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Projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques : Rapport

25 mars 2015 : Croissance, activité et égalité des chances - Rapport ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III - Industrie

Article 54 (article L. 592-28-1 [nouveau] du code de l'environnement) - Activités internationales de l'Autorité de sûreté nucléaire

Objet : cet article tend à formaliser dans la loi les activités de coopération de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) avec ses homologues étrangères, et à lui permettre d'apprécier les modalités de sûreté des installations nucléaires destinées à l'export.

I - Le dispositif proposé

Créée par la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, dite « loi TSN », codifiée par l'ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012 modifiant les livres Ier et V du code de l'environnement, l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) est une autorité administrative indépendante qui a succédé aux services centraux précédemment chargés de ses fonctions.

Dirigée par un collège de cinq commissaires irrévocables nommés pour six ans, elle a pour missions principales :

- de contribuer à l'élaboration de la réglementation, en donnant son avis au Gouvernement sur les projets de décrets et d'arrêtés ministériels ou en prenant des décisions réglementaires à caractère technique ;

- de contrôler le respect des règles et des prescriptions auxquelles sont soumises les installations ou activités qu'elle supervise ;

- de participer à l'information du public, y compris en cas de situation d'urgence.

Sur le plan international, l'ASN intervient à un double titre : en faisant des propositions au Gouvernement pour définir la position française dans les négociations internationales la concernant, et en représentant la France dans les instances internationales compétentes en ces domaines.

Or, le contexte actuel de l'industrie nucléaire mondiale conduit naturellement à redéfinir, ou plutôt à enrichir l'activité de l'ASN au niveau international. Ce contexte est en effet marqué à la fois par une intensification de la concurrence entre les constructeurs de réacteurs nucléaires, et par une place accrue donnée aux enjeux de sécurité dans la mise au point et l'exploitation des centrales.

Or, la France, qui est un acteur historique dans ce secteur, et dont les compétences sont reconnues internationalement, dispose d'atouts pour en faire une filière dynamique à l'export. Cela implique que notre pays, à titre de facteur différenciant, promeuve les technologies les plus sûres, ce qui passe par un processus de certification réalisé par des autorités dont la compétence et l'indépendance sont unanimement reconnues.

C'est dans cette optique que cet article ajoute aux attributions de l'ASN la possibilité de se prononcer, au stade de la conception, sur la sûreté des technologies promues par l'industrie française à l'export, et formalise sa coopération avec les autorités en charge de la sûreté des autres pays.

À cet effet, il insère dans le code de l'environnement un nouvel article L. 592-28-1 comprenant deux alinéas :

- le premier alinéa reconnaît formellement à l'ASN la possibilité de coopérer dans ses domaines d'intervention avec les autorités compétentes des autres États. À la demande de ces dernières, elle fournirait des prestations de conseil et mènerait des missions d'appui technique dans le cadre de conventions qui peuvent prévoir le remboursement des frais exposés.

Cet alinéa ne fait rien d'autre, en réalité, que donner un socle législatif à des pratiques fréquentes de l'autorité, que celle-ci mène de façon bilatérale avec ses homologues de pays souhaitant se doter d'un programme nucléaire ou s'interrogeant sur son opportunité ;

- le deuxième permet à l'ASN, sur saisine de l'autorité administrative et aux frais de l'entreprise intéressée, d'examiner la conformité des options de sûreté des modèles d'installations nucléaires destinées à l'exportation aux exigences s'appliquant en France pour le même type d'installation.

C'est cette disposition qui doit permettre à l'autorité de « labelliser » les réacteurs français à l'export, en vue de soutenir leur compétitivité et de faciliter la conclusion de marchés.

En commission, trois amendements des différents rapporteurs ont été adoptés à l'Assemblée nationale. Ils visent à donner à l'ASN un pouvoir d'appréciation quant aux suites à réserver aux demandes de coopération présentées par ses homologues étrangères ; à supprimer la mention de la saisine de l'autorité administrative, au profit du renvoi à un article en prévoyant les modalités ; à supprimer la référence au paiement des frais correspondant à la prestation de certification des installations à l'export par les entreprises intéressées ; et à exiger de l'autorité qu'elle informe le Gouvernement des conclusions des examens qu'elle a réalisés.

