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Projet de loi autorisant la ratification de l'amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997

10 décembre 2014 : Protocole de Kyoto ( rapport - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE - 2013-2020 : L'AMENDEMENT DE DOHA

I. UN AMENDEMENT DE TRANSITION, À HAUTE PORTÉE SYMBOLIQUE

L'amendement au protocole de Kyoto adopté le 8 décembre 2012, lors de la COP 18 réunie à Doha, apparaît comme le résultat de négociations entamées depuis plusieurs années par les pays parties à la CCNUCC.

En prévision de la fin de la première période d'engagements de Kyoto à partir de 2013, le plan d'action de Bali adopté par la COP 13, en 2007, a décidé d'un cadre de négociation comprenant notamment une atténuation du changement climatique mesurable par les pays développés ainsi qu'une invitation des pays en développement (PED) à y participer volontairement, la mise au point et le transfert de technologies ainsi que les apports de ressources financières et d'investissements pour soutenir l'atténuation et l'adaptation, notamment en direction des PED.

En 2009, la COP 15 réunie à Copenhague s'était soldée par un échec et n'avait pas permis de parvenir à la conclusion d'un nouvel accord international. Elle avait seulement « pris note » de l'accord politique obtenu à la suite de négociations informelles. Celui-ci visait principalement à limiter, à long terme, la hausse de la température mondiale en dessous de 2°C par rapport aux niveaux pré-industriels. Il abordait également pour la première fois la question de la réduction des émissions de gaz à effet de serre des pays en voie de développement et de leur financement. Il a finalement été intégré dans les décisions de la COP 16 de Cancún en 2010.

Dans la perspective du sommet de Copenhague et de l'après-Kyoto, l'Union européenne avait adopté, sans attendre, en 2009, le Paquet Énergie-Climat 2020 qui visait à instaurer une politique commune de l'énergie et de lutte contre le réchauffement climatique, en fixant trois objectifs à atteindre à l'horizon 2020, ou règle des « 3x20 » :

- réduire de 20 % les émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990, voire de 30 % en cas d'efforts comparables de la part d'autres pays développés ;

- augmenter de 20 % la part des énergies renouvelables ;

- et améliorer l'efficacité énergétique de 20 %.

En 2011, en revanche, la COP 17 de Durban est parvenue à un accord garantissant la poursuite du protocole de Kyoto et prévoyant notamment :

la souscription par les pays développés d'une deuxième période d'engagements dans le cadre du protocole de Kyoto, à compter du 1er janvier 2013 ;

-  et la conclusion, au plus tard en 2015, d'un accord mondial sur les changements climatiques, qui entrerait en vigueur en 2020, dans le cadre de la plateforme de Durban sous la conduite d'un groupe de travail ad hoc, le Groupe de travail spécial de la plate-forme de Durban pour une action renforcée.

L'amendement de Doha qui concrétise l'accord obtenu à Durban sur la deuxième période d'engagements permet ainsi la poursuite du protocole de Kyoto, en évitant un vide juridique, puisque la première et la deuxième période d'engagements protocolaires, qui devient pleinement applicable dès le 1er janvier 2013, se succèdent sans rupture.

Cet amendement s'inscrit dans la politique climatique de l'Union européenne et de la France, puisque l'engagement de l'Union européenne et des Etats membres, pris à Doha, d'une réduction des émissions de gaz à effet de serre de moins 20 % par rapport à 1990 correspond aux objectifs définis dans le Paquet Énergie-Climat 2020 évoqué supra. L'Union européenne poursuit son rôle de chef de file dans la lutte contre le réchauffement climatique puisque, le 24 octobre 2014, le Conseil européen réunissant les vingt-huit chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union européenne a conclu un accord visant, à l'horizon 2030, à réduire de 40 % les émissions de gaz à effet de serre, à améliorer de 27 % l'efficacité énergétique et à avoir une part d'énergie renouvelable d'au moins 27 %.

L'Union européenne a dépassé l'objectif qui lui était fixé dans la première période du protocole de Kyoto et devrait faire de même pour la deuxième période. Pour l'instant, les projections à 2020 font apparaître une réduction totale de 21 % des émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990.

Dans le rapport annuel adressé au secrétariat de la CCNUCC et publié en juin 2014, l'Agence européenne pour l'environnement indique que, pour l'Europe des 15, le total des émissions de gaz à effet de serre est en dessous des objectifs de Kyoto depuis 2009 (voir tableau infra), que sur la totalité de la première période d'engagements 2008-2012, les émissions moyennes totales se situent à 11,8 % en dessous du niveau de référence et qu'en 2012, le total des émissions de gaz à effet de serre (hors utilisation des terres, du changement de l'affectation des terres et de la forêt UTCATF) était inférieur de 15,1 % (642 millions de tonnes CO2-équivalents) au niveau atteint en 1990, avec une baisse de 0,8 % (30 millions de tonnes CO2-équivalents) entre 2011 et 2012. Dans l'Europe des 28, le total des émissions de gaz à effet de serre de (hors UTCATF) a diminué de 19,2 % (1 082 millions de tonnes CO2-équivalents) entre 1990 et 2012 et de 1,3 % % (59 millions de tonnes CO2-équivalents) entre 2011 et 2012.

