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Projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement

4 mars 2015 : Vieillissement ( rapport - première lecture )

TITRE II

ADAPTATION DE LA SOCIÉTÉ
AU VIEILLISSEMENT

Article 9
(art. L. 120-17 du code du service national)
Attestation de tutorat

Objet : Cet article modifie les dispositions du code du service national relatives à l'attestation de service civique senior.

I - Le dispositif proposé

Issue d'une initiative sénatoriale, la loi du 10 mars 2010 a créé le service civique25(*). Aux termes de l'article L. 120-1 du code du service national, « Le service civique a pour objet de renforcer la cohésion nationale et la mixité sociale et offre à toute personne volontaire l'opportunité de servir les valeurs de la République et de s'engager en faveur d'un projet collectif en effectuant une mission d'intérêt général auprès d'une personne morale agréée ». Ce service civique est ouvert aux jeunes de 16 à 25 ans. Les jeunes volontaires signent une convention avec l'organisme d'accueil, et bénéficient d'un accompagnement personnalisé de la part d'un tuteur (article L. 120-14).

Issu d'un amendement parlementaire, l'article L. 120-17 du même code prévoit à son deuxième alinéa la remise d'une « attestation de service civique senior » délivrée « à la personne qui contribue à la formation civique et citoyenne ou au tutorat des personnes effectuant un engagement de service civique ». Le présent article modifie cet alinéa afin de remplacer l'attestation de service civique senior par une attestation de tutorat. Un critère d'âge est introduit, restreignant la délivrance de cette attestation aux personnes de plus de 60 ans. Par ailleurs, alors que la rédaction actuelle dispose que l'attestation « peut être délivrée », la rédaction proposée rend cette délivrance automatique (« est délivrée »).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La rédaction initiale prévoyait la délivrance de l'attestation aux personnes de plus de 60 ans retraitées. Sur la proposition des commissaires du groupe SRC, l'Assemblée nationale a supprimé la condition liée à l'activité mais conservé celle liée à l'âgé.

III - La position de la commission

Malgré son nom qui peut prêter à confusion, la délivrance de l'attestation de service civique « senior » n'est actuellement soumise à aucune condition d'âge. Dans la pratique, les tuteurs ne sont pas nécessairement des personnes âgées. Il peut notamment s'agir d'anciens volontaires qui ont gardé des liens avec la structure qui les a accueillis, permettant ainsi une certaine continuité dans ce service. Pour ces personnes, l'engagement dans le tutorat peut s'inscrire dans une démarche d'insertion et une attestation pourrait permettre de valoriser leur engagement aux yeux d'un potentiel employeur. Il ne semble donc pas souhaitable de réserver cette attestation aux seules personnes âgées de plus de 60 ans.

Par ailleurs, la rédaction proposée pourrait être interprétée comme créant une obligation opposable pour l'Agence du service civique, ce qui est susceptible de créer des difficultés compte tenu des moyens dont elle dispose et qui ne lui permettent pas encore, au demeurant, de délivrer d'attestation.

Les dispositions de cet article 9 n'apparaissent donc pas pertinentes. Votre commission a toutefois maintenu l'article en ne conservant que les dispositions utiles à ses yeux, visant à changer le nom de l'attestation de « service civique senior » en attestation « de tutorat », afin de lever toute ambiguïté quant à sa nature. Elle a donc adopté un amendement des rapporteurs en ce sens.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10
(art. L. 480-1 à L. 480-4 [nouveaux] du code de l'action sociale et des familles)
Volontariat civique senior

Objet : Cet article crée un cadre spécifique pour le bénévolat des seniors.

I - Le dispositif proposé

Le présent article crée, au sein du livre IV du code de l'action sociale et des familles (CASF) relatif aux professions et activités sociales, un titre VIII relatif au volontariat civique senior, composé des articles L. 480-1 à L. 480-4 [nouveaux].

L'article L. 480-1 [nouveau] précise que le volontariat civique senior a pour objet de « renforcer le lien social et intergénérationnel ». Il est ouvert aux personnes volontaires, âgées d'au moins soixante ans, qui s'engagent dans la réalisation d'une mission d'intérêt général auprès d'une personne morale à but non lucratif, en France ou à l'étranger. Les missions confiées doivent concourir à la transmission des savoirs « dans des domaines d'intervention reconnus prioritaires pour la Nation ». La délivrance d'un certificat de volontaire civique senior est également prévue.

L'article 480-2 [nouveau] précise que ce volontariat est exclusif de tout lien de subordination et ne relève pas du code du travail. Il s'agit d'un engagement « libre et désintéressé » qui n'est pas nécessairement réalisé sur une période continue.

L'article L. 480-3 [nouveau] permet le remboursement des frais réels engagés et prévoit que la personne morale peut faire bénéficier le volontaire de chèques-repas.

L'article L. 480-4 [nouveau] renvoie à un décret la fixation des conditions d'application de ce titre.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen du texte en commission, l'Assemblée nationale a supprimé, sur la proposition des commissaires du groupe SRC, la disposition du texte initial réservant le volontariat civique senior aux seuls retraités.

Un amendement rédactionnel de la rapporteure a également été adopté en séance publique.

III - La position de la commission

Les personnes âgées, et notamment les jeunes retraités, représentent un réservoir important pour les associations et sont nombreuses à s'engager dans des missions au service de l'intérêt général, que cet engagement soit ancien ou qu'il ait débuté après le départ à la retraite. Cet engagement des seniors constitue un facteur de lien intergénérationnel ainsi qu'un vecteur de transmission de l'expérience acquise. A l'inverse, l'implication des seniors dans le monde associatif permet d'éviter les phénomènes d'isolement et le sentiment de relégation qui s'observent souvent avec l'avancée en âge.

Le dispositif proposé semble proche de celui qui existe actuellement dans le code du service national concernant le service civique. Le volontariat civique senior est toutefois un engagement bénévole et désintéressé quand le service civique ouvre droit à une rémunération (573 euros net par mois). Si le service civique qui a, en un sens, pris la suite du service militaire, s'inscrit dans la logique de la formation des citoyens et a donc sa place dans le code du service national, le volontariat civique senior correspond à une valorisation de l'engagement associatif des aînés. C'est pourquoi il est prévu dans le code de l'action sociale et des familles.

Toutefois, le dispositif proposé ne se démarque pas clairement, hormis par la délivrance d'une attestation, des formes de bénévolat actuellement permises par les dispositions légales et règlementaires, contenues notamment dans le CASF. Le droit existant permet déjà aux bénévoles associatifs de se faire rembourser les frais qu'ils engagent pour le compte d'une association, voire de bénéficier d'une réduction fiscale s'ils abandonnent leur créance. De même, l'article 12 de la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006, visé par le présent article, qui permet aux bénévoles de bénéficier de chèques-repas, est d'ores et déjà applicable à tout bénévole, quels que soient son âge ou la nature de son engagement associatif.

On peut donc s'interroger sur l'utilité d'un tel dispositif.

Par ailleurs, la référence à la notion indéfinie de « domaines d'intervention reconnus prioritaires pour la Nation » tend à créer une hiérarchisation entre les bénévoles selon la cause pour laquelle ils s'engagent et selon la forme que prend leur engagement.

L'introduction d'une telle distinction n'apparaît pas souhaitable et le mode associatif y est globalement défavorable. D'autres mesures, qui ne sont pas nécessairement de nature législative, pourraient être envisagées afin de valoriser l'engagement des aînés. Votre commission a modifié dans cet esprit le rapport annexé à l'article 2.

Votre commission a donc supprimé cet article.

Article 11
(art. L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles)
Résidences autonomie

Objet : Cet article vise à rénover le cadre légal des logements-foyers pour personnes âgées en créant la catégorie juridique des « résidences autonomie ».

I - Le dispositif proposé


· Le dispositif existant

a) Le cadre juridique des logements-foyers

Aux termes de l'article L. 633-1 du code de la construction (CCH) et de l'habitation, un logement-foyer est « un établissement destiné au logement collectif à titre de résidence principale de personnes dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs meublés ou non et des locaux communs affectés à la vie collective ». Ce type de logement peut accueillir différents publics et notamment des personnes âgées, des personnes handicapées, des jeunes travailleurs, des migrants ou des personnes défavorisées.

Le code de l'action sociale et des familles (CASF) régit notamment les établissements et services sociaux ou médico-sociaux tels que définis à son article L. 312-1. Aux termes du 6° de cet article, sont des établissements et services sociaux ou médico-sociaux « Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ».

Les logements-foyers pour personnes âgées sont donc régis à la fois par des dispositions issues du CCH et par des dispositions issues du CASF.

b) L'accueil de personnes dépendantes

Si les logements-foyers pour personnes âgées ont vocation à accueillir essentiellement des personnes autonomes, il arrive que certains résidents ayant perdu leur autonomie demeurent dans ces structures, voire que des personnes déjà dépendantes y soient accueillies.

Lorsque la proportion de personnes dépendantes accueillies dépasse un seuil fixé par décret, les établissements concernés doivent être transformés en établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) conventionnés, conformément à l'article L. 313-12 du CASF.

A cette fin, les établissements concernés devaient conclure, avant le 31 décembre 2007, une convention tripartite avec le conseil général et l'Agence régionale de santé (ARS) définissant notamment les objectifs de l'établissement en matière de prise en charge, de qualité, de sécurité et d'efficience26(*). Les établissements n'ayant pas signé à temps la convention prévue, qualifiés dans la rédaction actuelle de « retardataires », se sont vu fixer des objectifs et appliquer une tarification par voie d'arrêté.

Les I bis et I ter de l'article L. 313-12 introduisent toutefois une souplesse dans l'obligation de conventionnement. Les établissements qui accueillent des personnes dépendantes dans une proportion supérieure au seuil prévu au I mais inférieure à un second seuil également fixé par décret, peuvent ainsi déroger à l'obligation de conventionnement. Cette dispense vaut pour tout ou partie de leur capacité d'accueil, selon qu'ils disposent ou non de l'autorisation de dispenser des soins aux assurés sociaux.


· Le dispositif proposé

Le présent article modifie l'article L. 313-12 du CASF afin de rénover le cadre applicable aux logements-foyers accueillant des personnes âgées.

a) Modifications rédactionnelles et de coordination

Les à du présent article opèrent les actualisations rendues nécessaires par la fin de la période de transition prévue par la loi de financement pour 2006.

Le supprime la référence à la date butoir du 31 décembre 2007 pour la signature des conventions tripartites et supprime la notion d'établissements « retardataires ».

Le modifie la rédaction du I bis en supprimant, pour l'avenir, la possibilité de dérogation, tout en précisant que les établissements qui en bénéficient au moment de l'entrée en vigueur du présent texte en conservent le bénéfice, sous réserve que la proportion de personnes dépendantes hébergées ne vienne pas à dépasser le seuil fixé par décret.

Le opère au I ter des modifications rédactionnelles rendues nécessaires par les modifications précédentes.

b) Définition des « résidences autonomie » et de leur cadre juridique

Le du présent article modifie le III de l'article L. 313-12 du CASF, qui prévoit actuellement un cahier des charges, fixé par arrêté ministériel, pour encadrer de manière plus approfondie le fonctionnement des logements-foyers pour personnes âgées.

La nouvelle rédaction crée la notion de « résidence autonomie », qui désigne les établissements relevant de façon combinée de l'article L. 633-1 du code de la construction et de l'habitation et du 6° du I de l'article L. 312-12 du code de l'action sociale et des familles accueillant des personnes âgées dépendantes dans une proportion inférieure à certains seuils ou relevant des exceptions prévues au I bis ou au I ter.

c) Calcul de la proportion de résidents dépendants

Parallèlement, la nouvelle rédaction du I et du I bis doit conduire à simplifier les règles en vigueur concernant la mesure de la proportion de personnes dépendantes accueillies dans chaque établissement. Conformément à l'article D. 313-15 du CASF, la proportion de personnes dépendantes accueillies est actuellement calculée à l'aide de la notion de GIR moyen pondéré (GMP). La rédaction proposée par le présent article renvoie à « des seuils appréciés dans des conditions fixées par décret ». Deux seuils, calculés en pourcentage du nombre total de résidents seraient ainsi fixés. Les résidences autonomie pourraient accueillir des personnes âgées dépendantes sans dépasser la proportion de 15 % de résidents relevant du GIR 3 et 10 % de résidents relevant des GIR 1 et 2.

d) Prévention de la perte d'autonomie

Le précise également que les résidences autonomie devront proposer à leurs résidents, et éventuellement à des non-résidents, des prestations concourant à la prévention de la perte d'autonomie et dont le niveau minimal doit être fixé par décret. Elles doivent par ailleurs faciliter l'accès de leurs résidents à des services d'aide et de soins à domicile.

e) Financement

Les résidences autonomie bénéficieront, pour l'exercice de leur mission de prévention, d'un « forfait autonomie » dont le montant sera modulé selon des modalités précisées par voie réglementaire. Ce forfait, versé par les départements, est financé au moyen d'un concours versé par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Le versement de cette aide est subordonné à la conclusion d'un contrat pluriannuel d'objectif et de moyens (Cpom), mais pourra être effectué, sans attendre l'entrée en vigueur du décret précisant les prestations minimales fournies par les résidences autonomie. Toutefois, il est prévu que les résidences autonomie qui bénéficient par ailleurs de financements provenant de la Caisse nationale d'assurance-maladie (Cnam) au titre du forfait-soins ne pourront pas bénéficier du forfait autonomie.

Le besoin de financement généré par ce forfait est estimé à près de 40 millions d'euros par an, soit 438 euros par place. La conférence des financeurs prévue à l'article 3 du projet de loi est chargée de programmer, dans chaque département, les aides correspondant au forfait autonomie.

f) Accueil de nouvelles personnes dépendantes

L'accueil de nouvelles personnes dépendantes est possible, conformément au projet de l'établissement, à condition que des conventions de partenariat avec des professionnels de santé ou des services de soins à domicile (SSIAD ou SPASAD) ainsi qu'avec un établissement médicalisé (Ehpad) aient été signées.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, deux amendements de la rapporteure ont été adoptés, visant à ce que le décret qui fixe les seuils de personnes dépendantes pouvant être accueillies, fixe également la périodicité de l'évaluation de la perte d'autonomie des résidents et à inclure les services d'hospitalisation à domicile dans le champ des conventions signées par les résidences autonomie dans le but d'accueillir des personnes en perte d'autonomie légère. Un amendement déposé par Mme Poletti et plusieurs de ses collègues visant à ce que les prestations proposées puissent être mutualisées ou externalisées a également été adopté au stade de l'examen en commission.

En séance publique, deux amendements, l'un déposé par les membres du groupe CRC, l'autre d'origine gouvernementale, ont été adoptés, visant à étendre, d'une part, aux étudiants et jeunes travailleurs et, d'autre part, aux personnes handicapées le champ des personnes pouvant être accueillies dans les résidences autonomie dans des proportions inférieures à un seuil fixé par décret.

L'Assemblée nationale a enfin adopté un amendement de Mmes Linkenheld, Delaunay et Khirouni créant un II au présent article, qui prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport sur les possibilités de développer une offre d'hébergement temporaire, destinées aux personnes en perte d'autonomie.

III - La position de la commission

On dénombre aujourd'hui 2 200 logements-foyers pour personnes âgées pour près de 110 000 places. Ces structures offrent une alternative à l'entrée dans un établissement médicalisé pour des personnes qui demeurent autonomes tout en ayant besoin de services spécifiques afin de conserver leur autonomie. Il s'agit donc d'une solution intéressante tant du point de vue de la qualité de vie des résidents que du point de vue de la maîtrise des dépenses publiques liées à la prise en charge de la dépendance.

Le dispositif proposé permet de définir de manière plus claire le statut juridique de ces structures et de préciser leur place dans la gamme des solutions de logement offertes aux personnes âgées. Le rôle de ces résidences dans la prévention de la perte d'autonomie est affirmé au travers du socle minimal de prestations qu'elles devront fournir27(*) et au travers des relations qu'elles devront nouer avec des services externes de soins à domicile. Par ailleurs, la simplification du calcul du taux de personnes dépendantes et l'abandon du GMP paraît aller dans le sens de plus de lisibilité pour les gestionnaires.

La création d'un forfait autonomie permet également de soutenir les actions de prévention de ces établissements. Il peut toutefois être regretté que ce forfait ne puisse se cumuler avec le forfait soins. En effet, ces deux financements correspondent à des dépenses de natures différentes et complémentaires.

Impact d'une extension du forfait autonomie
à l'ensemble des résidences autonomie

L'enveloppe allouée au financement du forfait autonomie est de 40 millions d'euros. L'étude d'impact jointe au projet de loi précise que 1 935 des 2 233 foyers-logements pour personnes âgées recensés ne bénéficient pas du forfait soins et seraient donc éligibles au forfait autonomie. Pour un coût moyen de 35 600 euros par ETP et par an, le forfait autonomie permettrait donc de financer 0,6 équivalent temps plein (ETP) par établissement.

A enveloppe constante, une extension de ce forfait à l'ensemble des 2 233 résidences autonomie induirait une dilution limitée des crédits, puisque le forfait autonomie permettrait alors de financer environ 0,5 ETP par établissement. Au demeurant, la conférence des financeurs aura pour rôle de répartir les financements entre les établissements en fonction des besoins identifiés.