En séance publique, a été adoptée une disposition précisant, sur proposition de notre collègue député Denis Baupin, que l'ASN publie les conclusions de l'examen de sûreté des installations destinées à l'export, plutôt qu'elle n'en n'informe le seul Gouvernement.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve cet article, qui devrait permettre tout à la fois de sécuriser juridiquement les activités de coopérations menées par l'ASN avec ses homologues étrangères à l'échelle internationale, mais aussi de prendre appui sur ses compétences et son indépendance pour soutenir la filière française du nucléaire à l'export.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 54 bis A (art. L. 541-10 du code de l'environnement) - Possibilité de favoriser l'ouverture au public des données des éco-organismes sur la composition des déchets

Objet : cet article, inséré en séance à l'Assemblée nationale, prévoit l'examen, dans le cahier des charges des éco-organismes, de la possibilité de favoriser l'ouverture au public des données relatives à la composition des déchets pris en charge.

I - Le droit en vigueur

L'article L. 541-10 du code de l'environnement contraint les producteurs, importateurs et distributeurs de produits générateurs de déchets de pourvoir ou de contribuer à la gestion de ces déchets.

Ils peuvent satisfaire à cette obligation en mettant en place des systèmes individuels de collecte et de traitement, approuvés par l'État, ou en mettant en place collectivement des éco-organismes à qui ils transfèrent leur obligation, organismes auxquels ils versent une contribution financière et dont ils assurent la gouvernance.

Les éco-organismes doivent répondre à un cahier des charges fixé par arrêté interministériel, après avis de l'instance représentative des parties prenantes de la filière.

Aux termes de l'article L. 541-10, ces cahiers des charges prévoient :

« 1° Les missions de ces organismes, incluant la communication relative à la prévention et à la gestion des déchets, dont la contribution financière aux actions de communication inter-filières menées par les pouvoirs publics. Le montant, le plafond et les modalités de recouvrement de cette contribution financière sont déterminés par le cahier des charges ;

2° Que les contributions perçues par ceux-ci et les produits financiers qu'elles génèrent sont utilisés dans leur intégralité pour ces missions ;

3° Que les éco-organismes ne poursuivent pas de but lucratif pour ces missions ;

4° Les conditions et limites dans lesquelles est favorisé le recours aux entreprises solidaires d'utilité sociale agréées en application de l'article L. 3332-17-1 du code du travail ;

5° Les conditions et limites dans lesquelles sont favorisés la prévention des déchets et leur gestion à proximité des points de production, ainsi que les emplois et investissements induits par ces activités ;

6° Les décisions que l'éco-organisme ne peut prendre qu'après avoir recueilli l'avis de l'instance représentative des parties prenantes de la filière, dont les campagnes de communication grand public de portée nationale ;

7° Les conditions et limites dans lesquelles est mise à disposition une partie des déchets pour leur réutilisation ou celle de leurs pièces détachées. »

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en séance publique, d'un amendement de notre collègue député François-Michel Lambert.

Il complète l'article L. 541-10 du code de l'environnement pour prévoir que les cahiers des charges des éco-organismes déterminent « les conditions dans lesquelles est favorisée l'ouverture au public des données relatives à la composition des déchets dont les éco-organismes ont en charge la prévention et la gestion ».

III - La position de votre commission

L'objectif du présent article est de favoriser l'exploitation de ces informations, notamment par les entreprises proposant des services dans le domaine de la gestion des déchets, de la réutilisation ou du réemploi. Le texte reste cependant assez souple sur l'ampleur et les modalités de l'ouverture des données au public.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 54 bis (Art. 266 quindecies du code des douanes) - Soutien aux biocarburants produits à partir de matières premières d'origine animale

Objet : cet article vise à soutenir le développement des biocarburants produits à partir de matières premières d'origine animale ou d'huiles usagées.

I - Le dispositif proposé

Les biocarburants tirent leur préfixe d'une origine dans la biomasse par opposition aux carburants fossiles. Ils concernent deux grandes filières :

- les filières liquides, comme l'éthanol ou plus globalement la famille des alcools, destiné à une incorporation dans la filière essence, les huiles, comme le biodiesel pour une incorporation dans la filière gasoil et le biojetfuel pour une incorporation dans la filière kérosène (et plus globalement la famille des « hydrocarbures ») ;

- les filières gazeuses, comme le biométhane pour une utilisation « gaz naturel véhicule ».

