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Projet de loi autorisant la ratification de l'amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997

10 décembre 2014 : Protocole de Kyoto ( rapport - première lecture )

II. ... DONT LE CONTENU TENTE DE RENFORCER LE PROTOCOLE DE KYOTO

Certaines stipulations de l'amendement de Doha ont fait l'objet d'une négociation difficile, notamment sur la durée de la période, la hauteur des engagements ou pour le traitement du surplus de quotas issus de la première période d'engagement, dite question de l'air chaud.

a) L'article premier

Sur le modèle du protocole de Kyoto, l'amendement de Doha prévoit, au point C de l'article premier, un objectif global de réduction du total des émissions de gaz à effet de serre d'au moins 18 % par rapport à l'année 1990 tandis que le point A présente les nouveaux engagements de limitation ou de réduction chiffrés d'émission de gaz à effet de serre souscrits par les Etats parties mentionnés à l'annexe B pour la période 2013-2020 (Voir tableau infra).

Figure n° 5 : Amendement de Doha : nouveaux engagements 2013-2020

Source : projet de loi autorisant la ratification de l'amendement au protocole de Kyoto, article premier

Peu de pays développés se sont engagés à nouveau sur des objectifs chiffrés pour cette deuxième période 2013-2020. Il s'agit de l'Union européenne et ses Etats membres, la Croatie, l'Islande, le Liechtenstein, Monaco, la Norvège, la Suisse, le Kazakhstan et la Biélorussie.

L'objectif conjoint de l'Union européenne et de ses Etats membres de réduire de 20 % les émissions de gaz à effet de serre est une transcription du Paquet Climat-Energie 2020. D'ailleurs4(*), « le nouveau cadre financier pluriannuel européen intègre les objectifs climatiques dans les différents programmes budgétaires de l'Union européenne pour 2014-2020 afin de leur consacrer au moins 20 % du budget total de l'Union ».

Cet objectif est réparti, d'une part, entre un objectif européen dans le secteur couvert par le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre de l'Union européenne, le SEQE, qui comprend la production d'énergie, les grosses installations industrielles et l'aviation civile et, d'autre part, des objectifs nationaux pour les autres secteurs que sont principalement, les bâtiments, les transports, l'agriculture et les déchets. Ainsi, pour ces derniers secteurs, la France s'est engagée à réduire de 14 % entre 2005 et 2020 ses émissions de gaz à effet de serre, en application de la décision n°406/2009/CE relative à l'effort à fournir par les Etats membres pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre afin de respecter les engagements de la Communauté en matière de réduction de ces émissions jusqu'en 2020.

L'Union européenne a également fait savoir qu'elle réduirait de 30 % ses émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990 pour la période post-2012, si les autres pays développés s'engageaient à des efforts comparables.

Pour cette deuxième période d'engagements, l'Australie a souhaité n'être liée que par un objectif relativement modeste de réduction de 5 % par rapport à une année de référence de 2000 et non pas 1990.

Le Japon et la Russie ont fait savoir qu'ils ne souscriraient pas d'engagement chiffré, au titre de cette deuxième période.

La Nouvelle-Zélande reste partie au protocole de Kyoto mais a choisi de se fixer un objectif dans le cadre de la CCNUCC, ce qui affaiblit le dispositif.

Les Etats-Unis n'ont jamais ratifié le protocole de Kyoto et le Canada l'a quitté en décembre 2012.

Au total, les pays engagés ne sont responsables que de 15 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre.

En réponse aux préoccupations de votre rapporteure, les services du ministère des affaires étrangères et du développement international5(*) ont fait valoir que « le ciblage de ces contraintes sur un groupe de pays dont la pertinence du périmètre n'est plus acceptée sont des éléments dissuasifs pour certains pays qui nuisent aujourd'hui à une large participation ».