Sur proposition des rapporteurs, la commission des affaires sociales a adopté un amendement supprimant la disposition excluant les résidences autonomie percevant le forfait soins courant du bénéfice du forfait autonomie. Elle a également adopté deux amendements rédactionnels.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12
(art. 633-3 du code de la construction et de l'habitation)
Contrat de séjour dans les résidences autonomie

Objet : Cet article vise à clarifier les règles applicables aux contrats de séjour dans les établissements relevant à la fois du code de la construction et de l'habitation et du code de l'action sociale et des familles.

I - Le dispositif proposé


· L'incertitude juridique actuelle

Les logements-foyers, qui deviennent des résidences autonomie conformément à l'article 11 de ce projet de loi, sont régis à la fois par des dispositions du code de la construction et de l'habitation (CCH) et par des dispositions du code de l'action sociale et des familles (CASF).

a) Régime général issu du code de la construction et de l'habitation

Aux termes de l'article L. 633-2 du code de la construction et de l'habitation, l'entrée dans un logement-foyer est subordonnée à la conclusion d'un contrat entre la personne logée et le gestionnaire fixant les modalités d'accueil. Ce contrat, d'une durée d'un mois, est renouvelable tacitement à la seule volonté de la personne logée. La signature du contrat vaut acceptation du règlement intérieur, établi par le gestionnaire, qui définit les droits et devoirs de la personne accueillie.

b) Le régime particulier applicable aux établissements relevant du CASF

Le CASF prévoit que la durée du contrat est prévue par le contrat lui-même en ce qui concerne les établissements habilités à l'aide sociale (article L. 311-4) et pour une durée indéterminée en ce qui concerne les établissements non habilités (article L. 342-2). L'article L. 311-7 du CASF mentionne par ailleurs un « règlement de fonctionnement » dont l'élaboration fait intervenir les usagers par l'intermédiaire d'un conseil de la vie sociale.


· La clarification proposée

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 633-3 du code de la construction et de l'habitation qui prévoit une dérogation au droit commun des logements-foyers pour les résidences autonomie. Pour ces établissements, la durée du contrat est régie par les règles issues du CASF (articles L. 311-4 pour les établissements habilités à l'aide sociale et L. 342-2 pour les établissements non habilités). Les clauses et mentions rendues obligatoires par le CCH peuvent y être insérées.

Par ailleurs, il est précisé que le règlement de fonctionnement mentionné à l'article L. 311-7 du CASF tient lieu, pour les établissements concernés, de règlement intérieur afin de mettre fin à la confusion qui pouvait exister entre les deux documents.

Ces dispositions s'appliquent également aux établissements accueillant des personnes handicapées et pour les établissements à caractère expérimental (mentionnés respectivement aux 7° et 12° de l'article L. 312-1 du CASF).

Ces dispositions remplacent la rédaction actuelle de l'article L. 633-3 du code de la construction et de l'habitation, issue de la loi du 13 décembre 200028(*), qui accordait aux gestionnaires un délai de six mois pour proposer un contrat à toutes les personnes hébergées et qui a perdu toute portée.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Cet article apporte des précisions bienvenues quant aux règles applicables et lève une incertitude juridique qui pesait sur les gestionnaires de résidences autonomie. Il s'inscrit donc dans une logique de promotion de cette forme de logement pour les personnes âgées.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 13
(art. L. 342-1 du code de l'action sociale et des familles)
Règles relatives au tarif de l'hébergement dans les résidences autonomie

Objet : Cet article vise à clarifier, à droit constant, les règles relatives à l'évolution de la redevance dans les établissements conventionnés à l'aide personnalisée au logement.

I - Le dispositif proposé

Les articles L. 342-1 à L. 342-6 du code de l'action sociale et des familles (CASF) contiennent des dispositions relatives aux établissements hébergeant des personnes âgées. Ils prévoient notamment les modalités de tarification de l'hébergement et des prestations servies par ces établissements. Il est ainsi prévu que le tarif de l'hébergement et de chacune des prestations est fixé librement, mais ne peut être revalorisé chaque année que dans les limites fixées par un arrêté ministériel (art. L. 342-3).

L'article L. 342-1 définit le champ d'application de ces dispositions. Il découle du 3° de cet article que, concernant les établissements conventionnés au titre de l'aide personnalisée au logement (APL) et non habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, les dispositions des articles L. 342-1 à L. 342-6 du CASF, et notamment les règles de revalorisation, ne sont applicables qu'aux prestations qui n'entrent pas dans le calcul de la redevance assimilable au loyer et aux charges récupérables au sens du code de la construction et de l'habitation (articles R. 353-156 à R. 353-159 de ce code). En effet, cette redevance, qui sert de base au calcul du montant de l'APL, évolue en lien avec l'indice de référence des loyers (IRL).

La rédaction actuelle du 3° de l'article manque toutefois de clarté. Elle peut en effet être interprétée comme étendant les règles d'indexation issue du code de la construction et de l'habitation à l'ensemble de la redevance, et non aux seuls éléments assimilables au loyer et aux charges récupérables.

Le présent article clarifie donc, à droit constant, la rédaction du 3° de l'article 341-2 du CASF afin d'établir de manière claire, que la part de la redevance qui n'est pas assimilable au loyer et aux charges récupérables varie non selon les règles relatives à l'APL (indexation sur l'IRL) mais selon les règles du CASF (revalorisation annuelle dans les limites fixées par un arrêté ministériel). Par souci de lisibilité, la nouvelle rédaction renvoie, non aux dispositions règlementaires du code de la construction et de l'habitation, mais aux dispositions législatives.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Cet article, qui clarifie à droit constant les dispositions applicables, lève une insécurité juridique qui pose des difficultés de gestion. Cette clarification est donc bienvenue.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 14
(art. L. 411-10 du code de la construction et de l'habitation)
Intégration des résidences autonomie au répertoire
des logements locatifs des bailleurs sociaux

Objet : Cet article vise à ajouter les logements-foyers et les centres d'hébergement et de réinsertion sociale dans le champ du répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux.

I - Le dispositif proposé


· L'inclusion des logements-foyers et des centres d'hébergement et de réinsertion sociale dans le répertoire des logements locatifs de bailleurs sociaux

L'article L. 411-10 du code de la construction et de l'habitation (CCH) prévoit un répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux (RLLS) afin de doter les pouvoirs publics d'une meilleure vision globale du parc locatif social. Ce répertoire est établi sur la base des informations transmises par les bailleurs.

Le présent article vise à inclure dans le périmètre du RLLS les logements-foyers, qu'ils accueillent des personnes âgées ou d'autres publics, ainsi que les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). Le 2° du présent article introduit à cet effet un nouvel alinéa après le huitième alinéa de l'article L. 411-10 du CCH.


· Mesures d'actualisation et de coordination

L'article L. 411-10 du code de la construction et de l'habitation énumère les catégories de bailleurs soumis à l'obligation de transmission. Outre les organismes HLM (1°) et les sociétés d'économies mixtes de construction et de gestion de logements sociaux (2°), un certain nombre de personnes morales sont mentionnées. Le 3° vise ainsi notamment l'établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais (Epinorpa). Les activités de cet établissement sont aujourd'hui réalisées par la société M&C Soginorpa qui a, depuis le 1er janvier 2014, le statut de société HLM et qui entre par conséquent dans le champ du 1°. La mention spécifique de l'Epinorpa étant donc devenue inutile, elle est supprimée par le présent article.

L'obligation de transmission des informations nécessaires à l'établissement du répertoire s'ajoute à une obligation, prévue à l'article L. 302-6 du même code, de transmettre au préfet un inventaire des logements sociaux possédés ou gérés.

Afin d'éviter toute redondance, l'article L. 411-10 prévoit que la transmission au titre du répertoire vaut dispense de transmission au titre de l'inventaire, sauf pour les logements-foyers, mentionnés au 4° de l'article L. 302-5. L'inclusion explicite des logements-foyers dans le champ du RLLS rend inutile cette exception et le 3° du présent article la supprime.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques, visant à permettre aux gestionnaires de logements-foyers de transmettre directement les informations requises. Deux amendements adoptés en séance publique sur la proposition de Mme Dombre-Costes ont élargi cette possibilité aux gestionnaires de CHRS.

En effet, dans le cas des CHRS, comme dans celui des logements-foyers, le bailleur ne gère pas toujours directement l'établissement et ne dispose donc pas nécessairement des informations nécessaires.

III - La position de la commission

La création d'un statut juridique des résidences autonomie vise à promouvoir ces structures dans la gamme de logements adaptés aux personnes âgées. Leur inclusion dans les répertoires des logements locatifs sociaux paraît dès lors s'inscrire dans une perspective cohérente.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 15
(art. 41-1 à 41-5 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965)
Fonctionnement des résidences-services

Objet : Cet article vise à rénover le cadre juridique applicable aux résidences-services.

I - Le dispositif proposé


· Les dispositions applicables aux résidences-services

Le terme de résidence-services, ou ses variantes (résidence du troisième âge, résidence-retraite...) désigne un type de copropriété destiné à offrir un cadre de vie adapté à des personnes âgées autonomes, propriétaires ou locataires. Ces résidences se composent de logements individuels (maisons ou appartements) équipés et sécurisés conformément aux besoins particuliers des personnes âgées (ascenseurs, portails avec interphone...). Elles offrent des services tels qu'un restaurant, une blanchisserie ou un espace forme, de nature à garantir aux copropriétaires un cadre de vie convivial tout en respectant leur indépendance.

L'article L. 633-5 du code de la construction et de l'habitation précise que les dispositions régissant les logements-foyers ne sont pas applicables aux résidences-services. De même, leurs résidents étant en principe autonomes, les résidences-services n'entrent pas dans le champ des établissements sociaux ou médico-sociaux régis par le code de l'action sociale et des familles. Elles sont régies par la loi du 10 juillet 196529(*) et plus précisément par son chapitre IV bis, issu de la loi dite « ENL » du 13 juillet 200630(*).

Le chapitre IV bis de la loi du 10 juillet 1965 se compose actuellement des articles 41-1 à 41-5.

L'article 41-1 autorise le règlement de copropriété à étendre l'objet d'un syndicat de copropriétaires à la fourniture de services spécifiques aux copropriétaires, à l'exception toutefois de services de soins ou d'accompagnement entrant dans le champ de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles. La fourniture de ces services peut être déléguée à des tiers.

Conformément à l'article 41-2, les résidences-services ne peuvent déroger à l'obligation de créer un conseil syndical.

L'article 41-3 est relatif à la répartition des charges correspondant aux services proposés aux résidents. Elles doivent être réparties conformément au droit commun du régime de la copropriété défini au premier alinéa de l'article 10 qui dispose : « Les copropriétaires sont tenus de participer aux charges entraînées par les services collectifs et les éléments d'équipement commun en fonction de l'utilité que ces services et éléments présentent à l'égard de chaque lot ». Elles figurent au budget prévisionnel annuel voté par le syndicat. Toutefois, il est précisé que « les dépenses afférentes aux prestations individualisées ne constituent pas des charges de copropriété ».

Les articles 41-4 et 41-5 sont relatifs à la suppression des services communs, soit par décision du syndicat, soit par le juge dans le cas où l'équilibre financier est gravement compromis.


· Les modifications apportées au cadre juridique des résidences-services

Le présent article prévoit une nouvelle rédaction du chapitre IV bis de la loi du 10 juillet 1965 afin de sécuriser ce cadre juridique.

a) La distinction entre services individualisables et non individualisables

Les articles 41-1 et 41-2, dans leur nouvelle rédaction, introduisent une distinction entre les services individualisables et ceux qui ne le sont pas.

La nouvelle rédaction de l'article 41-1 précise que les services qui peuvent être prévus dans l'objet du syndicat de copropriétaires sont des services « qui bénéficient par nature à l'ensemble » des occupants et renvoie à un décret pour définir les catégories de services concernés. Ces services non-individualisables sont obligatoirement fournis par des tiers dans le cadre d'une convention (alinéas 1 et 2). Les dispositions existantes concernant l'interdiction de dispenser des services entrant dans le champ du CASF sont maintenues (dernier alinéa).

Par ailleurs, le nouvel article 41-2 permet l'affectation de certaines parties communes à la fourniture aux occupants de services individualisables.

b) La répartition des charges

Concernant les services qui ne sont pas individualisables, l'article 41-1 (alinéa 2) maintient la règle selon laquelle les charges sont réparties entre les copropriétaires conformément à l'article 10 de la loi de 1965 (article 41-3 actuel).

A l'inverse, la nouvelle rédaction de l'article 41-2 prévoit que c'est le règlement de copropriété qui fixe la répartition des charges d'entretien et de fonctionnement liées aux parties communes, affectées à des services individualisables.

c) Les prestations assurées par un tiers

Le dernier alinéa de l'article 41-6 [nouveau] prévoit l'interdiction pour le syndic d'être également prestataire d'un service offert au sein de la résidence, que celui-ci soit individualisable ou non. Cette interdiction s'étend à ses préposés ainsi qu'aux membres de sa famille.

Les services offerts dans la résidence le sont donc par des prestataires tiers et dans le cadre d'une convention, que ces services soit individualisables (article 41-3) ou non (article 41-1, alinéa 2). Concernant les services spécifiques individualisables, il est précisé que la convention fixant les modalités d'utilisation des parties communes par le ou les prestataires est conclue pour cinq ans, renouvelable et à titre gratuit et qu'elle est régie par les dispositions des articles 1875 et suivants du code civil relatifs aux prêts à usage.

Enfin, l'alinéa 2 de l'article 41-4 prévoit que la durée des contrats individuels que les prestataires concluent avec les occupants (abonnements à un club de sport par exemple) ne peut excéder la durée du prêt dont ils bénéficient pour l'utilisation des parties communes.

d) Les règles de prise de décision

Les décisions relatives à la suppression d'un service non-individualisable (article 41-1, alinéa 3) ou à la désaffectation des parties communes affectées à un service individualisable (article 41-5), qui remettent à la charge de la copropriété les charges éventuellement dévolues au prestataire, se prennent conformément à l'article 26 de la loi de 1965, c'est-à-dire à la majorité des membres du syndicat et des deux-tiers des voix31(*).

A l'inverse, les décisions relatives au choix des prestataires de services spécifiques individualisables ainsi que les décisions d'approbation des conventions qui y sont relatives se prennent, conformément à l'article 25, à la majorité absolue des voix.

La possibilité pour le juge, saisi par des copropriétaires représentant au moins 15 % des voix du syndicat, de suspendre ou de supprimer un service si son équilibre financier est gravement compromis, prévue par l'article 41-5 actuel, est reprise à l'avant dernier alinéa de l'article 41-1 applicable aux services non-individualisables.

e) Le conseil syndical et le conseil des résidents

L'interdiction pour les syndicats de copropriétaires des résidences-services de déroger à l'obligation de créer un conseil syndical est maintenue (article 41-6 [nouveau]). Ce conseil syndical donne son avis sur les projets de conventions relatives aux services spécifiques, en surveille l'exécution et présente un bilan annuel à l'assemblée générale des copropriétaires. Le recours à des prestataires tiers et la signature obligatoire des conventions relatives aux services spécifiques, prévue au deuxième alinéa de l'article 41-1 et à l'article 41-3 rendent caduque la possibilité prévue par l'article 41-2 pour l'assemblée générale de déléguer au conseil syndical les décisions relatives à la gestion courante de ces services. Cette disposition est donc supprimée.

Le nouvel article 41-7 [nouveau] crée un nouvel organe consultatif au sein des résidences-services. Le conseil des résidents est distinct du conseil syndical en ce qu'il rassemble les personnes demeurant à titre principal dans la résidence, qu'elles soient propriétaires ou locataires, et à l'exclusion des copropriétaires bailleurs. La création de cette instance a pour objectif d'améliorer la qualité des services rendus en facilitant l'échange et l'information entre les résidents et les prestataires de service, d'une part, et entre les locataires et les bailleurs, d'autre part.

Des garanties d'information sont prévues dans ce but. Le syndic doit réunir le conseil des résidents avant la tenue de l'assemblée générale, dont l'ordre du jour et le compte-rendu, lui sont communiqués ainsi que toutes les informations relatives aux services fournis dans la résidence, sur lesquels il peut émettre un avis. Le compte rendu des séances du conseil des résidents, rédigé par un secrétaire de séance désigné à cet effet et cosigné par le syndic, est conservé de manière à pouvoir être remis préalablement à l'emménagement de tout nouveau résident, propriétaire ou locataire.

f) La fin de la dérogation à la condition d'activité exclusive

L'article L. 7232-1-2 du code du travail prévoit qu'un certain nombre de structures de services à la personne, au nombre desquelles les résidences-services (4°), sont dispensées de la condition d'activité exclusive pour bénéficier d'un agrément de l'État, qui est prévue par à l'article L. 7232-1-1, lui-même issu de l'article premier de la loi n° 2006-841 relative au développement des services à la personne.

Le projet de loi, dans sa version initiale, abroge le 4° de l'article L. 7232-1-2 du code du travail.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre plusieurs amendements rédactionnels ou de rectification, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la rapporteure visant à ce que l'obligation de transmettre les comptes rendus des conseils des résidents à toute personne intéressée par la signature d'un bail soit limitée aux trois dernières années. Cette durée correspond à celle qui s'applique aux procès-verbaux des assemblées générales de copropriété, annexés à une promesse de vente.