Au sein des filières liquides, la filière de l'alcool se distingue de la filière des huiles de par les usages auxquels ces biocarburants se destinent : d'une part, les moteurs à allumage commandé qui fonctionnent à l'essence et, d'autre part, les moteurs diesel à allumage par compression fonctionnant au gazole. Pour les premiers, l'incorporation poursuit un objectif de 7 % et concerne le bioéthanol, produit par la fermentation du sucre de betterave ou de canne, ou à partir d'amidon de blé ou de maïs. Pour les seconds, l'incorporation vise un objectif de 7,7 %310(*), et il s'agit alors de biodiesel, fabriqué à partir d'huile extraite du colza et du tournesol311(*), de soja et de palme (il s'agit alors d'esters méthyliques d'huile végétale ou EMHV), ou de graisses animales (esters méthyliques d'huile animale ou EMHA) ou d'huiles alimentaires usagées (esters méthyliques d'huile usagée ou EMHU).

L'article 32 de la loi de finances pour 2005312(*) a introduit dans le code des douanes l'article 266 quindecies qui soumet, depuis le 1er janvier 2005, à la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) les opérateurs qui mettent à la consommation des carburants contenant une proportion de biocarburants inférieure à l'objectif d'incorporation. L'incorporation de biocarburants dans le carburant est encouragée par l'application d'un taux d'imposition de 7 % ou de 7,7 % du prix HT aux opérateurs qui ne respectent pas les objectifs d'incorporation de biocarburants, ces taux s'appliquent respectivement à la filière essence et à la filière gazole313(*). Cette incitation, appelée « TGAP sanction », permet aux opérateurs respectant les objectifs d'incorporation d'échapper à cette TGAP additionnelle. Initialement exprimées en « pouvoir calorifique inférieur », les quantités de biocarburants prises en compte pour la diminution du taux de TGAP sont aujourd'hui traduites en « part d'énergie renouvelable ».

Par ailleurs, a été mis en place un autre régime fiscal incitatif par l'intermédiaire d'une réduction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) applicable aux biocarburants. Cette réduction bénéficie d'un taux décroissant depuis 2014314(*) et sera supprimée à compter de 2016, conformément aux annonces du Premier ministre lors de la première Conférence environnementale de septembre 2012315(*).

À la différence du bioéthanol et des EMHV, les EMHA et EMHU présentent notamment l'intérêt de ne pas entrer en concurrence avec l'alimentation humaine ou animale. Les EMHA et EMHU offrent de plus un bilan plus favorable en termes de réduction des gaz à effet de serre : 83 % pour les EMHA et 75 % pour les EMHU contre 38 % pour les EMHV.

La directive 2009/28/CE du 23 avril 2009 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables prévoit que la part des énergies renouvelables devra s'élever au minimum à 10 % dans chaque État membre en 2020. Cette même directive dispose dans son article 21 que les biocarburants EMHA et EMHU sont pris en compte pour le double de leur valeur réelle en équivalent énergétique. Ce principe du double comptage est transposé en droit français par l'article 61 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 modifiant l'article 266 quindecies du code des douanes. Sur le total d'objectif d'incorporation de biocarburants dans la filière gasoil, alors de 7 %, un pourcentage de 0,35 % est retenu s'agissant des EMHA/EMHU316(*). Ce pourcentage est comptabilisé pour le double de sa valeur réelle, soit 0,7 % en vertu du principe de double comptage. De plus, la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a porté cet objectif d'incorporation à 7,7 %, en distinguant une part de 7 % pour les EMHV et une part de 0,7 % pour les EMHA/EMHU (c'est-à-dire le pourcentage de 0,35 % comptant double). Il peut être relevé que lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, le Sénat avait adopté un article, supprimé ensuite par l'Assemblée nationale, visant à doubler la proportion d'EMHA/EMHU pouvant être incorporés dans les carburants afin de bénéficier de la minoration de TGAP biocarburants. La part portée de 0,35 % à 0,7 % comptant double, elle aurait représenté 1,4 % au sein d'un objectif d'incorporation maintenu à 7,7 %. Une telle disposition était donc de nature à modifier l'équilibre entre les filières EMHV et EMHA/EMHU.

Dans ce contexte, le présent article, issu d'une initiative de notre collègue député Christophe Caresche, vise à soutenir le développement des biocarburants EMHA/ EMHU en modifiant l'article 266 quindecies du code des douanes s'agissant du mécanisme de double comptage au titre de la « TGAP sanction » : sur le pourcentage de 0,35 % d'EMHA/EMHU, au moins 0,25 % devront être issus d'un processus d'économie circulaire, selon des conditions et modalités définies par arrêté.

II - La position de votre commission

Votre rapporteur partage les objectifs de développement des biocarburants EMHA et EMHU poursuivis par le présent article, notamment celui d'encourager l'économie circulaire en offrant de nouveaux débouchés aux graisses animales issues d'abattoirs et impropres à l'alimentation.

