d'imposition au bénéfice des opérations de requalification des copropriétés dégradées d'intérêt national.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans le cadre de la lutte contre l'indignité et la dégradation des immeubles en copropriété, l'article 65 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (loi ALUR) a institué les opérations de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD), au sein du titre IV du livre VII du code de la construction et de l'habitation.

En vertu de l'article L. 741-1 du code de la construction et de l'habitation, ces ORCOD peuvent ainsi être mises en place par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et sont menées sur un territoire qu'ils définissent dans le cadre d'un projet urbain et social ou d'une politique locale de l'habitat.

Une convention doit être signée entre les personnes publiques ainsi que, le cas échéant, l'opérateur chargé de sa mise en oeuvre. Elle « prévoit tout ou partie des actions suivantes » :

- un dispositif d'intervention immobilière et foncière, y compris l'acquisition, les travaux et le portage de lots de copropriété ;

- un plan de relogement et d'accompagnement social des habitants ;

- la mobilisation des dispositifs coercitifs de lutte contre l'habitat indigne ;

- les actions susceptibles d'être menées dans le cadre des opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) ;

- les actions ou opérations d'aménagement foncier prévues à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme283(*) ;

- le cas échéant, la mise en oeuvre du plan de sauvegarde des copropriétés prévu à l'article L. 615-1 du code de la construction et de l'habitation ainsi que de la procédure d'administration provisoire renforcée prévue à l'article 29-11 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

L'ORCOD peut également donner lieu à l'instauration du droit de préemption urbain renforcé, éventuellement « assortie de l'obligation de joindre un rapport relatif à la salubrité et à la sécurité du bien ».

L'article L. 741-2 du code de la construction et de l'habitation prévoit quant à lui que l'opération peut être déclarée d'intérêt national, par un décret en Conseil d'État qui en définit le périmètre, pour les opérations les plus complexes, présentant des « enjeux majeurs en matière d'habitat dégradé » et qui mettent en oeuvre des dispositifs lourds (plan de sauvegarde des copropriétés, instauration du droit de préemption urbain renforcé). L'ORCOD peut alors être confiée à un établissement public foncier (article L. 321-1-1 du code de l'urbanisme).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Inséré par l'Assemblée nationale, par un amendement de François Pupponi, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement dont trois sous-amendements ont également été adoptés, le présent article, a pour objet de prévoir plusieurs exonérations d'imposition pour les ORCOD d'intérêt national (I du présent article).

Le  du I propose ainsi la création d'un nouvel article 795 B au sein du code général des impôts, prévoyant l'exonération de droit de mutation à titre gratuit des biens fonciers et immobiliers de l'État transférés, en pleine propriété, à l'établissement public foncier chargé de conduire l'ORCOD d'intérêt national.

Le 2° du I prévoit la création d'un nouvel article 1384 E au sein du code général des impôts qui instaurerait l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans des logements acquis par l'établissement public foncier dans le cadre d'une ORCOD d'intérêt national, à compter de l'année qui suit celle de l'acquisition.

Cette exonération s'appliquerait à compter du 1er janvier 2015 et pourrait faire l'objet d'une délibération contraire de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) doté d'une fiscalité propre pour la part de taxe foncière sur les propriétés bâties qui lui revient.

Elle cesserait de s'appliquer à compter du 1er janvier de l'année suivant celle au cours de laquelle les logements cessent d'appartenir à l'établissement public foncier.

Enfin, le  du I propose de compléter le B de l'article 1594-0 G du code général des impôts afin de prévoir une exonération de taxe de publicité foncière ou de droits d'enregistrement pour les acquisitions d'immeubles effectuées par l'établissement public foncier, toujours dans le cadre de ces opérations d'intérêt national.

Enfin, le II du présent article permettrait aux collectivités territoriales et aux EPCI à fiscalité propre de délibérer jusqu'au 21 janvier 2015 afin de refuser l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les impositions établies au titre de 2015.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les ORCOD d'intérêt national ont vocation à demeurer exceptionnelles. Elles représentent des opérations particulièrement complexes, pour des situations difficiles, notamment en termes d'habitat dégradé, qui mélangent le social et l'urbain, tout en mettant en oeuvre des procédures lourdes (procédure de sauvegarde, droit de préemption urbain renforcé...).

Le Gouvernement a annoncé qu'un décret en Conseil d'État serait pris avant la fin de l'année pour déclarer d'intérêt national la première ORCOD mise en place depuis l'adoption de la loi ALUR, à Clichy-sous-Bois (quartiers du Chêne-Pointu et de l'Etoile du Chêne-Pointu).

Considérant que la situation de ces copropriétés dégradées doit être suivie avec attention, votre rapporteur général est favorable aux exonérations proposées, dans la mesure où elles devraient aider à la mise en oeuvre des actions réalisées et où elles devraient engendrer une perte de recette limitée compte tenu du nombre restreint d'ORCOD qui devraient être déclarées d'intérêt national par décret en Conseil d'État et confiées à un établissement public foncier.

En séance publique, Christian Eckert, secrétaire d'État en charge du budget, a indiqué que ces exonérations existaient déjà très largement mais que le présent article permettait de les sécuriser. En particulier, l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties était jusqu'à présent « accordée plutôt par voie d'instruction fiscale que par voie légale »284(*).

Plus généralement, votre rapporteur général rappelle que, selon les chiffres du ministère du logement et de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), un million de logements, soit 15 % des copropriétés, présenteraient des « signes de fragilité : vétusté des immeubles et paupérisation de leurs occupants ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 quinquies (nouveau) (Art. 1382 et 1467 du code général des impôts et art. 43 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000) - Impositions locales applicables à un centre de stockage réversible en couche géologique profonde de déchets radioactifs

Commentaire : le présent article propose, d'une part, de prolonger de deux ans les taxes additionnelles à la taxe sur les installations nucléaires de base dites « d'accompagnement » et de « diffusion technologique », et, d'autre part, d'exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des entreprises les ouvrages souterrains d'un centre de stockage réversible en couche géologique profonde de déchets radioactifs.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article L. 542-11 du code de l'environnement, dans tout département sur le territoire duquel est situé tout ou partie du périmètre d'un laboratoire souterrain ou d'un centre de stockage en couche géologique profonde, un groupement d'intérêt public (GIP) est constitué en vue :

- de gérer des équipements de nature à favoriser et à faciliter l'installation et l'exploitation du laboratoire ou du centre de stockage ;

- de mener, dans les limites de son département, des actions d'aménagement du territoire et de développement économique, particulièrement dans la zone de proximité du laboratoire souterrain ou du centre de stockage dont le périmètre est défini par décret pris après consultation des conseils généraux concernés ;

- de soutenir des actions de formation ainsi que des actions en faveur du développement, de la valorisation et de la diffusion de connaissances scientifiques et technologiques, notamment dans les domaines étudiés au sein du laboratoire souterrain et dans ceux des nouvelles technologies de l'énergie.

Outre l'État et l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), peuvent adhérer de plein droit au groupement d'intérêt public la région, le département, les communes ou leurs groupements en tout ou partie situés dans la zone de proximité.

Les membres de droit du GIP peuvent décider l'adhésion en son sein de communes ou de leurs groupements situés dans le même département et hors de la zone de proximité, dans la mesure où lesdits communes ou groupements justifient d'être effectivement concernés par la vie quotidienne du laboratoire ou du centre de stockage.

Pour financer les deux premières des actions susvisées, le GIP bénéficie d'une partie du produit de la taxe additionnelle dite « d'accompagnement » à la taxe sur les installations nucléaires de base (INB) prévue au V de l'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999), à laquelle il peut, pour les exercices budgétaires des années 2007 à 2016, ajouter une fraction, dans la limite de 80 %, de la partie du produit de l'autre taxe additionnelle, dite de « diffusion technologique », dont il bénéficie.

Pour financer la dernière action susvisée (le soutien aux actions de formation, etc.), le groupement bénéficie d'une partie du produit de la taxe additionnelle dite de « diffusion technologique », à laquelle il peut, pour les exercices budgétaires des années 2007 à 2016, ajouter une fraction, dans la limite de 80 %, de la partie du produit de la taxe additionnelle dite « d'accompagnement ».

En application de ces dispositions, en raison de l'installation d'un laboratoire souterrain de recherches, dénommé CIGEO, géré par l'ANDRA, dans le département de la Meuse et en limite de la Haute-Marne, deux GIP ont été constitués : les GIP Objectif Meuse et Haute-Marne.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur général, ces groupements perçoivent, chacun, environ 30 millions d'euros de ressources par an du fait des dispositions décrites ci-dessus285(*).

Néanmoins, à droit constant, cette somme devrait baisser à compter de 2015, du fait de l'extinction, à la fin de 2014, des parts « recherche », « d'accompagnement » et « de diffusion technologique de la taxe additionnelle sur les INB.

Par ailleurs, le statut de la partie souterraine des installations au regard des impositions locales de droit commun (taxe foncière et cotisation foncière des entreprises) n'a pas encore été défini.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances, propose une double évolution, sur le court terme et sur le moyen terme, des dispositions existantes.

Pour le court terme, il est proposé de prolonger pour deux années supplémentaires, c'est-à-dire pour 2015 et 2016, les taxes additionnelles dites « d'accompagnement » et de « diffusion technologique ».

Pour le moyen terme, cet article propose d'exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des entreprises les ouvrages souterrains du centre de stockage réversible en couche géologique profonde. La partie « stockage » de la taxe additionnelle à la taxe sur les INB en tiendra lieu pour cet ouvrage spécifique. Bien entendu, les installations en plein air du centre (administration, laboratoire, etc.) serait, elle, soumise à la fiscalité de droit commun.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'économie générale du présent article paraît équilibrée et peut donc être soutenue. Il était, en effet, essentiel pour l'ensemble des acteurs, de régler rapidement ces importantes questions fiscales dans la perspective de la mise en activité du centre de stockage, prévue pour 2019.

De fait, la taxe de stockage spécifique applicable à la partie souterraine de CIGEO risquait de faire double emploi avec la taxe foncière et la cotisation foncière des entreprises. En outre, la valeur locative, presque indéfinissable, du centre, risquait de rendre ces taxes peu applicables en l'espèce.

Selon les éléments transmis à votre rapporteur général, les collectivités devraient percevoir environ 50 millions d'euros de recettes du fait de cette taxe et de la fiscalité de droit commun appliquée aux installations de surface. Cette somme est du même ordre que celle qu'acquittent les centrales nucléaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 sexies (nouveau) (Art. 1398 A du code général des impôts) - Prorogation d'un dégrèvement de TFNB au profit des associations foncières pastorales

Commentaire : le présent article a pour objet de proroger pour trois ans un dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB), au profit des propriétés situées dans le périmètre d'une association foncière pastorale et à laquelle adhère leur propriétaire.

I. LE DROIT EXISTANT

Les associations foncières pastorales ont été créées par la loi du 3 janvier 1972 relative à la mise en valeur pastorale286(*) dans les régions d'économie montagnarde. Ces associations relativement anciennes contribuent à maintenir le pastoralisme au sein des territoires ruraux et, plus particulièrement, en zone de montagne. Il s'agit d'un mode d'élevage peu pratiqué, qui a pour avantage de préserver la faune et la flore.

Le droit en vigueur favorise ce mode d'élevage, car il est en effet accordé un dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) perçue au profit des communes et groupements de communes à fiscalité propre sur les propriétés non bâties comprises dans le périmètre d'une association foncière pastorale à laquelle adhère leur propriétaire

Ce dégrèvement, créé par l'article 1398 A de la loi du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture287(*), codifié à l'article 1398 A du code général des impôts, a été reconduit par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux288(*) prévue pour une durée de dix ans. Il doit donc prendre fin au 31 décembre 2014.