Alors que le II de l'article 15, abrogeant le 4° de l'article L. 7232-1-2 du code du travail, avait été supprimé lors de l'examen du texte en commission, l'Assemblée nationale a, au stade de l'examen en séance publique, rétabli cet article dans une nouvelle rédaction à l'initiative de la rapporteure. La dérogation ne bénéficie ainsi plus aux résidences-services elles-mêmes mais aux prestataires de services qui interviennent en leur sein. Plusieurs amendements rédactionnels ou de précision ont par ailleurs été adoptés.

III - La position de la commission

Les résidences-services qui se développent depuis les années 1980 rencontrent un certain nombre de difficultés de gestion, préjudiciables pour les résidents.

Dans la pratique, la distinction entre charges communes et charges individualisées est floue et des résidents peuvent être contraints de payer pour des services qu'ils ne souhaitent pas utiliser. De même, lorsqu'un appartement est inoccupé du fait du décès de son occupant ou de son départ vers un établissement médicalisé, le propriétaire ou ses héritiers se voient parfois contraints de payer les charges afférentes aux services proposés au sein de la résidence. Lorsque les copropriétaires refusent de payer de telles charges, l'équilibre financier de la résidence s'en trouve fragilisé.

Par ailleurs, le cadre actuel laisse la possibilité pour un syndic de fournir les services spécifiques parallèlement à sa fonction de représentant des intérêts de la copropriété, le plaçant dans une situation de conflit d'intérêts qui nuit aux intérêts des résidents.

Ces failles dans le cadre juridique rendent difficile la revente des biens en question, le montant des charges ainsi que les dysfonctionnements constatés ayant pour effet de décourager tout acheteur. De nombreuses associations refusent même d'accepter ces biens à titre de don ou de legs.

La rénovation proposée apporte un certain nombre d'améliorations au cadre juridique du droit de la copropriété. L'interdiction pour le syndic de prester lui-même les services offerts, la distinction entre services individualisables et non individualisables ou encore la création d'un conseil des résidents constituent ainsi des avancées de nature à sécuriser la gestion des résidences-services.

Toutefois, les modifications apportées à la loi de 1965 sont substantielles et pourraient déstabiliser des copropriétés dans lesquelles un équilibre satisfaisant pour les résidents a pu être trouvé. Les cas médiatiques de dérives dues à une gestion déficiente, voire malhonnête, ne doivent pas conduire à remettre en cause un modèle qui fonctionne de manière satisfaisante dans la majorité des cas.

Il convient notamment de maintenir la possibilité de gestion en régie des services proposés au sein de la résidence, qui permet au syndicat de copropriété de se passer des services d'un prestataire extérieur, ce qui réduit souvent le coût facturé aux résidents.

Par ailleurs, si une distinction entre les charges de copropriété et le prix des prestations individualisées est nécessaire, ne serait-ce que pour des raisons fiscales (les charges de copropriété ne sont pas soumises à la taxe sur la valeur ajoutée), cette distinction est déjà opérée dans les copropriétés dont la gestion est saine. La disposition qui prévoit que la répartition des charges de fonctionnement et d'entretien des parties communes affectées à un service non-individualisable est fixée par le règlement de copropriété entre en contradiction avec l'article 10 de la loi du 10 juillet 1965, et il n'est juridiquement pas possible de laisser un texte tel que le règlement de copropriété déroger à un texte de valeur législative. Par ailleurs, si les prestations individualisables doivent être supportées par l'utilisateur, la mutualisation des charges de fonctionnement et d'entretien des parties communes affectées correspond à l'esprit dans lequel se sont créées les résidences-services de première génération, et constitue une condition sine qua none de la viabilité économique des services proposés aux résidents.

L'examen en commission a permis d'améliorer la rédaction du texte sur plusieurs points32(*).

Votre commission a adopté deux amendements des rapporteurs, identiques à deux amendements de la commission des lois visant, d'une part, à maintenir la possibilité d'une gestion en régie des services offerts au sein des résidences-services et, d'autre part, à maintenir la mutualisation des charges d'entretien et de fonctionnement des parties communes affectées.

Elle a également adopté, sur avis favorable des rapporteurs, un amendement de la commission des lois précisant que la durée de cinq ans mentionné pour les conventions d'occupation des parties communes par un prestataire de services était un maximum et non une durée fixe. Elle a également rétabli la possibilité pour l'assemblée générale des copropriétaires de déléguer au conseil syndical les décisions relatives à la gestion courante de certains services, en cohérence avec le rétablissement de la possibilité de gérer certains services en régie sur la proposition de la commission des lois.

Sur une proposition de la commission des affaires économiques ayant reçu un avis favorable des rapporteurs, votre commission a adopté un amendement étendant l'interdiction faite au syndic de prester des services à son concubin et, s'agissant des personnes morales, aux sociétés mères ou filiales. Elle a également adopté un amendement de la commission des affaires économiques permettant la suppression d'un service par décision du juge lorsque l'équilibre financier de la copropriété dans son ensemble est compromis, ainsi qu'un amendement relatif aux modalités de transmission des comptes rendus des réunions du conseil des résidents aux copropriétaires.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 bis A [nouveau]
(art. L. 631-13 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation
et art. L. 7232-1-2 du code du travail)
Résidences-seniors

Objet : Cet article additionnel crée un cadre juridique pour encadrer le développement des résidences-services de deuxième génération.

Le modèle des résidences-services qui s'est développé à partir des années 1970 n'apparaît plus attrayant aujourd'hui. Aucune création nouvelle de résidences s'inscrivant dans ce modèle n'a été constatée depuis une dizaine d'années. On constate, à l'inverse, depuis les années 1990, le développement d'une nouvelle génération de résidences, à l'initiative de promoteurs spécialisés et dans lesquelles la majorité des résidents sont des locataires.

Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, ce type de copropriétés devrait connaître une croissance importante dans les décennies à venir en raison de l'évolution démographique mais également d'un facteur générationnel, les cohortes arrivant à l'âge de la retraite étant aujourd'hui plus réceptives à ce concept. Le nombre de ces résidences pourrait ainsi atteindre 580 en 2015 contre 374 en 2012), pour 64 000 personnes accueillies (41 000 en 2012).

Première/deuxième génération

Malgré une trentaine de terminologies différentes, on peut regrouper les résidences-services en deux grandes catégories qui correspondent à deux modèles dont les problématiques sont distinctes.

Les résidences de première génération (ou premier type) sont apparues à partir des années 1970. Elles se sont développées dans le cadre du droit commun de la copropriété (loi n° 65-557 du 10 juillet 1965), avant que la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (loi ENL) ne crée un statut spécifique. Dans ce modèle, les résidents sont généralement propriétaires de leur logement et participent, via le conseil syndical, à la gestion des services offerts par la résidence.

Dans les résidences de deuxième génération (ou deuxième type), qui se sont développées à partir des années 2000, la part des propriétaires résidents est minime (moins de 5 %). On y distingue clairement trois acteurs : le propriétaire du logement, qui est souvent un investisseur souhaitant bénéficier de dispositifs fiscaux avantageux33(*), le résident locataire et l'exploitant de la résidence qui gère les services offerts aux résidents, possède ou loue les locaux affectés aux services et assume le risque de vacance des logements. Ces résidences pourraient même évoluer vers un modèle de mono-propriété, dans lequel l'ensemble des lots appartiennent au même investisseur institutionnel. Elles se sont jusqu'à présent développées dans le cadre du droit commun de la copropriété qui ne prend pas en compte leur spécificité.

On dénombre aujourd'hui environ 150 résidences de première génération et entre 300 et 400 résidences de deuxième génération et ce modèle est en forte croissance.

Les résidences de seconde génération se sont jusqu'à présent développées dans le cadre du droit de la copropriété. Ce cadre apparaît toutefois obsolète compte tenu des caractéristiques réelles de ces résidences.

Afin d'encadrer le développement des résidences de deuxième génération, votre commission a adopté un amendement des rapporteurs, identique à un amendement de la commission des affaires économiques, créant au sein du code de la construction et de l'habitation la notion de résidences-seniors.

Il est précisé que ces résidences peuvent faire l'objet d'une convention au titre de l'aide personnalisée au logement (APL), et qu'elles doivent mettre en place un conseil des résidents. Par ailleurs, les gestionnaires de services bénéficient de la dérogation à la condition de compétence exclusive prévue à l'article L. 7231-1-2 du code du travail.

Votre commission a adopté l'article 15 bis A ainsi rédigé.

Article 15 bis
Demande de rapport sur le logement intergénérationnel

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport sur le logement intergénérationnel.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Au stade de l'examen en commission, et sur proposition de la rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques, l'Assemblée nationale a inséré le présent article visant à ce que le Gouvernement remette, dans les douze mois suivant la publication de la loi, un rapport sur le logement intergénérationnel, « afin de sécuriser et de favoriser les pratiques existantes ». Ce rapport devra notamment examiner l'opportunité d'adapter le régime juridique de la convention d'occupation précaire ainsi que les règles relatives à la taxe d'habitation et au versement des allocations familiales.

II - La position de la commission

La cohabitation intergénérationnelle, qui permet à des jeunes d'être logés par des personnes âgées en échange de services rendus est une solution qui se développe et qui permet tant aux jeunes de faire face aux difficultés rencontrées pour se loger qu'aux personnes âgées de bénéficier d'un certain nombre de services facilitant leur maintien à domicile.

Ce mode de cohabitation soulève toutefois un certain nombre de difficultés juridiques, pouvant amener les services fiscaux à assimiler certaines situations à du concubinage ou du travail dissimulé. Il est donc souhaitable d'encadrer l'habitat intergénérationnel afin de le sécuriser juridiquement.

L'absence de toute disposition relative à la cohabitation intergénérationnelle constituait un manque dans le texte initial. A défaut de prévoir un cadre juridique, le présent article a le mérite de soulever les problèmes suscités par cette forme de logement et d'appeler le Gouvernement à se saisir de ce sujet sous un an.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16
(art. L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation)
Intégration des enjeux liés au vieillissement
dans les programmes locaux de l'habitat

Objet : Cet article prévoit d'intégrer les problématiques de la perte d'autonomie et du handicap dans les programmes locaux de l'habitat.

I - Le dispositif proposé


· Le programme local de l'habitat

Prévu à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH), le programme local de l'habitat (PLH) est un document de programmation stratégique élaboré par les établissements de coopération intercommunale (EPCI) définissant la politique de l'habitat sur le territoire des communes concernées. Le présent article modifie l'article L. 302-1 du CCH afin d'intégrer la problématique de l'adaptation de l'habitat au vieillissement dans l'élaboration des PLH.

L'élaboration d'un PLH est obligatoire pour les métropoles, communautés urbaines et communautés d'agglomération ainsi que pour les communautés de communes de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants dès lors qu'elles sont compétentes en matière d'habitat. En cohérence avec le schéma de cohérence territoriale (Scot), le PLH définit, pour une durée de six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement et à favoriser le renouvellement urbain, la mixité sociale et l'accessibilité du bâti aux personnes handicapées. Les orientations qu'il définit s'imposent aux plans locaux d'urbanisme (PLU).


· La prise en compte de la perte d'autonomie et du handicap dans les PLH

Le IV de l'article L. 302-1 du CCH énumère un certain nombre d'éléments qui doivent figurer de manière obligatoire dans le PLH, notamment les objectifs d'offres nouvelles, la typologie des logements nécessaires au regard de la situation économique et sociale des habitants et les actions à mener dans un certain nombre de domaines. Le PLH précise également les réponses apportées aux besoins particuliers des personnes mal logées ou défavorisées (alinéa 7) et des étudiants (alinéa 8).

Le présent article ajoute à ces éléments obligatoires la réponse aux besoins particuliers des personnes en situation de perte d'autonomie, par le développement d'une offre nouvelle et l'adaptation des logements existants.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Cet ajout pour but d'associer les EPCI à l'effort d'adaptation de l'habitat au vieillissement en s'appuyant sur l'outil de conception et de suivi, mais aussi de coordination des différents acteurs que constitue le PLH.

Il s'agit d'une logique d'incitation, puisque l'obligation pesant sur les EPCI est essentiellement une obligation de réflexion. Cette mesure sera appliquée au fur et à mesure du renouvellement des PLH, qui sont élaborés tous les cinq ans.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 bis
(art. L. 122-1-2 du code de l'urbanisme)
Prise en compte du vieillissement
dans les schémas de cohérence territoriale

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à ce que la problématique du vieillissement soit prise en comptes dans les schémas de cohérence territoriale.

I - Le dispositif adopté par l'assemblée nationale

Au stade de l'examen en commission, et sur proposition de la rapporteure, l'Assemblée nationale a ajouté un article visant à modifier l'article L. 122-1-2 du code de l'urbanisme relatif au rapport de présentation du schéma de cohérence territorial (Scot), qui coordonne au niveau communal ou intercommunal les politiques d'urbanisme et d'habitat.

L'article L. 122-1-2 prévoit notamment que le rapport de présentation s'appuie « sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques » pour expliquer les choix retenus. Le présent article prévoit une mention explicite de la problématique du vieillissement de la population, afin que celle-ci soit mieux prise en compte dans l'élaboration des Scot.

II - La position de la commission

Cet article est cohérent avec la volonté de mieux prendre en compte les problématiques liées au vieillissement dans les documents de planification urbaine.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 17
(art. 2143-3 du code général des collectivités territoriales)
Représentation des personnes âgées
dans les commissions communales d'accessibilité

Objet : Cet article prévoit la représentation des personnes âgées au sein des commissions communales d'accessibilité.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit la mise en place de commissions communales d'accessibilité dans les communes ou dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 5 000 habitants compétents en matière de transports ou d'aménagement. Ces commissions ont pour fonction d'établir un rapport annuel dressant l'état d'accessibilité du bâti, de la voirie, des espaces publics et des transports, et de formuler des propositions de nature à améliorer l'existant. Elles recensent également l'offre de logements accessibles aux personnes handicapées.

Présidées par le maire ou par le président de l'EPCI, les commissions d'accessibilité sont composées notamment des représentants de la commune, d'associations d'usagers et d'associations représentant les personnes handicapées.

Le présent article ajoute plusieurs mentions des personnes âgées à la rédaction actuelle.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

L'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées, prise en vertu de la loi n° 2014-789 du 10 juillet 2014, a modifié l'article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales. Les modifications apportées satisfont l'objet du présent article. Toutefois, la sécurité juridique de ces dispositions est incertaine.

En effet, l'ordonnance n'a pas encore été ratifiée bien qu'un projet de loi en ce sens ait été déposé le 4 janvier 2015. Un recours en annulation a par ailleurs été déposé devant le Conseil d'Etat contre cette ordonnance.

Compte tenu de ces circonstances, il convient de ne pas supprimer à ce stade le présent article. Une adoption en termes identiques n'est pas non plus souhaitable dans la mesure où il ne serait plus possible de revenir sur cet article à un stade ultérieur de la procédure législative.

Votre commission a donc adopté un amendement des rapporteurs reprenant la rédaction de l'article L. 2143-3 du CGCT issue de l'ordonnance en la complétant à ses alinéas 6 et 9.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 18
(art. L. 1214-2 et L. 1231-8 du code des transports)
Accessibilité des transports en commun

Objet : Cet article vise à une meilleure prise en compte des besoins spécifiques des personnes âgées dans les transports publics.

I - Le dispositif proposé


· Plan de déplacements urbains

Dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, l'autorité organisatrice des transports élabore un plan de déplacements urbains (PDU), prévu aux articles L. 1214-1 et suivants du code des transports. Ce document « détermine les principes régissant l'organisation du transport de personnes et de marchandises, la circulation et le stationnement » (article L. 1214-1). Son contenu est précisé à l'article L. 1214-2, aux termes duquel le PDU vise notamment à assurer « 2° (...) l'amélioration de l'accès aux réseaux de transports publics des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite ».

Le présent article complète cette disposition de manière à ce que le PDU prenne également en compte la question de l'accès des personnes âgées aux réseaux de transports.


· Service de conseil en mobilité

L'article L. 1231-8 du code des transports prévoit à son dernier alinéa la mise en place, par les autorités organisatrices du transport public d'un service de conseil en mobilité « à l'intention des employeurs et des gestionnaires d'activités générant des flux de déplacements importants ». Le présent article prévoit que ce service de conseil est également mis en oeuvre à l'intention de publics spécifiques, « notamment les personnes handicapées et les personnes âgées ».

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 A
(art. 1er de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008
portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire
dans le domaine de la lutte contre les discriminations)
Discrimination en raison de la perte d'autonomie

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, élargit à la perte d'autonomie le champ des motifs susceptibles de fonder une discrimination.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

L'article 1er de la loi du 27 mai 2008 distingue deux formes de discrimination selon que celle-ci revêt un caractère direct ou indirect34(*).

- La discrimination directe est la situation dans laquelle « une personne est traitée de manière moins favorable qu'une autre ne l'est, ne l'a été ou ne l'aura été dans une situation comparable » du fait « de son appartenance ou de sa non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race, sa religion, ses convictions, son âge, son handicap, son orientation ou identité sexuelle, son sexe ou son lieu de résidence ».

