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Proposition de loi visant à lutter contre la discrimination à raison de la précarité sociale

10 juin 2015 : Discrimination ( rapport - première lecture )

Rapport n° 507 (2014-2015) de M. Philippe KALTENBACH, fait au nom de la commission des lois, déposé le 10 juin 2015

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N° 507

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 juin 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de M. Yannick VAUGRENARD et plusieurs de ses collègues visant à lutter contre la discrimination à raison de la précarité sociale,

Par M. Philippe KALTENBACH,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, Alain Richard, Jean-Patrick Courtois, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, M. François Pillet, vice-présidents ; MM. François-Noël Buffet, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

378 et 508 (2014-2015)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 10 juin 2015, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a examiné le rapport de M. Philippe Kaltenbach, rapporteur, et établi son texte sur la proposition de loi n° 378 (2014-2015), visant à lutter contre la discrimination à raison de la précarité sociale.

Après avoir rappelé les stigmatisations vécues par les personnes en situation de précarité et le cadre juridique de la lutte contre les discriminations, le rapporteur s'est félicité des dispositions de la présente proposition de loi qui vise à inscrire un vingt-et-unième critère de discrimination, fondé sur la précarité sociale, dans notre droit pénal, mais aussi dans le code du travail et dans la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission a adopté quatre amendements.

En premier lieu, la commission des lois a choisi de remplacer le critère de la précarité sociale par un critère fondé sur la vulnérabilité de la personne à raison de sa situation économique afin de répondre aux exigences constitutionnelles de précision de la loi pénale.

En second lieu, elle a considéré que s'il était légitime et nécessaire d'introduire ce critère dans le code pénal, le code du travail et dans la loi du 27 mai 2008, il n'était pas opportun d'introduire ce critère dans la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

Enfin, elle a autorisé les entreprises à prendre des mesures en faveur des personnes particulièrement vulnérables à raison de leur situation économique, afin de favoriser l'égalité de traitement.

La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est invité à se prononcer sur la proposition de loi n° 378 (2014-2015) visant à lutter contre la discrimination à raison de la précarité sociale, présentée par M. Yannick Vaugrenard et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Selon l'INSEE, la France compte entre 4,9 et 8,5 millions de personnes vivant sous le seuil de pauvreté1(*), soit 14,3 % de la population. Au premier trimestre 2015, 10,3 % de la population active était touchée par le chômage. L'ampleur du phénomène est incontestable.

La prise en compte juridique de la précarité sociale reste néanmoins complexe, compte tenu de la multiplicité de ces aspects.

En effet, les multiples facettes de la précarité sociale rendent difficile une reconnaissance claire et précise du droit de ne pas être discriminé à raison de sa situation économique ou sociale.

La présente proposition de loi invite à permettre une protection effective des personnes précaires contre les abus dont elles pourraient être victimes. Elle implique une définition juridique opérante, suffisamment claire et précise de la notion de précarité.

C'est dans cette perspective que votre commission s'est inscrite, à l'initiative de son rapporteur.

I. LA DISCRIMINATION À RAISON DE LA PRÉCARITÉ SOCIALE, UN PHÉNOMÈNE IMPARFAITEMENT MESURÉ ET SANCTIONNÉ

Force est de constater que les personnes en situation de grande pauvreté ou de précarité sociale peuvent faire l'objet de perceptions négatives, voire d'un traitement différent en raison de ces perceptions.

Ce constat est d'autant plus inacceptable dans notre société, caractérisée depuis longtemps par une « passion pour l'égalité », comme le soulignait Alexis de Tocqueville2(*). Toutefois, toute rupture d'égalité ou traitement différentiel ne constitue pas une discrimination. Dans le domaine juridique, une discrimination est qualifiée par une distinction fondée sur des raisons ou des critères spécialement prohibés par la loi.

A. LA PRÉCARITÉ SOCIALE, UNE NOTION IMPARFAITEMENT DÉFINIE À LA TRADUCTION JURIDIQUE MALAISÉE

Si elle vise à prendre en compte l'exhaustivité des situations vécues, la notion de précarité sociale répond à une définition souple donc nécessairement approximative. Or l'incertitude est source d'insécurité juridique, ce qui nuit à l'effectivité des droits.

1. La précarité sociale, une notion socio-économique difficilement mesurable

Depuis le préambule de la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 qui affirme « comme la plus haute aspiration de l'homme », « l'avènement d'un monde où les êtres humains seront [...] libérés de la terreur et de la misère », la lutte contre la pauvreté est indissociable de la reconnaissance de la dignité de la personne en tant que droit de l'homme.

Dès 1987, dans son rapport « Grande pauvreté et précarité économique et sociale » remis au Conseil économique et social, le père Joseph Wresinski proposait une définition globale de la précarité en termes de droits indivisibles, reprise par le rapport de Leandro Despouy sur l'extrême pauvreté et les droits de l'homme adopté par la sous-commission des droits de l'homme des Nations unies en 1996. Cette définition établit un lien entre le cumul des précarités et la grande pauvreté, situés dans une même continuité sociale.

La définition de la précarité issue du rapport Wresinski

« La précarité est l'absence d'une ou plusieurs des sécurités, notamment celle de l'emploi, permettant aux personnes et familles d'assumer leurs obligations professionnelles, familiales et sociales, et de jouir de leurs droits fondamentaux. L'insécurité qui en résulte peut être plus ou moins étendue et avoir des conséquences plus ou moins graves et définitives. Elle conduit à la grande pauvreté quand elle affecte plusieurs domaines de l'existence, qu'elle devient persistante, qu'elle compromet les chances de réassumer des responsabilités et de reconquérir ses droits par soi-même, dans un avenir prévisible. »

Phénomène tout aussi complexe et multidimensionnel, la pauvreté ne saurait être résumée à un seul chiffre3(*). La question de sa mesure est tout aussi difficile. Comme le rappelle Julien Damon4(*), « des écoles s'opposent tout de même encore, entre une mesure absolue5(*) et une mesure relative, mais également entre une approche monétaire et une approche capacitaire, entre des appréciations relevant d'abord des biens premiers (à la John Rawls) ou des capacités (à la Amartya Sen). »

Il est possible d'évaluer la pauvreté selon un critère monétaire, qui présente d'évidentes limites6(*), mais il existe aussi des indicateurs de la pauvreté monétaire, à l'instar de celui de la pauvreté en termes de conditions de vie7(*).

La précarité comme la pauvreté apparaissent ainsi comme des concepts aux indicateurs multiples et parfois subjectifs.

2. La précarité sociale, source de stigmatisations

Aux difficultés matérielles auxquels sont confrontées les personnes en situation de précarité, s'ajoutent les obstacles liés à la stigmatisation et à la disqualification de la pauvreté.

Selon une enquête d'ATD Quart Monde8(*), 97 % des Français ont au moins un préjugé sur les personnes pauvres : pour 63 % d'entre eux, « les minimas sociaux découragent les gens de travailler » ; pour 51 % des Français, « les pauvres font des enfants parce que les allocations leur donnent plus de pouvoir d'achat » et pour 32 % de la population, « les pauvres fraudent plus que les autres ».