De plus, il est depuis sa création subordonné à la condition que les recettes de l'association foncière pastorale provenant d'activités autres qu'agricoles ou forestières n'excèdent ni 30 % du chiffre d'affaires, ni 30 000 euros.

Enfin, le bénéfice du dégrèvement est subordonné à la condition que l'association souscrive, pour le compte des propriétaires concernés, avant le 31 janvier de chaque année, une déclaration au service des impôts assortie des justifications nécessaires, en indiquant par commune et par propriétaire la liste des parcelles concernées au 1er janvier.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition de nos collègues députés Alain Fauré, Christine Pires Beaune et Frédérique Massat, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, le présent article, qui propose de proroger ce dégrèvement de TFNB pour une durée de trois ans.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La prorogation proposée par le présent article est légitime : ce dispositif d'incitation coûte très peu et ce dégrèvement est, comme il a été vu, encadré de manière à prévenir les abus. Encourager le pastoralisme, ce mode d'élevage respectueux de l'environnement en ce qu'il permet de préserver la faune et la flore, paraît donc de bonne politique et c'est pourquoi votre rapporteur général soutient la prorogation pour trois ans de ce dispositif telle qu'elle est proposée par le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 septies (nouveau) (Art L.331-9 du code de l'urbanisme) - Possibilité d'exonérer de taxe d'aménagement les pigeonniers et les colombiers

Commentaire : le présent article prévoit d'élargir les exonérations de taxe d'aménagement aux pigeonniers et colombiers.

I. LE DROIT EXISTANT

La loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010289(*) a créé la taxe d'aménagement, qui est entrée en vigueur le 1er mars 2012.

Dans le cadre de la réforme de la fiscalité de l'urbanisme, la taxe d'aménagement a remplacé plusieurs taxes d'urbanisme : la taxe locale d'équipement (TLE), la taxe complémentaire à la TLE en région Île-de-France, la taxe départementale pour le financement des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (TD/CAUE), la taxe départementale des espaces naturels sensibles (TD/ENS), la taxe spéciale d'équipement du département de la Savoie et la participation pour aménagement d'ensemble (PAE).

La taxe est perçue par les communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), la métropole de Lyon, les départements et la région d'Île-de-France.

Instaurée par une délibération de la collectivité territoriale, elle s'applique aux opérations d'aménagement et de construction, reconstruction et agrandissements des bâtiments, installations ou aménagements de toute nature soumises à un régime d'autorisation.

La taxe est assise sur la valeur de la surface de construction, qui est déterminée forfaitairement : cette valeur est fixée à 660 euros par mètre carré (748 euros dans les communes de la région d'Île-de-France). « La surface de la construction (...) s'entend de la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 mètre » (article L. 331-10 du code précité).

Les articles L. 331-7 à L. 331-9 du code de l'urbanisme déterminent les cas d'exonérations.

Il existe des exonérations obligatoires à la part communale ou intercommunale de la taxe (article L. 331-7 du code de l'urbanisme) et à la part départementale (article L. 331-8 du code précité).

Ainsi, par exemple, les constructions et aménagements destinés à être affectés à un service public ou d'utilité publique sont exonérés, tout comme les surfaces de plancher des serres de production ou les constructions dont la surface est inférieure ou égale à 5 mètres carrés.

Enfin, l'article L. 331-9 du code de l'urbanisme prévoit que les collectivités territoriales peuvent décider d'exonérer de taxe d'aménagement, en tout ou partie, certaines catégories de construction ou d'aménagement :

- certains logements sociaux ;

- dans la limite de 50 % de leur surface, les locaux financés à l'aide du prêt ne portant pas intérêt, consenti pour financer la primo-accession à la propriété ;

- les locaux à usage industriel ou artisanal et leurs annexes, les entrepôts et hangars non ouverts au public faisant l'objet d'une exploitation commerciale et les parcs de stationnement couverts faisant l'objet d'une exploitation commerciale ;

- les commerces de détail d'une surface de vente inférieure à 400 mètres carrés ;

- les monuments historiques ;

- les surfaces annexes à usage de stationnement ;

- les abris de jardin soumis à déclaration préalable.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de Jean-Jacques Candelier et de plusieurs de ses collègues du groupe Gauche démocrate et républicaine, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis défavorable du Gouvernement et de la commission des finances, le présent article additionnel, qui offre, par son I, aux collectivités territoriales la possibilité d'exonérer de taxe d'aménagement les pigeonniers et les colombiers.

Les II et III du présent article additionnel correspondent au gage de la perte de recettes.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Après l'élargissement de l'exonération aux abris de jardin prévu par la loi de finances pour 2014290(*), le présent article propose qu'elle s'applique également aux colombiers et aux pigeonniers.

Votre commission des finances prend acte de cette nouvelle possibilité d'exonération offerte aux collectivités territoriales, qui concerne en tout état de cause un faible nombre de cas.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 octies (nouveau) (Art. L. 520-8 du code de l'urbanisme) - Rétablissement et pérennisation de l'exonération de redevance pour la construction de bureaux en Île-de-France au titre des opérations de démolition-reconstruction

Commentaire : le présent article vise à rétablir et pérenniser l'exonération de redevance pour la construction de bureaux en Île-de-France au titre des opérations de démolition-reconstruction.

I. LE DROIT EXISTANT

En Île-de-France, la création de bureaux, locaux commerciaux et locaux de stockage est soumise à une redevance291(*) perçue par la région292(*) à l'occasion des travaux de construction, de transformation ou d'agrandissement, conformément à l'article L. 520-1 du code de l'urbanisme.

La définition des locaux concernés est la même que celle retenue pour la taxe annuelle prévue à l'article 231 ter du code général des impôts (CGI).

La redevance est calculée à partir de la surface de ces locaux, en fonction de tarifs différenciés suivant un zonage en trois circonscriptions293(*), qui sont actualisés par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme au 1er janvier de chaque année en fonction du dernier indice du coût de la construction publié par l'INSEE. Les tarifs de la redevance figurent à l'article L. 520-3 du code de l'urbanisme.

Introduit par l'article 151 de la loi du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006294(*), l'article L. 520-8 du code de l'urbanisme prévoit que les opérations de reconstruction d'un immeuble sont assujetties à la redevance sur les créations de bureaux ; toutefois, cet article prévoyait, pour les opérations pour lesquelles le permis de construire avait été délivré avant le 1er janvier 2014, que celles-ci ne donnaient lieu au paiement de la redevance « qu'à raison des mètres carrés de surface utile de plancher qui excéd[aient] la surface de construction de l'immeuble avant reconstruction ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Olivier Faure avec l'avis favorable du Gouvernement, le présent article additionnel tendant à rétablir et pérenniser l'exonération de redevance pour la construction de bureaux en Île-de-France au titre des opérations de démolition-reconstruction. Aussi est-il proposé de modifier l'article L. 520-8 du code de l'urbanisme à cet effet.

L'exonération s'appliquerait pour les opérations de reconstruction pour lesquelles l'avis de mise en recouvrement de la redevance est émis à compter du 1er décembre 2014.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En rétablissant le dispositif d'exonération de la redevance pour la construction de bureaux en Île-de-France au titre des opérations de démolition-reconstruction, le présent article permet de lever un frein au développement économique de la région Île-de-France, les opérations de réhabilitation du bâti existant contribuant pleinement au développement, sur le territoire régional, de centres d'affaires dans un contexte de concurrence internationale accrue en ce domaine. À cet égard, il convient de rappeler qu'un tel dispositif avait déjà été proposé au cours des derniers mois par Gilles Carrez, président de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Dans ces conditions, votre commission ne peut qu'être favorable au présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 nonies (nouveau) (Art. 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés) - Instauration d'une majoration de 50 % de la taxe sur les surfaces commerciales pour les grandes surfaces

Commentaire : le présent article vise à instaurer une majoration de 50 % à la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom), pour les surfaces de vente excédant 2 500 m2, dont le produit serait affecté à l'État.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) a été instaurée par l'article 3 de la loi du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés295(*).

Cette taxe est assise sur la surface de vente des magasins de commerce, quelle que soit la forme juridique de l'entreprise exploitante, qui respectent les conditions cumulatives suivantes :

- présenter une surface supérieure à 400 mètres carrés ;

- avoir été ouverts à compter du 1er janvier 1960 ;

- être un magasin de détail, à l'exclusion des établissements de commerce de gros avec une clientèle professionnelle ou de collectivités ;

- appartenir à un établissement dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à 460 000 euros.

Afin d'inclure dans le champ de la taxe les établissements de petite surface appartenant à des groupes de commerce importants, il a été prévu que le seuil de 400 mètres carrés ne s'applique pas aux établissements appartenant à un même groupe ou à une même enseigne commerciale.

La taxe présente trois taux différents en fonction du chiffre d'affaires hors taxe au mètre carré :

· si le chiffre d'affaires de l'établissement au mètre carré de surface commerciale est inférieur à 3 000 euros, la taxe est d'un montant forfaitaire de 5,74 euros par mètre carré de surface commerciale ;

· si le chiffre d'affaires au mètre carré est compris entre 3 000 euros et 12 000 euros, le taux de la taxe est déterminé selon la formule suivante :

Chiffre d'affaires annuel hors taxe

Surface commerciale - 3 000

Taxe = 5,74 + 0,00315 x

· si le chiffre d'affaires est supérieur à 12 000 euros, la taxe est d'un montant forfaitaire de 34,12 euros par mètre carré.

Ces taux et cette formule sont toutefois aménagés lorsque l'établissement comprend une installation de distribution de carburants.

Le système en place prévoit d'ores et déjà une majoration de la taxe de 30 % pour les établissements dont la superficie est supérieure à 5 000 mètres carrés et dont le chiffre d'affaires annuel hors taxe est supérieur à 3 000 euros par mètre carré. Cette majoration a été introduite par l'article 99 de la loi de modernisation de l'économie de 2008296(*).

Depuis 2011 et la réforme de la taxe professionnelle, le produit de la Tascom a été transféré aux communes et aux établissements publics de coopération communale (EPCI)297(*). Ces derniers peuvent moduler le taux de la taxe, par application d'un coefficient dont le niveau est encadré.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale par amendements identiques de nos collègues députés Eva Sas et plusieurs membres du groupe écologiste, Marie-Françoise Bechtel et plusieurs membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, et Roger-Gérard Schwartzenberg et plusieurs membres du groupe radical, républicain, démocrate et progressiste.

La commission des finances de l'Assemblée nationale a émis un avis défavorable à ces amendements, auxquels le Gouvernement était favorable.

Le présent article prévoit ainsi que le montant de la Tascom est « majoré de 50 % pour les établissements dont la surface de vente excède 2 500 m2 ». Cette majoration s'applique sur le montant de la taxe due par le redevable après éventuelle application de la majoration de 30 % existante, mais avant les éventuelles modulations que peut décider l'EPCI.

Le présent article prévoit que le produit de cette majoration est affecté à l'État.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Nos collègues députés, auteurs des amendements identiques, ont avancé plusieurs arguments pour l'adoption du présent article :

· pour les uns, il s'agit de compenser la situation qualifiée de « quasi-monopole local » dès lors que l'implantation d'hypermarchés nécessite une autorisation administrative préalable. En frappant les surfaces de vente supérieures à 2 500 m², le présent article s'applique en effet essentiellement aux hypermarchés298(*) ;

· pour d'autres, le présent article vise à compenser le bénéfice, pour les grandes surfaces, du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), alors même qu'elles ne se trouvent pas, selon ces mêmes auteurs « en compétition économique avec des entreprises étrangères » ;

· pour d'autres encore, il s'agit de « lutter contre l'artificialisation des terres » et de « promouvoir une économie locale et des commerces de proximité ».

