EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
L'introduction des « études d'impact » à l'occasion de la grande révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 s'inscrit dans le débat - déjà ancien puisque ses premières manifestations remontent à l'entre-deux-guerres - sur la perte de qualité de la loi et l'inflation législative et dont les rapports publics du Conseil d'État de 1991 et 1996, dénonçant la « logorrhée législative », ont été les ultimes manifestations. Le développement, dans les années 1970, des travaux sur les politiques publiques a conduit à mettre l'accent sur l'évaluation de celles-ci, qu'il s'agisse de l'évaluation a priori (prospective, en prolongement de la culture de la planification à la française) ou de l'évaluation a posteriori (étude des effets qualitatifs et quantitatifs d'une politique publique).
Ce que l'on appelle, dans le vocabulaire politico-constitutionnel actuel une « étude d'impact » relève de cette double dimension de l'évaluation puisque l'étude d'impact a pour ambition à la fois de relever les effets d'une législation en vigueur que l'on envisage de modifier et de prévoir les effets souhaités et vraisemblables des modifications que l'on propose d'opérer sur cette législation.
La révision constitutionnelle de 2008 qui a introduit cette nouvelle procédure dans la présentation des projets de loi a été précédée par une série de propositions et de mises en oeuvre partielles.
Dès mai 1994, le rapport Picq préconisait d'imposer que tout projet de loi fasse l'objet d'une évaluation préalable. En réponse, deux circulaires du Premier Ministre, le 21 novembre 1995 puis le 26 janvier 1998, prévoyaient qu'une étude devait accompagner les projets de loi, d'ordonnance et de décret en Conseil d'État. En pratique, les premières études d'impact furent rédigées de façon très formelle.
Deux autres circulaires, du 26 août 2003 et du 30 septembre 2003, prenant acte de l'échec relatif de la pratique de ces études d'impact, mettaient fin à leur caractère systématique et les réservaient à certains projets de lois choisis.
Le Conseil d'État, constatant que les circulaires successives étaient restées sans effet faute d'une procédure contraignante, préconisait dans son rapport public de 2006 qu'une loi organique subordonne le dépôt d'un projet de loi à une évaluation préalable de l'impact de la réforme proposée.
Comme le relevait M. Bernard Pêcheur, président de la section de l'administration du Conseil d'État, lors de son audition par votre rapporteur, l'étude d'impact permet ainsi d'informer le Gouvernement puis le Parlement lors du processus législatif. Elle permet également de s'assurer de l'application de la législation actuelle avant d'envisager de la modifier. En outre, elle éclaire éventuellement le juge dans l'interprétation de la loi, cette étude d'impact formant une partie des travaux préparatoires. Enfin, elle facilite l'évaluation ex post en formant un document de référence pour juger des objectifs de la réforme et de ses effets.
Entretemps, la nouvelle loi organique sur les lois de finances du 1 er août 2001 et celles du 22 juillet 1996 et du 2 août 2005 sur les lois de financement de la sécurité sociale avaient introduit une évaluation prévisionnelle plus systématique, notamment à l'occasion du débat d'orientation budgétaire.
Le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions présidé par M. Édouard Balladur reprenait en 2007 la proposition du Conseil d'État. Par sa proposition n° 25, le comité recommandait « en particulier, que l'existence de ces études d'impact soit une condition de la recevabilité d'un projet de loi au Parlement, à charge pour le Conseil constitutionnel de vérifier, juste après le dépôt du texte et à la demande de soixante députés ou de soixante sénateurs, que ce document satisfait aux exigences qu'une loi organique pourrait prévoir ».
Au terme de cette réflexion, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a ouvert la voie à l'obligation pour le Gouvernement de présenter une étude d'impact lors du dépôt d'un projet de loi . Cette règle était pourtant absente du projet de loi constitutionnelle déposé par le Gouvernement. Elle a été introduite par l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur Jean-Luc Warsmann. Le rapporteur de l'Assemblée nationale plaçait de grands espoirs dans ce dispositif puisque, présentant l'amendement le créant, il jugeait, en séance publique, cet amendement comme « un des amendements les plus importants [...] à examiner dans le cadre de cette révision ».
Lors de la révision constitutionnelle, le rapporteur du
Sénat, notre collègue Jean-Jacques Hyest, estimait que
«
cette disposition implique que, lors du dépôt, le
texte soit accompagné d'une analyse approfondie de ses effets attendus
- analyse qui ne saurait se réduire aux études d'impact,
souvent superficielles, dont les projets de loi ont été assortis,
par le passé, selon un usage plutôt
aléatoire
»
1
(
*
)
.