Or, selon ATD Quart Monde9(*), le Secours populaire et le Secours catholique, « ces préjugés entraînent vers la discrimination lorsqu'ils sont générateurs de présomption d'incapacités ». Dès 1993, dans un ouvrage conjoint à la Commission nationale consultative des droits de l'homme et à ATD Quart Monde10(*), il était constaté que « certaines personnes sont victimes d'une discrimination caractérisée quand tout à la fois la responsabilité de leur situation leur est imputée, leur passé de misère et d'exclusion leur est reproché, leur parole est discréditée, leurs entreprises ou leurs comportements sont dénigrés du seul fait qu'ils apparaissent comme des individus sans statut reconnu ni représentation agréée. (...) Cette discrimination sociale et politique génère chez ceux qui la subissent des sentiments de honte, de culpabilité et de souffrance de ne pas être considérés à égalité avec les autres êtres humains de leur propre société. Elle cultive chez ceux qui la reproduisent, même de façon passive, une banalisation du mépris ou de l'indifférence à l'encontre des plus pauvres ».

Ce lien entre stigmatisation et pauvreté a également été soulevé par les principes directeurs sur l'extrême pauvreté et les droits de l'homme adoptés en 2012 par les Nations unies : « La discrimination est à la fois une cause et une conséquence de la pauvreté. (...) Les personnes vivant dans la pauvreté se heurtent également à des comportements discriminatoires et à la stigmatisation de la part des autorités publiques et d'acteurs privés, et ce, du seul fait qu'elles sont pauvres. Ainsi, sont-elles le plus souvent victimes de formes multiples et croisées de discriminations, y compris en raison de leur situation économique. »

L'ensemble des acteurs de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale s'accordent ainsi à constater que la précarité sociale est vectrice de stigmatisations et de disqualifications.

Néanmoins, la traduction juridique du sentiment d'être discriminé, de « ne pas être traité comme les autres » apparaît délicate.

B. LA DIFFICILE TRADUCTION JURIDIQUE DES COMPORTEMENTS DISCRIMINATOIRES

1. Les fondements juridiques de la lutte contre les discriminations

Selon une définition classique11(*), la discrimination se définit comme « une différenciation contraire au principe d'égalité civile consistant à rompre celle-ci au détriment de certaines personnes physiques en raison de [...] critères sur lesquels la loi interdit de fonder des distinctions juridiques arbitraires ».

Les principes constitutionnels d'égalité et de dignité de la personne humaine sont au fondement de la prohibition des discriminations. Principe général du droit, le principe d'égalité fait l'objet d'une protection particulière en droit administratif. Ainsi, c'est sur le fondement de la méconnaissance du principe d'égalité des usagers devant le service public qu'aurait pu être sanctionnée l'expulsion du Musée d'Orsay d'une famille pauvre en raison de son « odeur », mentionnée par l'exposé des motifs de la présente proposition.

Les principes constitutionnels au fondement de la lutte contre les discriminations

L'égalité devant la loi est en premier lieu affirmé par l'article 1er de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l'utilité commune. » Ce principe d'égalité des droits est également proclamé par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Aux termes de l'article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958, la France « assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion ».

Dans une décision du 27 juillet 1994 (94-343/344), le Conseil constitutionnel a reconnu comme principe à valeur constitutionnelle « la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation».

Le droit de la lutte contre les discriminations est un droit abondant, structuré autour d'un ensemble éclaté de textes. Il repose initialement sur le principe fondateur d'égalité en droit, proclamé par la Constitution du 4 octobre 1958. Néanmoins, à l'instar des conventions internationales, le législateur a choisi d'inscrire précisément dans la loi les motifs prohibés qui portent atteinte à ce principe d'égalité.

Si la lutte contre les discriminations relève depuis l'origine du droit pénal, elle s'est particulièrement développée en droit social, et en particulier au sein du droit du travail. Sous l'influence du droit européen et du principe de non-discrimination, cette lutte connaît des applications significatives en droit civil, notamment dans le droit économique.

Les textes internationaux prohibant les discriminations

De manière abstraite, l'article premier de la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948 affirme que « tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits ».

À l'inverse, les conventions internationales énumèrent spécifiquement les comportements à l'instar :

- de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale du 21 décembre 1965 ;

- du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1996 qui interdit toute distinction en fonction « notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou de toute autre opinion, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation. »

- de l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui assure la jouissance des droits et libertés reconnus par la Convention, « sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ».

2. La répression des discriminations

La lutte contre les discriminations a trouvé une première traduction juridique dans le droit pénal avec le décret-loi du 21 avril 1939, dit « Marchandeau ». Ce texte a introduit dans la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse les délits d'injure et de diffamation à raison de l'origine, de la race ou d'une religion déterminée. La loi n° 72-546 du 1er juillet 1972 relative à la lutte contre le racisme a complété la loi du 29 juillet 1881 par la création d'un délit de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence à raison de ces critères prohibés, et a également introduit une infraction autonome dans le code pénal (article 187-1 de l'ancien code) réprimant les comportements discriminants à raison de ces critères.

Les critères de discrimination déterminés par le droit pénal

Le code pénal incrimine aujourd'hui vingt motifs de discriminations :

- L'article L. 225-1 réprime toute discrimination opérée à l'encontre des personnes « à raison de leur origine, de leur sexe, de leur situation de famille, de leur grossesse, de leur apparence physique, de leur patronyme, de leur lieu de résidence, de leur état de santé, de leur handicap, de leurs caractéristiques génétiques, de leurs moeurs, de leur orientation ou identité sexuelle, de leur âge, de leurs opinions politiques, de leurs appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée ».

- L'article L. 225-1-1 sanctionne toute distinction entre les personnes au motif qu'elles ont subi ou refusé de subir des faits de harcèlement sexuel ou témoigné de tels faits.

La loi du 29 juillet 1881 ne retient que sept critères - l'origine, l'ethnie, la nation, la religion, le sexe, l'orientation ou l'identité sexuelle ou le handicap - pour réprimer la provocation publique à la discrimination, la diffamation et l'injure publique, respectivement aux termes des articles 24, 32 et 33. La provocation non publique est réprimée par l'article R. 625-7 du code pénal.

Actuellement, le code pénal prohibe vingt motifs de discrimination. Ces discriminations peuvent prendre plusieurs formes limitativement définies par l'article L. 225-2 du code pénal, dont le refus de fourniture d'un bien ou d'un service, l'entrave à l'exercice normal d'une activité économique, le refus d'embauche, la sanction ou le licenciement d'une personne à raison d'un des critères prohibés.

Ces faits sont punis de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende. Les dispositions de l'article L. 225-3 excluent de la répression certaines discriminations exceptionnellement justifiées.

L'article 432-7 du code pénal punit de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende la discrimination commise par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public lorsqu'elle consiste à refuser le bénéfice d'un droit accordé par la loi ou à entraver l'exercice normal d'une activité économique.

3. Les discriminations de plus en plus sanctionnées par les autres branches du droit

Le droit des discriminations a gagné progressivement l'ensemble des champs du droit français.

Historiquement, le code du travail a réprimé les discriminations dans le travail pour assurer la protection du principe constitutionnel de la liberté syndicale, reconnue en droit européen et international. Sanctionnée par les lois du 24 juin 1936 et celles du 11 février 1950, la discrimination d'un salarié en raison de son activité syndicale a été explicitement prohibée par la loi du 27 avril 1956 tendant à assurer la liberté syndicale et la protection du droit syndical. Par la suite, afin de concourir à l'égalité professionnelle entre hommes et femmes, le droit du travail a incriminé les discriminations à raison du sexe et de la situation de famille.

Actuellement, l'article L. 1132-1 du code du travail interdit les discriminations à raison des dix-neuf critères de l'article L. 225-1 du code pénal. Néanmoins, l'article L. 1133-1 précise que cet article « ne fait pas obstacle aux différences de traitement, lorsqu'elles répondent à une exigence professionnelle essentielle et déterminante et pour autant que l'objectif soit légitime et l'exigence proportionnée ».