Cependant, le présent article a d'abord un objectif de rendement budgétaire au profit de l'État. Cet article devrait en effet rapporter environ 200 millions d'euros par an à l'État..

Ainsi, notre collègue député Dominique Lefebvre, qui n'est signataire d'aucun des amendements identiques adoptés, a souligné en séance à l'Assemblée nationale qu'« au regard de la situation que connaît aujourd'hui du budget de l'État comme de notre exigence de tenir les engagements de la France vis-à-vis de la Commission européenne, cet amendement se justifie pleinement ». À cet égard, votre rapporteur général s'étonne que le Gouvernement ait présenté le rendement attendu de l'adoption de cet article, d'initiative pourtant parlementaire, parmi les mesures visant à corriger le solde budgétaire 2015 de 3,6 milliards d'euros conformément à l'exigence de la Commission européenne.

S'agissant de l'application du CICE, il est vrai que ce dispositif bénéficie notamment aux entreprises de commerce. Ainsi, le commerce représente 19,4 % de la masse salariale éligible au CICE en 2013, à égalité avec l'industrie manufacturière.

Cependant, le commerce a d'ores et déjà été soumis à des mesures réglementaires et fiscales qui ont en grande partie compensé le bénéfice du CICE. En particulier, la ré-intégration des temps de pause, d'habillage et de déshabillage des salariés dans la rémunération figurant au dénominateur de la formule de calcul des allègements de cotisations patronales (allègements existants et à venir en application de la loi de financement de la sécurité sociale rectificative du 8 août 2014)299(*), a conduit à elle seule à une augmentation des prélèvements obligatoires estimée à environ 180 millions d'euros par an par le secteur.

En outre, la Tascom est un impôt de production, dès lors qu'elle frappe un des éléments de la composition du chiffre d'affaires. Or, les assises de la fiscalité des entreprises du premier semestre 2014 ont permis de dégager un consensus entre les différentes organisations professionnelles sur la priorité qui devait être donnée à la réduction des impôts de production, dont l'importance est une spécificité française. Cette majoration irait donc à contre-courant des évolutions attendues par les entreprises et des engagements du Gouvernement, en particulier s'agissant de la suppression progressive de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S).

Par ailleurs, en affectant le produit de cette majoration à l'Etat, le présent article nuit à la visibilité et à la lisibilité du système fiscal, en entretenant une confusion sur les affectataires de la Tascom.

Surtout, votre rapporteur général estime que la Tascom et, par conséquent, la surtaxe instituée par le présent article, ne prend pas en compte l'évolution progressive des modes de consommation et de distribution. En effet, cette taxe s'applique uniquement aux surfaces commerciales ouvertes à la clientèle. Ainsi, les entreprises qui distribuent par e-commerce, qu'il s'agisse des enseignes installées également physiquement sur le territoire français ou d'autres, souvent étrangères, qui n'y disposent que d'entrepôts de stockage, ne sont pas soumis à la Tascom. De même, les établissements qui proposent à leur clientèle de faire leurs achats par Internet pour ensuite récupérer ces derniers auprès de l'entrepôt (système dit « drive »), dès lors qu'il n'y a pas d'espace « affecté à la circulation de la clientèle pour effectuer ses achats » ni d'espace physique « affecté à l'exposition des marchandises proposés à la vente », n'entrent pas dans le champ de la Tascom.

En conséquence, cette surtaxe est inadaptée aux réalités de l'évolution des modes de consommation. Votre rapporteur général estime qu'il conviendrait plutôt de réfléchir à un élargissement de l'assiette de la Tascom, pour y inclure, sans risque de contournement ou d'érosion de la base fiscale vers des pays frontaliers, le chiffre d'affaires issu du e-commerce et du drive. Un tel élargissement de l'assiette devrait être effectué à produit constant et s'accompagner d'une baisse du taux de la taxe.

Dans l'attente d'une telle réforme, la majoration proposée par le présent article, qui s'oppose aux engagements du Gouvernement en matière de réduction de la fiscalité pesant sur les entreprises (cf. le commentaire de l'article 14), constitue une « recette de poche », frappant des établissements et certaines enseignes pourtant soumis à une concurrence croissante en raison du développement de la vente par Internet.

Votre rapporteur général considère qu'une telle mesure constitue une réponse ponctuelle et inadaptée aux exigences de la Commission européenne. Alors que le ministre des finances et des comptes publics a annoncé la fin des créations de taxe, le présent article envoie un signal qui nuit à la crédibilité de la parole publique et à la confiance des entreprises, indispensable à une reprise économique durable. Il estime qu'il aurait fallu satisfaire à ces exigences par des efforts conséquents d'économie sur les dépenses publiques et des réformes structurelles, en particulier s'agissant du marché du travail.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 21 (Art. 39 quinquies D, 44 sexies, 44 septies, 44 quindecies, 125-0 A, 239 sexies D, 1465, 1465 A, 1465 B, et 1602 A du code général des impôts) - Prorogation de certains dispositifs zonés d'exonérations fiscales (AFR, ZRR)

Commentaire : le présent article a pour objet de proroger des aides fiscales aux entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), les zones d'aide à finalité régionale (ZAFR) et les zones d'aide à l'investissement des PME (ZAIPME).

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'EXONÉRATION AU PROFIT DES ENTREPRISES CRÉÉES OU REPRISES DANS LES ZRR

Créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, les ZRR ont pour objet de favoriser l'implantation d'entreprises dans des territoires confrontés à des difficultés particulières, tels que le déclin démographique, ou des handicaps géographiques, économiques et sociaux, afin de corriger les inégalités de conditions de vie. Les entreprises qui s'y créent, y sont transmises ou reprises bénéficient ainsi de différents régimes fiscaux et sociaux préférentiels.

Définies à l'article 1465 A du code général des impôts (CGI), les ZRR résultent d'un zonage s'appuyant sur trois critères300(*) :

- un critère de faible densité démographique, évalué à l'échelle des cantons, des arrondissements ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). La commune doit ainsi relever d'un canton ou d'un EPCI à fiscalité propre dont la densité de population est inférieure à 31 habitants par km², ou d'un arrondissement dont la densité de population est inférieure à 33 habitants par km² ;

- un critère socio-économique, évalué au niveau de la commune301(*). Celle-ci doit remplir l'une des trois conditions suivantes : avoir connu une perte de population, une perte de population active, ou avoir un taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale, c'est-à-dire supérieur à 8,3 % de l'ensemble de la population active ;

- un critère institutionnel, à savoir l'appartenance à un EPCI à fiscalité propre. Afin d'inciter à l'intercommunalité, les communes qui se regroupent ou qui se rapprochent d'un EPCI existant permettent à l'ensemble de l'EPCI de bénéficier de leur classement en ZRR si elles représentent plus de 50 % de la population de celui-ci. A contrario, elles conservent le bénéfice de leur classement en ZRR à titre individuel si elles satisfont aux critères sans représenter 50 % de la population de l'EPCI. Il en résulte que les EPCI ne sont pas tous classés dans leur intégralité.

En fonction de ces critères, le pouvoir réglementaire constate par arrêté le classement des communes en ZRR.

Aux termes de l'arrêté en vigueur, les ZRR concernent ainsi aujourd'hui le tiers des communes et du territoire national, mais seulement 8 % de la population totale.

En application de l'article 44 quindecies du code général des impôts (CGI), les entreprises créées ou reprises entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2014 dans les ZRR bénéficient, sous certaines conditions, d'une exonération d'impôt sur les bénéfices, totalement pendant cinq ans, puis partiellement pendant trois ans.

Le bénéfice de ces exonérations est subordonné au respect du règlement communautaire n° 1407/2013 du 18 décembre 2013 relatif aux aides de minimis.

B. L'EXONÉRATION AU PROFIT DES ENTREPRISES CRÉÉES DANS LES ZAFR

De manière assez proche, mais à l'exclusion du cas des entreprises reprises, l'article 44 sexies du CGI permet aux entreprises créées entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2014 dans les ZAFR302(*) de bénéficier, sous certaines conditions, d'une exonération d'impôt sur les bénéfices pendant deux ans, puis partiellement pendant trois ans.

Ces aides sont, comme celles applicables dans les ZRR, placées sous le plafond communautaire des aides de minimis. Il convient d'observer que certaines communes peuvent être à la fois en ZAFR et en ZRR, les deux zonages étant indépendants l'un de l'autre.

C. LE RÉGIME D'EXONÉRATION D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS POUR LES SOCIÉTÉS CRÉÉES EN ZAFR POUR REPRENDRE UNE ENTREPRISE INDUSTRIELLE EN DIFFICULTÉ

L'article 44 septies du CGI dispose que les sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté sont, sous certaines conditions, exonérées d'impôt sur les sociétés (IS) durant leurs vingt-quatre premiers mois d'activité, afin d'empêcher la disparition d'entreprises industrielles, de leurs outils de fabrication et de leur savoir-faire spécifique.

Il convient de préciser que ce régime d'exonération s'applique sur l'ensemble du territoire national, mais que les plafonds de ce dispositif sont différents selon que la société est une PME ou non et qu'elle se trouve ou pas en ZAFR303(*). Dans tous les cas, le plafond du bénéfice exonéré ne peut pas dépasser 42 millions d'euros.

D. LES RÉGIMES D'EXONÉRATION DE CFE

Aux termes des articles 1465 et 1465 B du CGI, les communes et les EPCI dotés d'une fiscalité propre peuvent, par une délibération de portée générale, exonérer de cotisation foncière des entreprises (CFE) pendant cinq ans, en totalité ou en partie, les entreprises qui réalisent sur leur territoire certaines activités industrielles et de recherche304(*). Ces exonérations facultatives de CFE sont possibles en ZAFR et dans les zones d'aide à l'investissement des PME (ZAIPME305(*)).

Par ailleurs, l'article 1465 A du CGI prévoit, sauf délibération contraire de la commune ou de l'EPCI, une exonération de CFE d'au plus cinq ans en faveur des entreprises réalisant en ZRR les mêmes activités industrielles et de recherche que celles définies à l'article 1465 du même code. L'exonération est en principe soumise au plafond de minimis ; toutefois, pour les opérations réalisées dans une zone située à la fois en ZRR et en ZAFR, l'entreprise peut opter pour l'application de la réglementation relative aux aides à finalité régionale prévue à l'article 13 du règlement général d'exemption par catégorie (RGEC), dans l'hypothèse où le plafond d'aide auquel il serait alors soumis306(*) lui serait plus favorable que celui applicable aux aides de minimis307(*).

E. LES DISPOSITIFS DE SOUTIEN AUX INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS EN ZRR ET ZAFR

Deux régimes fiscaux différents sont ici évoqués : un amortissement exceptionnel des investissements immobiliers des PME en ZRR308(*) et un avantage pour les opérations de crédit-bail conduites dans ces mêmes zones ainsi que dans les ZAFR.

Tout d'abord, conformément à l'article 39 quinquies D du CGI, les PME indépendantes309(*) peuvent pratiquer sur un exercice un amortissement exceptionnel égal à 25 % du prix de revient des immeubles à usage industriel ou commercial acquis ou construits dans une des zones mentionnés avant le 1er janvier 2015, alors que les immeubles industriels sont amortis habituellement sur une durée de 20 ans avec un taux d'amortissement linéaire de 5 %. Cet avantage en trésorerie est également applicable aux travaux de rénovation réalisés dans ces mêmes immeubles.