Toutefois, elle souligne que le dispositif proposé pourrait conduire à d'importantes difficultés dans sa mise en oeuvre. Tout d'abord, la notion d'économie circulaire reste encore assez incertaine d'un point de vue juridique, bien que précisée dans le projet de loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Ensuite, ce dispositif ne crée pas de nouveaux débouchés pour les filières nationales de production d'EMHA/EMHU : il sera tout à fait possible d'importer des graisses animales ou des huiles usagées collectées et transformées à l'étranger.

Votre rapporteur propose donc de mieux répondre aux préoccupations de la filière française des biocarburants EMHA et EMHU et d'en revenir à la rédaction du présent article telle qu'issue du vote à l'unanimité en commission spéciale par nos collègues députés.

Comme l'indique l'objet du premier amendement déposé par notre collègue député Christophe Caresche lors de l'examen du présent projet de loi en commission spéciale : « cette filière offre d'importants débouchés aux graisses animales issues d'abattoirs qu'elle transforme en déchets et participe de ce fait au concept d'économie circulaire. Or, l'article 266 quindecies du code des douanes qui traite de cette filière comporte des imperfections qui en brident le développement. L'amendement propose donc de ne garder dans la loi que la valeur du taux cible (TGAP) et du taux maximum d'incorporation de biocarburants produits à partir de ressources alimentaires et de renvoyer à un arrêté un certain nombre de dispositions législatives introduites récemment et aux conséquences mal maîtrisées ». En effet, la consécration par la loi de deux cibles d'incorporation séparées dans la filière gazole pose question : le fait de fixer une cible de 7 % pour les huiles végétales et une cible de 0,7 % pour les EMHA/EMHU dénature le principe de double comptage de ces derniers au sein d'un objectif global de 7,7 %.

Votre rapporteur promeut donc une approche raisonnable qui ne remet pas en cause l'équilibre général entre les filières de biocarburants d'origine végétale (EMHV) et celles des EMHA/ EMHU incorporés au gazole mais qui permet de répondre aux difficultés soulevées.

En conséquence, votre commission adopte un amendement modifiant la rédaction l'article 266 quindecies du code des douanes, afin de ne conserver dans la loi que la valeur cible du taux de « TGAP sanction » ainsi que le taux maximum d'incorporation de biocarburants, et de renvoyer l'ensemble des autres éléments à un arrêté. Le fait de confier cette tâche au pouvoir réglementaire présente l'intérêt d'une certaine souplesse, qui ne caractérise ni le dispositif en vigueur, ni celui proposé par le présent article. D'après les informations recueillies par votre rapporteure, une réflexion actuellement conduite sous l'égide du Gouvernement, avec la participation des différentes filières de biocarburants, devrait permettre de préciser le contenu de ce futur arrêté.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 54 ter (art. L. 321-19 du code de l'énergie) - Interruptibilité

Objet : cet article instaure un mécanisme de compensation adapté aux électro-intensifs.

I - Le dispositif proposé

Introduit à l'initiative de notre collègue député François Brottes, président de la commission des affaires économiques, l'article 54 ter concerne le dispositif d'interruptibilité de l'article L. 321?19 du code de l'énergie. Ce dernier détermine les conditions de rémunération des entreprises qui accepteraient de se déconnecter instantanément du réseau électrique national en cas de menace grave sur son fonctionnement.

L'article 54 ter dispose que la compensation est déterminée de façon à constituer une capacité totale interruptible permettant d'assurer le fonctionnement normal du réseau public de transport et à refléter le coût complet de la défaillance que l'interruption des consommateurs finals concernés permet de prévenir ou réduire. Cette formulation est censée permettre une compensation sensiblement plus élevée pour les électro-intensifs.

II - La position de votre commission

Lors de l'examen du projet de loi sur la transition énergétique, le Sénat, sur les propositions de la commission des affaires économiques et du Gouvernement, a considérablement renforcé le soutien aux industries électro-intensives afin de rétablir leur compétitivité : outre la modulation de la redevance hydraulique pour favoriser leur approvisionnement, ces entreprises exposées à la concurrence internationale bénéficieront de conditions particulières d'approvisionnement, d'une réduction du tarif d'utilisation des réseaux qui pourra atteindre jusqu'à 90 %, d'une compensation accrue au titre de leur adhésion au mécanisme de l'interruptibilité tandis qu'une réflexion sur la prise en compte des coûts indirects du carbone a été engagée.