En matière civile, le droit de la discrimination s'est particulièrement développé de manière jurisprudentielle. On notera néanmoins l'introduction par la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, de l'article 16-13 dans le code civil qui précise que « nul ne peut faire l'objet de discriminations en raison de ses caractéristiques génétiques ».

Sous l'influence du droit européen, le droit des discriminations a évolué substantiellement avec la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations. Ce texte a introduit la première définition - en droit civil - du concept de discrimination directe et indirecte, tout en assouplissant les modalités d'administration de la preuve. L'article 4 de la loi du 27 mai 2008 généralise la règle de l'aménagement de la charge de la preuve, qui fait peser sur la partie défenderesse la charge de la preuve dès lors que le demandeur a présenté des faits laissant présumer l'existence d'une discrimination.

La définition juridique des notions de discrimination directe et indirecte

L'article 1er de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations définit ainsi ces deux notions :

« Constitue une discrimination directe la situation dans laquelle, sur le fondement de son appartenance ou de sa non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race, sa religion, ses convictions, son âge, son handicap, son orientation ou identité sexuelle, son sexe ou son lieu de résidence, une personne est traitée de manière moins favorable qu'une autre ne l'est, ne l'a été ou ne l'aura été dans une situation comparable.

« Constitue une discrimination indirecte une disposition, un critère ou une pratique neutre en apparence, mais susceptible d'entraîner, pour l'un des motifs mentionnés au premier alinéa, un désavantage particulier pour des personnes par rapport à d'autres personnes, à moins que cette disposition, ce critère ou cette pratique ne soit objectivement justifié par un but légitime et que les moyens pour réaliser ce but ne soient nécessaires et appropriés. »

Source : Rapport d'information n°94 (2014-2015) de Mme Esther Benbassa et M. Jean-René Lecerf, fait au nom de la commission des lois sur « La lutte contre les discriminations : de l'incantation à l'action »

4. Le contentieux pénal, voie de droit privilégiée pour lutter efficacement contre les discriminations

Ainsi, il existe de multiples voies de droit ouvertes à la victime de discrimination.

La voie pénale a longtemps été privilégiée, la charge de la preuve de la partie plaignante se reportant sur le ministère public. Afin de favoriser l'accès à la justice des victimes de discriminations, depuis une dépêche du 11 juillet 2007, il existe dans chaque parquet un pôle anti-discrimination qui comprend un magistrat référent et un délégué du procureur de la République.

Néanmoins, en vertu du principe de légalité stricte en matière pénale et de la nécessité d'un lien de causalité certain, les discriminations indirectes échappent en principe à la répression pénale. La preuve doit établir de manière causale et directe une discrimination intentionnelle. 

Or la répression pénale des discriminations se heurte à la difficulté probatoire même si, dans cette matière, la Cour de cassation admet tous les moyens de preuve obtenus par les parties privées, même les moyens illégaux ou déloyaux. Ainsi, aux termes de la décision de la chambre criminelle du 11 juin 2002, si la pratique des « tests de discrimination » est déloyale, ces moyens peuvent néanmoins être portés à l'appréciation des juridictions de jugement12(*).

Contrairement au contentieux pénal, la charge et l'administration de la preuve d'un comportement discriminatoire s'apprécient de manière différenciée dans la matière civile. Toute personne s'estimant victime d'une discrimination peut présenter des éléments permettant de présumer une discrimination ; il appartient alors à la partie défenderesse de justifier la mesure contestée par des éléments de distinction non prohibés.

II. LES ENJEUX DE LA PROPOSITION DE LOI : APPORTER UNE RECONNAISSANCE SYMBOLIQUE ET FAIRE RECULER LA DISCRIMINATION SYSTÉMIQUE

À l'évidence, les personnes en situation de précarité ou de pauvreté peuvent faire l'objet de stigmatisations, voire de discriminations, qui aggravent leur exclusion.

En conséquence, la présente proposition de loi demande l'ajout d'un vingt-et-unième critère de discrimination dans le code pénal, fondé sur la précarité sociale. Elle propose également d'insérer ce critère dans le code du travail, dans la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation du droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les délits et dans le droit de la presse.

A. UNE RECONNAISSANCE SYMBOLIQUE POUR PERMETTRE UN EXERCICE EFFECTIF DE LEURS DROITS PAR LES PERSONNES EN SITUATION DE PRÉCARITÉ

1. Un taux élevé de non-recours aux droits

La pauvreté est ressentie comme une double peine : en sus de la précarité matérielle, cette situation se double d'une stigmatisation. Or, le sentiment d'humiliation entretient les phénomènes de discrimination. Selon les témoignages des associations, les humiliations ressenties sont d'une telle violence que « ces personnes préfèrent en effet ne pas demander les prestations auxquelles elles ont droit, de peur d'être stigmatisées ».

Plusieurs études ont établi que les difficultés à obtenir un rendez-vous pour un bénéficiaire de couverture maladie universelle (CMU) aggravent le taux de non-recours aux droits de ces personnes13(*). Les stigmatisations entretiennent ainsi l'exclusion sociale de ces personnes.

2. Le besoin de reconnaissance des violences subies

Cette stigmatisation est d'autant plus difficile qu'elle est invisible. En 1953, Simone Weil écrivait déjà que « pour se rendre indivisible, n'importe quel homme n'a pas de moyen plus sûr que de devenir pauvre ».

Comme le souligne la sociologue Mme Djaouida Séhili, il n'existe aucun mot analogue au sexisme ou au racisme pour désigner un comportement discriminant à raison de la précarité sociale14(*).

Or c'est précisément ce traitement analogue dans le traitement de la différence qui est demandé par les associations venant en aide aux personnes précaires. Selon ATD Quart Monde, de la même manière qu'il est interdit d'injurier les personnes à raison de leur couleur de peau, les personnes stigmatisées demandent à pouvoir opposer un interdit d'injurier ou de diffamer à raison d'un état de pauvreté.

Elles demandent à mettre l'exemplarité et l'effet symbolique de la sanction pénale au service de la lutte contre les discriminations pour une meilleure effectivité des droits.

B. UN MESSAGE POUR FAIRE EVOLUER LES MENTALITÉS

Plus que l'introduction d'un critère manquant à notre législation, les associations qui luttent contre la pauvreté et l'exclusion sociale demandent un engagement de la République sur ces questions.

1. Envoyer un signal afin de dissuader les attitudes discriminatoires et réaffirmer la solidarité et la fraternité

Il s'agit avant tout de créer un marqueur d'interdit pour insister sur l'aspect dissuasif de la loi pénale. Il inviterait à réduire les comportements discriminatoires mais aussi les abus stigmatisants dans le langage ou l'attitude.

De plus, au regard de la conjoncture économique, il semble nécessaire de réaffirmer la solidarité et la fraternité comme idées fédératrices de la société française. Selon une étude du CREDOC15(*), une majorité des Français remettent en cause les politiques sociales, estimant à 76 % qu'il est plus avantageux de percevoir des minima sociaux que de travailler avec un bas salaire.

2. Renforcer les actions de sensibilisation

Cette proposition de loi aurait également pour but de multiplier les actions de sensibilisation à la précarité sociale.

Reprenant les missions de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde), le Défenseur des droits a pour mission de « lutter contre les discriminations directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France ainsi que de promouvoir l'égalité » aux termes de l'article 4 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits.

Ainsi, le Défenseur peut d'ores et déjà mener toute action de communication et d'information jugé opportune, notamment des campagnes d'information pour sensibiliser à la lutte contre les discriminations et promouvoir l'égalité.