- La discrimination indirecte est « une disposition, un critère ou une pratique neutre en apparence, mais susceptible d'entraîner, en raison de l'un des motifs mentionnés ci-dessus, « un désavantage particulier pour certaines personnes par rapport à d'autres, à moins que cette disposition, ce critère ou cette pratique ne soit objectivement justifié par un but légitime et que les moyens pour réaliser ce but ne soient nécessaires et appropriés ».

Le présent article, inséré en séance à l'Assemblée nationale sur la proposition conjointe de Mme Martine Pinville et de M. Christophe Sirugue et plusieurs de ses collègues, ajoute la perte d'autonomie à la liste des motifs susceptibles d'entraîner une discrimination directe ou indirecte.

II - La position de la commission

Votre commission s'est interrogée sur l'utilité de cet article. Le droit actuel inclut en effet déjà l'âge et le handicap parmi les facteurs susceptibles de fonder une discrimination. Or les personnes en situation de perte d'autonomie présentent ipso facto un handicap, lequel est généralement lié à l'âge. L'objectif poursuivi par le présent article apparaît donc satisfait par le droit en vigueur.

Dans ce contexte, la loi organique du 29 mars 201135(*) permet d'ailleurs à ce dernier d'exercer sa compétence à l'égard des personnes visées (personnes âgées ou handicapées) au regard soit des critères légaux de discrimination, soit du caractère public de l'Ehpad dans lequel réside, le cas échéant, l'intéressé. Selon les informations communiquées à vos rapporteurs, environ 6 % des réclamations (3 000 dossiers par an) adressées au Défenseur des droits en matière de discriminations sont relatives à l'âge. En 2014, ce dernier constitue le 6ème critère de saisine pour discrimination (sur 20 critères au total).

Compte tenu de ces considérations, votre commission a jugé légitime, à l'initiative conjointe de vos rapporteurs et de la rapporteure pour avis de la commission des lois, d'adopter un amendement de suppression de l'article 19 A.

Votre commission a donc supprimé cet article.

Article 19
(art. L. 113-1, L. 113-1-1 [nouveau] et L. 113-1-2 [nouveau]
du code de l'action sociale et des familles)
Droit des personnes âgées en perte d'autonomie
à un accompagnement et à une information adaptés

Objet : Cet article reconnaît le droit, pour toute personne âgée en perte d'autonomie, à bénéficier d'un accompagnement et d'une information adaptés à sa situation et à son projet de vie.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 113-1 du code de l'action sociale et des familles pose les fondements juridiques et définit le contenu de l'aide sociale aux personnes âgées. Il consacre le droit pour toute personne âgée de 65 ans privée de ressources suffisantes de bénéficier « soit d'une aide à domicile, soit d'un placement chez des particuliers ou dans un établissement ».

Le présent article vise à préciser le contenu de ce droit afin de garantir qu'il s'exerce selon des modalités respectueuses de la situation personnelle et du projet de vie de la personne âgée. Il vise en outre à réaffirmer le droit à une information adaptée sur les prises en charge et les formes d'accompagnement disponibles.

Il modifie pour ce faire le chapitre III du titre Ier du livre Ier du code de l'action sociale et des familles qui rassemble les principes généraux applicables aux personnes âgées.

Ses alinéas 3 à 5 insèrent deux nouveaux articles :

- l'article L. 113-1-1 reconnaît le droit de la personne âgée dépendante « à des aides adaptées à ses besoins et à ses ressources, dans le respect de son projet de vie, pour répondre aux conséquences de sa perte d'autonomie, quels que soient la nature de sa déficience et son mode de vie ». Ce droit s'exerce dans les conditions définies au chapitre II du livre III du code de l'action sociale et des familles, qui regroupe les dispositions relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) ;

- l'article L. 113-1-2 consacre le droit, pour la personne âgée dépendante et sa famille, « à une information sur les formes d'accompagnement et de prise en charge adaptées aux besoins et aux souhaits de la personne âgée en perte d'autonomie, qui est assuré notamment par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et par les départements ». Le droit est garanti par la CNSA dans le cadre de ses compétences définies à l'article L. 14-10-1 du code de l'action sociale et des familles et par les départements au titre de l'article L. 113-2 du même code.

L'article L. 14-10-1 confère à la CNSA la mission « de contribuer à l'information et au conseil sur les aides techniques qui visent à améliorer l'autonomie des personnes âgées ». A cet égard, l'article 47 du présent projet de loi précise le cadre juridique dans lequel la CNSA est chargée de déployer un portail d'information pour les personnes âgées et leurs proches. Il s'agit de répondre à l'insuffisante transparence sur l'offre disponible en matière d'accompagnement de la perte d'autonomie et de remédier à l'hétérogénéité de l'information sur l'ensemble du territoire. Compte tenu du caractère épars de cette information et du besoin accru de visibilité sur les bons interlocuteurs, il convient en effet de mettre à disposition des personnes âgées et de leurs proches un point d'entrée facilement accessible qui leur permette d'être orientés rapidement vers les acteurs qui pourront leur apporter une information et un appui individualisé.

S'agissant des départements, l'article L. 113-2 prévoit qu'ils mettent en oeuvre leurs compétences en s'appuyant notamment sur les centres locaux d'information et de coordination (Clic). Il les autorise en outre à signer des conventions avec toute autre acteur en faveur des personnes âgées pour assurer la coordination gérontologique sur le territoire.

L'article L. 113-1-2 nouveau réserve bien entendu la possibilité à d'autres intervenants, comme les centres communaux d'action sociale (CCAS) par exemple, de contribuer à cette mission d'information, en fonction des besoins de chaque territoire.

L'alinéa 2 opère un changement sémantique. A l'article L. 113-1 qui prévoit que « toute personne âgée de 65 ans privée de ressources suffisantes peut bénéficier, soit d'une aide à domicile, soit d'un placement chez des particuliers ou dans un établissement », le mot « placement » est remplacé par le mot « accueil ».

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision de la rapporteure.

III - La position de la commission

Le présent article ne consacre pas véritablement de droit nouveau ; il constitue plutôt la réaffirmation solennelle du droit à la solidarité nationale pour toutes les personnes âgées en perte d'autonomie. Il rappelle également les obligations des départements et de la CNSA en matière d'information sur les formes d'accompagnement et de prise en charge. Le dispositif proposé apparaît ainsi déjà largement satisfait en pratique. En réponse au questionnaire de vos rapporteurs, la DGCS a elle-même indiqué « qu'une majorité de départements assure déjà, par différents moyens, une information aux personnes âgées et à leurs familles, conformément aux dispositions de l'article L. 113-2 du code de l'action sociale et des familles ».

Votre commission considère néanmoins que le présent article présente une double utilité. D'une part, il constitue le pendant, pour les personnes âgées en perte d'autonomie, des articles L. 114-1 et 114-1-1 du même code, qui proclame le droit, pour toute personne handicapée, à la compensation des conséquences du handicap quelles que soient l'origine et la nature de la déficience, l'âge ou le mode de vie de la personne. D'autre part, la DGCS souligne que l'article aura des conséquences pour les départements « qui n'assurent pas déjà une information suffisante des personnes sur les droits ». Quant à la CNSA, elle affirme qu'à l'appui de ces dispositions elle « s'adressera désormais directement aux personnes âgées et handicapées ainsi qu'à leurs proches, pour lesquels elle travaille avec ses réseaux et partenaires depuis sa création ».

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de vos rapporteurs.

Elle a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article 20
Substitution de la notion d'« accueil » à celle de « placement »
des personnes âgées dépendantes

Objet : Cet article remplace la notion de « placement » par celle d'« accueil » en établissement d'hébergement des personnes âgées dépendantes.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose une modification d'ordre sémantique. Il remplace, à l'intitulé actuel du chapitre Ier du titre III du livre II du code de l'action sociale et des familles, « Aide à domicile et placement », la notion de « placement » par celle d' « accueil ».

S'agissant de personnes adultes, il convient en effet de parler d'accueil en établissement d'hébergement des personnes âgées dépendantes et non de placement, terme plus adapté aux mineurs protégés pris en charge par l'aide sociale à l'enfance (Ase) ou faisant l'objet d'une mesure d'assistance éducative.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 21
(art. L. 231-4 du code de l'action sociale et des familles)
Remplacement de la notion de « placement » par celles d'« accueil »
et d'« admission » des personnes âgées dépendantes

Objet : Cet article remplace la notion de « placement » par celles d'« accueil » et d' « admission » en établissement de personnes âgées dépendantes.

I - Le dispositif proposé

Pour les mêmes raisons que celles qui justifient l'article 20, le présent article prévoit des adaptations sémantiques.

A l'article L. 231-4 du code de l'action sociale et des familles, qui reconnaît le droit pour toute personne âgée ne pouvant être utilement aidée à domicile d'être hébergée dans une structure adaptée, il remplace l'adjectif « placée » par celui d' « accueillie » et la notion de « placement » par celles d'« accueil » et d'« admission » des personnes âgées.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative conjointe de Mmes Bérengère Poletti et Jeanine Dubié et plusieurs de leurs collègues, un amendement rédactionnel dont l'objectif est de mettre le secteur privé, non lucratif et commercial, sur un pied d'égalité avec le secteur public. Dans la nouvelle rédaction qui en résulte, le premier alinéa de l'article L. 231-4 précité disposerait que toute personne âgée peut être « accueillie (...) soit chez des particuliers, soit dans un établissement de santé ou une maison de retraite publics, soit (et non plus « ou, à défaut, ») dans un établissement privé. »

III - La position de la commission

A l'initiative de vos rapporteurs, votre commission a adopté un amendement de coordination rédactionnelle.

Elle a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article 22
(art. L. 311-3, L. 311-4, L. 311-4-1 [nouveau]
et L. 311-5-1 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles)
Droits et libertés garantis aux personnes âgées accueillies
dans les établissements et services médico-sociaux

Objet : Cet article renforce les droits et libertés des usagers des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Il réaffirme leur liberté d'aller et venir, consacre leur droit de désigner une personne de confiance et instaure des garanties contre les résiliations abusives des contrats de séjour.

I - Le dispositif proposé

Le présent article répond à la nécessité de mieux assurer le respect des droits de la personne âgée à son entrée et pendant son séjour en établissement.

Il inscrit plusieurs garanties nouvelles au sein du titre Ier du livre III du code de l'action sociale et des familles, relatif à l'action sociale et médico-sociale mise en oeuvre par les établissements et services soumis à autorisation qui accueillent des personnes âgées et des adultes handicapées. L'objectif est triple :

- s'assurer que l'entrée dans un établissement soit une décision personnelle et éclairée et que la personne puisse à tout moment se faire accompagner par une personne de confiance de son choix ;

- garantir que toute restriction à la liberté d'aller et venir soit strictement encadrée ;

- éviter les résiliations abusives des contrats de séjour.


· Les garanties prévues pour assurer le respect du principe de liberté d'aller et venir

Depuis la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, l'article L. 311-3 du code de l'action sociale et des familles garantit « l'exercice des droits et libertés individuels (...) à toute personne prise en charge par des établissements et services sociaux et médico-sociaux ». Son 1° vise en particulier « le respect de sa dignité, de son intégrité, de sa vie privée, de son intimité et de sa sécurité ». Son 3° affirme quant à lui le droit à la qualité de la prise en charge qui passe par la recherche de l'autonomie et du consentement de la personne accueillie. Il impose de rechercher systématiquement le consentement éclairé lorsque la personne est apte à exprimer sa volonté et à participer à la décision.

Les alinéas 2 à 5 du présent article complètent les 1° et 3° de l'article L. 311-3 afin de prévoir expressément que la liberté d'aller et venir fait partie des droits et libertés individuels garantis aux personnes accueillies. Ce droit est rattaché aux libertés garanties et protégées par la Constitution au titre de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. Il garantit à tout individu le droit de pouvoir de déplacer d'un endroit à un autre quel que soit son degré de perte d'autonomie.

Les alinéas 6 à 10 modifient l'article L. 311-4 du même code qui impose à tout établissement de remettre à la personne accueillie une charte des droits et libertés et habilite le représentant légal à participer à l'élaboration du contrat de séjour lorsque la personne accueillie est un majeur protégé.

L'alinéa 7 prévoit que la charte des droits et libertés de la personne accueillie est affichée dans l'établissement.

Les alinéas 8 et 9 concernent l'entretien préalable à la conclusion du contrat de séjour et visent à garantir le recueil du consentement de la personne accueillie ainsi que la compréhension de ses droits. Ils prévoient que, lors de la conclusion du contrat de séjour, « le directeur de l'établissement ou son délégué s'assure, dans un entretien hors de la présence de toute autre personne, du consentement de la personne à être accueillie ». En ce qui concerne les majeurs protégés, un renvoi direct à l'article 459-2 du code civil permet de préciser que le dispositif ne s'applique pas lorsqu'une mesure de protection juridique est ordonnée et que le juge autorise la personne chargée de la protection à représenter et à assister le majeur pour les actes relatifs à sa personne.

Le directeur de l'établissement doit également s'assurer de la connaissance et la compréhension par la personne accueillie de l'ensemble de ses droits.

A des fins de coordination, l'alinéa 10 précise que le représentant légal d'un majeur protégé intervient dans le respect de l'article 459-2 du code civil qui dispose que la personne protégée choisit le lieu de sa résidence, entretient librement des relations personnelles avec tout tiers, parent ou non et a le droit d'être visitée et, le cas échéant, hébergée par ceux-ci.

L'alinéa 11 crée un article L. 311-4-1 nouveau dont le paragraphe I vise à encadrer les restrictions à la liberté d'aller et venir parfois rendues nécessaires pour assurer la sécurité de la personne accueillie. Il vise l'ensemble des établissements hébergeant des personnes âgées, c'est-à-dire à la fois les établissements médico-sociaux mentionnés au 6° du I de l'article L. 312-1 et les différentes catégories d'établissements non habilités à l'aide sociale mentionnés à l'article L. 342-1. Il prévoit qu'à l'occasion de la conclusion du contrat de séjour, une annexe puisse préciser les « adaptations apportées aux contraintes prévues par le règlement de fonctionnement et susceptibles de limiter les possibilités d'aller et venir du résident ». Plusieurs garanties sont prévues :

- ces adaptations doivent avoir « pour seules fins d'assurer son intégrité physique et la sécurité des personnes » ;

- elles doivent être « proportionnées à son état et aux objectifs de sa prise en charge » ;

- elles ne sont proposées que « sur avis conforme du médecin coordonnateur de l'établissement et après avis du médecin traitant, ou, à défaut de médecin coordonnateur, sur avis conforme du médecin traitant, après examen de l'intéressé » ;

- le contenu de l'annexe peut être révisé « chaque fois que nécessaire à l'initiative de l'intéressé, du directeur de l'établissement et du médecin coordonnateur ou, à défaut, du médecin traitant ».


· L'encadrement des conditions de résiliation du contrat de séjour

Ni la loi, ni aucun décret n'encadre aujourd'hui les conditions de rupture du contrat de séjour. Ces conditions sont ainsi prévues directement par le contrat lui-même. Cette situation est susceptible de conduire à certains abus, en particulier lorsque la résiliation est demandée par le gestionnaire de l'établissement. Des difficultés ont été mises en évidence lors des enquêtes menées par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Sa commission des clauses abusives a formulé plusieurs recommandations36(*). L'étude d'impact annexée au projet de loi fait référence en particulier à une étude rendue publique en mai 2013, réalisée auprès de 311 établissements dans 74 départements et faisant apparaître un taux d'infraction élevé : près de 59 % d'anomalies relevées et 178 avertissements donnés, 13 procès-verbaux établis et 18 injonctions formulées. Sont ainsi pointées du doigt des clauses dont l'objet est de fixer des durées de préavis dont la durée est quelquefois très excessive, de permettre à l'établissement de percevoir une somme forfaitaire destinée à la remise en état des lieux après la libération de la chambre occupée par la personne âgée, ou encore de permettre à l'établissement de facturer la totalité du prix de l'hébergement d'un mois en cas de décès ou de libération de la chambre en cours de mois.

Pour répondre à cette situation, les alinéas 13 à 18 du présent article proposent d'encadrer légalement les conditions de résiliation des contrats de séjour.

Le paragraphe II de l'article L. 314-4-1 nouveau définit les règles de rupture à l'initiative de la personne accueillie. Celle-ci, ou son représentant légal si elle est un majeur protégée, peut exercer par écrit un droit de résiliation dans les quinze jours qui suivent la signature du contrat (ou l'admission si celle-ci est postérieure). Pendant ce temps, aucun délai de préavis ne peut lui être opposé et aucune autre contrepartie que l'acquittement du prix de la durée de séjour effectif ne peut lui être réclamée.

A l'issue de ce délai de quinze jours, la personne accueillie ou son représentant légal peut résilier le contrat de séjour par écrit au terme d'un délai de réflexion de quarante-huit heures. Un décret définit la durée maximale du préavis qui doit être prévue au contrat pour être opposable à la personne accueillie.

Le paragraphe III de l'article L. 314-4-1 nouveau prévoit les règles de résiliation à l'initiative du gestionnaire de l'établissement. Elle ne peut être demandée que dans les trois cas suivants :

- inexécution par la personne âgée d'une obligation lui incombant au titre de son contrat ou manquement grave ou répété au règlement de fonctionnement ;

- cessation totale d'activité de l'établissement ;

- cas où la personne hébergée cesse de remplir les conditions d'admission dans l'établissement considéré.