L'article 39 de la Constitution prévoit donc désormais que « la présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique ». Si l'étude d'impact n'est pas formellement citée au niveau constitutionnel, l'idée transparaît 2 ( * ) et a été consacrée définitivement par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
I. LE PÉRIMÈTRE D'APPLICATION DES ÉTUDES D'IMPACT
Le chapitre II de la loi organique du 15 avril 2009 régit la présentation des projets de loi, à commencer par l'étude d'impact qui doit accompagner tout dépôt de ces textes.
Cette règle n'est pas applicable aux propositions de loi . Sont également exclus de l'obligation d'étude d'impact certains projets de loi :
- les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale, qui possèdent leurs propres règles d'évaluation : en application des articles 47 et 47-1 de la Constitution, la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances et le chapitre I er bis du livre I er du titre I er du code de la sécurité sociale prévoient ainsi respectivement les documents budgétaires assurant l'information du Parlement pour l'examen de ces textes ;
- les projets de révision constitutionnelle ;
- les projets de loi de programmation ;
- les projets de loi prorogeant des états de crise.
De même, deux catégories de projets de loi font l'objet d'un régime particulier d'étude d'impact dont le contenu est adapté :
- les projets autorisant la ratification d'accords ou traités internationaux 3 ( * ) en vertu de l'article 53 de la Constitution ;
- les projets d'habilitation pour le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions législatives dans le cadre de l'article 38 de la Constitution.
Le législateur organique avait souhaité en 2009 prévoir le dépôt d'une étude d'impact sur les ordonnances prises, lors du dépôt du projet de loi de ratification . Cependant, estimant que les articles 38 et 74-1 de la Constitution faisaient obstacle à cette obligation, le Conseil constitutionnel a censuré cette innovation 4 ( * ) .
De même, aucune règle équivalente n'existe en pratique pour les amendements. Pour les amendements du Gouvernement , le législateur organique avait souhaité en 2009 renvoyer aux règlements des assemblées le soin de fixer des exigences en termes d'évaluation pour ces derniers. Cependant, le Conseil constitutionnel a censuré une telle disposition pour incompétence négative. Il a admis le principe d'un encadrement de niveau organique de cette possibilité qui serait alors précisée par la voie des règlements des assemblées. Selon sa décision, plutôt que renvoyer le contenu des évaluations des amendements gouvernementaux à la voie réglementaire, la loi organique devait selon le Conseil prévoir « le contenu de celles-ci [et] les conséquences d'un manquement à cette obligation » 5 ( * ) .
En revanche, une possibilité existe pour les amendements d'origine parlementaire . L'article 15 de la loi organique du 15 avril 2009 prévoit que « les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles des amendements des membres du Parlement, à la demande de leur auteur, ou des amendements de la commission saisie au fond peuvent faire l'objet d'une évaluation préalable communiquée à l'assemblée avant leur discussion en séance ». Si le Sénat n'a pas souhaité user de cette faculté, l'Assemblée nationale a prévu une procédure de renvoi au Comité d'évaluation et de contrôle 6 ( * ) . Toutefois, l'absence de réalisation ou de publication ne peut pas faire obstacle à la discussion de l'amendement. En tout état de cause, cette procédure n'a jamais été mise en oeuvre.
* 1 Rapport n° 387 (2007-2008) de M. Jean-Jacques Hyest, au nom de la commission des lois, 11 juin 2008.
* 2 Le rapporteur de l'Assemblée nationale indiquait que par la modification proposée à l'article 39 de la Constitution, « il s'agit notamment de fonder un ancrage constitutionnel en vue de rendre obligatoire une étude d'impact avant le dépôt de tout projet de loi ».
* 3 Par une réserve d'interprétation, le Conseil constitutionnel a estimé que cette information parlementaire, limitée aux réserves émises par le pouvoir exécutif avant le dépôt du projet de loi, ne portait pas atteinte à la liberté que le pouvoir exécutif tient de l'article 52 de la Constitution « , à l'occasion de la ratification d'un traité ou d'un accord, de déposer des réserves, de renoncer à des réserves qu'il avait envisagé de déposer et dont il avait informé le Parlement ou, après la ratification, de lever des réserves qu'il aurait auparavant formulées ».
* 4 Conseil constitutionnel, 9 avril 2009, n° 2009-579 DC.
* 5 Conseil constitutionnel, 9 avril 2009, n° 2009-579 DC.
* 6 Articles 98-1 et 146-6 du règlement de l'Assemblée nationale.