Comme il le rappelle dans son avis n° 15-15 du 9 juin 2015, le Défenseur des droits instruit un grand nombre de réclamations concernant l'accès aux droits des personnes en situation de précarité ou de grande pauvreté : « 40 % de ces saisines concernent des demandes liées aux prestations sociales. »

III. UN RENFORCEMENT PAR VOTRE COMMISSION DE L'EFFICACITÉ DU DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans son rapport annuel de 2008, la Cour de cassation rappelait que les principes d'égalité et de dignité, outre leur portée juridique, sont « revêtus d'une valeur symbolique particulière qui attise des passions parfois pleinement légitimes. Ce succès même risque pourtant d'encourager la convocation des autorités, et notamment de l'autorité judiciaire, à la reconnaissance de droits qui devraient être soumis au débat politique ».

Plusieurs personnes entendues par votre rapporteur ont contesté la pertinence et la portée normative de l'introduction de ce nouveau critère. M. Jérôme Vignon, président de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) a rappelé que les discriminations étant souvent fondées sur une multiplicité de critères, l'ensemble des situations discriminatoires seraient aujourd'hui appréhendées par le droit en vigueur.

En effet, les critères fondés sur le lieu de résidence, introduit par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014, l'origine, l'apparence physique ou la situation de famille permettent d'ores et déjà de sanctionner certains aspects de la discrimination à raison de la précarité sociale.

Par ailleurs, le Défenseur des droits, dans son avis n° 15-15 du 9 juin 2015, relevait que la précarité sociale est une situation, temporaire ou chronique, mais n'est pas une caractéristique pérenne de la personnalité.

Enfin, au-delà de sa portée symbolique, le texte ne présenterait pas de portée normative puisqu'il n'entraînerait pas le prononcé de sanctions. Du fait de règles procédurales particulièrement strictes en droit pénal, la lutte contre les discriminations reste un contentieux d'un faible volume. En 2013, on ne dénombre que 13 condamnations pour discriminations ; aucune condamnation pour discrimination n'a été prononcée sur le fondement de l'apparence physique ou de la situation de famille. Afin d'éviter que les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires, le président de l'ONPES recommande de se rattacher aux critères existants et d'éviter toute redondance. Enfin, il ne lui semble pas que l'exemplarité de la loi soit suffisante à créer un climat de respect et de considération et craint au contraire une défiance de la société envers cette loi. Le Défenseur des droits craint également que ce texte suscite une attente « qui ne sera pas toujours couronnée d'efficacité juridique et qui répondra rarement aux attentes des réclamants ».

Tout en ayant conscience de ces réserves, votre commission a néanmoins considéré que cette proposition de loi permettra dans certains cas le prononcé d'une sanction pénale. Au regard de l'ensemble du contentieux pénal, ces hypothèses pourront être limitées mais permettront néanmoins aux requérants d'affirmer leur droit. Par ailleurs, si le refus de prise en charge des personnes couvertes par la CMU est d'ores et déjà interdit par l'article L. 1110-3 du code de la santé publique, les sanctions restent peu efficaces. L'organisation d'une sanction pénale pourrait ainsi répondre à ce problème identifié depuis plusieurs années.

Enfin, votre commission a souhaité prendre en compte les préoccupations manifestées par les auteurs de la proposition de loi en intégrant un critère spécifique relatif aux situations de pauvreté. Cet ajout permettrait de réunir sous un critère unique et identifié plusieurs discriminations imparfaitement saisies jusqu'alors. Cette reconnaissance de l'interdit de leur discrimination permettrait indirectement la protection effective des requérants en les encourageant à faire valoir leurs droits.

A. LE SOUCI DE DÉFINIR UN CRITÈRE JURIDIQUE OPÉRANT RÉPONDANT AUX EXIGENCES DU DROIT PÉNAL

1. Une application stricte du principe de légalité en droit pénal

Fondé sur les articles 7 et 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qui prévoient que « nul homme ne peut être accusé, arrêté ou détenu que dans les cas déterminés par la loi et selon les formes qu'elle a prescrites » et que « la Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée », le principe de la légalité des délits et des peines, défini à l'article L. 111-3 du code pénal, revêt une valeur constitutionnelle.

Il en résulte une exigence de précision de la loi pénale, que confirme le principe d'interprétation stricte de la loi pénale, posé à l'article L. 111-4 du code pénal.

En conséquence, le législateur a l'obligation de fixer lui-même et précisément le champ d'application de la loi pénale afin de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis. La jurisprudence du Conseil constitutionnel sur ces principes est constante et abondante : c'est sur ce fondement qu'ont été censurées plusieurs dispositions relatives à la définition pénale de l'inceste, dans une décision du 16 septembre 2011, ou plus récemment à la définition du délit de harcèlement sexuel, dans une décision du 4 mai 2012.

Portalis déclarait qu'en matière criminelle, « où il n'y a qu'un texte formel et préexistant qui puisse fonder l'action du juge, il faut des lois précises et point de jurisprudence ».

Lors des auditions, plusieurs magistrats ont souligné la difficulté d'un renvoi permanent à l'office du juge, source d'insécurité juridique pour les justiciables. Si une marge d'interprétation doit être laissée aux juridictions, cette marge est néanmoins très étroite en matière pénale.

2. Les difficultés de la définition juridique de la précarité sociale : les pistes explorées

La précarité sociale est une notion subjective qui regroupe une grande diversité de situations qu'il n'appartient donc pas au juge pénal de définir mais bien au législateur.

Au bénéfice de ces observations, il apparaît nécessaire de rechercher un critère plus conforme aux exigences de notre droit et plus particulièrement, de notre droit pénal.

La référence à l'origine sociale ou à la fortune en droit international

Aux termes de l'article 2 de la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948, « chacun peut se prévaloir de tous les droits et de toutes les libertés proclamés dans la présente Déclaration, sans distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion publique ou de tout autre opinion, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation.

Selon l'article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1996, « la loi doit interdire toute discrimination et garantir à toutes les personnes une protection efficace contre toute discrimination, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou de tout autre opinion, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation ».

L'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dispose que « la jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, d'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ».

Certains textes de droit international font indifféremment référence à la fortune ou à l'origine sociale.

La discrimination fondée sur la fortune foncière a connu une première application avec l'arrêt Chassagnou contre France de la Cour européenne des droits de l'homme du 29 avril 199916(*), raisonnement que s'est appropriée la juridiction administrative française. En dépit de cette rare application jurisprudentielle, la fortune reste un concept daté et sans portée juridique en droit pénal.

De même, l'origine sociale semble un critère étroit et peu opératoire : en effet, concevoir la situation économique et sociale à raison de la naissance semble contrevenir à la dynamique de la mobilité sociale.

La condition sociale figure dans certains droits étrangers. L'article 14 de la Constitution espagnole de 1978 affirme que « les Espagnols sont égaux devant la loi, sans aucune discrimination fondée sur la naissance, la race, le sexe, la religion, l'opinion ou tout autre condition ou circonstance personnelle ou sociale ».

L'article 10 de la Charte québécoise des droits et libertés de la personne mentionne la condition sociale parmi les motifs de discrimination prohibés. À la différence de la France, le Québec s'inscrit dans un système juridique de common law, qui permet à la jurisprudence de définir les termes de la loi. Notre tradition de droit écrit, a fortiori en droit pénal, ne permet pas au législateur français d'adopter un critère aussi large. En l'espèce, la jurisprudence québécoise a considéré comme un critère prohibé le fait de prendre en compte le « statut d'assisté social » fondé sur le bénéfice de prestations d'aide sociale17(*).