La résiliation doit intervenir dans des délais de préavis dont la durée est prévue par le même décret que celui qui fixe la durée maximale applicable au préavis à l'initiative de la personne accueillie.


· La possibilité de désigner une personne de confiance

Depuis la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, l'article L. 311-5 du code de l'action sociale et des familles permet à toute personne accueillie en établissement social et médico-social d'avoir recours à une personne qualifiée pour être aidée à faire valoir ses droits. Cette personne qualifiée est choisie sur une liste établie conjointement par le préfet, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) et le président du conseil général.

En revanche, les usagers du secteur médico-social n'ont pas la possibilité de désigner une personne de confiance de leur choix pour les aider, les conseiller et les accompagner dans leurs démarches. Ce droit est pour l'instant réservé aux usagers du système de santé. En vertu de l'article L. 1111-6 du code de la santé publique, créé par la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades, « toute personne majeure peut désigner une personne de confiance qui peut être un parent, un proche ou le médecin traitant, et qui sera consultée au cas où elle-même serait hors d'état d'exprimer sa volonté et de recevoir l'information nécessaire à cette fin ».

Les alinéas 19 à 24 du présent article créent un article L. 311-5-1 nouveau qui s'inspire du code de la santé publique pour permettre à toute personne majeure accueillie en établissement de désigner une personne de confiance chargée de l'accompagner dans ses démarches et de l'aider dans ses décisions relatives à sa prise en charge.

La personne de confiance peut être un parent, un proche, le médecin traitant ou la personne de confiance mentionnée à l'article L. 1111-6 du code de la santé publique. Elle est consultée au cas où la personne intéressée rencontre des difficultés dans la connaissance et la compréhension de ses droits (alinéa 20).

La personne est désignée par écrit et cette désignation est révocable à tout moment (alinéa 21).

Il est proposé à la personne accueillie de désigner une personne de confiance lors de toute prise en charge. La désignation est valable pour la durée de la prise en charge, sauf si la personne prise en charge n'en dispose autrement (alinéa 22).

Il convient de noter que l'alinéa 9 du présent article prévoit également que le directeur de l'établissement, lors de la conclusion du contrat de séjour, informe la personne accueillie de la possibilité de désigner une personne de confiance (telle que définie à l'article L. 311-5-1).

Les alinéas 23 et 24 excluent du champ d'application de cette mesure les majeurs protégés et les établissements prenant en charge des mineurs.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par les commissaires des groupes UMP et RRDP qui modifie l'organisation de l'entretien préalable à la conclusion du contrat de séjour. Il est désormais prévu que le directeur peut s'y faire représenter par « toute personne formellement désignée par lui » et que la personne accueillie peut être accompagnée par la personne de confiance préalablement désignée.

Elle a en outre adopté un amendement des commissaires du groupe SRC qui remplace la possibilité pour l'annexe au contrat de séjour de définir des mesures restreignant la liberté d'aller et venir du résident par la possibilité de définir des mesures permettant d'assurer l'intégrité physique et la sécurité du résident.

Elle a enfin adopté deux amendements de la rapporteure qui renvoient, s'agissant des conditions d'accueil des majeurs protégés, à l'ensemble des mesures de protection des majeurs prévues par le code civil et non pas seulement aux mesures de tutelle mentionnées dans la rédaction initiale.

En séance, l'Assemblée nationale a jugé utile de préciser que l'annexe au contrat de séjour peut également être révisée à l'initiative de la personne de confiance désignée par la personne accueillie.

Elle a adopté un amendement de Mme Valérie Rabault précisant que la résiliation à la demande du gestionnaire de l'établissement est possible, dans le cas où la personne âgée cesse de remplir les conditions d'admission, « notamment si son état de santé nécessite des équipements ou des soins non présents dans cet établissement ».

III - La position de la commission

Pour renforcer encore davantage la protection juridique des personnes âgées en établissement, votre commission a adopté quatre séries d'amendements.

· Deux amendements adoptés sur proposition de vos rapporteurs ont tout d'abord supprimé des mentions redondantes ou superfétatoires aux alinéas 5, 11 et 14.

· La rédaction de l'alinéa 9 relatif à l'entretien mené à l'occasion de la conclusion du contrat de séjour a ensuite été précisée par l'adoption de trois amendements. Il est désormais prévu :

- à l'initiative de vos rapporteurs, que le médecin coordinateur de l'établissement participe à l'entretien afin que l'appréciation portée sur l'existence du consentement de la personne accueillie ne relève pas de la seule personne du directeur de l'établissement ;

- sur proposition de notre collègue Claude Raynal, que le directeur informe la personne âgée de ses droits au lieu de s'assurer uniquement de leur bonne compréhension par celle-ci ;

- à l'initiative de vos rapporteurs, que l'information sur la possibilité de désigner une personne de confiance soit délivrée par le directeur non pas pendant l'entretien mais préalablement à celui-ci. Vos rapporteurs considèrent qu'un décret devra définir le délai minimal qui doit séparer la délivrance de cette information de la date de l'entretien ainsi que les conditions d'information de la personne accueillie.

· Suivant l'avis de vos rapporteurs, votre commission a également jugé utile d'améliorer la procédure d'élaboration des mesures particulières pouvant figurer dans une annexe au contrat de séjour pour assurer la sécurité de la personne accueillie (alinéa 13). Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale ne donnait en effet pas entière satisfaction : les dispositions à prendre en cas de désaccord entre les médecins, hypothèse qui serait loin d'être négligeable selon les représentants des professionnels concernés, n'étaient pas prévues. Dans sa nouvelle rédaction, l'alinéa 13 prévoit que les mesures sont définies au terme d'une procédure collégiale mise en oeuvre à l'initiative du médecin coordonnateur de l'établissement ou, à défaut de médecin coordonnateur, du médecin traitant. Cette procédure associe l'ensemble des représentants de l'équipe médico-sociale de l'établissement afin de réaliser une évaluation pluridisciplinaire des bénéfices et des risques envisagés. Il est précisé que le contenu de l'annexe peut être révisé à tout moment selon la même procédure.

· Enfin, votre commission a adopté deux amendements de vos rapporteurs qui clarifient les conditions de résiliation du contrat de séjour pour renforcer la protection des résidents.

S'agissant de la résiliation à la demande de la personne accueillie, une nouvelle rédaction de l'alinéa 15 permet de préciser qu'elle dispose, à compter de la notification de sa décision de résiliation au gestionnaire de l'établissement, d'un délai de réflexion de quarante-huit heures pendant lequel elle peut revenir sur cette décision sans avoir à se justifier. Ce délai de réflexion s'impute sur le délai de préavis qui peut lui être opposé.

S'agissant de la résiliation par le gestionnaire, une nouvelle rédaction des alinéas 16 à 19 a été adoptée pour préciser les motifs qui sont susceptibles de constituer un motif de résiliation :

- l'inexécution par la personne d'une obligation lui incombant ou le manquement au règlement de fonctionnement ne doivent pas être la conséquence de l'altération des facultés mentales ou corporelles de la personne accueillie. Vos rapporteurs ont ainsi souhaité exclure les cas dans lesquels une personne enfreint les règles établies du fait même des troubles pathologiques dont elle est atteinte et qui justifient son séjour dans l'établissement ;

- les cas dans lesquels la personne accueillie cesse de remplir les conditions d'admission ne doivent s'entendre que des situations où son état de santé nécessite « durablement » des équipements et soins non disponibles dans l'établissement.

En ce qui concerne la durée de préavis applicable au gestionnaire, il est désormais précisé qu'elle ne peut être inférieure à la durée de préavis maximale applicable à la personne accueillie.

Votre commission a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article 23
(art. L. 116-4 [nouveau], L. 331-4 et L. 443-6
du code de l'action sociale et des familles)
Extension de l'incapacité spéciale de recevoir des dons et legs

Objet : Cet article étend l'interdiction de recevoir des libéralités aux intervenants à domicile ainsi qu'aux organismes et bénévoles oeuvrant auprès de personnes âgées ou handicapées.

I - Le dispositif proposé


· Le champ d'application de l'incapacité spéciale de recevoir des dons et legs a été progressivement étendu

Afin d'assurer la protection patrimoniale des personnes âgées et handicapées vulnérables, la loi a défini un régime des incapacités spéciales de recevoir applicable aux professionnels accompagnant ces personnes et susceptibles d'abuser de leur influence éventuelle auprès de celles-ci pour obtenir d'elles des dons et legs. Le champ d'application de ce régime a été étendu par la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.

L'article 909 du code civil distingue aujourd'hui trois séries de professionnels auxquels s'applique ce régime :

- les professionnels médicaux, y compris les auxiliaires médicaux, et les pharmaciens « qui ont prodigué des soins à une personne pendant la maladie dont elle meurt » et qui « ne peuvent profiter des dispositions entre vifs ou testamentaires qu'elle aurait faites en leur faveur pendant le cours de celle-ci » » ;

- les mandataires judiciaires à la protection des majeurs et les personnes morales au nom desquelles ils exercent leurs fonctions « qui ne peuvent pareillement profiter des dispositions entre vifs et testamentaires qu'elles auraient faites en leur faveur quelle que soit la date de la libéralité » ;

- les ministres du culte.

L'article 909 prévoit néanmoins deux exceptions : d'une part, les dispositions rémunératoires particulières qui correspondent à des gratifications pour services rendus, d'autre part, les libéralités en faveur d'une personne avec laquelle le donateur possède un lien de parenté allant jusqu'au quatrième degré.

Compte tenu de l'augmentation du nombre de personnes âgées et handicapées accueillies ou soignées en dehors de leur domicile, l'incapacité spéciale de recevoir a été étendue aux personnes physiques ou morales liées à un établissement social ou médico-social autorisé ou déclaré ainsi qu'aux accueillants familiaux à titre onéreux :

- l'article L. 331-4 du code de l'action sociale et des familles interdit ainsi les dons et legs aux personnes physiques ou morales propriétaires, administrateurs et employés des établissements « hébergeant à titre gratuit ou onéreux des mineurs, des personnes handicapées ou inadaptées ou en détresse ». Le régime est particulièrement strict : l'interdiction n'est pas soumise à la condition que les donations aient été effectuées lorsque la personne était atteinte du mal qui a provoqué son hébergement ou son décès ;

- l'article L. 443-6 du même code applique cette même interdiction aux accueillants familiaux et à leurs proches.

Enfin, une protection spéciale est également prévue pour l'acquisition de biens appartenant à une personne hébergée en Ehpad ou en établissement de soins psychiatriques, l'article 1125-1 du code civil frappant de nullité toute acquisition de ce type réalisée au bénéfice des personnels de ces établissements, sauf autorisation de justice.


· Le champ d'application de l'interdiction spéciale de recevoir des dons et legs exclut encore un certain nombre de professionnels pourtant susceptibles d'intervenir auprès de personnes âgées vulnérables

En l'état du droit actuel, l'interdiction de recevoir des dons et legs n'est pas applicable à un certain nombre de personnes en contact direct et prolongé avec des personnes âgées vulnérables, qu'il s'agisse de professionnels ou de bénévoles, tels que les intervenants à domicile.

Or, la jurisprudence fait une interprétation stricte des dispositions de l'article 909 du code civil car elle n'applique l'incapacité spéciale de recevoir des dons et legs qu'aux professionnels qui y sont expressément mentionnés. Dans un arrêt remarqué du 25 septembre 2013, relatif à un legs consenti par testament à une aide à domicile, la Cour de cassation admet ainsi qu'une aide-ménagère peut recevoir des dons ou legs de la personne âgée dont elle s'est occupée, même si son contrat de travail le lui interdit. Aucune disposition légale n'interdit en effet à une aide-ménagère de recevoir des dons ou des legs. Pour la Cour, l'aide-ménagère « n'étant pas frappée d'une incapacité de recevoir à titre gratuit, l'inobservation des obligations mises à sa charge par son employeur ne pouvait affecter la validité du legs »37(*).

Une intervention du législateur apparaît ainsi nécessaire pour renforcer les garanties dont doivent bénéficier les personnes âgées et handicapées vulnérables s'agissant de leur protection patrimoniale.


· Le dispositif proposé

Le présent article entend donc élargir les dispositions de protection et procéder à leur mise en cohérence en les regroupant au sein d'un article unique.

Le paragraphe I crée ainsi, au sein du code de l'action sociale et des familles, un nouvel article L. 116-4 qui réunit l'ensemble des dispositions relatives aux incapacités spéciales de recevoir des dons et legs figurant aujourd'hui aux articles L. 331-4 et L. 443-6 du même code.

Il élargit le régime de l'incapacité de recevoir des dons et legs à l'ensemble des soignants et intervenants auprès des personnes âgées employés pour l'accomplissement de tâches relatives à l'aide et aux services à domicile ou aux travaux domestiques (professionnels relevant de l'article L. 7231-1 du code du travail). Cette incapacité s'applique pendant la durée de la prise en charge, d'accueil ou d'accompagnement. En pratique, elle vise notamment tout service d'aide à domicile, toute personne liée à ce service, y compris les bénévoles, et tout « employé de maison » directement salarié par une personne âgée et intervenant à son domicile.

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, les personnes âgées pourront continuer à faire des cadeaux d'usage en argent ou en nature dans les conditions définies à l'article 852 du code civil. Ce dernier prévoit que « le caractère de présent d'usage s'apprécie à la date où il est consenti et compte tenu de la fortune du disposant ».

Par ailleurs, l'incapacité étant limitée à la période de prise en charge ou d'accompagnement, la personne aidée pourra si elle le souhaite, au terme de cette période, contribuer au financement d'une association qui gérait le service qui l'avait prise en charge en lui effectuant des dons et legs.

Le paragraphe II abroge en conséquence les articles L. 331-4 et L. 443-6 précités.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre des amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté en commission des affaires sociales un amendement des députés du groupe écologiste permettant de préciser que le régime des incapacités spéciales s'applique aux bénévoles relevant non des seules associations mais de l'ensemble des organismes intervenant auprès des personnes âgées.

III - La position de la commission

Votre commission est favorable à l'esprit de cet article qui permet d'accroître la protection des personnes âgées vulnérables contre le risque de captation et de poser les conditions d'une application plus uniforme du régime de l'incapacité spéciale de recevoir des dons et legs.

Elle a cependant estimé que l'extension du champ d'application de cette incapacité était particulièrement large : l'interdiction s'appliquerait à l'ensemble des personnes faisant appel à un intervenant à domicile, quels que soient leur âge et leur situation personnelle.

Sur proposition de vos rapporteurs, votre commission a donc adopté un amendement prévoyant une extension plus limitée, qui permettrait de ne cibler que les personnes les plus susceptibles de se trouver dans une situation de vulnérabilité justifiant une protection spéciale contre le risque de captation. Selon la nouvelle rédaction du texte, l'extension de l'incapacité à recevoir des dons et legs ne concerne désormais que les services mentionnés au 2° de l'article L. 7231-1 du code du travail, c'est-à-dire les services d'assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile ou d'une aide à la mobilité.

Votre commission a en outre adopté un amendement de la commission des lois qui revient à la rédaction du texte initial qui utilisait la notion d'association plutôt que d'organisme, la première ayant une définition précise en droit, contrairement à la seconde.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 24
(art. 911 du code civil)
Extension de la nullité de certaines libéralités
consenties à des personnes morales

Objet : Cet article étend aux personnes morales la nullité de plein droit de la perception de libéralités par personne interposée ou déguisée sous la forme d'un contrat onéreux, aujourd'hui réservée aux personnes physiques.

I - Le dispositif proposé

L'article 911 du code civil prévoit la nullité de plein droit de toute libéralité faite au profit d'une personne physique frappée d'une incapacité de recevoir à titre gratuit, que cette libéralité « soit déguisée sous la forme d'un contrat onéreux ou faite sous le nom de personnes interposées, physiques ou morales ».

Cette garantie vise à éviter que des professionnels accompagnant des personnes âgées ou handicapées vulnérables ne cherchent à contourner l'interdiction de recevoir des dons et legs qui leur est faite en vertu de l'article 909 du code civil38(*) en usant de subterfuges pour masquer ces dons ou legs ou bien leur destinataire réel.

Le contournement de cette interdiction peut prendre la voie d'un déguisement de la libéralité en contrat onéreux : une simulation de vente permet alors par exemple de transférer un bien à titre gratuit à une personne incapable de recevoir. Alternativement, des dons et legs peuvent être reçus par un tiers, qui n'est pas frappé d'incapacité spéciale de recevoir, chargé de les transmettre à une personne incapable (il s'agit d'une interposition dont l'objectif est de dissimuler l'identité du réel bénéficiaire). L'article 911 précité dispose que « sont présumés personnes interposées, jusqu'à preuve du contraire, les père et mère, les enfants et descendants, ainsi que l'époux de la personne incapable ».

La protection offerte par l'article 911 du code civil est aujourd'hui réservée aux personnes physiques. Afin d'accroître la protection patrimoniale des personnes âgées ou handicapées vulnérables, le présent article intègre les personnes morales frappées d'incapacité spéciale à recevoir des dons et legs dans le champ d'application de cet article.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 25
(art. L. 331-8-1 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles)
Obligation de signalement des établissements et services médico-sociaux

Objet : Cet article instaure une obligation de signalement pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 311-3 du code de l'action sociale et des familles prévoit que « les personnes accueillies en établissement ont droit au respect de leur dignité, leur intégrité physique et morale, leur vie privée, leur intimité et leur sécurité ».