Ensuite, l'article 239 sexies du CGI prévoit, en cas de levée d'option en fin de période de crédit-bail, la réintégration au résultat taxable de l'entreprise locataire d'une fraction de l'éventuel avantage correspondant au loyer. Toutefois, lorsqu'une entreprise lève l'option d'achat au terme d'un contrat de crédit-bail concernant des immeubles situés en ZRR ou en ZAFR signé avant le 31 décembre 2014, cet article dispense les PME concernées de réintégrer une fraction des loyers versés au cours du contrat de crédit-bail à leur résultat fiscal, contrairement au droit commun rappelé ci-dessus310(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article proroge ces différents dispositifs zonés d'aides fiscales aux entreprises, qui viennent à échéance au 31 décembre 2014.

A. LA PROROGATION DE PLUSIEURS RÉGIMES D'EXONÉRATION D'IMPÔT EN FAVEUR DES ENTREPRISES

Le D du I du présent article vise à proroger d'un an les régimes d'exonération d'impôt au profit des entreprises situées en ZRR. De même, les exonérations de CFE en ZRR arrivant à expiration le 31 décembre 2014, le H du I du présent article propose donc de les proroger jusqu'au 31 décembre 2014.

Par ailleurs, les B et C du I du présent article visent à proroger pour six ans, c'est-à-dire sur la durée de la programmation budgétaire communautaire 2014-2020, les régimes d'exonération d'impôt au profit des entreprises situées en ZAFR. De même, les exonérations de CFE en ZAFR et en ZAIPME arrivant à expiration le 31 décembre 2014, le G et au I du I du présent article prévoit leur prorogation jusqu'au 31 décembre 2020.

Enfin, les A et F du I du présent article proposent de reconduire pour un an, d'une part, le dispositif de soutien à l'investissement immobilier des PME en ZRR et, d'autre part, l'avantage pour les opérations de crédit-bail conduites dans ces mêmes zones et les ZAFR.

Comme précisé dans l'évaluation préalable, la prorogation de ces dispositifs devrait permettre de favoriser « l'implantation d'entreprises dans des zones en difficulté ». Le coût de ces mesures devrait être nul en 2015, l'imposition des bénéfices étant réalisée à compter de 2016. Il devrait, en revanche, s'élever à 13 millions d'euros en 2016, selon l'évaluation préalable du présent article.

B. LES AMÉNAGEMENTS APPORTÉS AUX DISPOSITIFS

Le présent article propose également d'améliorer la clarté et la lisibilité de la norme fiscale en abrogeant certaines dispositions des articles 44 sexies, 44 septies, 1465 et 1465 B du CGI devenues obsolètes.

Enfin, il propose d'actualiser au sein de plusieurs articles du CGI une référence au droit de l'Union européenne en matière d'aides d'État. En effet, le règlement européen du 15 décembre 2006 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis est arrivé à échéance le 31 décembre 2013. Le nouveau règlement n° 1407/2013 du 18 décembre 2013 prend sa suite, avec un plafond des aides de minimis qui demeure fixé à 200 000 euros sur une période de trois exercices fiscaux.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition de notre collègue député Valérie Rabault, rapporteure générale du budget, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, six amendements rédactionnels.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les mesures proposées par cet article poursuivent des objectifs de développement des territoires, de cohérence et de simplification des règles fiscales.

Comme indiqué précédemment, proroger ces dispositifs doit permettre de relancer l'activité économique de zones rurales en difficulté en renforçant l'attractivité économique de ces zones. Votre rapporteur général partage cette préoccupation même s'il demeure réservé quant à l'efficacité des dispositifs en question.

En effet, si votre rapporteur général est conscient de l'attachement de nos territoires à ces différentes mesures, il rappelle que leur efficience reste contestée. À cet égard, le constat sévère des évaluations issues du rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume, rendu public en septembre 2011, laisse songeur. Ce rapport s'est, en effet, montré critique sur les dispositifs zonés poursuivant des objectifs d'aménagement du territoire. Ainsi sur vingt-et-une mesures évaluées, dix-huit sont jugés inefficaces et ont le score le plus faible (zéro). Il convient d'observer qu'en octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires avait déjà évoqué des dispositifs à « l'efficacité incertaine »311(*).

Notre collègue Pierre Jarlier, rapporteur spécial de la mission « Politique des territoires » à laquelle ces dépenses fiscales sont rattachées, a estimé lors du débat en séance sur cette mission, le 3 décembre 2014, que l'efficacité de ces dispositifs est conditionnée par « une concentration des moyens sur les zones les plus fragiles », en ciblant les dépenses fiscales sur « les secteurs les plus en difficulté, ces territoires en souffrance du fait de handicaps naturels et/ou de mutations économiques ». Il a, plus particulièrement, souligné que les dispositifs dont bénéficient les ZRR ne sont pas assez ciblés mais que, dans l'attente d'une réforme d'envergure, il convient de « conserver ces aides en 2015 ».

Au total, et sous le bénéfice de ces observations, votre rapporteur général est favorable aux prorogations proposées par le présent article, étant convaincu de la nécessité de renforcer l'attractivité de nos territoires ruraux les plus fragiles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22 (Art. 44 octies A du code général des impôts) - Prorogation et resserrement du dispositif d'exonération d'impôt sur les bénéfices applicables dans les zones franches urbaines (ZFU)

Commentaire : le présent article vise à proroger jusqu'au 31 décembre 2020 le dispositif d'exonération d'impôt sur les bénéfices réalisés par les entreprises créant une activité en zone franche urbaine (ZFU) et à en resserrer les modalités d'attribution. Il prévoit ainsi une diminution de la durée de l'abattement dégressif de l'exonération, une baisse du plafond des bénéfices exonérés à 50 000 euros et le conditionnement du dispositif à la conclusion d'un contrat de ville à partir du 1er janvier 2016.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME DES ZONES FRANCHES URBAINES (ZFU)

1. Trois générations de zones franches urbaines (ZFU) bénéficiant d'avantages fiscaux et sociaux

L'article 2 de la loi du 14 novembre 1996312(*) a créé les zones franches urbaines (ZFU) visant à favoriser, par l'installation d'entreprises, l'emploi et la mixité fonctionnelle dans des quartiers caractérisés par des handicaps géographiques, économiques ou sociaux.

La mise en place du dispositif des ZFU s'est faite en trois temps : la loi du 14 novembre 1996 précitée a tout d'abord créé quarante-quatre ZFU ; la loi du 1er août 2003313(*) a ensuite introduit une deuxième génération de quarante et une ZFU ; enfin, quinze ZFU dites de « troisième génération », correspondant cette fois à des quartiers de plus de 8 500 habitants contre 10 000 habitants auparavant, ont été créées par la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances314(*).

Les ZFU sont donc aujourd'hui au nombre de cent, dont quatre-vingt-treize en France métropolitaine. Elles bénéficient d'un ensemble d'exonérations sociales et fiscales ayant pour objectif d'attirer et de maintenir la présence des entreprises dans ces quartiers :

- exonérations sociales (article 12 de la loi du 14 novembre 1996 précitée) ;

- exonération d'imposition sur les bénéfices (articles 44 octies et 44 octies A du code général des impôts) ;

- exonération de la cotisation économique territoriale (articles 1466 A et 1586 nonies du code général des impôts) ;

- exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (article 1383 C bis du code général des impôts) ;

- réduction des droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce et de clientèle (article 722 bis du code général des impôts).

2. Le dispositif d'exonération de l'impôt sur les bénéfices

En vertu de l'article 44 octies A du code général des impôts315(*), les entreprises créant des activités en ZFU bénéficient d'une exonération d'impôt sur les bénéfices entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2014, de même que celles qui sont déjà implantées dans les ZFU de troisième génération au 1er janvier 2006, et qui répondent à un certain nombre de conditions316(*).

a) Les bénéficiaires

Peuvent bénéficier d'une exonération de l'impôt sur les bénéfices, les entreprises exerçant des activités industrielles, commerciales et artisanales, autres que celles définies au c du I de l'article 44 octies A précité317(*), ainsi que des activités libérales. Elles doivent employer jusqu'à 50 salariés, ne pas appartenir à un grand groupe (selon des conditions de détention de capital) et réaliser un chiffre d'affaires inférieur à 10 millions d'euros.

Initialement prévue jusqu'au 31 décembre 2011, cette exonération a été prolongée jusqu'au 31 décembre 2014 par l'article 157 de la loi de finances pour 2012318(*).

De plus, ce même article 157 a introduit une nouvelle condition au bénéfice de l'exonération en prévoyant que, pour les créations d'activité réalisées à compter du 1er janvier 2012, les entreprises employant au moins un salarié au cours de l'exercice ou de la période d'imposition au titre desquels l'exonération s'applique doivent également être éligibles à l'exonération de cotisations sociales prévues à l'article 12 de la loi du 14 novembre 1996 précitée.

Cette disposition a eu pour effet d'étendre la clause d'embauche locale à l'exonération de l'impôt sur les bénéfices. Cette clause consiste à imposer à l'entreprise d'employer au moins 50 % de salariés résidant dans la ZFU ou dans la zone urbaine sensible (ZUS) de l'unité urbaine dans laquelle est située la ZFU. Elle est également remplie lorsque le nombre de salariés, embauchés à compter de la création ou de l'implantation de l'entreprise, est égal à la moitié du total des salariés embauchés dans les mêmes conditions.

Par ailleurs, l'exonération s'applique aux activités non sédentaires implantées en ZFU si les entreprises qui les exercent emploient au moins un salarié sédentaire à temps plein ou équivalent en ZFU ou réalisent au moins 25 % de leur chiffre d'affaires auprès de clients situés en ZFU.

b) Le dispositif d'exonération

Aux termes des dispositions de l'article 44 octies A précité, l'exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés des bénéfices réalisés est plafonné à 100 000 euros par contribuable par an, majoré de 5 000 euros par nouveau salarié embauché à compter du 1er janvier 2006, domicilié dans une ZUS ou dans une ZFU à plein temps et pendant une période d'au moins six mois.

L'exonération totale s'applique pendant cinq ans, puis est suivie d'une période d'abattements dégressifs sur neuf ans, qui s'élèvent à 60 % pendant les cinq années suivantes, 40 % pour la sixième et la septième années et, enfin, 20 % les huitième et neuvième années. Le dispositif d'exonération s'applique donc pendant une durée totale de quatorze ans.

De plus, lorsque le contribuable n'exerce pas l'ensemble de son activité dans les ZFU, le bénéfice est exonéré seulement en proportion du montant du chiffre d'affaires réalisé dans ces zones.

c) Le respect du règlement communautaire relatif aux aides de minimis

Le bénéfice de l'exonération fiscale pour les contribuables qui exerçaient leur activité en ZFU de troisième génération au 1er janvier 2006, pour les avantages octroyés à compter du 1er janvier 2007, et pour ceux qui ont créé leur activité en ZFU à compter du 1er janvier 2012, quelle que soit sa génération, est subordonné au respect du règlement européen du 15 décembre 2006 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis319(*).

En vertu de ce règlement, ne sont pas considérées comme des aides d'Etat les aides, subventions et exonérations dont le montant n'excède pas 200 000 euros sur trois ans.

*

La dépense fiscale associée à l'exonération de l'imposition sur les bénéfices (articles 44 octies et 44 octies A du code général des impôts) est en nette hausse depuis 2007 puisqu'elle est passée de 135 millions d'euros en 2007 à 232 millions d'euros en 2013. La prévision s'élève à 247 millions d'euros pour 2014 et 268 millions d'euros pour 2015.