Dans le détail, on peut rappeler les dispositions suivantes :

- article 28 : modulation de la redevance hydraulique pour tenir compte de la stratégie de commercialisation du concessionnaire au profit d'industriels électro-intensifs dans le cadre de contrats d'approvisionnement de long terme ou qui auraient investi dans la concession (amendement du rapporteur) ;

- article 42 ter : conditions particulières d'approvisionnement des entreprises électro-intensives exposées à la concurrence internationale en contrepartie d'engagements d'efficacité énergétique ;

- article 43 : modulation du plafond de réduction selon les catégories de bénéficiaires (jusqu'à 90 % pour les entreprises électro-intensives exposées à la concurrence internationale, jusqu'à 50 % pour les installations permettant le stockage de l'énergie [dont les STEP] en fonction de leur efficacité énergétique et jusqu'à 20 % pour les autres sites de consommation) ;

- article 43 bis A : développement de l'interruptibilité. Le dispositif prévoit de compenser les industriels participant au mécanisme dans la limite d'un plafond de 120 euros et de fixer par arrêté le volume annuel des capacités interruptibles ;

- article 44 ter : rapport sur la compensation des coûts indirects du dioxyde de carbone en faveur des secteurs exposés à un risque de fuite de carbone : Article introduit par un amendement du rapporteur

Compte tenu des apports du projet de loi relatif à la transition énergétique sur la question des électro-intensifs, votre commission a adopté un amendement de suppression de l'article 54 ter sur proposition de son rapporteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 54 quater (art. L. 524-1 [nouveau] du code de l'énergie) - Entreprises ayant des activités hyper électro-intensives

Objet : cet article pose le principe d'un accès régulé transitoire, pour certains procédés de fabrication hyper-électro intensifs, au coût de revient de l'hydroélectricité, dans l'attente du renouvellement des concessions.

I - Le dispositif proposé

Introduit en commission spéciale à l'Assemblée nationale et étoffé en séance publique, l'article 54 quater instaure des conditions particulières d'approvisionnement en énergie électrique pour les consommateurs finals grands consommateurs d'énergie dont l'activité est exposée à la concurrence internationale. Il prévoit un accès régulé et limité à l'électricité produite par les installations de production hydroélectrique.

II - La position de votre commission

Pour les mêmes raisons que celles exposées dans le commentaire de l'article 54 ter, votre commission a adopté un amendement de suppression de l'article 54 quater, sur proposition de son rapporteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.


* 310 L'article 34 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a porté cette cible de 7 à 7,7 %.

* 311 Sa production est associée à son principal coproduit, les tourteaux de colza ou de tournesol, pour l'alimentation du bétail.

* 312 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

* 313 Ce taux, qui diminue à proportion de la quantité de biocarburants incorporés, évolue en fonction des objectifs nationaux d'incorporation : calculée en euros par hectolitre manquant par rapport à l'objectif d'incorporation, la TGAP n'est due que si ceux-ci ne sont pas atteints. Sa finalité est de ne pas être payée, et son rendement est différent selon les filières.

* 314 Son taux, auparavant de 14 euros/hl pour l'éthanol et de 8 euros/hl pour le biodiesel, est passé respectivement en 2014 à 8,25 euros/hl et à 4,5 euros/hl puis, en 2015, à 7 euros/hl et à 3 euros/hl.

* 315 À l'issue de la première Conférence environnementale en septembre 2012, le Premier ministre a annoncé que « face à la hausse des cours des céréales et des oléagineux sur les marchés mondiaux, le Gouvernement a décidé de demander à nos partenaires européens et au niveau international, une pause dans le développement des biocarburants de première génération. Au plan national, nous avons décidé de plafonner le taux d'incorporation à 7 % et d'atteindre les objectifs communautaires avec des biocarburants de seconde génération. Les agréments seront renouvelés jusqu'au 31 décembre 2015 et le soutien public sera mis en extinction à cette date ».

* 316 Arrêté du 17 janvier 2012 pris en application du d de l'article 1er et de l'article 3 du décret n° 2011-1468 du 9 novembre 2011 pris pour l'application de l'ordonnance n° 2011-1105 du 14 septembre 2011 portant transposition des directives 2009/28/CE et 2009/30/CE dans le domaine des énergies renouvelables et des biocarburants, précisant les modalités du double comptage et fixant la liste des biocarburants et des bioliquides dispensés de respecter les critères de durabilité définis à l'article L. 661-5 du code de l'énergie.