Afin de garantir l'effectivité de ces droits, la loi prévoit déjà des obligations de signalement applicables à quiconque a connaissance d'un acte de violence ou de négligence envers des personnes en état de vulnérabilité. Elle ne permet cependant pas d'appréhender les situations de maltraitance d'origine institutionnelle. Celles-ci peuvent découler d'un défaut d'organisation des services comme par exemple une organisation mettant en péril la continuité de la prise en charge ou le non-respect des protocoles.

Pour pallier cette lacune, le présent article instaure une obligation de signalement des situations de maltraitance applicable à l'ensemble des établissements et services ainsi qu'aux lieux de vie et d'accueil mettant en oeuvre une action sociale et médico-sociale. Il étend ainsi aux institutions les obligations de signalement des actes de maltraitance déjà applicables à chaque individu selon les règles de droit commun.

Est créé à cet effet un article L. 331-8-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles qui définit les situations pouvant entraîner la maltraitance des usagers des établissements sociaux et médico-sociaux : il s'agit de « tout dysfonctionnement grave dans la gestion ou l'organisation susceptible d'affecter la prise en charge des usagers ou le respect de leurs droits et de tout évènement ayant pour effet de menacer ou compromettre la santé, la sécurité, le bien-être ou le respect des droits des personnes accueillies ».

Ces situations de maltraitance d'origine institutionnelle justifient un signalement aux autorités compétentes, c'est-à-dire :

- pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux, l'autorité chargée de délivrer l'autorisation prévue à l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles (selon les cas, le directeur général de l'agence régionale de santé, le président du conseil général ou le représentant de l'État dans le département) ;

- pour les lieux de vie et d'accueil, l'autorité qui reçoit leur déclaration en vertu des articles L. 321-1 et L. 322-1 du même code (selon les cas, président du conseil général ou le représentant de l'État dans le département).

La transmission d'information doit avoir lieu « sans délai » selon des modalités qui sont définies par un décret en Conseil d'État.

Ainsi que l'indique l'étude d'impact annexée au projet de loi, la mise en oeuvre de cette obligation s'inscrira plus généralement dans le cadre de la mission de vigilance, de veille, de contrôle et d'accompagnement des agences régionales de santé (ARS) s'agissant du secteur médico-social et des directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCS-PP) s'agissant du secteur social.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements de la rapporteure dont l'un apporte une précision rédactionnelle et l'autre prévoit que l'obligation de signalement concerne également les services d'aide et d'accompagnement à domicile bénéficiant de l'agrément préfectoral au titre des services à la personne (alinéa 3).

III - La position de la commission

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel et de précision de vos rapporteurs.

Elle a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 bis
(art. 2-8 du code de procédure pénale)
Possibilité pour les associations de défense des personnes âgées
de se porter partie civile

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, permet aux associations de défense des personnes âgées de se porter partie civile dans le cadre d'une procédure pénale.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, inséré en commission des affaires sociales à l'Assemblée nationale à l'initiative des députés Véronique Massonneau, Christophe Cavard et Jean-Louis Roumégas, modifie l'article 2-8 du code de procédure pénale afin de reconnaître aux associations de défense des personnes âgées le droit de se porter partie civile dans le cadre d'une procédure pénale.

En l'état actuel du droit, l'article 2-8 précité ne vise que les associations d'aide et de défense des personnes malades et handicapées. Le présent article permettra aux associations d'aide et de défense des personnes âgées de se porter partie civile dans le cadre d'une procédure civile sous réserve de satisfaire aux trois conditions suivantes :

- être déclaré depuis au moins cinq ans à la date des faits concernés par la procédure ;

- être doté de statuts visant expressément la défense ou l'assistance de personnes âgées ;

- viser une procédure figurant sur la liste limitative d'infractions énumérées à l'article 2-8.

Le présent article permet à l'association de se constituer partie civile selon deux voies distinctes en fonction de la nature de l'infraction en cause :

- par voie d'action, c'est-à-dire de sa propre initiative sans qu'aucune autre condition ne soit exigée, en matière de discriminations commises en raison de l'âge de la victime (articles 225-2 et 432-7 du code pénal) ;

- ou par voie d'intervention, c'est-à-dire lorsque l'action publique a déjà été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée, sous réserve de l'accord préalable de la victime, en matière d'atteintes volontaires à la vie, d'atteintes à l'intégrité physique ou psychique, d'agressions et autres atteintes sexuelles, de délaissement, d'abus de vulnérabilité, de bizutage, d'extorsion, d'escroquerie, de destructions et dégradations et de non-dénonciation de mauvais traitements commis en raison de l'âge de la victime.

II - La position de la commission

Votre commission se félicite de l'introduction de cet article. Contribuant à une tendance générale permettant à des catégories d'associations toujours plus nombreuses de se constituer parties civiles en matière pénale, il constitue une avancée indéniable en faveur des personnes âgées victimes de diverses infractions, en particulier de maltraitances.

Sur proposition de la rapporteure pour avis de la commission des lois, votre commission a adopté un amendement qui permet une clarification des dispositions proposées. Cet amendement permet d'éviter que l'article 25 bis restreigne inutilement le champ des procédures concernées à celles qui concernent les discriminations en raison « de la vulnérabilité due à » l'âge. En supprimant cette référence, la nouvelle rédaction permet de viser l'ensemble des discriminations en raison de l'âge, que celui-ci soit une cause de vulnérabilité ou non.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 26
(art. L. 471-6 et L. 471-8 du code de l'action sociale et des familles)
Généralisation du document individuel de protection des majeurs

Objet : Cet article étend l'obligation d'élaborer un document individuel de protection des majeurs à l'ensemble des mandataires judiciaires, quel que soit leur mode d'exercice professionnel.

I - Le dispositif proposé

Le présent article impose aux préposés d'établissement et aux personnes physiques exerçant l'activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs à titre individuel d'élaborer un document individuel de protection des majeurs et de le remettre aux personnes qu'ils prennent en charge. Cette obligation ne concerne aujourd'hui que les mandataires judiciaires à la protection des majeurs exerçant en tant que délégué d'un service.


· Les règles applicables à l'activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs

La fonction de mandataire judiciaire à la protection des majeurs (MJPM) a été instituée par la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, qui la substitue aux activités de « tuteur aux majeurs protégés » et de « délégué aux prestations sociales ».

Pour les personnes que l'altération de leurs facultés mentales ou corporelles met dans l'incapacité de pourvoir seules à leurs intérêts, elle consiste à mettre en oeuvre les mesures de protection découlant d'un mandat spécial confié par le juge des tutelles qui peut y recourir dans le cadre de la sauvegarde de justice ou au titre de la curatelle ou de la tutelle (article L. 471-1 du code de l'action sociale et des familles). L'objectif est de protéger tant la personne que les biens du majeur faisant l'objet de la mesure.

L'activité de MJPM est régie par le titre VII du livre IV du code de l'action sociale et des familles. Elle peut être exercée selon trois modes d'organisation différents :

- en tant que délégué d'un service mandataire à la protection des majeurs (article L. 312-1 du même code). Géré par une association, le service mandataire est soumis à autorisation du représentant de l'Etat dans le département ;

- en tant que préposé d'un établissement hospitalier, social ou médico-social sous réserve d'une déclaration préalable au préfet de département dans les conditions prévues au code de l'action sociale et des familles39(*) (article 472-6) ;

- en qualité de mandataire privé, sous réserve de présenter un certain nombre de garanties (en particulier en matière de responsabilité civile) et de satisfaire aux conditions d'agrément prévues par le même code à son article L. 472-1.

Quel que soit leur mode d'exercice, les MJPM doivent satisfaire à des conditions de moralité, d'âge, de formation certifiée par l'Etat et d'expérience professionnelle (article L. 471-4).

La liste des personnes et services habilités à être désignés en qualité de MJPM est fixée par arrêté préfectoral. Les personnes inscrites sur cette liste prêtent serment dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat (article L. 471-2)

Selon les données de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), au 31 décembre 2013, les services mandataires prenaient en charge 341 245 mesures, soit près de 80 % de l'ensemble des mesures confiées aux MJPM. Ces mesures étaient prises en charge par 342 services en 2014. Le nombre de mandataires individuels inscrits sur les listes s'élevait quant à lui à 1 985 au 1er janvier 2014 et un peu plus de 53 000 mesures étaient prises en charge par les mandataires individuels en 2013. Les MJPM préposés d'établissement étaient 605 en 2012 ; ils prenaient en charge environ 33 000 mesures.


·  Les obligations d'information auxquelles sont soumis les mandataires judiciaires à la protection des majeurs

Les articles L. 471-6 à L. 471-8 du code de l'action sociale et des familles, créés par la loi du 5 mars 2007 précitée, imposent aux mandataires judiciaires le respect d'obligations d'information afin de garantir « l'exercice effectif des droits et libertés de la personne protégée, notamment de prévenir tout risque de maltraitance » :

- l'article L. 471-6 prévoit la remise d'une notice d'information à laquelle est annexée une charte des droits de la personne protégée. Ce document doit être remis par le mandataire « à la personne protégée ou, dès lors que l'état de cette dernière ne lui permet pas d'en mesurer la portée, à un membre du conseil de famille s'il a été constitué ou, à défaut, à un parent, un allié ou une personne de son entourage dont il connaît l'existence » ;

- l'article L. 471-8 prévoit en outre, lorsque le mandataire judiciaire est un service, la remise d'un document individuel de protection des majeurs (DIPM). Celui-ci « définit les objectifs et la nature de la mesure de protection dans le respect des principes déontologiques et éthiques, des recommandations de bonnes pratiques professionnelles et du projet de service. Il détaille la liste et la nature des prestations offertes ainsi que le montant prévisionnel des prélèvements opérés sur les ressources de la personne protégée. Le contenu minimal de ce document est fixé par décret ».

Le DIPM est le pendant du document individuel de prise en charge (ou du contrat de séjour) applicable aux usagers du secteur social et médico-social40(*).

Le contenu du DIPM

Le contenu du DIPM est détaillé à l'article D. 471-8 du code de l'action sociale et des familles. Ce document comporte notamment :

1° Un rappel de la nature et des objectifs généraux de la mesure de protection ;

2° Une information personnalisée sur les objectifs personnels de la mesure de protection ;

3° Une description des modalités concrètes d'accueil de la personne protégée par le service et des conditions dans lesquelles ont lieu les échanges entre le service et la personne protégée ;

4° Une présentation des conditions de participation de la personne au financement de sa mesure de protection et une indication sur le montant prévisionnel des prélèvements opérés, à ce titre, sur ses ressources. Mention est faite, le cas échéant, de la participation de la personne protégée à l'élaboration du document.


· La nécessité d'étendre le DIPM à l'ensemble des mandataires judiciaires

Malgré l'importance qu'il revêt pour formaliser la prise en charge en y associant la personne protégée et pour renforcer l'individualisation de la mesure de protection, le DIPM n'a été rendu obligatoire que pour les services mandataires, à l'exclusion des mandataires personnes physiques exerçant à titre individuel ou en qualité de préposé d'établissement. Les garanties attachées aux droits des personnes protégées sont ainsi différentes selon le mandataire qui les prend en charge.

Pour remédier à cette rupture d'égalité, l'article 26 du projet de loi généralise l'obligation d'élaborer le DIPM à l'ensemble des mandataires judiciaires.


· Le dispositif proposé

Le présent article, qui comporte 11 alinéas, modifie les articles L. 471-6 et L. 471-8 du code de l'action sociale et des familles.

Les alinéas 2 à 7 proposent une nouvelle rédaction de l'article L. 471-6. Celui-ci impose désormais à tout MJPM de remettre personnellement à la personne protégée ou, dès lors que l'état de cette dernière ne lui permet pas d'en mesurer la portée, à un membre du conseil de famille s'il a été constitué ou, à défaut, à un parent, un allié ou une personne de son entourage dont il connaît l'existence, le cas échéant à la personne de confiance désignée dans le cadre d'un accueil dans un établissement d'hébergement pour personne âgée (article L. 311-5-1 nouveau du même code41(*)), les deux documents suivants :

- une notice d'information à laquelle est annexée une charte des droits de la personne protégée ;

- un document individuel de protection des majeurs (DIPM). L'objet de ce document est précisé dans les mêmes termes que ceux actuellement utilisés à l'article L. 471-8. Pour les MJPM préposés d'établissement, le DIPM vaut document individuel de prise en charge (prévu pour les usagers du secteur social et médico-social au quatrième alinéa de l'article L. 311-4).

Une copie de ces deux documents est adressée à la personne protégée par tout moyen propre à en établir la date de réception.

Les alinéas 8 à 11 modifient l'article L. 471-8 du CASF pour réaliser des coordinations avec les changements opérés par les alinéas précédents.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques afin de rétablir la rédaction actuelle du début de l'article L. 471-6 du CASF selon lequel la remise des documents visent à « garantir l'exercice effectif des droits et libertés de la personne protégée, notamment de prévenir tout risque de maltraitance ».

En séance, l'Assemblée nationale a en outre adopté un amendement de conséquence de la rapporteure.

III - La position de la commission

Votre commission a adopté un amendement de vos rapporteurs corrigeant une erreur de référence et proposant des améliorations rédactionnelles. Il est désormais précisé que le contenu minimal du DIPM, tel qu'il est fixé par décret, devra être défini en fonction de chaque mode d'exercice de cette activité.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 26 bis
(art. L. 471-2-1 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles)
Incompatibilité des fonctions de mandataire judiciaire à la protection
des majeurs à titre individuel et en tant que délégué d'un service

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, entend rendre incompatibles l'exercice des fonctions de mandataire judiciaire à la protection des majeurs à titre individuel et l'exercice de ces mêmes fonctions en tant que délégué d'un service.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

En vertu de l'article L. 472-1 du code de l'action sociale et des familles, la liste des personnes et services habilités à être désignés en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs (MJPM) est fixée par arrêté préfectoral. Cette liste comprend l'ensemble des MJPM quel que soit leur mode d'exercice42(*) :

- les services mandataires à la protection des majeurs mentionnés au 14 ° du I de l'article L. 312-1 du même code ;

- les personnes physiques mandataires individuels, agréées au titre de l'article L. 472-1 du même code ;

- les personnes, préposées d'un établissement hospitalier, social ou médico-social, désignées dans la déclaration prévue à l'article L. 472-6 du même code.

Les personnes inscrites sur cette liste prêtent serment dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection juridique des majeurs, il est fait état d'une multiplication des situations dans lesquelles des délégués de services mandataires optent pour une double activité en tant que salarié de leur service et mandataire indépendant. La direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a indiqué à vos rapporteurs ne pas disposer de données quantitatives permettant de mesurer l'ampleur du phénomène. Les représentants des MJPM auditionnés par vos rapporteurs n'ont pas davantage été en mesure de préciser le nombre de personnes concernées.

En tout état de cause, la possibilité actuelle de cumul pose un triple problème :

- elle rend plus difficile le respect du principe de loyauté du salarié envers son employeur, s'agissant en particulier de l'utilisation des ressources du service. Il convient de rappeler à cet égard que les services employeurs financent la formation du délégué (débouchant sur l'obtention d'un certificat national de compétences), qui constitue une condition nécessaire à l'exercice de la fonction de MJPM ;

- elle est susceptible de remettre en cause la bonne organisation de la protection, en particulier en cas d'urgence, car le délégué n'est pas en capacité d'assurer le suivi des personnes protégées au titre de l'activité privée pendant ses horaires de travail en tant que salarié du service mandataire ;

- elle peut être source de confusion pour les interlocuteurs du professionnel.

Au total, si les situations de cumul ne sont pas illégales, elles posent un problème à la fois éthique et juridique.

C'est pourquoi le présent article, inséré en commission des affaires sociales à l'Assemblée nationale à l'initiative conjointe de M. Christophe Sirugue et plusieurs députés du groupe SRC, d'une part, et de Mme Bérengère Poletti et M. Denis Jacquat du groupe UMP, d'autre part, prévoit que les fonctions de MJPM exerçant à titre individuel ne sont pas compatibles avec celles exercées par un délégué d'un service mandataire. Cette interdiction est posée par un nouvel article L. 471-2-1 du code de l'action sociale et des familles.

Cet article a fait l'objet d'un amendement rédactionnel de la rapporteure en séance.

II - La position de la commission

Votre commission a considéré que la rédaction de l'article 26 bis n'apparaissait pas satisfaisante.

En effet, s'il est parfaitement justifié de prévoir un encadrement des conditions de cumul de l'activité de MJPM, l'article 26 bis dans sa rédaction initiale :

- remet en cause les principes constitutionnels de liberté du travail et de liberté personnelle du salarié ;

- et ne prend pas en compte l'ensemble des situations de cumul d'activités de mandataire : l'interdiction ne s'applique qu'aux situations de cumul d'une activité de salarié d'un service mandataire et d'un exercice libéral mais il ne couvre pas les situations de cumul d'une activité de mandataire en tant que préposé, salarié ou fonctionnaire de cet établissement et d'un exercice à titre individuel.