La liste des gaz à effet de serre mentionnée au point B intègre le trifluorure d'azote (NF3), dont les principales sources sont l'industrie de la micro-électronique, et accessoirement les panneaux solaires photovoltaïques et les écrans plats. Le pouvoir de réchauffement de ce gaz est 17 000 fois supérieur à celui du CO2. Son volume est toutefois très faible et représente moins de 0,01 % des émissions nationales par exemple.

Le point I prévoit que toute partie peut choisir les années 1995 ou 2000 comme date de référence pour le calcul de son engagement chiffré de réduction ou de limitation d'émissions de ce gaz.

Le point D introduit un mécanisme de révision de l'engagement chiffré de limitation ou de réduction des émissions selon une procédure simplifiée. La révision est ainsi facilitée pour atteindre un niveau d'objectif plus ambitieux. Le point E présente les modalités d'adoption du nouvel engagement.

Répondant à la question de votre rapporteure, les services du ministère des affaires étrangères et du développement international6(*) ont souligné que « l'Union européenne et le Brésil ont fortement contribué à l'élaboration de cette procédure simplifiée de revue de l'ambition qui prévoit une revue et une invitation à un relèvement des engagements, en 2014, par la voie d'ajustements. Cette procédure souple permet une adoption et une mise en oeuvre rapide des nouveaux objectifs, aucune ratification n'étant nécessaire » et que « sans ce mécanisme de révision du niveau d'ambition, la seconde période du protocole de Kyoto n'aurait vraisemblablement pas pu être adoptée à Doha ».

Il lui a été également indiqué qu'une première table ronde ministérielle prévue par le mécanisme de révision a eu lieu à Bonn le 5 juin 2014. Cette réunion n'a pas permis de relever les engagements des pays développés et notamment celui de l'Union européenne en l'absence d'efforts comparables de la part des autres pays développés. Les pays en voie de développement demandent de manière constante que les pays développés adoptent des objectifs plus ambitieux, notamment pour qu'ils soient entérinés et annoncés à la COP 20 de Lima, ce qui ne sera pas le cas. L'Alliance des petits Etats insulaires AOSIS (Alliance OF Small Island States) a notamment fait savoir qu'elle estimait tout à fait insuffisant le niveau d'engagements des pays développés.

Le point F porte sur la quantité attribuée à chaque partie qui souscrit un engagement pour 2013-2020 et en explicite les règles de calcul.

Interrogé par votre rapporteure sur les nouvelles règles de prise en compte de l'utilisation des terres, changements d'affectation des terres et foresterie (UTCAFF), le ministère de l'agriculture7(*) lui a fait savoir qu'elles ont « été adoptées par la CCNUCC, en décembre 2011, à Durban, dans la décision 2/CMP7 ». Selon celles-ci :

« - La comptabilisation de la gestion forestière devient obligatoire.

- La méthode de comptabilisation pour la gestion forestière dans le cadre de l'article 3.4 a été révisée pour la deuxième période d'engagement (2013-2017 ou 2013-2020). Elle se fera par rapport à un niveau de référence basé sur une moyenne du puits projeté selon un scénario tendanciel sur la période 2013-2020. Les crédits susceptibles d'être obtenus seront plafonnés à 3,5 % des émissions nationales totales de 1990 hors UTCATF. Pour la France, ce plafond sera de 19.7 MteqCO2.

Les chiffres des niveaux de référence font partie de l'annexe de la décision 2/CMP7 adoptés à Durban, à savoir les niveaux de référence basés sur la moyenne annuelle des projections "business as usual" du puits forestier entre 2013 et 2020. Pour la France, ce niveau est de - 67,4 MteqCO21 en incluant les produits bois.

Ce niveau de référence pourra faire l'objet de corrections techniques.

- Le stockage et déstockage de carbone dans les produits bois seront comptabilisés, excepté pour les bois venant de la déforestation. Cela concerne les produits ligneux qui ont été récoltés avant et pendant la période d'engagement démarrant au 1er janvier 2013.