Au regard des situations discriminantes rencontrées par les populations précaires, il semble qu'une analyse juridique à travers le prisme du bénéfice d'une prestation d'aide sociale ou de sécurité sociale, attribuée sous conditions de ressources, soit une voie de réflexion pertinente. Le législateur pourrait ainsi s'inspirer de la définition issue de la doctrine québécoise, rappelée par Diane Roman18(*) : la condition sociale, comme situation des « personnes dont on ne peut raisonnablement attendre qu'elles comblent leurs besoins socioéconomiques avec leurs propres ressources ». Néanmoins, un critère tel que la « condition sociale » en droit provincial canadien heurterait la conception française de la solidarité nationale : on ne saurait renvoyer une personne à un prétendu « statut d'assisté social », qui cristalliserait sa situation, pourtant temporaire et extérieure à sa personne.

3. Le choix d'une définition fondée sur la vulnérabilité

Votre commission a ainsi choisi de se fonder sur une notion d'ores et déjà existante en droit français : celle de la vulnérabilité résultant d'une situation économique.

Dans le rapport annuel de la Cour de cassation de 2009, M. Xavier Lagarde, agrégé des facultés de droit, définissait les personnes vulnérables comme « celles qui, dans une situation pathologique ou hors norme, ne sont de fait pas en mesure d'exercer correctement leurs droits et liberté »19(*).

Le droit pénal spécial prend en compte la vulnérabilité à raison de la situation sociale ou économique, soit comme condition préalable d'une infraction, soit comme circonstance aggravante. L'objet du droit pénal est « de sanctionner celui qui, intentionnellement, profite de la moindre résistance d'une personne et lui porte préjudice »20(*).

Depuis la loi du 22 juillet 1992, deux incriminations tendent à protéger les personnes placées en situation de dépendance, en particulier économique : celles qui sont soumises à des conditions de travail ou d'hébergement contraires à la dignité humaine.

Les articles L. 225-13 et L. 225-14 du code pénal incriminent respectivement « le fait d'obtenir d'une personne dont la vulnérabilité ou l'état de dépendance sont apparents ou connus de leur auteur, la fourniture de services non rétribués ou en échange d'une rétribution manifestement sans rapport avec l'importance du travail accompli » et le fait de soumettre celle-ci « à des conditions de travail ou d'hébergement incompatibles avec la dignité humaine ».

Ces notions de vulnérabilité, en particulier dans le domaine économique, ont été comprises et appliquées par la jurisprudence par-delà ces infractions. Dans un arrêt du 23 avril 2003, la chambre criminelle a considéré comme dépendants de leurs employeurs des salariés, dont les circonstances rendaient leur condition particulièrement précaire, en l'espèce la conjoncture économique qui rendait le choix de rompre le contrat plus difficile.

Des circonstances personnelles éprouvantes, telles que le décès d'un proche, peuvent également fonder la vulnérabilité. Ainsi, l'article L. 2223-33 du code général des collectivités territoriales interdit le démarchage à l'occasion d'obsèques.

Enfin, depuis la loi n° 2012-954 du 6 août 2012 relative au harcèlement sexuel, ce dernier est aggravé lorsque les faits sont commis sur « une personne dont la particulière vulnérabilité ou dépendance résultant de la précarité de sa situation économique ou sociale est apparente ou connue de son auteur ».

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission, par l'adoption de l'amendement COM-1, a ainsi décidé de retenir la détermination d'un critère, fondé sur la vulnérabilité résultant de la situation économique. Constituerait une discrimination toute distinction opérée entre les personnes physiques à raison de la particulière vulnérabilité résultant de leur situation économique, apparente ou connue de son auteur.

B. DES AMENAGEMENTS DESTINÉS À RENFORCER L'EFFECTIVITÉ DES DROITS ET LA SÉCURITÉ JURIDIQUE DU DISPOSITIF

1. La suppression d'une disposition tendant à introduire ce critère dans la loi du 29 juillet 1881

Votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence de l'insertion d'un critère de discrimination à raison de la précarité sociale dans le droit de la presse.

Constitue des délits de presse l'injure, qui qualifie « toute expression outrageante, termes de mépris ou invective qui ne renferme l'imputation d'aucun fait », et la diffamation, définie comme « toute allégation ou imputation d'un fait qui porte atteinte à l'honneur ou à la considération de la personne », punis d'une amende de 12 000 euros.

Ces délits sont aggravés seulement dans quelques hypothèses restreintes de racisme, de sexisme, d'homophobie et d'handiphobie. Ces mêmes critères sont les seuls à fonder le délit de provocation à la haine, à la violence ou à la discrimination. Ainsi, l'ensemble des critères qui figurent dans l'article L. 225-1 du code pénal ne sont pas reproduits dans la loi sur la presse.

De fait, les propos méprisants ou condescendants prononcés à l'égard d'une personne en situation de pauvreté semblent d'ores et déjà sanctionnés par le délit d'injure, sans qu'il soit nécessaire de l'aggraver. En effet, la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse a pour objectif premier de protéger la liberté d'expression. En conséquence, ses incriminations comme ses règles procédurales encadrent autant que possible toutes les actions qui auraient pour effet de restreindre cette liberté constitutionnelle.

Enfin, comme l'a souligné le conseiller à la chambre criminelle de la Cour de cassation, M. Jean-Yves Monfort, qui a présidé pendant dix ans la 17ème chambre correctionnelle du tribunal de grande instance de Paris, spécialisée dans les affaires de presse, « la multiplication des catégories protégées dans la loi de 1881 risque de faire perdre de vue l'interdit du racisme ».

Par conséquent, votre commission a adopté un amendement COM-2 tendant à supprimer l'introduction de ce critère dans la loi du 29 juillet 1881. Suivant le même argument, votre commission a adopté un amendement COM-4 visant à supprimer l'insertion de ce critère dans le 1° de l'article 2 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, qui ne recense pas l'ensemble des critères discriminatoires.

2. Éviter les effets contre-productifs et autoriser la discrimination positive

Votre commission a été attentive aux conséquences d'une incrimination trop large, qui remettrait en cause les différences du traitement en fonction du revenu, pourtant conformes au principe d'égalité.

Nombre de comportements économiques se fondent sur les revenus : le refus d'un banquier d'accorder un prêt ou le refus de louer d'un propriétaire à une personne sans emploi, par exemple. Or, ces comportements apparaissent légitimes au regard du droit de propriété et du principe de liberté du commerce et de l'industrie à valeur constitutionnelle. De plus, comme le prévoit de jurisprudence constante le Conseil constitutionnel, « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité, pourvu que dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ».

Votre commission a également été attentive aux mesures qui pourraient être prises en faveur des personnes vulnérables à raison de leur situation économique. Par conséquent, elle a adopté un amendement COM-3 qui complète le chapitre du code du travail relatif aux différences de traitement autorisées afin de ne pas faire obstacle aux actions positives en faveur des personnes précaires.

3. La nécessité de proposer une voie de recours effective

Il est nécessaire que le critère proposé par le présent texte soit suffisamment opérant pour permettre effectivement des voies de recours en justice. Dans son avis de suivi de la loi d'orientation de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998, la CNCDH soulignait que cette législation est trop peu connue et trop inégalement appliquée. Comme l'a exprimé le magistrat M. Jean de Maillard, « une loi qui n'est pas appliquée est dangereuse pour elle-même ». Les syndicats de magistrats ont souligné la défiance des citoyens envers la loi n°2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable : le législateur a certes créé un droit mais sans l'accompagner de moyens permettant aux juridictions de garantir l'accès effectif à ce droit. Ainsi, le législateur doit être tout aussi vigilant à l'accès effectif aux droits qu'il crée, qu'au contenu de ces droits afin de ne pas générer de frustrations supplémentaires.

