Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2014-806 du 17 juillet 2014 modifiant le chapitre unique du titre VIII du livre VII de la troisième partie du code de l'éducation

Rapport n° 477 (2014-2015) de M. Jacques GROSPERRIN , fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 3 juin 2015

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N° 477

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, portant transformation de l'université des Antilles et de la Guyane en université des Antilles , ratifiant diverses ordonnances relatives à l' enseignement supérieur et à la recherche et portant diverses dispositions relatives à l'enseignement supérieur,

Par M. Jacques GROSPERRIN,

Sénateur

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 148 , 225 , 226 et T.A. 56 (2014-2015)

Commission mixte paritaire : 338 et 339 (2014-2015)

Première lecture : 2540 , 2559 et T.A. 472

Commission mixte paritaire : 2650

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Réunie le 11 mars 2015, la commission mixte paritaire n'est pas parvenue à élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant transformation de l'université des Antilles et de la Guyane en université des Antilles. Le désaccord a porté sur une seule disposition introduite par le Sénat à l'article 1 ^er du projet de loi et supprimée par l'Assemblée nationale en première lecture : la mise en place d'un « ticket » de trois candidats pour la désignation par le conseil d'administration de l'université du président de l'université et des deux vice-présidents de pôle .

En nouvelle lecture, le 20 mai 2015, l'Assemblée nationale a maintenu la suppression du dispositif du « ticket », conformément à la version qu'elle avait adoptée en première lecture.

Convaincue de la nécessité d'assurer une cohérence stratégique entre la présidence de l'université et les vice-présidents de pôle afin d'assurer la pérennité d'une université au fonctionnement fortement décentralisé et dont les pôles sont désormais dotés de compétences propres , votre commission a adopté un texte sur le présent projet de loi dans lequel elle rétablit la version que le Sénat avait adoptée à l'unanimité ^{1 ( * )} en première lecture, en y réintroduisant le principe d'une désignation du président de l'université et des vice-présidents de pôle sur la base d'un « ticket » de trois candidats présentés au conseil d'administration de l'université.

I. UN DÉSACCORD PERSISTANT ENTRE LES ASSEMBLÉES SUR LE MODE DE GOUVERNANCE LE PLUS PERTINENT POUR ASSURER LA STABILITÉ DE LA NOUVELLE UNIVERSITÉ

À l'issue de son examen en première lecture, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs articles du projet de loi dans le texte que lui avait transmis le Sénat :

- l'article 1 ^er bis : introduit par le Sénat en première lecture, il prévoit les dispositions transitoires nécessaires dans l'attente de l'adoption de statuts de l'université des Antilles conformes à l'ordonnance n° 2014-806 du 17 juillet 2014 et permettant la mise en place de ses nouvelles instances de gouvernance (le conseil d'administration, le conseil académique et ses commissions constitutives et les conseils de pôle) ;

- l'article 1 ^er ter : introduit par le Sénat en première lecture, il opère une coordination rendue nécessaire par la transformation de l'université des Antilles et de la Guyane (UAG) en université des Antilles ;

- l'article 2 : il prévoit la ratification des ordonnances n° 2008-1304 du 11 décembre 2008 et n° 2014-807 du 17 juillet 2014, modifiant la partie législative du code de l'éducation ;

- l'article 3 : il procède à des coordinations d'ordre rédactionnel et à une précision bienvenue à l'article L. 762-2 du code de l'éducation concernant la conclusion par des établissements publics d'enseignement supérieur de contrats conférant des droits réels à des tiers lorsque le contrat concerne des terrains non bâtis.

En revanche, lors de l'examen du projet de loi en séance publique en première lecture, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques portés respectivement par le Gouvernement et notre collègue député, M. Victorin Lurel, tendant à supprimer, à l'article 1 ^er du projet de loi, la formule du « ticket » de trois candidats pour la désignation par le conseil d'administration de l'université du président de l'université et des vice-présidents de pôle. Elle a ainsi entendu maintenir le mode de désignation actuellement prévu par l'ordonnance n° 2014-806 du 17 juillet 2014 précitée qui réserve à chaque conseil de pôle le soin d'élire leur vice-président de pôle.