La France a également largement dépassé son premier engagement chiffré fixé dans le protocole de Kyoto (quasi stabilisation par rapport à 1990) avec une réduction de 10 % en moyenne sur la première période 2008-2012.

Figure n° 4 : Emissions des gaz à effet de serre de l'Europe des 15 au regard des objectifs 2008-2012 hors UTCAF

Source : Agence européenne pour l'environnement, EEA technical report, N° 9/2014

La ratification de l'amendement de Doha est parallèle au processus d'élaboration de l'accord mondial sur le climat qui devrait être adopté lors de la COP 21 de Paris, en décembre 2015. Auparavant, la COP de Lima, qui se déroule du 1er au 12 décembre 2014, devrait permettre d'aboutir aux premiers éléments de l'accord en question.

Ce processus a été lancé par le Sommet sur le climat, organisé par le Secrétaire général des Nations unies, à New York, le 23 septembre 2014, auquel ont participé cent vingt chefs d'Etat et de gouvernement ainsi que de nombreux dirigeants de la société civile et au cours duquel des initiatives multi-partenariales ont été lancées dans différents secteurs-clés, en vue d'atteindre l'objectif des 2 °C.

Ce processus est conforté par la première réunion de capitalisation du Fonds vert qui vient de se dérouler à Berlin, le 20 novembre 2014, et qui était très attendue par les pays en voie de développement. En effet, le Fonds vert, mécanisme financier de la CCNUCC, est destiné à recevoir les sommes que les pays développés se sont engagées à mobiliser pour financer la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement. Vingt-et-un pays se sont engagés à verser 9,3 milliards de dollars sur une période de quatre ans (2015-2018). La France y contribue à hauteur d'un milliard de dollars, à égalité avec l'Allemagne et derrière les Etats-Unis (3 milliards), le Japon (1,5 milliards) et le Royaume-Uni (1,1 milliard). Ceci devrait permettre au Fonds vert d'« entrer dans sa phase opérationnelle courant 2015 et [d'] engager sa programmation, voire décider de ses premiers investissements, d'ici la COP 21 »2(*).

Pour financer la lutte contre le réchauffement climatique, votre rapporteure considère qu'il pourrait être pertinent de s'intéresser davantage à la dynamique spéculative qui entoure les cours de la bourse et des matières premières, et notamment à leur grande volatilité. En effet, les cours de la bourse sont aujourd'hui, dans une très large mesure, déconnectés de l'économie réelle.

Sachant que plus de la moitié des ordres passés ne sont jamais exécutés, votre rapporteure estime qu'une piste serait de taxer les ordres de bourse non réalisés. De fait, une telle taxe - même minime - sur le montant de ces transactions « virtuelles » permettrait de rationaliser les comportements des acteurs économiques et financiers concernés et redonner de la réalité aux cours de la bourse, permettant ainsi de mieux les contrôler, mais également de permettre un effet de levier pour le Fonds Vert.

En réponse aux interrogations de votre rapporteure, l'équipe interministérielle de la COP 213(*) du ministère des affaires étrangères et du développement international lui a indiqué que « L'objectif de la France est de voir adopter, à Paris, un accord ambitieux et applicable à tous, contenant tous les éléments permettant d'atteindre l'objectif de limitation de la hausse des températures à 2°C. (...) L'accord de Paris doit notamment permettre d'inclure les États-Unis et les grands pays émergents dans la lutte contre les changements climatiques : chaque pays devra présenter une contribution à l'accord. Au-delà d'objectifs environnementaux convaincants, la France souhaite que l'accord de Paris permette également des avancées sur le financement de la lutte contre le dérèglement climatique. Enfin, l'accord devra mettre en oeuvre un changement de paradigme, passant d'une idée de « partage du fardeau » des émissions à un « agenda des solutions », c'est-à-dire voir la lutte contre le dérèglement climatique comme une opportunité de création d'emplois et de richesses, d'invention de nouveaux modes de production et de consommation. Les initiatives sectorielles des différentes composantes de la société civile auront donc toute leur place à Paris. L'accord doit ainsi envoyer un signal solide et de long terme aux acteurs économiques et aux citoyens, démontrant l'engagement de tous les pays à s'engager dans une transition réelle et balisée vers un monde neutre en carbone. »

Il lui a été également indiqué qu'« il est possible d'attendre, de la Conférence de Paris, un accord contraignant contenant les principes généraux applicables à la lutte contre le dérèglement climatique, ainsi que les principes établissant des règles de procédure gouvernant la revue des engagements, la conformité et les organes. L'ancrage des contributions des Etats demeure à déterminer. Ces contributions devront être crédibles et inscrites dans une transformation durable des économies nationales. Un consensus existe pour renforcer la prise en compte de l'adaptation au changement climatique, même si sa déclinaison opérationnelle reste à discuter. Un paquet « finances » et un paquet « agenda des solutions » seront également adoptés, sous la forme la plus à même de renforcer le régime de lutte contre le dérèglement climatique, créant ainsi le fondement du fonctionnement de l'accord de Paris. »


* 2 Réponses au questionnaire adressé aux services du ministère des affaires étrangères et du développement international.

* 3 Réponses au questionnaire adressé aux services du ministère des affaires étrangères et du développement international et audition du 20 novembre 2014.