Enfin, votre commission a invité le Gouvernement à continuer à agir contre la précarité sociale, inscrite dans le cadre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale : elle a salué les initiatives telles que le « rendez-vous des droits » qui permet une meilleure appropriation de leurs droits par les populations fragilisées.

Votre commission a également encouragé les pouvoirs publics à mener une réflexion afin de combattre les stigmatisations et réhabiliter les valeurs d'assistance et de solidarité. À cette fin, elle salue les travaux de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale, qui a publié en 2013 le rapport « Penser l'assistance » afin de changer le regard sur l'assistance et la protection sociale, ainsi que ceux d'ATD Quart Monde, qui a publié en 2015 un ouvrage pédagogique qui met en cause les idées reçues sur la pauvreté.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

(Mercredi 10 juin 2015)

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons à présent le rapport sur la proposition de loi relative à la lutte contre la discrimination à raison de la précarité sociale.

M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Le nombre de Français en dessous du seuil de pauvreté va croissant. D'après l'Insee, il est de 4,9 millions - ou de 8,5 millions, selon que le critère retenu est de 50 % ou 60 % du revenu médian. Au premier trimestre 2015, 10 % de la population active était au chômage. Enfin, la presse a révélé hier que 20 % des enfants en France, soit 3 millions, vivent en dessous du seuil de pauvreté.

La notion de précarité recouvre cependant de nombreux aspects et sa traduction en droit est donc complexe. Or, pour protéger les personnes précaires de la discrimination, ce qui est l'objet de la proposition de loi de Yannick Vaugrenard et du groupe socialiste, une définition juridique claire de la précarité est indispensable.

Les personnes en situation de pauvreté ou de précarité peuvent faire l'objet de perceptions négatives, voire d'un traitement différent. C'est d'autant plus inacceptable que la France a inscrit l'égalité sur le fronton de ses bâtiments publics et dans sa devise républicaine. Pour reprendre l'expression d'Alexis de Tocqueville, il y a en France une « passion pour l'égalité ».

M. Pierre-Yves Collombat. - Une passion contrariée !

M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Dans le domaine juridique, une discrimination est une distinction fondée sur des raisons ou des critères spécialement prohibés par la loi. En l'espèce, bien qu'elle ait fait l'objet de nombreux rapports et tentatives de définition, la notion de précarité reste mal cernée juridiquement.

Dans son rapport remis en 1987 au Conseil économique et social, Grande pauvreté et précarité économique et sociale, le père Joseph Wresinski en proposait une définition. « La précarité est l'absence d'une ou plusieurs des sécurités, notamment celle de l'emploi, permettant aux personnes et familles d'assumer leurs obligations professionnelles, familiales et sociales, et de jouir de leurs droits fondamentaux. L'insécurité qui en résulte peut être plus ou moins étendue et avoir des conséquences plus ou moins graves et définitives. Elle conduit à la grande pauvreté quand elle affecte plusieurs domaines de l'existence, qu'elle devient persistante, qu'elle compromet les chances de réassumer des responsabilités et de reconquérir ses droits par soi-même, dans un avenir prévisible. » Définition très longue et difficilement transposable dans le droit...

La précarité est pourtant un vecteur très fort de stigmatisation, au point que l'on utilise, dans le langage courant, l'expression de « racisme anti-pauvre ». Selon une enquête de l'association ATD Quart Monde, 97 % des Français nourrissent au moins un préjugé à l'égard des plus pauvres, 63 % jugent les minima sociaux dissuasifs pour la recherche de travail, 51 % pensent que les pauvres ont des enfants parce que les allocations augmentent leur pouvoir d'achat, 32 % sont d'avis que les pauvres fraudent plus que les autres. Pour ATD Quart Monde comme pour le Secours catholique ou le Secours populaire, ces préjugés infondés sont source de discrimination.

En 1993, la Commission nationale consultative des droits de l'homme soulignait que « certaines personnes sont victimes d'une discrimination caractérisée quand tout à la fois la responsabilité de leur situation leur est imputée, leur passé de misère et d'exclusion leur est reproché, leur parole est discréditée, leurs entreprises ou leurs comportements sont dénigrés », ajoutant que « cette discrimination sociale et politique engendre chez ceux qui la subissent des sentiments de honte, de culpabilité et de souffrance ». Enfin, notait la commission, « elle cultive chez ceux qui la reproduisent, même de façon passive, une banalisation du mépris ou de l'indifférence à l'encontre des plus pauvres ».

Le rapport rappelle les fondements juridiques de la lutte contre la discrimination : la Déclaration des droits de l'homme et l'article 1er de la Constitution, aux termes duquel la France « assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion ». En 1994, le Conseil constitutionnel a reconnu comme principe à valeur constitutionnelle la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation. Au niveau international, ces fondements ont été posés dans la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale en 1965, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1996 et l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, qui interdit toute forme de discrimination. La France a mis en place ses propres systèmes de lutte contre les discriminations. En 1939, le décret-loi Marchandeau a introduit dans la loi sur la presse de 1881 les infractions d'injure et de diffamation liées à l'origine, à la race et à la religion.

L'article L. 225-1 du code pénal retient dix-neuf motifs de discrimination, dont la race, le sexe, l'âge, le handicap, les moeurs, le lieu de résidence... Progressivement, la notion de discrimination est entrée dans les autres branches du droit : le code du travail, qui retient dix-neuf critères, le code civil.

Il existe différentes voies de lutte contre les discriminations. La voie pénale n'est pas la plus aisée, car l'établissement de la preuve est difficile. Au total, on ne relève qu'une vingtaine de condamnations par an, principalement sur le critère de l'origine ethnique ou raciale.

La proposition de loi très largement poussée par les associations vise, en introduisant un vingt-et-unième critère, à reconnaître symboliquement cette forme de discrimination et à la faire reculer. Certains contestent la vocation d'affichage et de communication du droit pénal. Cependant, on sait bien que la pauvreté engendre un non-recours au droit. Les bénéficiaires de la couverture maladie universelle (CMU), rencontrant des difficultés pour obtenir des rendez-vous médicaux, ont tendance à renoncer à faire valoir ce statut.

Il s'agit donc également de faire passer un message pour faire évoluer les mentalités, dissuader les attitudes discriminatoires et promouvoir la solidarité. Enfin, l'objectif est de renforcer les actions de sensibilisation pour lutter contre la pauvreté.

Au-delà de nos différences politiques, nous constatons tous une augmentation des discriminations fondées sur la pauvreté. Cependant, la notion de précarité sociale utilisée dans la proposition de loi ne convient pas et son manque de précision pourrait donner prise à des contestations devant le Conseil constitutionnel.

Mon travail a consisté à proposer une définition plus précise et opérante. La première solution consisterait à choisir une définition issue du droit international. La Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et la Convention européenne des droits de l'homme se réfèrent à l'origine sociale et la fortune - terme quelque peu daté et dépourvu de portée juridique. La Cour européenne des droits de l'homme l'a invoqué dans un arrêt de 1999 qui portait sur un conflit relatif aux droits de chasse opposant gros et petits propriétaires terriens : c'est dire que le terme est peu adapté en l'espèce... De même, la notion d'origine sociale est trop étroite et semble impliquer que l'ascenseur social ne fonctionne plus. La notion de condition sociale est utilisée en Espagne et au Québec mais elle ne nous convient pas non plus. Le Québec reconnaît même un statut d'assisté social. En France, ce concept heurterait la notion de solidarité nationale et pourrait renforcer la stigmatisation.