À la suite du désaccord constaté en commission mixte paritaire, l'Assemblée nationale a maintenu en nouvelle lecture la version du texte qu'elle avait adoptée en première lecture, en y intégrant quelques modifications d'ordre purement rédactionnel.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Sur la base du rapport d'information de nos collègues Mme Dominique Gillot et M. Michel Magras, intitulé Trois clés pour l'avenir universitaire aux Antilles et en Guyane : territorialité, attractivité, solidarité publié en avril 2014 ^{2 ( * )} , et des multiples auditions menées par son rapporteur, M. Jacques Grosperrin, votre commission a souhaité revenir à la version du projet de loi que le Sénat avait adoptée à l'unanimité, en rétablissant la formule du « ticket ». À l'appui de cette disposition, votre rapporteur avance les deux raisons fondamentales suivantes :

- le mode de désignation prévu par l'ordonnance ne fait que perpétuer un mode de gouvernance déjà à l'oeuvre aujourd'hui et dont le caractère non opérationnel a été mis en lumière par la scission du pôle guyanais. En effet, à l'heure actuelle, les conseils consultatifs de pôle désignent déjà, dans les faits, leurs vice-présidents. Malgré l'ordonnance n° 2008-97 du 31 janvier 2008, le président de l'université n'a jamais pu faire de réelle proposition pour la désignation des vice-présidents de pôle et le conseil d'administration s'est jusqu'ici contenté de valider le choix des conseils consultatifs de pôle.

Or, ce système a échoué : l'absence de cohérence stratégique entre les vice-présidences de pôles et la présidence a miné l'UAG et explique en grande partie la scission du pôle guyanais. L' incapacité du président à faire partager par les pôles un projet fédérateur a conduit toute tentative de redistribution équitable des ressources entre composantes mieux dotées et déficitaires à l'échec, si bien que le pôle guyanais, régulièrement désavantagé par la gouvernance et légitimement écoeuré, a fait le choix de la scission.

L'ordonnance n° 2014-806 du 17 juillet 2014 propose de reproduire ce système, en l'aggravant même puisqu'elle exclut désormais tout pouvoir de proposition du président sur les désignations des vice-présidents de pôle et empêche le conseil d'administration de se prononcer sur ces désignations ;

- c'est précisément parce que les pôles se voient reconnaître par l'ordonnance du 17 juillet 2014 des compétences étendues dans le cadre d'une autonomie renforcée qu'il convient de réunir, au sommet de la gouvernance, toutes les conditions nécessaires afin de garantir la stabilité et la pérennité du nouvel établissement . Seule une confiance forte entre le président de l'université et les vice-présidents de pôle permettra d'assurer la mise en oeuvre d'un projet d'établissement ambitieux, sur la base d'une coopération fructueuse et de mécanismes de mutualisation opérationnels.

EXAMEN DE L'ARTICLE

Article 1er - Ratification de l'ordonnance n° 2014-806 du 17 juillet 2014 modifiant le chapitre unique du titre VIII du livre VII de la troisième partie du code de l'éducation relatif aux dispositions applicables à l'université des Antilles et de la Guyane pour y adapter le titre V de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche

Votre commission a adopté un amendement tendant à rétablir, à l'article 1 ^er du projet de loi, le dispositif du « ticket » de trois candidats pour la désignation par le conseil d'administration de l'université du président de l'université et des vice-présidents de pôle.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié.

*

* *

Au cours de sa réunion du mercredi 3 juin 2015, votre commission a adopté le texte du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 3 JUIN 2015

__________

M. Jacques Grosperrin, rapporteur . - Réunie le 11 mars 2015, la commission mixte paritaire (CMP) n'est pas parvenue à élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant transformation de l'université des Antilles et de la Guyane en université des Antilles. Le désaccord a porté sur une seule disposition, introduite par le Sénat à l'unanimité - moins l'abstention de nos collègues du groupe CRC - à l'article 1er du projet de loi, et supprimée par l'Assemblée nationale en première lecture à l'issue d'un revirement de situation plutôt navrant. Il s'agissait de la mise en place d'un « ticket » de trois candidats pour la désignation par le conseil d'administration de l'université du président de l'université et des deux vice-présidents de pôle.

Je vous rappelle brièvement les péripéties qui ont ponctué l'examen de ce texte. Dans le sillage du consensus responsable que nous avions construit, Dominique Gillot et moi-même, entre la majorité et l'opposition au Sénat, autour de l'intérêt supérieur de l'université des Antilles, nous avons entretenu un dialogue constructif avec le rapporteur initial de l'Assemblée nationale, Christophe Premat.

La commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale avait ainsi adopté sans aucune modification le texte qui lui avait été transmis, en identifiant le ticket comme une garantie solide de préservation de l'unité du futur établissement, déjà confronté à une forte instabilité interne. La position de cette même commission avait été constante jusqu'en séance, puisqu'elle avait décidé de donner un avis négatif aux amendements du Gouvernement et de Victorin Lurel tendant à modifier l'article 1er sur la prise en compte des surfaces dans la répartition des dotations entre pôles et la suppression du ticket.

Au terme de débats nerveux, le deuxième amendement a été malgré tout adopté et le ticket supprimé dans la version de l'Assemblée nationale. Certains députés, poussés davantage par des considérations politiques locales que par l'intérêt supérieur de l'université, sont parvenus à faire plier le Gouvernement qui s'est senti lié et, par suite, à entraîner la majorité à l'Assemblée nationale, dans une certaine confusion.

Écoeuré - et on peut le comprendre -, le rapporteur de l'Assemblée nationale a démissionné et a été remplacé par un député jugé plus accommodant, Yves Durand. Cette pression, quelque peu malsaine a perduré jusqu'en commission mixte paritaire.

Clairement, les conditions d'un débat serein et impartial, dans le seul souci de préserver l'intérêt des étudiants et de la communauté universitaire dans les Antilles, n'ont pas été respectées. Je dois vous avouer que certains passages du dernier rapport de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale me restent en travers de la gorge. Quand je lis que, « lors de la commission mixte paritaire [...], cette volonté, dans un souci d'apaisement, de réalisme et d'unité, de revenir aux équilibres de l'ordonnance du 17 juillet 2014 s'est heurtée au souhait de la majorité des sénateurs de rétablir le projet de loi dans la version qu'ils avaient retenue en première lecture », j'y vois une mauvaise foi navrante : certains n'ont pas peur de réécrire l'histoire pour se donner le beau rôle.

Nous disposions, en CMP, d'une majorité confortable en faveur de la rédaction initiale du Sénat. Malgré cela, nous avons fait l'effort de proposer une rédaction de compromis qui a été rejetée d'un revers de main par Victorin Lurel, sans aucun argument crédible. Nous aurions pu passer en force mais certains collègues députés ont alors promis de faire échouer le texte de la CMP en séance et nous ont menacés de mauvaises relations futures entre nos deux commissions si nous n'acceptions pas de constater l'échec auquel ils travaillaient d'arrache-pied. J'ai du mal à comprendre comment on peut accepter qu'un accord politique entre le Gouvernement et quelques élus locaux, dont la position n'est du reste absolument pas majoritaire au sein de la communauté étudiante et universitaire, puisse être placé au-dessus de l'appréciation souveraine du Parlement.

Je vous propose de rester cohérents, de réaffirmer clairement la position que nous avons défendue jusqu'ici, de ne pas céder aux intimidations et de démontrer que nous continuerons d'agir dans l'intérêt supérieur de l'université des Antilles. Il reviendra à l'Assemblée nationale d'assumer ses responsabilités si les soubresauts de l'édifice universitaire venaient à perdurer aux Antilles.

C'est pourquoi je vous propose d'adopter un amendement tendant à rétablir la version que le Sénat avait adoptée à l'unanimité en première lecture, afin de réintroduire la formule du ticket.

Je vous rappelle les deux principaux arguments en faveur de ce ticket, qui permet, de l'avis de l'ensemble des personnes que nous avions auditionnées, de concilier unité stratégique de l'établissement et autonomie des pôles.

En premier lieu, le mode de désignation prévu par l'ordonnance et que cherche à mettre en place l'Assemblée nationale ne fait que perpétuer un mode de gouvernance déjà à l'oeuvre aujourd'hui et dont le caractère non opérationnel a été mis en lumière par la scission du pôle guyanais. En effet, à l'heure actuelle, les conseils consultatifs de pôle désignent déjà, dans les faits, leurs vice-présidents. Malgré l'ordonnance du 31 janvier 2008, le président de l'université n'a jamais pu faire de réelle proposition pour la désignation des vice-présidents de pôle et le conseil d'administration s'est jusqu'ici contenté de valider le choix des conseils consultatifs de pôle. Ce système a échoué puisque le président n'est jamais parvenu à faire partager par les pôles un projet fédérateur pour mettre en place des mécanismes de solidarité entre composantes et entre pôles. La Guyane, légitimement écoeurée, avait en grande partie choisi de quitter l'UAG en réponse aux égoïsmes polaires et au refus de certains responsables de composantes de se soumettre à une redistribution équitable des ressources.