Pour remédier à cette double difficulté, votre commission a adopté un amendement de vos rapporteurs qui prévoit une nouvelle rédaction de l'article L. 471-2-1. Celui-ci renvoie désormais à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les cas dans lesquels le cumul des fonctions de mandataire judiciaire selon plusieurs modes d'exercice différents sera autorisé. Les règles applicables devront être guidées par le souci de garantir à la fois l'indépendance professionnelle de la personne exerçant l'activité de MJPM et le respect des droits et libertés de la personne protégée ainsi que la continuité de sa prise en charge.

L'interdiction générale de cumul est ainsi remplacée par un encadrement des situations de cumul.

S'agissant de l'impact de cette mesure sur les services déconcentrés, la DGCS indique qu'il sera vraisemblablement limité. La disposition pourrait avoir pour effet de réduire à la marge le nombre de demandes d'agrément et donc d'atténuer la charge de travail des services instructeurs.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 27
(art. L. 472-1, L. 472-1-1 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles)
Nouvelle procédure d'agrément des mandataires individuels

Objet : Cet article aménage la procédure d'agrément des mandataires individuels en prévoyant le recours à un appel à candidatures qui remplace l'actuel recrutement au fil de l'eau en fonction des besoins identifiés dans le cadre du schéma d'organisation sociale et médico-sociale.

I - Le dispositif proposé


· L'actuelle procédure d'agrément des mandataires individuels apprécie les demandes en fonction de l'état des besoins à la date de leur dépôt

L'article L. 472-1 du code de l'action sociale et des familles, créé par la loi du 5 mars 2007 réformant la protection juridique des majeurs, définit la procédure d'agrément des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM) qui exercent en tant que personnes physiques à titre individuel :

- l'agrément est délivré par le représentant de l'Etat dans le département, après vérification que la personne satisfait aux conditions prévues par les articles L. 471-4 (absence de condamnation pour un certain nombre d'infractions limitativement énumérées, conditions d'âge ainsi que de formation et d'expérience professionnelle) et L. 472-2 (garanties en matière de responsabilité civile). Il nécessite un avis conforme du procureur de la République ;

- il doit répondre aux objectifs et aux besoins fixés par le schéma régional d'organisation sociale et médico-sociale consacré à la protection des majeurs. Ce schéma, prévu à l'article L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles, est établi pour une période maximum de cinq ans et apprécie « la nature, niveau et l'évolution des besoins sociaux et médico-sociaux de la population » en la matière (article L. 312-4 du même code).

- Il en résulte que l'agrément ne peut être délivré que si les besoins identifiés dans le schéma ne sont pas satisfaits. En d'autres termes, la délivrance de l'agrément peut être refusée si le nombre de MJPM inscrits sur la liste départementale est jugé suffisant compte tenu des besoins identifiés par les schémas. Le dépôt des demandes d'agrément s'effectue au fil de l'eau ; il ne cesse pas lorsque le nombre de personnes figurant sur la liste départementale a atteint un niveau tel que l'ensemble des besoins sont couverts.


· Le dispositif proposé crée une nouvelle procédure d'agrément par appel à candidatures

Le présent article réforme le régime d'agrément en prévoyant le recours à un appel à candidatures permettant à la direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) d'instruire simultanément plusieurs demandes en fonction des objectifs et des besoins inscrits dans le schéma régional et sur base de critères de qualité définis par décret en Conseil d'Etat.

Il comporte neuf alinéas.

L'alinéa 2 supprime les alinéas 2 à 4 de l'actuel article L. 471-1 qui définissent la procédure d'agrément aujourd'hui en vigueur.

L'alinéa 3 crée un nouvel article L. 472-1-1 du code de l'action sociale et des familles qui introduit la nouvelle procédure d'agrément détaillée aux cinq alinéas suivants. Celle-ci comporte cinq étapes :

- un appel à candidatures, précisant la date à laquelle les dossiers doivent être déposés, est lancé par le représentant de l'Etat dans le département, les informations devant être fournies par les candidats étant fixées par décret (alinéa 4) ;

- la recevabilité des candidatures est examinée par les services préfectoraux au regard des conditions définies aux articles L. 471-4 et L. 472-2 précités et une liste des candidatures recevables est établie (alinéa 5) ;

- les candidatures sont classées et certaines sont sélectionnées en fonction des objectifs et des besoins fixés par le schéma régional d'organisation sociale et médico-sociale et de critères fixés par décret en Conseil d'Etat pour assurer la qualité, la proximité et la continuité de la prise en charge (alinéa 6);

- le procureur de la République émet un avis sur les candidatures ainsi sélectionnées (alinéa 7) ;

- le représentant de l'Etat dans le département délivre l'agrément aux candidats ayant reçu un avis conforme du procureur de la République (alinéa 8).

L'alinéa 9 adapte les conditions de validité de l'agrément dans le temps aujourd'hui prévues à l'alinéa 4 de l'article 472-1. Il est prévu que « tout changement important dans l'activité, l'installation ou l'organisation d'un mandataire ou dans les garanties en matière de responsabilité civile prévues à l'article L. 472-2 doit être porté à la connaissance de l'autorité compétente ». De plus, comme le veut déjà le droit actuel, si ces changements sont susceptibles d'affecter le respect des critères de recevabilité et de sélection des candidatures, un nouvel agrément est nécessaire.

Cette obligation s'exerce dans le cadre défini par l'article L. 472-10 du code de l'action sociale et des familles qui prévoit que le préfet exerce un contrôle de l'activité des MJPM.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Christophe Sirugue et plusieurs de ses collègues du groupe SRC, qui supprime la limitation de l'obligation pour le mandataire de signaler les changements de situation aux seuls changements « importants », ce qualificatif étant sujet à interprétation. L'alinéa 9 prévoit désormais que « tout changement » de situation devra être porté à la connaissance de l'autorité compétente.

III - La position de la commission

Votre commission souscrit à l'objectif poursuivi par le présent article qui permettra un traitement plus équitable des candidats aux fonctions de MJPM. Le dispositif proposé permet de renforcer le lien entre l'agrément des mandataires individuels et les besoins définis dans le schéma régional d'organisation sociale et médico-sociale tout en garantissant la sélection de candidats non plus en fonction de la coïncidence de leurs demandes avec l'identification de besoins mais bien en fonction de critères de qualité.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de vos rapporteurs.

Elle a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article 27 bis
(art. 477 du code civil)
Durée maximale de validité et modalités d'enregistrement
du mandat de protection future

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à renforcer le cadre juridique applicable aux mandats de protection future afin d'encourager le recours à ce dispositif.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le dispositif initialement proposé consiste à prévoir une durée maximale de validité du mandat de protection future, à l'issue de laquelle un renouvellement est nécessaire, ainsi que son enregistrement au fichier central des dispositions de dernières volontés.


· Le mandat de protection future reste un dispositif peu utilisé en France

Créé par la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, le mandat de protection future permet à toute personne majeure ou mineure émancipée ne faisant pas l'objet d'une mesure de tutelle de désigner à l'avance la ou les personnes qui veilleront sur elle, ou éventuellement sur son patrimoine ou les deux, si elle n'était plus en état, physique ou mental, d'exprimer sa volonté et de pourvoir seule à des intérêts (article 477 du code civil).

A côté du mandat « pour soi-même », un mandat de protection future peut également être établi « pour autrui » par des parents souhaitant anticiper contractuellement la défense des intérêts de leur enfant souffrant de maladie ou de handicap pour le jour où eux-mêmes ne seront plus en capacité de prendre en charge leur enfant. Dans cette hypothèse, les parents ne doivent pas faire l'objet d'une mesure de curatelle ou de tutelle. Ils peuvent chercher à protéger soit un enfant mineur sur lequel ils exercent l'autorité parentale, soit un enfant majeur dont ils assument la charge matérielle et affective.

Le mandat de protection future est un contrat libre : le mandat définit à l'avance l'étendue des pouvoirs du ou des mandataires. Les actes de protection des biens qu'un mandataire peut réaliser sans autorisation du juge diffèrent selon le type de mandat :

- le mandat notarié (établi par acte authentique) permet notamment d'autoriser le mandataire à procéder à des actes de disposition du patrimoine (tels que la vente d'un bien immobilier ou un placement financier par exemple). Le mandataire devra rendre compte au notaire et lui remettre notamment l'inventaire des biens et le compte annuel. Le notaire est tenu de signaler au juge des tutelles tout acte pris par le mandataire pouvant être contraire aux intérêts du mandant. Les mandats pour autrui sont obligatoirement notariés ;

- le mandat sous seing privé : il est suffisant lorsque la gestion des biens se limite aux actes d'administration, c'est-à-dire ceux qu'un tuteur peut faire sans autorisation du juge (par exemple, renouveler un bail). Tout acte de disposition nécessite l'autorisation du juge des tutelles.

Le mandat prend effet lorsque le mandant n'est plus en mesure de pourvoir seul à ses intérêts en raison d'une altération de ses facultés personnelles. Cet état doit être constaté par un certificat établi par un médecin inscrit sur une liste établie par le procureur de la République.

Le mandant peut charger une ou plusieurs personnes du contrôle de l'exécution du mandat. Tout intéressé peut saisir le juge des tutelles en cas de contestation de la mise en oeuvre ou des conditions d'exécution du mandat ou s'il apparaît nécessaire de protéger davantage le mandant que cela n'avait été prévu. Dans ce dernier cas, le juge peut compléter la protection par une mesure judiciaire.

Le mandat prend fin par le rétablissement des facultés personnelles de la personne protégée, constaté par certificat médical, par le décès de la personne protégée ou du mandataire, son placement en curatelle ou tutelle ou par la révocation du mandat par décision du juge, à la demande de tout intéressé et notamment lorsque l'exécution du mandat est de nature à porter atteinte aux intérêts de la personne protégée.

Ainsi qu'en témoignent les statistiques transmises à vos rapporteurs par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), le mandat de protection future reste peu utilisé. Alors que 30 % de la population québécoise (plus de la moitié des personnes âgées de plus de 55 ans) y auraient recours, seuls 2 753 mandats ont été mis en oeuvre depuis 2009 en France43(*). Le bilan dressé par l'Igas dans son rapport de juillet 2014 sur le « financement par les organismes de sécurité sociale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs » confirme ce constat44(*). Le conseil supérieur de notariat estime à 5 000 le nombre de mandats contractés.

Nombre de mandats de protection future visés entre 2009 et 2014*
selon le type de mandats

 

Acte notarié

Sous seing privé

Ensemble

Part des actes notariés

2009-2014*

2 363

390

2 753

85,8 %

2009

114

26

140

81,4 %

2010

226

58

284

79,6 %

2011

333

61

394

84,5 %

2012

465

71

536

86,8 %

2013

595

85

680

87,5 %

2014*

630

89

719

87,6 %

* Données provisoires : extraction au 14 janvier 2015

Source : SDSE/RGC - DACS - Pôle d'évaluation de la justice civile

Répartition de mandats de protection future visés en 2014*
selon l'âge et le sexe des mandants

 

Hommes

Femmes

Ensemble

Part
des femmes

 

Effectifs

%

Effectifs

%

Effectifs

%

Moins de 50 ans

2

0,9

2

0,4

4

0,6

50,0

50 à moins de 60 ans

14

1,9

3

0,6

7

1,0

42,9

60 à moins de 70 ans

12

5,7

15

3,0

27

3,8

55,6

70 à moins de 80 ans

36

17,1

46

9,1

82

11,4

56,1

80 à moins de 85 ans

36

17,1

91

17,9

127

17,7

71,7

85 à moins de 90 ans

54

25,6

175

34,4

229

31,8

76,4

90 ans et plus

67

31,8

176

34,6

243

33,8

72,4

Total

211

100,0

508

100,0

719

100,0

70,7

Age moyen

78,1 ans

80,9 ans

79,6 ans

 

* Données provisoires : extraction au 14 janvier 2015

Source : SDSE/RGC - DACS - Pôle d'évaluation de la justice civile

Dans sa recommandation n° 15, l'Igas propose ainsi d' « introduire dans le projet de loi sur l'adaptation de la société au vieillissement les aménagements nécessaires à la sécurisation du mandat de protection future (publicité, modalités de renouvellement ou confirmation régulière du consentement...) » et d' « organiser ensuite une information systématique du grand public, par différents relais professionnels (notaires, Carsat à l'occasion du passage à la retraite...) ».


· Le dispositif proposé vise à encourager le recours au mandat de protection future par une sécurisation de son cadre juridique

Dans l'esprit de la recommandation formulée par l'Igas, le présent article, inséré par l'Assemblée nationale en commission des affaires sociales à l'initiative de Mme Joëlle Huillier et plusieurs de ses collègues du groupe SRC, vise à accroître l'attractivité du mandat de protection future en précisant son cadre juridique. Le dispositif proposé consiste à modifier l'article 477 du code civil par une double mesure :

- aux alinéas 2 à 5, la limitation de la durée de validité du mandat de protection future à cinq ans afin de garantir que le mandat signé reste conforme à la volonté de la personne. Les conditions de renouvellement du mandat sont fixées par décret ;

- aux alinéas 6 et 7, une inscription de chaque mandat au fichier central des dernières volontés pour permettre à un certain nombre de professions juridiques (juges des tutelles, procureurs de la République, notaires, avocats) d'avoir connaissance de son existence. Le droit en vigueur ne prévoit en effet pas de mesures de publicité particulières, ni la création d'un fichier centralisé. Le visa du mandat par le greffier prévu par l'article 481 du code civil (qui donne effet au mandat) donne lieu à simple enregistrement informatique anonyme à visée strictement statistique. Cet enregistrement ne nécessite pas l'autorisation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil).

II - La position de la commission

A l'initiative de vos rapporteurs, votre commission a adopté un amendement de suppression des alinéas 2 à 5 du présent article limitant la durée de validité du mandat de protection future à cinq ans. Une telle limitation ne paraît en effet pas opportune car elle alourdit les contraintes administratives pesant sur le mandant et risque donc d'avoir un effet contraire à celui recherché. Son utilité n'est d'ailleurs pas forcément évidente : conformément aux articles 489 et 492 du code civil, tant que le mandat n'a pas pris effet, le mandat reste libre de le révoquer et de le modifier tandis que le mandataire peut y renoncer.

S'agissant du dispositif prévu aux alinéas 6 et 7 pour assurer la publicité des mandats de protection future, vos rapporteurs rappellent qu'il est essentiel pour garantir leur bonne prise en compte par les professionnels. Le choix d'enregistrer les mandats sur le fichier central des dernières volontés ne leur paraît néanmoins pas pleinement cohérent, les mandats étant mis en oeuvre au moment de l'altération des facultés et non au décès de l'intéressé.

Votre commission a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article 27 ter
(art. 311-12 du code pénal)
Suppression de l'immunité pénale en cas de vol
commis par un tuteur ou curateur membre de la famille proche

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la suppression de l'immunité pénale en cas de vol commis par un descendant, un ascendant ou un conjoint lorsque l'auteur a agi dans le cadre d'une mission judiciaire de protection juridique.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

L'article 311-12 du code pénal garantit l'immunité pénale de l'auteur d'un vol commis au préjudice de deux séries de personnes :

- son ascendant ou son descendant ;

- son conjoint, sauf lorsque les époux sont séparés de corps ou autorisés à résider séparément.

Cette disposition n'est pas applicable lorsque le vol concerne des biens « indispensables à la vie quotidienne de la victime, tels que des documents d'identité, relatifs au titre de séjour ou de résidence d'un étranger, ou des moyens de paiement ».

Le droit en vigueur a ainsi pour conséquence d'exonérer de poursuites pénales l'infraction de vol commise dans le cadre des relations familiales, sauf lorsqu'elle porte sur certains documents ou objets personnels importants.

Si la garantie de l'immunité pénale a pour objet de préserver la paix familiale, sa légitimité pose question dans les hypothèses où le vol est commis par un proche de la victime agissant à l'occasion de l'exercice d'un mandat que lui a confié le juge des tutelles pour administrer les biens de celle-ci (curatelle, tutelle). Le mandataire est en effet susceptible d'user de certaines facilités procurées par les prérogatives spéciales qui lui sont confiées par le juge pour commettre des abus financiers au préjudice de la personne protégée.

Le présent article, inséré en séance à l'Assemblée nationale à l'initiative de la rapporteure de la commission des affaires sociales, prévoit donc la suppression de l'immunité pénale en cas de vol par un descendant, un ascendant ou un conjoint, lorsque celui-ci a agi dans le cadre d'une mission judiciaire.

Il complète à cette fin l'article 311-12 du code pénal par un alinéa disposant que cet article « n'est pas applicable lorsque le vol a été commis au préjudice de l'une de ces personnes par son tuteur ou curateur ».

II - La position de la commission

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel proposé par la rapporteure pour avis de la commission des lois.

Elle a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article 28
(art. L. 3211-6 du code de la santé publique)
Extension du dispositif de sauvegarde de justice par déclaration médicale aux médecins d'établissements sociaux et médico-sociaux

Objet : Cet article étend la procédure de mise sous sauvegarde de justice par déclaration médicale au médecin de l'établissement social ou médico-social de la personne à protéger.

I - Le dispositif proposé

Le droit en vigueur réserve la procédure de mise sous sauvegarde de justice par déclaration médicale au médecin de la personne et à celui de l'établissement de santé où se trouve la personne à protéger. Le présent article étend cette procédure aux médecins des établissements sociaux et médico-sociaux.