Autre option : utiliser des critères précis, à partir du seuil de pauvreté ou des minima sociaux, mais ils introduiraient une forme de couperet. C'est pourquoi je propose de remplacer la notion de précarité sociale par celle de « vulnérabilité résultant de la situation économique ». La vulnérabilité à raison de la situation sociale ou économique est prise en compte dans le code pénal comme condition préalable à l'infraction ou comme circonstance aggravante.

Ainsi, la loi du 22 juillet 1992 a introduit deux incriminations tendant à protéger les personnes en situation de dépendance, en particulier économique, qui sont soumises à des conditions de travail ou d'hébergement contraires à la dignité de la personne. La loi de 2012 contre le harcèlement sexuel retient « la particulière vulnérabilité ou dépendance résultant de la précarité de sa situation économique ou sociale » comme un facteur aggravant.

Pour toutes ces raisons, je propose de remplacer dans le texte « précarité sociale » par « vulnérabilité résultant de la situation économique ». Je présenterai d'autres amendements destinés à parer au risque de censure du texte par le Conseil constitutionnel et à lutter de manière plus opérationnelle contre les cas les plus flagrants de discrimination à l'encontre des pauvres ou des exclus.

La proposition de loi, que j'ai cosignée, doit contribuer à la lutte contre la stigmatisation et encourager les personnes en situation de précarité et d'exclusion à faire valoir leurs droits. Le ministère des affaires sociales et de la santé a déjà agi dans ce sens en créant un « Rendez-vous des droits ». Nous voulons changer le regard sur l'assistance et la protection sociale, faire en sorte que les exclus retrouvent leur dignité et puissent se réinsérer dans la société.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je vous remercie pour les précisions apportées dans le rapport. Je salue également le travail extrêmement fouillé réalisé par M. Vaugrenard dans son rapport d'information. Dans sa décision du 4 mai 2012, le Conseil constitutionnel a rappelé que le principe constitutionnel de légalité des délits et des peines exige une définition des crimes et délits en des termes suffisamment clairs et précis pour exclure l'arbitraire. Notre groupe votera la proposition de loi, signée par sept des membres de la commission des lois. Il faut cependant parer à tout effet boomerang qui ferait reculer la cause de la lutte contre les discriminations. C'est la raison d'être de ces amendements. La question doit être traitée avec tout le sérieux requis.

M. Philippe Bas, président. - C'est en effet une question sérieuse.

M. Yves Détraigne. - Cette proposition de loi revêt une forte valeur symbolique. A-t-elle été assortie d'une étude d'impact évaluant les conséquences de l'introduction de ce nouveau type de discrimination ?

M. Thani Mohamed Soilihi. - Ce qui pose problème dans les discriminations, c'est la révélation de leur manifestation. Quand bien même il y aurait peu de condamnations, nous pouvons avancer sur le sujet, même symboliquement. L'Unicef a présenté hier un rapport sur la pauvreté des enfants, particulièrement révoltante. Nous ne pouvons pas l'éradiquer ; ce genre de proposition de loi n'en reste pas moins un progrès.

M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - On protègera les personnes en inscrivant dans le code pénal que c'est un délit de les discriminer au prétexte qu'elles sont en difficulté sociale. Dernièrement, lors d'une visite organisée par ATD Quart Monde au Musée d'Orsay, une famille en a été chassée, au motif de mauvaises odeurs. Autre exemple, certains propriétaires bailleurs refusent de prendre en compte les revenus issus des minima sociaux. Les familles en difficultés sont de plus en plus rejetées par la société. Il est nécessaire de légiférer.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article unique

M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - La précarité sociale est un concept trop vague, tout le monde en convient. Pour éviter la censure du Conseil constitutionnel, je vous propose de retenir la notion de vulnérabilité, qui a été validée par le ministère de la justice dans d'autres textes. On parlait autrefois de nécessiteux...

M. Philippe Bas, président. - ...ou d'indigents.

M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - C'est encore plus stigmatisant. La définition que nous proposons dans l'amendement n° COM-1 est plus solide.

M. René Vandierendonck. - Très bien.

M. Pierre-Yves Collombat. - Mais « précarité sociale » est plus précis que « vulnérabilité ».

M. François Grosdidier. - Je dirais presque l'inverse. À trop rebaptiser les concepts, on s'y perd. Une situation précaire est d'abord instable, hélas les gens se stabilisent parfois dans la pauvreté, de génération en génération.

L'amendement n° COM-1 est adopté.

M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - L'amendement n° COM-3 prévoit d'introduire dans le code du travail des mesures d'action positive en faveur des personnes que leur situation économique rend vulnérables. Des mesures similaires existent en faveur des personnes handicapées ou les habitants de certaines zones géographiques.

L'amendement n° COM-3 est adopté.

M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - La loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse ne retient que six des vingt critères de discrimination enregistrés par la loi. Cette loi vise essentiellement à lutter contre le racisme et l'antisémitisme. Évitons de l'affaiblir en agglomérant les catégories. Entre le code pénal, le code du travail et la loi de 2008, nous disposons de supports juridiques suffisants. Tel est le sens de l'amendement n° COM-2 qui supprime l'introduction de ce critère dans la loi du 29 juillet 1881.

L'amendement n° COM-2 est adopté.

M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Il serait plus justifié d'insérer le critère lié à la situation économique au deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, plutôt qu'au premier. Il figurerait ainsi dans la liste recensant l'ensemble des critères de discriminations prohibés par le code pénal. L'amendement n° COM-4 donne plus de souplesse au dispositif.

L'amendement n° COM-4 est adopté.

Intitulé de la proposition de loi

M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - L'amendement n° COM-5 clarifie l'intitulé de la proposition de loi : « proposition de loi visant à lutter contre la discrimination en raison de la situation économique » me semble plus parlant.

M. Philippe Bas, président. - N'est-ce pas un peu court ? Il faudrait préciser qu'il s'agit de « la situation économique des plus discriminés ».

M. René Vandierendonck. - La formulation n'est sans doute pas formidable, mais elle est juridiquement valable !

M. François Grosdidier. - La connotation sociale est plus large que la connotation économique, qui est objective. On ne pourra pas reprocher à un propriétaire de ne pas louer son bien pour des raisons économiques.

M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Soit. Nous pourrions nous en tenir, pour l'intitulé uniquement, à la version initiale : « contre la précarité sociale ».

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est préférable, à moins d'inclure dans le titre tout ce qui figure dans les amendements.

M. Pierre-Yves Collombat. - N'y a-t-il pas un paradoxe à supprimer la « précarité sociale » dans le texte mais la conserver dans le titre ? Serait-ce l'effet d'une illumination soudaine ?

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est l'effet d'affichage qui prévaut.

M. Alain Richard. - Cette proposition de loi est issue d'un travail collectif de notre assemblée. La « précarité sociale » ne convient pas pour définir un délit de discrimination, mais le titre fait la transition entre les textes existants et les nouveaux articles, qui seront insérés - sans ce titre - dans le code pénal.

M. Philippe Bas, président. - Nous sommes sur le point d'ajouter un vingt-et-unième critère de discrimination dans la loi. Notre commission remplit-elle son office en poursuivant dans cette approche énumérative ? N'aurions-nous pas intérêt à lancer une réflexion plus synthétique ?