En second lieu, c'est précisément parce que les pôles se voient reconnaître par l'ordonnance du 17 juillet 2014 des compétences étendues dans le cadre d'une autonomie renforcée qu'il convient de réunir, au sommet de la gouvernance, toutes les conditions nécessaires afin de garantir la stabilité et la pérennité du nouvel établissement. Seule une confiance forte entre le président de l'université et les vice-présidents de pôle permettra d'assurer la mise en oeuvre d'un projet d'établissement ambitieux, sur la base d'une coopération fructueuse et de mécanismes de mutualisation opérationnels.

Mme Dominique Gillot . - Il est vrai que la situation de l'université des Antilles est politiquement, administrativement et socialement très difficile. Je ne retire rien à la description faite à l'instant par notre rapporteur du va-et-vient avec l'Assemblée nationale. La solution que nous avions proposée était de nature à en finir avec les désaccords ayant conduit à la sécession de la Guyane. La commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale soutenait pleinement cette proposition. L'opposition est venue de quelques élus locaux, qui ont bien manoeuvré. M. Victorin Lurel, député et président de la région Guadeloupe, a su convaincre ses collègues de l'Assemblée nationale et la ministre que le « ticket » tel que nous le proposions n'était pas respectueux de l'autonomie des pôles. Mais ses arguments, qui visent, en somme, à régionaliser, vont à l'encontre de l'intérêt de l'enseignement supérieur et de la recherche aux Antilles comme de la loi sur l'enseignement supérieur et la recherche, qui vise à rassembler les établissements et à élargir leur stratégie à l'ensemble d'un territoire.

Je continue de penser que notre version est plus favorable à la cohérence de l'Université, mais les échos qui nous viennent du terrain laissent penser que la communauté universitaire commence à perdre patience et que la confiance dans notre travail législatif s'érode. L'Université fonctionne avec des statuts provisoires, sous la tutelle du recteur. C'est témoigner bien peu de respect à la présidence de Mme Mencé-Caster, qui lutte depuis des années pour faire renaître loyauté et légalité dans son établissement. Je pense qu'il est temps de nous mettre au diapason et, même si j'estime que nos arguments sont les meilleurs, appelle à ne pas revenir à notre version, qui sera inévitablement combattue par l'Assemblée nationale. Ce serait allonger les délais et réduire les capacités de la présidence, qui a besoin de préparer des statuts propres à assurer une rentrée apaisée. Sans méconnaître les vices du texte retenu par l'Assemblée nationale, je plaide pour que nous nous y rangions, afin d'éviter de perdre encore plusieurs semaines.

Mme Marie-Christine Blandin . - Je constate que nous partageons tous le diagnostic et que les divergences ne portent que sur la stratégie. Le but est que l'Université fonctionne, que les enseignants enseignent, que les laboratoires cherchent. C'est parce que le Gouvernement avait été un peu prompt à déclarer l'autonomie de l'université de Guyane que l'on a dû en venir à ce texte. L'université, installée à Cayenne, abrite une Ecole supérieure du professorat et de l'éducation (Espé) qui joue son rôle auprès des populations locales. Son président, que je connais bien puisqu'il a été professeur à l'Université de Lille I, estime que le seul obstacle au rapprochement est désormais l'impossibilité de nouer un dialogue avec la Guadeloupe et la Martinique, parce que l'Université n'est pas encore dotée de statuts. Ils ne sont pas en mesure de décider des moyens, d'identifier les ressources humaines et ne peuvent pas même produire de codes informatiques communs. Il faut à présent avancer. Si le Gouvernement et le Parlement avaient regardé avec bienveillance, lors de la discussion de la loi sur l'enseignement supérieur et la recherche, la proposition des écologistes de laisser la faculté, à côté de la fusion, de créer des fédérations d'universités, nous n'en serions pas là aujourd'hui.

Même si je reconnais la pertinence de notre position de fond sur ce texte, j'ai tendance, vous l'aurez compris, à me ranger derrière la position de Mme Gillot.