· Les procédures actuelles de mise sous sauvegarde de justice

L'article 425 du code civil permet à toute personne majeure, qui ne peut pourvoir seule à ses intérêts en raison d'une altération, médicalement constatée, soit de ses facultés mentales, soit de ses facultés corporelles de nature à empêcher l'expression de sa volonté, de bénéficier d'une mesure de protection juridique.

La sauvegarde de justice, dont le régime juridique est défini aux articles 433 à 439 du même code, constitue une mesure de protection juridique de courte durée pour une personne se trouvant dans l'une des situations visées à l'article 425 précité et ayant besoin d'une protection juridique temporaire ou d'être représentée pour l'accomplissement de certains actes déterminés. De nature moins contraignante que la tutelle ou la curatelle, elle permet à la personne protégée de conserver l'exercice de ses droits, sauf pour certains actes spéciaux tels qu'un divorce par consentement mutuel ou accepté et, le cas échéant, pour les actes confiés à un mandataire désigné par le juge.

La mesure de sauvegarde de justice ne peut dépasser un an, renouvelable une fois par le juge des tutelles. Elle cesse soit à l'expiration du délai pour lequel elle a été prononcée, soit à la levée de la mesure par le juge des tutelles, après l'accomplissement des actes pour lesquels elle a été ordonnée ou lorsque le majeur reprend possession de ses facultés, soit enfin par l'ouverture d'une mesure de curatelle ou de tutelle.

Il existe deux procédures de mise sous sauvegarde de justice :

- en application de l'article 433 du code civil, elle peut être prononcée par le juge des tutelles, à la demande de certaines personnes (en particulier la personne à protéger elle-même, un membre de la famille ou le procureur de la République de sa propre initiative ou à l'initiative d'un tiers) ;

- l'article 434 du même code prévoit quant à lui une procédure de mise sous sauvegarde par déclaration médicale au procureur de la République dans les conditions prévues par l'article L. 3211-6 du code de la santé publique.

Conformément à cet article L. 3211-6, la déclaration peut émaner :

- soit du médecin « de la personne à laquelle il donne ses soins », c'est-à-dire le médecin de ville ;

- soit du médecin de l'établissement de santé dans lequel est soignée la personne.

La déclaration a pour effet immédiat de placer le malade sous sauvegarde de justice à la condition, lorsqu'elle provient du médecin de la personne, d'être accompagnée de l'avis conforme d'un psychiatre.

Toute mise sous sauvegarde de justice doit être portée à la connaissance du procureur de la République par le représentant de l'Etat dans le département.

La mesure de sauvegarde peut prendre fin par déclaration faite au procureur de la République si le besoin de protection temporaire cesse ou par radiation de la déclaration médicale sur décision du procureur (article 439 du code civil).


· Le dispositif proposé : l'extension de la procédure de sauvegarde par déclaration médicale

Le présent article complète l'article L. 3211-6 du code de la santé publique afin de prévoir que la mise sous sauvegarde de justice par déclaration médicale peut également concerner les personnes hébergées dans un établissement social et médico-social.

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, cette mesure « ne devrait pas occasionner une augmentation sensible de l'activité des procureurs de la République et des juges des tutelles puisque les personnes concernées auraient fait probablement l'objet d'une demande de mesure de protection de tutelle ou curatelle au lieu d'un placement sous sauvegarde ».

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission juge bienvenue cette harmonisation du droit qui permet de renforcer la protection des personnes hébergées dans un établissement social ou médico-social lorsqu'elles subissent une altération légère de leurs facultés mentales nécessitant une protection temporaire respectueuse de leur autonomie. Cet article garantira également une protection provisoire à celles d'entre elles qui sont dans l'attente de mesure de tutelle ou de curatelle.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 28 bis
(art. 21-13-1 [nouveau], 21-28, 26, 26-1, 26-3 et 26-4 du code civil)
Acquisition de la nationalité française
par des ascendants de ressortissants français

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, ouvre la possibilité aux personnes âgées étrangères, ascendantes de Français et présentes en France depuis au moins vingt-cinq ans, d'obtenir la nationalité française par déclaration.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale


· La traduction législative d'une proposition parlementaire

Plusieurs initiatives parlementaires ont vu le jour au cours des dernières années afin de faciliter l'accès à la nationalité française de personnes immigrées âgées ayant travaillé en France pendant de nombreuses années et continuant à y séjourner après leur départ en retraite (chibanis).

Le présent article, inséré en commission des affaires sociales à l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Denys Robillard et plusieurs de ses collègues, constitue la traduction législative d'une proposition du récent rapport de la mission d'information parlementaire sur la situation des immigrés âgés, présidée par le député Denis Jacquat et dont le rapporteur était M. Alexis Bachelay45(*). Cette proposition partait du constat qu'environ 40 % des immigrés âgés de plus de 65 ans avaient conservé leur nationalité, la plupart étant originaires du Maghreb (70 %).


· Le dispositif proposé

Le présent article permet ainsi à un étranger, parent de Français et présent sur le territoire depuis au moins vingt-cinq ans, d'acquérir la nationalité française par déclaration.

L'adoption d'un amendement de la rapporteure en séance a permis de préciser les conditions d'âge (65 ans à la date de souscription de la déclaration) et de résidence (qui doit être régulière et habituelle) nécessaires pour faire aboutir cette démarche et de prévoir plusieurs dispositions de coordination.

L'alinéa 2 du présent article crée ainsi un nouvel article 21-13-1 du code civil dont les dispositions sont détaillées aux alinéas 3 à 5. Il prévoit que :

- « les personnes qui, âgées de soixante-cinq ans au moins, résident régulièrement et habituellement en France depuis au moins vingt-cinq ans et sont les ascendants directs d'un ressortissant français » peuvent réclamer la nationalité française par déclaration souscrite en application des articles 26 et suivants du même code ;

- ces conditions sont appréciées à la date de souscription de la déclaration ;

- le Gouvernement peut s'opposer à la demande dans les conditions définies à l'article 21-4 du même code. Celui-ci prévoit la possibilité d'une opposition à la demande par décret en Conseil d'Etat, pour indignité ou défaut d'assimilation, autre que linguistique. L'opposition doit intervenir dans un délai de deux ans à compter de la date du récépissé délivré après dépôt du dossier de demande ou, si l'enregistrement de la demande a été refusé, à compter du jour où la décision judiciaire admettant la régularité de la déclaration est passée en force de chose jugée.

Les autres alinéas du présent article procèdent à des coordinations.

Selon l'étude d'impact demandée au Gouvernement, entre 80 000 et 100 000 personnes sont susceptibles de demander le bénéfice de cette mesure, sans qu'il s'agisse d'une « estimation officielle, faute de qualité suffisante de ces statistiques ».

Les demandes seront instruites sur déclaration selon les mêmes modalités que celles suivies pour l'acquisition de la nationalité française à raison du mariage avec un conjoint français. Cette procédure comprend deux étapes :

- après remise par le demandeur de son dossier au service préfectoral compétent de son lieu de résidence, le dossier, accompagné d'un avis du préfet donné après examen et enquête des services de police, est transmis à l'administration centrale (sous-direction de l'accès à la nationalité française) ;

- celle-ci instruit le dossier et procède à son enregistrement, ce qui a pour effet immédiat de faire accéder le demandeur à la nationalité française à compter de la date de souscription de sa déclaration, émet une décision de refus si les conditions légales ne sont pas remplies ou engage une procédure d'opposition à l'acquisition de la nationalité française qui relève de la compétence du ministre chargé des naturalisations.

Une fois leur déclaration enregistrée, les déclarants sont conviés, à l'instar des autres personnes qui acquièrent la nationalité française par d'autres voies, à une cérémonie d'accueil dans la nationalité française organisée par le préfet de leur département de résidence. Au cours de cette cérémonie, la charte des droits et devoirs du citoyen français mentionnée à l'article 21-24 du code civil leur est remise.

S'agissant de l'impact sur les services administratifs concernés, les réponses de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) au questionnaire de votre rapporteur indiquent que « cette mesure devrait connaître une montée en charge progressive du fait notamment du temps d'appropriation des conditions par les intéressés ». Elle implique néanmoins un aménagement substantiel de l'application de gestion « PRENAT » qui « demande plusieurs mois de procédure ».

II - La position de la commission

Votre commission se félicite de l'avancée permise par le présent article. Il donne enfin une suite concrète aux démarches parlementaires régulièrement entreprises pour envoyer un signe légitime de reconnaissance aux immigrés âgés qui ont travaillé pour la France et qui se voient souvent dans l'incapacité de répondre aux conditions de recevabilité posées par le code civil pour l'acquisition de la nationalité française par naturalisation.

Sur proposition de vos rapporteurs, votre commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

Elle a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 ter
(art. L. 816-1 du code de la sécurité sociale)
Vérification de la condition d'antériorité de résidence
pour le bénéfice de l'allocation de solidarité aux personnes âgées

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, précise que la vérification du respect, par une personne de nationalité étrangère, de la condition d'antériorité de séjour ouvrant droit à l'allocation de solidarité aux personnes âgées peut être satisfaite au regard des périodes d'assurance pour la détermination du droit à pension de retraite.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article est issu d'un amendement présenté par le député Denys Robillard en commission des affaires sociales et adopté par la commission avec l'avis favorable de sa rapporteure, Mme Martine Pinville.

En vertu de l'article L. 816-1 du code de la sécurité, les personnes de nationalité étrangère atteignant l'âge de la retraite doivent être titulaires depuis au moins 10 ans d'un titre de séjour les autorisant à travailler pour avoir droit à l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa).

Le présent article modifie l'article L. 816-1 du code de la sécurité sociale susmentionné afin de préciser que le respect de la possession d'un titre de séjour depuis au moins 10 ans peut être attesté par les trimestres d'assurance vieillesse acquis par la personne.

En effet, certaines personnes âgées de nationalité étrangère sont susceptibles d'avoir égaré leurs titres de séjour et le fait que le respect des 10 ans de résidence puisse être apprécié au regard des périodes d'assurance pendant lesquelles elles ont cotisé à une caisse de retraite simplifiera considérablement leurs démarches administratives.

De fait, si la caisse de retraite a bien conservé la trace des cotisations versées par la personne âgée au cours de sa carrière, celle-ci sera présumée avoir détenu un titre de séjour au cours de la période considérée, puisqu'il est légalement impossible de travailler et de cotiser sans un tel titre.

II - La position de la commission

Cet article vise à simplifier la vie des personnes de nationalité étrangère ayant atteint l'âge de la retraite et ayant cotisé au moins 10 ans en France auprès d'une casse de retraite.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 28 quater [nouveau]
(art. L. 863-3 du code de la sécurité sociale)
Renouvellement automatique du droit
à l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé
pour les bénéficiaires du minimum vieillesse

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit que les bénéficiaires du minimum vieillesse bénéficient d'un renouvellement automatique de leur aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS).

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article est issu d'un amendement déposé par la députée Huguette Bello qui a été adopté par l'Assemblée nationale en séance publique. Il s'inspire directement d'une proposition du rapport de la sénatrice Aline Archimbaud « L'accès aux soins des plus démunis - 40 propositions pour un choc de solidarité », remis au Premier ministre en septembre 2013.

Il vise à réintroduire dans la loi une mesure votée lors de l'adoption du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 et qui avait été censurée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 19 décembre 2013, celui-ci estimant qu'il s'agissait d'un cavalier législatif sans rapport avec l'objet d'une loi de financement de la sécurité sociale.

Cet article prévoit que le renouvellement annuel de l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS) deviendra automatique pour les bénéficiaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) ou d'une autre forme de minimum vieillesse.

Il permet de maintenir un droit ouvert à l'ACS aux bénéficiaires d'un minimum vieillesse dès lors que ce droit leur a été reconnu et ce, tant qu'ils restent bénéficiaires du minimum vieillesse, tout en les dispensant des démarches de renouvellement.

Cette mesure devrait permettre d'augmenter le taux de recours des retraités les moins favorisés à l'ACS et, ce faisant, d'améliorer leur accès aux soins.

L'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS)

L'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS), créée par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, est une aide financière pour le paiement d'un contrat d'assurance complémentaire de santé individuel qui s'adresse aux personnes dont les revenus se situent entre le plafond d'attribution de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) et un plafond supérieur, fixé à 1,35 fois le plafond de la CMU-C, selon la composition du foyer.

Elle consiste en une réduction forfaitaire sur le montant de la cotisation annuelle à payer à un organisme complémentaire de santé. En pratique, la caisse primaire d'assurance maladie remet à l'assuré qui le demande et qui remplit les conditions d'éligibilité une attestation, un « chèque », qu'il fournit à l'organisme complémentaire de son choix (mutuelle, assurance ou institution de prévoyance). Cet organisme déduit alors l'aide obtenue du montant de la cotisation.

Pour l'organisme complémentaire, l'ACS constitue un crédit d'impôt sur la taxe de solidarité additionnelle qu'il acquitte pour financer la CMU-C ; le coût de l'ACS s'impute donc indirectement sur l'ensemble des contrats complémentaires.

Le coût global de l'ACS s'est élevé en 2012 à 195 millions d'euros, en progression de 24 % par rapport à 2011, pour une couverture de 710 000 personnes et à une dépense moyenne de 275 euros par personne.

En 2013, selon la Drees, entre 2,6 et 3,7 millions de personnes avaient droit à l'ACS mais le taux de non recours à cette aide était compris entre 62 % et 73 %.

II - La position de la commission

Rendre renouvelable automatiquement le droit à l'ACS pour les bénéficiaires de l'Aspa ou d'une autre forme de minimum vieillesse permettra de simplifier les démarches des retraités et personnes âgées les plus modestes, d'améliorer leur taux de recours à ce dispositif d'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé et de faciliter leur accès aux soins.

Votre commission a adopté cet article sans modification.


* 25 Loi n° 2010-241 du 10 mars 2010.

* 26 Loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006, article 48.

* 27 Selon les informations communiquées par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), ce socle pourrait être constitué d'un service de restauration, d'un service de sécurité, d'un service d'entretien ainsi que d'actions d'animation et de prévention.

* 28 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* 29 Loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

* 30 Loi n° 2006-872 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

* 31 Conformément à l'article 22 de la loi du 10 juillet 1965, chaque copropriétaire dispose d'un nombre de voix correspondant à sa quote-part dans les parties communes.

* 32 Cinq amendements rédactionnels et de précision ont été adoptés sur la proposition de vos rapporteurs, ainsi que deux sur la proposition du rapporteur pour avis de la commission des lois et un sur la proposition du rapporteur de la commission des affaires économiques.

* 33 Les propriétaires de logements au sein de résidences-services qui louent leur bien peuvent bénéficier d'une réduction d'impôt sur le revenu en vertu du dispositif dit « Location meublée non professionnelle » (LMNP) ou « Censi-Bouvard » prévu par l'article 199 sexvicies du code général des impôts.

* 34 Loi n° 2008-496 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations.

* 35 Loi organique n° 2011-333 relative au Défenseur des droits.

* 36 Voir les recommandations DGCCRF n° 08-02 BOCCRF du 23 avril 2008.

* 37 Cour de cassation, 1ère ch. civ, arrêt n° 953 du 25 septembre 2013.

* 38 Cf. l'examen de l'article 23.

* 39 Au-delà d'un certain seuil, les établissements publics d'hébergement des personnes adultes handicapées ou des personnes âgées (article L. 472-5 du code de l'action sociale et des familles) ainsi que les établissements de santé publics participant au service public hospitalier dispensant des soins de psychiatrie ou de longue durée (article L. 6111-4 du code de la santé publique) sont tenus de désigner un ou plusieurs agents comme MJPM.

* 40 Prévu à l'article L. 311-4 du code de l'action sociale et des familles, il fait partie des documents annexés au livret d'accueil au même titre que la charte des droits et libertés de la personne accueillie, et du règlement de fonctionnement « afin de garantir l'exercice des droits et notamment de prévenir tout risque de maltraitance ». Il est établi par le mandataire pour la personne protégée, qui doit être associée à son élaboration.

* 41 L'article L. 311-5-1, créé par l'article 22 du projet de loi, permet à toute personne majeure de désigner une personne de confiance, qui peut être un parent, une personne entretenant avec elle des liens étroits et stables, le médecin traitant ou la personne de confiance mentionnée à l'article L. 1111-6 du code de la santé publique. Cette personne est chargée d'accompagner la personne majeure qui le souhaite dans ses démarches et de l'aider dans ses décisions relatives à sa prise en charge.

* 42 Cf. le point 1 de l'examen de l'article 26 supra, relatif aux règles applicables à l'activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs.

* 43 Les chiffres du ministère de la justice ne permettent pas de connaître le nombre de mandats contractés.

* 44 Igas, Isabelle Rougier, Cécile Waquet, « Financement par les organismes de sécurité sociale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs », juillet 2014.

* 45 Rapport d'information n° 1214 de l'Assemblée nationale fait au nom de la mission d'information sur les immigrés âgés, du 2 juillet 2013. « Proposition n° 12 : Permettre aux étrangers ascendants de Français et présents sur le territoire depuis vingt-cinq ans au moins d'obtenir la nationalité française par déclaration suivant la procédure prévue aux articles 26 et suivants du code civil. »