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique

M. KALTENBACH, rapporteur

3

Définition d'un critère fondé sur la particulière vulnérabilité résultant de la situation économique

Adopté

M. KALTENBACH, rapporteur

2

Suppression de l'introduction dans la loi
du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse

Adopté

M. KALTENBACH, rapporteur

1

Possibilité de mesures de discrimination positive dans le code du travail

Adopté

M. KALTENBACH, rapporteur

4

Suppression de l'introduction d'un nouveau critère concernant les discriminations en matière de protection sociale

Adopté

Intitulé de la proposition de loi

M. KALTENBACH, rapporteur

5

Clarification du titre de la proposition de loi

Retiré

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Auteur de la proposition de loi

M. Yannick Vaugrenard, sénateur de la Loire-Atlantique (Pays de la Loire)

Ministère de la justice

Cabinet

Mme Claire d'Urso, conseillère législation pénale et aide aux victimes

M. Naïl Bouricha, conseiller juridictions administratives, libertés publiques et affaires institutionnelles

Mme Samira Jemaï, conseillère parlementaire

Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG)

M. François Capin-Dulhoste, sous-directeur de la justice pénale générale

Mme Marie Pessis, rédactrice au bureau de la législation pénale

Direction des affaires civiles et du sceau (DACS)

M. Cyril Noël, chef du bureau du droit constitutionnel et du droit public général

M. Hervé Roberge, membre du bureau du droit processuel et du droit social

Ministère du travail

Direction générale du travail

M. Jean-Henri Pyronnet, sous-directeur des relations individuelles et collectives du travail

M. Anthony Broussillon, chargé d'études

Ministère des affaires sociales

Direction générale de la cohésion sociale

Mme Aude Muscatelli, sous-directrice de l'inclusion sociale, de l'insertion et de la lutte contre la pauvreté

Mme Katia Julienne, adjointe à la directrice générale, cheffe de service des politiques sociales et médico-sociales

Juridictions

Cour de cassation

M. Jean-Yves Monfort, conseiller à la chambre criminelle, ancien président de la 17ème chambre correctionnelle

Tribunal de grande instance de Bobigny

M. Mathieu Debatisse, vice-procureur en charge du secrétariat général du parquet, Pôle anti-discrimination

Institutions

Le Défenseur des droits

M. Patrick Gohet, adjoint du Défenseur des droits, vice-président du collège chargé de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l'égalité

Mme Sophie Latraverse, directrice de la mission expertise

Mme France de Saint Martin, conseillère en charge des relations avec le Parlement

Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH)

Mme Geneviève de Coster , représentante pour le mouvement ATD Quart Monde

Mme Cécile Riou, conseillère pour les questions d'éthique, de société et d'éducation aux droits de l'homme

Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE)

M. Laurent Seux, directeur France-Europe du Secours catholique

Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES)

M. Jérôme Vignon, président

Associations

ATD Quart Monde

M. Bert Luys, délégué national adjoint

M. Denis Rochette, chargé des relations parlementaires

Secours populaire

M. Marc Castille, directeur des relations extérieures et institutionnelles

Syndicats

Syndicat national des magistrats FO

M. Jean de Maillard, permanent du syndicat

Union syndicale de la magistrature (USM)

Mme Marie-Jeanne Ody, vice-présidente

Mme Céline Parisot, secrétaire nationale

Syndicat de la magistrature

Mme Laurence Blisson, secrétaire générale

Mme Mathilde Zylberberg, secrétaire national

Contributions écrites

Défenseur des droits

ATD Quart Monde


* 1 La variation s'explique selon que l'on retient un seuil à 50 ou à 60 % du niveau de vie médian de la population française.

* 2 « Chacun a remarqué que, de notre temps, et spécialement en France, cette passion de l'égalité prenait chaque jour une place plus grande dans le coeur humain » in Alexis de Tocqueville, De la Démocratie en Amérique, 1835.

* 3 Rapport d'information n°388 (2013-2014) de M. Yannick Vaugrenard, fait au nom de la délégation sénatoriale à la prospective sur : Comment enrayer le cycle de la pauvreté ? Osons la fraternité !

* 4 Julien Damon, « La pauvreté, mesurée, expliquée, redoutée », in Michel Forsé, Olivier Galland (dir.), Les Français face aux inégalités et à la justice sociale, 2011.

* 5 Par exemple, les Etats-Unis mesurent le taux de pauvreté au regard d'un seuil défini en valeur absolue à 12 316 dollars pour une personne seule. À l'inverse, la France retient une approche relative au revenu médian de la population française.

* 6 Comme le soulignait le rapport d'information de la délégation sénatoriale à la prospective, « Comment enrayer le cycle de la pauvreté ? Osons la fraternité ! », « La pauvreté monétaire reste un indicateur de référence » malgré ses imperfections.

* 7 En France, l'INSEE mesure la proportion de ménages qui déclarent connaître au moins huit restrictions parmi les vingt-sept définies conventionnellement, relatives à l'insuffisance des ressources, à la consommation, aux retards de paiement et aux difficultés liées aux logements.

* 8 Enquête d'ATD Quart Monde d'octobre 2014 : « Les idées reçues sur les pauvres et la pauvreté », réalisée par BeBetter&Co et Opinionway.

* 9 Étude, de l'IRFRH et de l'ISM Corum d'octobre 2013 : « Discrimination et pauvreté : On n'est pas traité comme tout le monde ».

* 10 CNCDH, Exclusion et droits de l'Homme. Contribution du mouvement ATD Quart Monde, 1993.

* 11 Gérard Cornu, Vocabulaire juridique, 2014.

* 12 L'article 45 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 sur l'égalité des chances a inséré un article L. 225-3-1 dans le code pénal afin de préciser que les délits de discrimination sont constitués même s'ils ont été commis à l'encontre d'une personne ayant sollicité un bien ou un service dans le but de démontrer l'existence du comportement discriminatoire.

* 13 Ce lien a été mis en avant par les travaux de l'ODENORE, L'envers de la « fraude sociale ». Scandale du non recours aux droits sociaux (2012), cité par le n°195 (février 2014) de Questions d'économie de la santé : « Comment expliquer le non-recours à l'Aide à l'acquisition d'une complémentaire santé ? ».

* 14 À la suite des travaux de la fondation Joseph Rowntree, il existe dans la langue anglaise le terme de « povertysm ».

* 15 CREDOC, note de synthèse n° 11 (septembre 2014), « En 2014, le soutien à l'État-Providence vacille » de Régis Bigot, Emilie Daudey et Sandra Hoibian.

* 16 Selon la CEDH, constitue une discrimination fondée sur la fortune au sens de l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, une différence de traitement opéré entre les grands et les petits propriétaires ayant pour conséquence de réserver aux seuls grands propriétaires fonciers la faculté d'affecter leur terrain à un usage conforme à leur choix de conscience.

* 17 Ce critère a été défini dans plusieurs décisions de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse du Québec, notamment Lavigne et Québec c/ Latreille (2000) et Sejko c/ Gabriel Aubé (1999).

* 18 Diane Roman, « La discrimination fondée sur la condition sociale, une catégorie manquante du droit français », Recueil Dalloz, 2013.

* 19 Rapport annuel de la Cour de cassation de 2009 : Avant-propos de M. Xavier Lagarde à l'étude sur les personnes vulnérables dans la jurisprudence de la Cour de cassation.

* 20 Rapport annuel de la Cour de cassation de 2009 : Contribution de la chambre criminelle à l'étude sur les personnes vulnérables dans la jurisprudence de la Cour de cassation.