Évolution du coût du dispositif d'exonération d'impôt sur les bénéfices

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014
(prévisions)

2015
(prévisions)

Coût de l'exonération d'impôt sur les bénéfices

135

180

200

195

215

220

232

247

268

Source : rapport du Conseil économique, social et environnemental sur « Les zones franches urbaines », Éveline Duhamel, janvier 2014 et Voies et moyens tome II annexé au projet de loi de finances pour 2015

B. UN DISPOSITIF UTILE MAIS QUI DOIT ÊTRE REFONDÉ : LES ZFU DANS LE CADRE DE LA NOUVELLE POLITIQUE DE LA VILLE

Dans le cadre de la nouvelle politique de la ville mise en oeuvre par le Gouvernement, qui s'est en particulier concrétisée par l'adoption de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, une nouvelle géographie prioritaire a été élaborée. Elle a ainsi substitué 1 300 nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville, définis en retenant le revenu des habitants pour critère unique320(*), à 2 492 quartiers ciblés par des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), 751 zones urbaines sensibles (ZUS) et 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU).

Par ailleurs, les nouveaux contrats de ville conclus à l'échelle intercommunale remplaceront les CUCS afin de mettre en oeuvre la politique de la ville, qu'elle soit financée par des crédits spécifiques ou des crédits de droit commun.

En revanche, ces nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville ne se substituent pas aux ZFU. Afin de déterminer l'utilité ou non de leur maintien, le Gouvernement a ainsi saisi le Conseil économique, social et environnemental (CESE) en mai 2013 pour évaluer l'efficacité des avantages fiscaux (exonérations d'impôts sur les bénéfices) et sociaux (exonérations de charges sociales) qui leur sont rattachés.

Le rapport du CESE remis le 14 janvier 2014321(*) dresse le bilan du dispositif ZFU en préconisant un « ZFU refondé », profondément remanié. Le Conseil estime ainsi que « la contribution du dispositif ZFU au maintien et à la création d'activités commerciales, artisanales et de services a été importante », malgré un ralentissement au cours des dernières années.

Ainsi, le dispositif a permis un maintien, voire un accroissement, des activités économiques, notamment des entreprises de petite taille, ainsi que des progrès sensibles en termes de mixité fonctionnelle dans nombre de ZFU.

Le rythme de création et d'implantation d'entreprises a en effet connu une forte hausse entre 2009 et 2012 (+ 12 %) malgré un affaiblissement du fait de la crise économique de 2008.

Nombre d'établissements implantés en ZFU au 1er janvier de l'année courante et taux d'installation et de croissance comparés entre ZFU et unités urbaines de référence.

Année

Nombre d'établissements en ZFU

Taux d'installation du nombre d'établissements

Croissance du nombre d'établissements (%)

En ZFU

Dans les unités urbaines de référence

En ZFU

Dans les unités urbaines de référence

2007

46 423

24,5

15,7

-

-

2008

51 871

23,0

15,9

11,7

4,1

2009

56 440

26,5

21,7

8,8

6,3

2010

61 568

25,3

22

9,1

8,7

2011

61 890

25,7

20,5

0,5

2,5

2012

64 073

22,6

20,2

3,5

2,7

Source : rapport du Conseil économique, social et environnemental « Les zones franches urbaines », Éveline Duhamel, janvier 2014, d'après le rapport pour 2012 de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS)

Toujours selon les travaux du CESE, le taux de croissance des établissements en activité dans ces zones s'établit, net des disparitions de l'année, à 3,5 %.

S'agissant des emplois, le bilan est moins positif mais le CESE l'explique principalement par les effets de la crise. Ces derniers ont d'ailleurs pu être atténués dans ces quartiers du fait des exonérations et autres avantages qui y sont applicables.

Ainsi, les ZFU comptaient en France métropolitaine près de 305 000 salariés en 2010, soit une baisse de 2 % par rapport à 2008. Les embauches bénéficiant d'une exonération ont quant à elles reculé de 60 % entre 2007 et 2011 (avec 5 300 embauches en 2011). Par contre, les salariés concernés sont à 92 % recrutés en contrat à durée indéterminée et pour les trois-quarts d'entre eux, à temps plein.

Le CESE met également en évidence les « avantages non chiffrables du dispositif : lien social maintenu et développé, activité économique induite, amélioration de l'image des quartiers. »

Rendu le 15 janvier 2014, l'avis du CESE suggère que la ZFU soit conçue comme un « périmètre spécifique inscrit au sein de certains des territoires concernés par les futurs contrats de ville de nouvelle génération ».

Propositions du Conseil Économique Social et Environnemental (CESE),
dans son avis sur les zones franches urbaines (ZFU)

- Inscrire le dispositif ZFU refondé au sein des futurs contrats de ville


· Créer un dispositif de ZFU refondé pour 80 à 150 quartiers prioritaires, ceux-ci étant nécessairement des sous-ensembles de certains des 1 300 périmètres concernés par les futurs contrats de ville, et étant choisis en se fondant comme avant sur un cumul de difficultés, avec en sus pour les DROM le critère de l'habitat informel insalubre ;


· Maintenir la combinaison des objectifs de développement économique, de mixité fonctionnelle, de cohésion sociale et de création d'emplois ;


· Mettre en place dès 2015 le nouveau dispositif préconisé, les établissements présents ou s'implantant dans les zones concernées de 2015 à fin 2018 bénéficiant d'exonérations fiscales et sociales ; fixer la durée des exonérations (hors TFPB) à huit ans à partir de l'implantation de l'établissement (dont cinq ans à taux plein et trois ans de manière dégressive) ; la durée totale du dispositif refondé correspondrait ainsi au plus à douze ans, soit celle de deux contrats de ville de nouvelle génération ;


· Mobiliser pour la ZFU refondée les moyens de droit commun prévus dans les divers volets du contrat de ville (développement du commerce et de l'artisanat de proximité, renouvellement urbain pour l'habitat, désenclavement, renforcement de la sécurité) ; améliorer la participation des habitants ; prévoir du foncier mobilisable pour les entreprises.

- Favoriser l'emploi en renforçant suivi et formation


· Pour favoriser l'emploi, faire passer la clause d'embauche locale à 25 ou 33 % des emplois ou des embauches, et l'assortir d'un accompagnement individualisé des salariés, de formations qualifiantes adaptées aux besoins, ainsi que d'une poursuite en parallèle de l'expérimentation des emplois francs ;


· Continuer d'appliquer la conditionnalité de la clause d'embauche locale aux exonérations de cotisations sociales patronales et aux exonérations fiscales sur les bénéfices, mais en ramenant le plafond des bénéfices exonérés de 100 000 à 60 000 euros par contribuable et par période de douze mois, majoré de 5 000 euros par salarié supplémentaire recruté en CDI à temps plein ;


· Renforcer la présence du service public de l'emploi par l'implantation d'agences de Pôle emploi dans les ZFU ou à proximité et systématiser la présence d'un référent dans l'agence de Pôle emploi la plus proche de la ZFU ;


· Renforcer la coordination entre les structures agissant en matière d'emploi dans les ZFU refondées ; développer les parrainages et la formation des demandeurs d'emploi.

- Améliorer la gouvernance


· Créer, pour le pilotage local de chaque ZFU refondée, un triptyque associant le président de l'intercommunalité, le ou les maires de la (des) communes concernée(s) et le préfet ;


· Associer services de l'État, élus et services des collectivités territoriales, chambres consulaires, organisations professionnelles et syndicales, ainsi que le tissu associatif, dans l'élaboration, la mise en oeuvre et le suivi du projet ;


· Mettre en place des indicateurs de résultats et un suivi régulier aux niveaux national et local ; évaluer en 2017 le dispositif de ZFU refondé ; poursuivre à des fins de veille le suivi statistique des ZFU actuelles ;


· Tenir jusqu'à leur terme, même si le gouvernement prenait la décision de mettre le dispositif en extinction après 2014 (pas de nouvelles entrées), les engagements pris dans le cadre du dispositif actuel par l'État envers les établissements ayant fait le choix de s'implanter en ZFU.

- Renforcer l'information et l'accompagnement, simplifier le dispositif


· Renseigner plus clairement en amont les bénéficiaires potentiels du dispositif sur leurs droits et devoirs, porter une attention particulière aux personnels de santé, dont le renforcement est nécessaire dans certains quartiers ;


· Mettre en place un rescrit fiscal et social, mutualiser les bonnes pratiques ;


· Promouvoir un fonctionnement partenarial des acteurs informant et conseillant les chefs d'entreprises ;


· Prévoir un dispositif simplifié, notamment en retenant le dispositif de ZFU refondé comme seul périmètre supplémentaire par rapport à la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville (deux zonages imbriqués l'un dans l'autre au lieu des quatre actuels), en supprimant quant aux droits à exonérations la différenciation entre les entreprises selon qu'elles ont plus ou moins cinq salariés, et en gardant inchangés le champ actuel des établissements concernés et les secteurs dont ne peut relever l'activité principale de l'entreprise.

Source : avis du CESE précité sur les zones franches urbaines

S'agissant plus spécifiquement de l'exonération d'imposition des bénéfices des entreprises, il préconise leur maintien moyennant divers aménagements. En effet, pointant certaines faiblesses du dispositif existant, il formule en ce sens un ensemble de propositions :

- la prorogation du dispositif pour quatre ans à partir de 2015 ;

- l'abaissement de la durée de l'abattement dégressif de l'exonération intervenant à l'issue de la période de cinq ans d'exonération totale. Au lieu d'une dégressivité se déroulant sur neuf années, le rapport du CESE préconise une durée d'abattement de trois ans ;

- la modulation à la baisse de la clause d'embauche locale de 50 % à 25 ou 33 % comme c'était le cas avant le 1er janvier 2012 pour les exonérations sociales ;

- la diminution du plafond des bénéfices exonérés de 100 000 euros à 60 000 euros par contribuable et par période de 12 mois ;

- la redéfinition de la liste des quartiers qui bénéficieraient du dispositif ZFU ainsi refondé, considérant que « certaines des zones franches actuelles, notamment parmi celles entrées dans le dispositif depuis 1996, et dont la situation s'est améliorée, pourraient sans doute en sortir, et d'autres quartiers aujourd'hui non couverts en bénéficier » ;

- le suivi régulier et l'évaluation en 2017 du dispositif de « ZFU refondé ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Suite aux travaux du CESE et aux conclusions du rapport d'information rendu en mai 2013 de nos collègues députés Michel Sordi et Henri Jibrayel sur les ZFU322(*), le Gouvernement a prévu une série de mesures permettant de prolonger le dispositif d'exonération de l'impôt sur les bénéfices des entreprises en ZFU et d'aménager ses modalités d'application.

A. LA PROROGATION DU DISPOSITIF D'EXONÉRATION DE L'IMPÔT SUR LES BÉNÉFICES

Le 1 du I du présent article prévoit de porter le terme du dispositif prévu par l'article 44 octies A du code général des impôts du 31 décembre 2014 au 31 décembre 2020 (1° du I).

Comme précisé dans l'évaluation préalable, la prorogation du dispositif jusqu'en 2020, avec des droits ouverts qui courront jusqu'en 2028, devrait permettre de « favoriser la création et le développement d'un tissu de très petites entreprises (TPE) et de petites et moyennes entreprises (PME) dans des territoires urbains en grande difficulté ». Cette mesure devrait également permettre de « lutter contre la désertification de ces territoires en aidant au maintien de services de proximité indispensables aux populations (médecins, professions libérales, commerces) ».