M. Jacques Grosperrin, rapporteur . - Je salue l'honnêteté intellectuelle de Mme Gillot, mais je n'oublie pas les malversations dont a souffert l'Université et que l'on risque de favoriser si l'on ne retient pas le ticket à trois. Toutes les personnes que j'ai rencontrées m'ont clairement dit que c'était le sésame pour préserver l'unité. Nous savons bien que sinon, ce sera, à terme, la scission entre Martinique et Guadeloupe. Alors que l'on veut rassembler, créer des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES), il faut donner un signal fort. Nous savons comment les choses se sont passées. Nous savons que c'est le Président de la République qui a donné satisfaction à Victorin Lurel, pour apporter des gages aux Antilles en période préélectorale. Notre devoir est de sortir de ces considérations politiques pour revenir à l'intérêt général. Alors que nous étions d'accord, Sénat et Assemblée nationale, c'est le Gouvernement qui a modifié la donne. Le Sénat, s'il veut rester crédible, ne doit pas revenir en arrière. Il y va de l'intérêt des étudiants ultramarins.

Mme Dominique Gillot . - Il est important d'aller au bout de cette discussion, pour définir une stratégie qui serve l'Université, ses enseignants et ses étudiants. Je partage votre indignation sur la manière de faire de l'Assemblée nationale, mais nous savons que si nous rétablissons notre texte, elle reviendra dessus. Nous en sommes désolés, mais il faut se rendre au principe de réalité. Allonger la discussion sur ce texte aura pour seul effet d'entraîner des désordres sur place. Or, ceux qui ont réussi à imposer leurs vues à l'Assemblée nationale ont de plus en plus de mal à le faire face à la communauté universitaire, qui s'est peu à peu émancipée et qui commence à prendre la parole et dénonce les malversations qui gangrènent l'Université depuis des années. Quand le chef de laboratoire mis en cause du fait de son incapacité à justifier l'utilisation de plusieurs millions d'euros est revenu prendre ses fonctions, il s'est heurté à une protestation des étudiants.

Il est urgent de donner à la communauté universitaire les moyens de mettre en place les statuts de la nouvelle université. Elle pourrait décider elle-même de la mise en oeuvre de ce ticket à trois que le Parlement, compte tenu du rapport de force, ne parvient pas à imposer. L'administration se dote de son règlement intérieur ; si celui-ci prévoit que les présidents de pôle doivent s'engager au sein du conseil d'administration, c'est gagné. Les départements d'outre-mer ont besoin d'une université qui rayonne.

M. Jacques Grosperrin, rapporteur . - J'entends l'argument de l'urgence, mais le Sénat doit jouer son rôle, et laisser le Gouvernement prendre ses responsabilités. Il sera comptable, à terme, de la scission.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - La CMP a eu lieu le 11 mars, et nous n'avons été à nouveau saisis que le 21 mai. Le Gouvernement aurait pu être plus diligent.

Mme Dominique Gillot . - Nous ne sommes nullement responsables, je vous l'accorde.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Le débat démocratique a toute légitimité à se poursuivre. Nous sommes tous ici d'accord sur l'objectif, la divergence d'appréciation ne porte que sur la méthode.

M. Jacques Grosperrin, rapporteur . - Mon unique amendement vise à revenir à la version que nous avions retenue pour assurer la gouvernance de l'Université.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin . - Le groupe CRC continuera de s'abstenir. Nous nous en sommes expliqués, au Sénat comme à l'Assemblée nationale, nous sommes hostiles à ce dispositif de l'ordonnance. La situation de crise que traverse l'Université est due, pour une bonne part, à la loi sur les responsabilités des universités (LRU), à laquelle nous étions vivement opposés. Nous ne contestons pas l'amendement, mais en restons à notre abstention de principe.

Mme Françoise Laborde . - J'ai assisté à cette curieuse CMP et j'estime que chacun doit prendre ses responsabilités, en particulier l'Assemblée nationale et le Gouvernement. Le groupe RDSE s'abstiendra.

M. Claude Kern . - Le groupe UDI-UC votera l'amendement. Le Sénat doit faire son travail jusqu'au bout.

L'amendement n° 1 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

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* ¹ Avec abstention du groupe communiste, républicain et citoyen.

* ² Rapport d'information de Mme Dominique Gillot et M. Michel Magras, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de la délégation sénatoriale à l'outre-mer, n° 470 (2013-2014) - 16 avril 2014.