- Les années où les émissions liées aux perturbations naturelles dépassent un seuil de base, elles pourront être exclues de la comptabilisation. 

Par ailleurs, la décision 529/2013/CE intègre l'UTCATF dans le Paquet énergie climat 2013-2020. Elle prévoit une comptabilisation harmonisée du secteur au sein de l'UE avant toute étape de fixation d'objectifs.

Pour la forêt, dont la comptabilisation est obligatoire, les règles sont les mêmes que celles adoptées dans la décision 2/CMP7.

En revanche, pour les sols agricoles, la comptabilisation ne sera réellement obligatoire qu'à partir de 2021. »

Le point G ajoute des règles contraignantes sur le transfert des surplus de quotas d'émission d'une période à l'autre en vue de régler la question des surplus de quotas d'émission par rapport aux émissions réelles ou « air chaud » accordés, pendant la première période, aux pays en transition afin de relancer leur économie. Selon le Commissariat Général à la stratégie et à la prospective8(*) « Il a été ainsi décidé que les quotas accordés en seconde période ne dépasseraient pas la moyenne des émissions nationales sur la période 2008-2010. Cette disposition implique que les Etats ayant adopté des objectifs peu ambitieux sur la période 2013-2020 [...] « annulent », selon le terme retenu dans l'accord, les quotas correspondant à la différence entre les engagements pris et les émissions moyennes du pays de 2008 à 2010 ».

Les points H et L sont rédactionnels.

Le point J permet la poursuite des mécanismes de marché du protocole de Kyoto. Il prévoit ainsi que « les Parties (...) peuvent utiliser toute unité générée par les mécanismes de marché susceptibles d'être mis en place au titre de la Convention ou de ses instruments, en vue de faciliter le respect de leurs engagements chiffrés » et que la Conférence des Parties «  veille à ce qu'une partie des unités provenant d'activités approuvées au titre des mécanismes de marché (...) serve à couvrir les dépenses d'administration, ainsi qu'à aider les pays en développement, parties qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes des changements climatiques à financer le coût de l'adaptation ».

En réponse aux interrogations de votre rapporteure, le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie9(*) a souligné que le mécanisme de développement propre a très largement profité à la Chine, le Brésil et l'Inde, et beaucoup moins aux pays en développement les moins avancés et que, compte tenu de la forte dépréciation du cours du carbone (environ 4 € la tonne), il n'y a plus guère d'investissements, par le biais de ce mécanisme, dans des projets de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les pays en voie de développement. Une réflexion sera engagée sur la base des mécanismes de marché prévus par le protocole de Kyoto (voir supra) afin d'en instaurer de nouveaux dans le futur accord mondial sur le climat.

b) L'article 2

Cet article relatif à l'entrée en vigueur de l'amendement de Doha renvoie aux articles 20 et 21 du Protocole de Kyoto.

En application de ceux-ci, cet amendement entrera en vigueur, quatre-vingt-dix jours après la date de réception par le Secrétaire général des Nations unies des instruments d'acceptation d'au moins trois-quarts des Parties au Protocole de Kyoto.

A la date du 14 novembre 2014, 19 Etats ont ratifié l'amendement selon le site du la CCNUCC, mais deux seulement, la Norvège et Monaco, ont un objectif de réduction.


* 4 Réponses au questionnaire adressé aux services du ministère des affaires étrangères et du développement international.

* 5 Réponses au questionnaire adressé aux services du ministère des affaires étrangères et du développement international et audition du 20 novembre 2014.

* 6 Réponses au questionnaire adressé aux services du ministère des affaires étrangères et du développement international.

* 7 Note du ministère de l'agriculture transmise le 26/11/2014.

* 8 La note d'analyse 10/2013 n° 07, Dominique Auverlot, Blandine Barreau, Département développement durable.

* 9 Audition du 20 novembre 2014.