B. LES AMÉNAGEMENTS APPORTÉS AU DISPOSITIF

S'inscrivant dans le prolongement des préconisations formulées par le CESE, le présent article propose également de modifier les règles d'exonération d'impôt sur les bénéfices dans le sens d'un resserrement de l'avantage accordé.

Ainsi, il est envisagé de :

- plafonner le bénéfice exonéré à 50 000 euros par contribuable et par période de douze mois plutôt que 100 000 euros, « afin d'éviter les effets d'aubaine ». La majoration de 5 000 euros par nouveau salarié embauché et domicilié dans une ZUS ou un ZFU est conservée, à condition inchangée sauf que ne sont comptabilisées que les embauches réalisées à compter du 1er janvier 2015 (a) du 2° du I) ;

- réduire de quatorze ans à huit ans la durée de l'exonération, avec un taux plein sur les cinq premières années puis un taux dégressif pour les trois années suivantes, soit 60 % pour la première année, 40 % pour la deuxième année et 20 %pour la troisième année (1° du I) ;

- conditionner le bénéfice de l'exonération à la signature d'un contrat de ville323(*) pour la création d'activité à compter du 1er janvier 2016 plutôt qu'à l'exonération de charges sociales prévue à l'article 12 de la loi du 14 novembre 1996 précitée. Aux termes de l'évaluation préalable du présent article, cette mesure vise à « mobiliser l'écosystème pour créer un environnement favorable à la création et au développement des entreprises », d'autant que les contrats de ville doivent disposer d'un volet essentiel consacré à l'emploi et au développement économique des quartiers (b) du 2° du I).

Le dispositif prévoit également, au c) du 2° du I, d'actualiser une référence au droit de l'Union européenne. En effet, le règlement européen précité du 15 décembre 2006 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis, cité par l'article 44 octies A du code général des impôts, est arrivé à échéance le 31 décembre 2013. Le nouveau règlement n° 1407/2013 du 18 décembre 2013 prend sa suite tout en y apportant quelques aménagements. Le présent article procède donc au remplacement de référence. Le plafond des aides de minimis demeure fixé à 200 000 euros sur une période de trois exercices fiscaux.

L'évaluation préalable précise que le champ des entreprises ou des établissements concernés n'est pas modifié par le présent article.

L'objectif de ces différents aménagements est de « concentrer l'aide sur les entreprises qui en ont le plus besoin, de simplifier l'application du dispositif et de l'inscrire dans un cadre général de développement du territoire où il s'applique ».

Le II du présent article prévoit que ces mesures seraient applicables au 1er janvier 2015.

Le coût global de cette mesure est estimé à 690 millions d'euros sur toute la période couverte par les exonérations, soit un coût par génération de 115 millions d'euros.

La perte de recettes pour l'État est nulle en 2015 (l'imposition sur les sociétés étant opérée en 2016 sur les revenus de 2015) et équivaut ensuite à 8 millions d'euros en 2016 et 29 millions d'euros en 2017.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition de notre collègue député François Pupponi, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances et l'avis défavorable du Gouvernement, un amendement tendant à prévoir le maintien de la clause d'emploi ou d'embauche local pour bénéficier de l'exonération d'imposition sur les bénéfices des entreprises.

En effet, l'exonération d'imposition sur les bénéfices ne maintient pas la nécessité pour les entreprises de plus d'un salarié d'être également éligibles aux exonérations sociales applicables dans les ZFU dans la mesure où celles-ci ne seront pas prolongées à compter du 1er janvier 2015. Dès lors, la clause d'embauche ou d'emploi local à l'exonération de l'impôt sur les bénéfices n'était de facto plus prévue.

Le Gouvernement avait proposé un amendement tendant à proposer que, comme actuellement, les entreprises de plus d'un salarié embauchent 50 % de résidents des ZFU ou des quartiers prioritaires de la politique de la ville (en remplacement des ZUS) de l'unité urbaine à laquelle appartient la ZFU.

Toutefois, l'Assemblée nationale a préféré adopter l'amendement de notre collègue François Pupponi qui limitait cette clause d'emploi ou d'embauche locale au tiers des salariés de l'entreprise.

Ainsi, les contribuables qui créent des activités dans une ZFU à compter du 1er janvier 2015 doivent, pour bénéficier de l'exonération, justifier qu'à la date de clôture de l'exercice ou de la période d'imposition au titre desquels l'exonération s'applique :

soit le nombre de salariés en CDI ou en contrat à durée déterminée pour au moins douze mois et résidant dans l'une des ZFU ou l'un des quartiers prioritaires de la politique de la ville de l'unité urbaine à laquelle appartient la ZFU est égal au moins au tiers des salariés employés dans les mêmes conditions ;

soit le nombre de salariés embauchés à compter de la création ou de l'implantation de l'entreprise et remplissant les même conditions que ci-dessus (contrat de travail et lieu de résidence) est égal au moins au tiers du total des salariés embauchés dans les mêmes conditions et au cours de la même période.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de nos collègues députés François Pupponi et Henri Jibrayel visant à remplacer le terme « zones franches urbaines » par celui de « zones franches urbaines - territoires entrepreneurs ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme indiqué précédemment, les zones franches urbaines ont pu montrer leur efficacité en termes de création et d'implantation d'entreprises sur les territoires concernés. L'effet sur l'emploi est moins évident même si le rapport du CESE semble surtout attribuer la baisse des embauches et des emplois par la crise économique.

Votre rapporteur général comprend la volonté de maintenir le dispositif des ZFU dans la mesure où il convient d'y maintenir également une forme de mixité fonctionnelle et d'attractivité économique, d'une part, et où le taux de chômage dans ces quartiers reste particulièrement élevé, d'autre part.

Ainsi, le taux de chômage annuel des 15-64 ans en ZFU s'élevait à 25 % en 2012 tandis qu'il n'était « que » de 10,9 % dans les « unités urbaines environnantes » et de 9,9 % en France métropolitaines.

Pour autant, votre rapporteur général est assez sceptique sur l'efficacité du dispositif ZFU proposé par le Gouvernement pour atteindre les objectifs fixés. En effet, afin d'éviter l'effet d'aubaine, l'exonération d'imposition sur les bénéfices est resserrée, en particulier avec un plafond abaissé à 50 000 euros, ce qui parallèlement, réduit également l'attractivité pour les entreprises.

Ensuite, le fait de retenir une clause d'embauche ou d'emploi local à 33 % est plus réaliste, le rapport du CESE ayant notamment mis en évidence le fait que les entreprises rencontraient des difficultés à respecter les 50 % actuellement applicables. Il faut toutefois souhaiter que cela ne réduise pas trop le nombre total d'emplois occupés par les résidents de ces quartiers.

Il est également difficile d'évaluer l'efficacité réelle du dispositif pour les prochaines années, dans la mesure où parallèlement à la prorogation de l'exonération d'imposition sur les bénéfices, le Gouvernement a décidé de ne pas maintenir l'exonération de cotisations sociales applicable jusqu'au 31 décembre 2014.

De même, les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation économique territoriale ne seront plus applicables dans les ZFU pour l'ensemble des entreprises exerçant des activités industrielles, commerciales et artisanales. En effet, l'article 22 bis du présent projet de loi, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit que désormais, seules les activités commerciales (et non plus également celles industrielles et artisanales) des entreprises de moins de dix salariés (contre cinquante salariés actuellement), exercées dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, seraient exonérées de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des entreprises324(*).

Autrement dit, les entreprises qui se créeront à compter du 1er janvier 2015 en ZFU ne bénéficieront plus que de l'exonération d'imposition sur les bénéfices et pour un montant et une durée plus limités qu'auparavant. Elles ne pourront se voir appliquer les exonérations d'impôts locaux que si la ZFU figure sur le territoire d'un quartier prioritaire de la politique de la ville.

Enfin, selon les informations recueillies auprès du Gouvernement, ce nouveau dispositif devrait continuer de s'appliquer sur les ZFU déjà existantes. Votre rapporteur général s'interroge sur la pertinence de ce zonage datant, pour certains d'entre eux, de plus de quinze ans. Il s'étonne qu'une redéfinition n'ait pas été opérée.

Comme pour de précédents dispositifs votés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, votre commission des finances propose un amendement tendant à réduire à quatre ans l'exonération proposée dans le présent article. Elle serait ainsi applicable jusqu'au 31 décembre 2018 et non plus jusqu'en 2020, par cohérence avec l'article 21 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 dans lequel le Sénat a posé le principe selon lequel « les créations ou extensions de dépenses fiscales [...] entrées en vigueur à partir du 1er janvier 2015 ne sont applicables qu'au titre des quatre années qui suivent leur entrée en vigueur ».

En outre, cette date plus rapprochée permettra d'effectuer une évaluation de ce nouveau mécanisme d'exonération et, plus globalement, de l'efficacité des ZFU en tenant compte de la suppression des autres exonérations et avantages jusqu'à présent applicables.

Votre commission vous propose également deux amendements tendant à préciser que la clause d'embauche locale est prévue pour les entreprises non seulement qui créent mais aussi qui implantent des activités dans les ZFU, d'une part, et qu'elle s'applique aux entreprises employant au moins trois salariés d'autre part.

Enfin, elle vous propose un amendement de coordination tirant les conséquences du changement de nom des ZFU.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 22 bis (nouveau) (Art. 1383 C ter [nouveau], 1466 A, 1388 quinquies et 1586 nonies du code général des impôts) - Instauration d'exonérations d'impôts locaux applicables à certaines entreprises exerçant une activité commerciale dans l'un des quartiers prioritaires de la politique de la ville

Commentaire : le présent article vise à instaurer une nouvelle fiscalité applicable à la politique de la ville, avec deux nouvelles exonérations d'impositions locales (taxe foncière sur les propriétés bâties et cotisation foncière des entreprises) pour les entreprises exerçant une activité commerciale dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et répondant à certaines conditions restrictives. Ces exonérations remplacent celles prévues jusqu'au 31 décembre 2014 pour certaines entreprises exerçant des activités industrielles, commerciales, artisanales ou libérales dans les zones franches urbaines (ZFU).

I. LE DROIT EXISTANT

En vertu des dispositions actuellement en vigueur, les 100 zones franches urbaines (ZFU) disposent de plusieurs exonérations sociales et fiscales ayant pour objectif de favoriser leur attractivité économique et l'emploi ainsi que la mixité fonctionnelle, par l'installation d'entreprises :

- exonérations sociales (article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville) ;

- exonération d'imposition sur les bénéfices (article 44 octies A du code général des impôts) ;

- exonération de la cotisation économique territoriale (articles 1466 A et 1586 nonies du code général des impôts) ;

- exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (article 1383 C bis du code général des impôts) ;

- réduction des droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce et de clientèle (article 722 bis du code général des impôts).

S'agissant plus spécifiquement des impositions locales, le I sexies de l'article 1466 A du code général des impôts prévoit l'exonération de cotisation foncière des entreprises pour les établissements faisant l'objet d'une création ou d'une extension dans une ZFU entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2014.

Les collectivités territoriales ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre peuvent toutefois s'opposer à l'application de cette exonération par délibération contraire.

Prévue pour cinq ans, cette exonération s'applique aux entreprises exerçant des activités industrielles, commerciales ou artisanales, sauf pour certains secteurs, ainsi que les professions libérales. Ces entreprises doivent employer au plus 50 salariés, réaliser un chiffre d'affaires inférieur à 10 millions d'euros et ne pas appartenir à un grand groupe (selon les conditions de détention de capital).

L'exonération s'applique dans la limite d'un plafond du montant de base nette imposable fixé à 76 629 euros pour 2014.

À l'issue de ces cinq années d'exonération, les entreprises peuvent bénéficier d'un abattement annuel décroissant :

- pour les entreprises de moins de cinq salariés, la base nette imposable de l'établissement est soumise à la cotisation foncière des entreprises à hauteur de 40 % pour les cinq premières années suivant l'exonération, de 60 % pour les sixième et septième années et 80 % pour les huitième et neuvième années ;

- pour les entreprises d'au moins cinq salariés, la base nette imposable de l'établissement est soumise à la cotisation foncière des entreprises à hauteur de 40 % la première année suivant l'exonération, de 60 % la deuxième année et de 80 % la troisième année.

En outre, en vertu de l'article 1586 nonies du code général des impôts, les entreprises exonérées de cotisation foncière des entreprises (CFE) peuvent demander à être exonérées de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

L'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les immeubles rattachés aux entreprises répondant aux mêmes conditions que pour la cotisation foncière des entreprises est prévue pour cinq ans à l'article 1383 C bis du code général des impôts, jusqu'au 31 décembre 2014. Elle peut toutefois faire l'objet d'une délibération contraire de la collectivité territoriale ou de l'EPCI doté d'une fiscalité propre.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative de François Pupponi et Henri Jibrayel, avec l'avis favorable de Valérie Rabault, rapporteure générale du budget ainsi que du Gouvernement, cet article propose une nouvelle fiscalité de la politique de la ville.

Deux nouvelles exonérations d'impôts locaux seraient désormais applicables sur le territoire des nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville325(*), en remplacement de celles actuellement appliquées dans les ZFU.

Ainsi, une exonération de cotisation foncière des entreprises ainsi qu'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties seraient prévues jusqu'au 31 décembre 2020 dans l'ensemble des quartiers prioritaires de la politique de la ville, mais uniquement pour les entreprises ayant une activité commerciale, embauchant moins de 10 salariés et réalisant un chiffre d'affaires annuel hors taxe inférieur à 2 millions d'euros au cours de la période de référence.

Le 1° du I crée ainsi un nouvel article 1383 C ter concernant l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les immeubles rattachés, entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2020, aux entreprises remplissant ces conditions. Elle est, comme le dispositif précédent, prévue pour cinq ans.

En outre, le dispositif prévoit que le bénéfice de l'exonération dans ces nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville serait subordonné à l'existence d'un contrat de ville à compter du 1er janvier 2016.

Cette exonération resterait facultative, les collectivités territoriales ou les EPCI à fiscalité propre pouvant s'y opposer par délibération contraire.

Une coordination est par ailleurs opérée au VII de l'article 1388 quinquies du code général des impôts, concernant le droit d'option dont dispose le contribuable s'il est susceptible de bénéficier à la fois de l'exonération prévue à l'article 1383 C ter du même code et de l'abattement dégressif de taxe foncière sur les propriétés bâties applicable en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion (3° du I).

Le 2° du I prévoit, dans un I septies au sein de l'article 1466 A du code général des impôts, l'exonération facultative de cotisation foncière des entreprises pour cinq ans à compter de 2015. Elle s'applique pour les établissements faisant l'objet d'une création ou d'une extension entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2020.

Comme pour l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, l'exonération de cotisation foncière des entreprises serait subordonnée à l'existence d'un contrat de ville à compter du 1er janvier 2016.

L'exonération s'appliquerait dans la limite d'un plafond de la base nette imposable fixé à 77 089 euros en 2015 (actualisé ensuite en fonction de la variation d'indice des prix).

À l'issue de cette période d'exonération, un abattement dégressif est également prévu pour les trois années suivantes. Ainsi, la base exonérée de la dernière année d'application de l'exonération ferait l'objet d'un abattement de 60 % la première année, 40 % la deuxième année et 20 % la troisième année.

Les coordinations sont également opérées s'agissant des modalités d'application de l'exonération de cotisation foncière des entreprises au II de l'article 1466 A du code général des impôts (b) et c) du 2° du I).

Comme pour l'exonération actuellement applicable dans les ZFU, les entreprises commerciales exonérées de cotisation foncière des entreprises dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville pourraient demander à être exonérées de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises en vertu de l'article 1586 nonies du code général des impôts (4° du I).

Le respect du règlement communautaire n° 1407/2013 de la Commission, du 18 décembre 2013, relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis est également prévu pour les deux exonérations d'impositions locales.

La réforme proposée par le présent article serait applicable à compter du 1er janvier 2015 (IV du présent article).

Pour l'année 2015, les collectivités territoriales ou les EPCI qui souhaiteraient s'opposer à la mise en oeuvre de ces exonérations disposeraient de soixante jours pour prendre des délibérations contraires à compter de la publication du décret fixant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville (III du présent article).

Enfin, le II du présent article fixe les modalités de compensation de ces exonérations aux collectivités territoriales par l'État.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article propose une réforme d'ampleur de la fiscalité locale applicable dans le cadre de la politique de la ville.

Les exonérations d'impôts locaux jusqu'à présent applicables dans les ZFU ne seraient pas prolongées à l'issue du 31 décembre 2014. Ces zones, ne se verraient donc plus appliquer que l'exonération d'imposition sur les bénéfices tel que prorogé par l'article 22 du présent projet de loi de finances rectificative pour 2014, sous le bénéfice du resserrement de ses conditions d'application proposé par le même article.

En revanche, l'exonération de cotisation foncière des entreprises ainsi que celle applicable au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties seraient à la fois :

étendues à l'ensemble des 1 300 quartiers prioritaires de la politique de la ville, contre les seules ZFU, au nombre de 100, actuellement ;

- restreintes aux seules entreprises exerçant une activité commerciale alors qu'elles bénéficient également aux activités industrielles et artisanales ainsi qu'aux professions libérales dans le dispositif actuellement applicable ;

limitées aux entreprises qui emploieraient au plus cinq salariés et réaliseraient un maximum de 2 millions de chiffres d'affaires, alors que le dispositif en ZFU s'applique actuellement à celles ayant jusqu'à 50 salariés et enregistrant un chiffre d'affaires de moins de 10 millions d'euros.

Le dispositif du présent article engendrerait, selon les estimations du Gouvernement, une perte totale de recettes de 60 millions d'euros pour l'application de ces exonérations entre 2015 et 2020 (52 millions d'euros au titre de la cotisation foncière des entreprises et 8 millions d'euros en taxe foncière sur les propriétés bâties)326(*).

Combiné avec l'article 22 du projet de loi de finances rectificative pour 2014, le présent article propose donc un nouvel équilibre dans la mise en oeuvre des exonérations applicables dans le cadre de la politique de la ville.

Votre rapporteur général s'interroge sur ce choix de restreindre les exonérations aux seules activités commerciales de proximité.

Surtout, comme indiqué déjà dans le commentaire de l'article 22 du présent projet de loi de finances rectificative, il est réservé sur l'efficacité réelle du dispositif proposé, qui repose sur une distinction du champ d'application géographique des différentes exonérations entre ZFU et quartiers prioritaires de la politique de la ville. En effet, on peut se demander si l'exonération d'imposition sur les bénéfices, sans celles applicables pour les impositions locales, et inversement, les seules exonérations d'impôts locaux sans l'exonération d'imposition sur les bénéfices, permettront réellement de favoriser l'attractivité de ces territoires, d'autant que, parallèlement, les exonérations de cotisations sociales sont, quant à elles, purement et simplement supprimées.

Selon la réforme proposée, seules les entreprises exerçant une activité commerciale dans une ZFU elle-même située dans le périmètre d'un quartier prioritaire pourront cumuler les exonérations.

Indépendamment de l'opportunité de la mesure, votre rapporteur général observe enfin que cet article, issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, n'est accompagné d'aucune étude permettant de s'assurer de son impact réel sur l'attractivité des quartiers concernés. Il est même étonnant que le Gouvernement n'ait pas, lui-même, proposé, dans le projet de loi de finances rectificative pour 2014 ou le projet de loi de finances pour 2015, le remplacement ou la prolongation de ces impositions locales en ZFU qui arrivent à échéance le 31 décembre 2014. Une étude d'impact aurait alors pu accompagner la réforme proposée.

Votre rapporteur général estime qu'il n'est pas en mesure d'appréhender l'ensemble des conséquences induites par ce changement de périmètre des exonérations d'impositions locales, en particulier pour les ZFU existantes qui perdront nécessairement de leur attractivité.

Pour toutes ces raisons, la commission des finances propose :

de ne pas conserver le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, étant dans l'incapacité de mesurer son impact réel ;

de proroger pour un an, soit jusqu'au 31 décembre 2015, les deux exonérations d'impôts locaux actuellement existantes dans les ZFU, à savoir l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties et l'exonération de cotisation foncière des entreprises, en attendant qu'une réforme soit proposée aux parlementaires, accompagnée d'une étude chiffrée et approfondie de ses effets attendus sur l'attractivité économique et l'emploi dans les quartiers concernés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 23 (Art 220 octies du code général des impôts) - Crédit d'impôt en faveur de la production phonographique

Commentaire : le présent article prévoit de renforcer le dispositif du crédit d'impôt en faveur de la production phonographique prévu à l'article 220 octies du code général des impôts et de le prolonger pour une durée de trois ans.

I. LE DROIT EXISTANT

Le crédit d'impôt en faveur des entreprises de production phonographique a été introduit par voie d'amendement lors de l'examen de la loi n° 2006-961 du 1er août 2006 relative aux droits d'auteurs et aux droits voisins dans la société de l'information.

Ce dispositif a ensuite été modifié et prolongé à plusieurs reprises par les lois de finances rectificative pour 2007, de finances pour 2009, de finances rectificative pour 2009 et de finances pour 2013327(*).

Codifié à l'article 220 octies du code général des impôts (CGI), son objectif est de favoriser le développement et le renouvellement de la production musicale française et européenne.

Ce dispositif s'applique aux entreprises de production d'oeuvres phonographiques soumises à l'impôt sur les sociétés et existant depuis au moins trois ans, à condition qu'elles ne soient pas détenues, directement ou indirectement, par un éditeur de service de télévision ou de radiodiffusion.

A. UN DISPOSITIF CENTRÉ SUR LA PRODUCTION « D'ALBUMS DE NOUVEAUX TALENTS », AVEC UNE COMPOSANTE EN FAVEUR DE LA FRANCOPHONIE

Ce dispositif vise à encourager la production phonographique « d'albums de nouveaux talents ».

Il s'agit des artistes, groupes d'artistes, compositeurs ou artistes-interprètes n'ayant pas dépassé le seuil de 100 000 ventes pour deux albums distincts précédant l'enregistrement donnant lieu au crédit d'impôt. Les albums bénéficiant du crédit d'impôt doivent être, soit pour moitié au moins d'expression française ou dans une langue régionale en usage en France, soit composés d'une ou plusieurs oeuvres libres de droit d'auteur au sens des articles L123-1 à L123-12 du code de la propriété intellectuelle.

Pour bénéficier de ce crédit d'impôt, les oeuvres doivent en outre être réalisées par des entreprises et industries techniques liées à la production phonographique qui sont établies en France ou dans un autre État membre de l'Union européenne, ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales328(*) et qui y effectuent les prestations liées à la réalisation d'un enregistrement phonographique ou vidéographique musical, ainsi qu'aux opérations de post-production.

Le bénéfice du crédit d'impôt s'apprécie pour l'ensemble des albums produits annuellement par la société.

B. LE CALCUL DU CRÉDIT D'IMPÔT

1. Les dépenses éligibles

Sont tout d'abord éligibles :

les frais de production d'un enregistrement phonographique ou vidéographique musical. Il s'agit des frais de personnel non permanent de l'entreprise, les frais de personnel permanent de l'entreprise directement concerné par les oeuvres, les dépenses liées à l'utilisation de studios d'enregistrement, à la location et au transport de matériels et d'instruments, à la conception graphique d'un enregistrement phonographique, ainsi qu'aux dépenses de post-production et celles liées aux coûts de numérisation et d'encodage des productions ;

les dépenses liées au développement de productions phonographiques ou vidéographiques musicales dans la limite d'un plafond de 350 000 euros par enregistrement phonographique. Elles peuvent porter sur les frais de répétition des titres ayant fait l'objet d'un enregistrement, les dépenses engagées afin de soutenir la production de concerts de l'artiste en France ou à l'étranger, les dépenses engagées au titre de la participation de l'artiste à des émissions de télévision ou de radio dans le cadre de la promotion de l'oeuvre agréée, les dépenses liées à la réalisation et la production d'images permettant le développement de la carrière de l'artiste ou encore les dépenses liées à la création d'un site Internet dédié à l'artiste dans le cadre du développement de sa carrière dans l'environnement numérique.

2. L'agrément du ministère de la culture

Le crédit d'impôt n'est ouvert qu'à compter de la délivrance, par le ministre chargé de la culture, d'un agrément à titre provisoire attestant que les productions phonographiques ou vidéographiques musicales remplissent les conditions indiquées ci-dessus. Cet agrément est délivré après avis d'un comité d'experts dont les modalités de fonctionnement sont précisées par décret, sur la base de pièces justificatives.

3. Un crédit d'impôt différencié selon la taille des entreprises

Le crédit d'impôt s'applique aux dépenses éligibles engagées entre le 1er juillet 2007 et le 31 décembre 2015, dans la limite de 2,3 millions d'euros par entreprise et par exercice. Les subventions publiques sont déduites des bases de calcul.

Depuis la loi de finances pour 2013 précitée, le taux et le calcul du crédit d'impôt sont différents selon la taille de l'entreprise :

- pour les micro-entreprises et petites et moyennes entreprises au sens européen, le crédit d'impôt est égal à 30 % des dépenses éligibles ;

- pour les entreprises qui ne répondent pas à la définition européenne de la petite et moyenne entreprise329(*),, le crédit d'impôt est égal à 20 % des dépenses éligibles relatives aux productions qui excèdent la moyenne de leurs productions d'albums de nouveaux talents au cours des deux années précédentes et après application d'une décote de 70 %. L'assiette est donc plus restreinte du fait de la non prise en compte de l'ensemble des productions d'albums de nouveaux talents.

Le crédit d'impôt enfin est plafonné à 800 000 euros par an et par entreprise.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA PROROGATION DU DISPOSITIF

Le présent article propose de reconduire le dispositif pour une nouvelle période de trois ans. Le crédit d'impôt s'appliquera ainsi aux dépenses éligibles engagées entre le 1er juillet 2007 et le 31 décembre 2018.

B. L'AMÉLIORATION DU DISPOSITIF

Le présent article prévoit en outre plusieurs modifications du dispositif :

- le bénéfice serait élargi aux entreprises existant depuis au moins un an et non plus trois ans ;

- la rémunération du dirigeant de PME ou TPE serait incluse dans les dépenses éligibles, dans la limite de 50 000 euros par an ;

- le plafond des dépenses éligibles passerait de 800 000 euros à 1,1 million d'euros ;

- le dispositif de décote de 70 % qui s'applique aux entreprises qui ne répondent pas à la définition européenne de la petite et moyenne entreprise serait supprimé mais le taux de leur crédit d'impôt serait abaissé à 15 % au lieu de 20 %.

C. LES MODALITÉS DE MISE EN oeUVRE

Les dispositions du présent article entrent en vigueur à des dates différentes :

- la prorogation du dispositif sera effective dès le 1er janvier 2015 ;

- en revanche, les modalités de calcul du crédit d'impôt devraient entrer en vigueur à une date fixée par décret afin de respecter la procédure d'autorisation par la Commission européenne au titre des aides d'État.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de la rapporteure générale, l'Assemblée nationale a adopté un amendement limitant la prise en compte de la rémunération du dirigeant dans les dépenses éligibles aux seules petites entreprises au sens européen.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE PROROGATION UTILE ET UN COÛT MODÉRÉ POUR UN SECTEUR EN DIFFICULTÉ

En 2011, le « Rapport Guillaume »330(*) avait évalué le coût du dispositif à 3 millions d'euros et lui avait attribué un score nul, notant que le dispositif n'atteignait pas ses objectifs et bénéficiait à peu d'entreprises. Toutefois, il faut souligner que le dispositif a été modifié depuis et le nombre de bénéficiaires ne cesse d'augmenter.

Le projet annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 2015 indique que 115 entreprises ont bénéficié du crédit d'impôt en 2013, pour un coût de 6 millions d'euros. Le coût estimé en 2014 est de 11 millions d'euros.

Dans l'étude d'impact du présent article, le coût de la prorogation et de la modification du dispositif est évalué à 2 millions d'euros en 2016 puis 13 millions d'euros par an.

Par ailleurs, cette aide semble toujours nécessaire dans un secteur en difficulté et en mutation pour soutenir à la fois les petits labels et la création francophone.

B. UNE MODIFICATION BIENVENUE DU DISPOSITIF

Le secteur se caractérise par l'existence de trois « majors » (filiales de multinationales) et d'un tissu de petites, moyennes et micro entreprises indépendantes. Ce sont ces dernières qui produisent l'essentiel des nouveaux albums mais les « majors » bénéficient proportionnellement plus du dispositif (30 % de la dépense fiscale).

La modification proposée du dispositif pourrait permettre de mieux équilibrer le bénéfice du crédit d'impôt entre les « Majors » et les petites, moyennes et micro entreprises puisque le taux serait diminué à 15 % des dépenses éligibles pour les « majors ».

Par ailleurs, comme l'a voté l'Assemblée nationale, il paraît opportun de limiter la prise en compte de la rémunération du dirigeant dans les dépenses éligibles aux petites et micro entreprises.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24 (Art. 1655 septies [nouveau] du code général des impôts) - Régime fiscal des organismes chargés de l'organisation en France d'une compétition sportive internationale

Commentaire : le présent article prévoit, notamment dans la perspective de l'accueil, en France, de l'Euro 2016 de football, de définir un régime fiscal des compétitions sportives internationales organisées sur le sol français, qui se traduirait par l'exonération de leurs organisateurs d'un grand nombre d'impositions.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME FISCAL DE DROIT COMMUN DES ACTIVITÉS SPORTIVES

Les organisateurs de compétitions sportives constitués en sociétés, ou organisant à titre habituel des épreuves se caractérisant par la présence de sportifs rémunérés pour leur participation à la manifestation, qui dégagent des recettes publicitaires, des droits de retransmission télévisée ou des droits d'entrée à la manifestation, sont normalement imposables, à l'inverse des associations sportives sans but lucratif.

Ces organismes sont soumis :

- à l'impôt sur les sociétés ;

- à la contribution économique territoriale (CET) ;

- à la taxe sur les salaires, dès lors qu'ils ne sont pas assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ou ne l'ont pas été sur 90 % au moins de leur chiffre d'affaires au titre de l'année civile précédant celle du paiement des rémunérations ;

- le cas échéant, à la taxe d'apprentissage ainsi qu'à la contribution supplémentaire à l'apprentissage ;

- à la participation des employeurs à l'effort de construction, dès lors qu'ils comptent au minimum vingt salariés ;

- à l'impôt municipal sur les spectacles, jeux et divertissements au titre de leurs droits d'entrée, dans les communes qui l'ont instauré331(*) ;

- et à la contribution sur les droits de retransmission télévisée des manifestations sportives, dite « taxe Buffet », qui alimente le Centre national pour le développement du sport (CNDS) dans la limite d'un plafond de 40,9 millions d'euros.

B. LES ENGAGEMENTS PRIS PAR L'ÉTAT POUR ACCUEILLIR L'EURO 2016 DE FOOTBALL ET LA RYDER CUP DE GOLF 2018

Bien que nulle disposition législative ne le prévoie, le gouvernement français de l'époque s'est engagé, en 2010, à ce que l'Euro 2016 de football, si organisation était attribuée à la France, bénéficie de larges exemptions fiscales, pour l'UEFA, détentrice des droits de la compétition, ainsi que pour ses filiales - dont ce qui est devenu depuis sa filiale française, Euro 2016 SAS. Plus précisément, le Gouvernement s'est engagé par courrier à ce que « l'UEFA ne [soit] pas assujettie à des taxes ou impôts en France sur son chiffre d'affaires et/ou sur toute forme de revenus perçus ou à percevoir par l'UEFA ou à toute autre taxe, du fait de l'organisation de l'UEFA Euro 2016 et ses opérations connexes en France, notamment (...) à l'occasion de la commercialisation des droits marketing, audiovisuels et autres droits commerciaux relatifs à l'UEFA Euro 2016 » et à ce que « les redevances et/ou toutes autres catégories de revenus qui pourraient être perçues par l'UEFA (...) ne [soient] pas assujetties à des taxes, retenues à la source ou autres déductions en France ».

Selon les informations dont dispose votre rapporteur général, un engagement sur des allègements fiscaux a également été pris pour ce qui concerne la Ryder Cup 2018, prestigieuse compétition de golf opposant les meilleurs joueurs européens et américains, qui se déroulera au Golf national de Saint-Quentin-en-Yvelines.

En outre, un engagement similaire à celui de l'Euro 2016 est requis des pays candidats à l'organisation de la Coupe du monde féminine de la FIFA de 2019, compétition pour laquelle la France, au travers de la Fédération française de football (FFF), a déposé une candidature.

Il est à noter que cette tendance des organisateurs à réclamer de telles garanties fiscales des États d'accueil est relativement récente. Ainsi, nul engagement de ce type n'avait été requis lors de l'organisation, en France d'évènements tels que les Jeux olympiques d'hiver à Albertville, en 1992, la Coupe du monde de football masculine de 1998, ou encore la Coupe du monde de rugby de 2007. Pour cette dernière compétition, une simple modulation à la baisse de l'impôt sur les spectacles, jeux et divertissements perçu par les communes a été rendue possible par l'article 25 de la loi de finances pour 2007.

De même, à la connaissance de votre rapporteur général, ni l'Eurobasket féminin de 2013, ni l'Eurobasket masculin de 2015, ni le Championnat du monde de handball masculin de 2017 n'ont été obtenus sous réserve de telles conditions.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'engagement du Gouvernement pris à l'égard de l'UEFA n'ayant évidemment pas valeur de traité, il est indispensable de le traduire dans la loi, l'article 34 de la Constitution imposant que la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures.

À cette fin, le présent article définit une règle générale, qui a donc vocation à ne pas s'appliquer au seul Euro 2016 de football, non plus qu'à la Ryder cup 2018, mais à l'ensemble des compétitions sportives internationales. Ces dispositions figureraient d'ailleurs dans un nouvel article 1655 septies du code général des impôts.

A. LA DÉFINITION DES COMPÉTITIONS SPORTIVES INTERNATIONALES

Le II de ce nouvel article 1655 septies préciserait qu'une compétition sportive internationale devrait respecter, pour être qualifiée de telle, les critères cumulatifs suivants :

- être attribuée dans le cadre d'une sélection par un comité international, sur candidature d'une personne publique ou d'une fédération sportive nationale délégataire ;

- être de niveau au moins équivalent à un championnat d'Europe ;

- être organisée de façon exceptionnelle sur le territoire français.

Cette qualité serait reconnue par arrêté conjoint des ministres charg