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Proposition de loi organique visant à supprimer les alinéas 8 à 10 de l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution pour tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel du 1er juillet 2014

10 juin 2015 : Étude d'impact ( rapport - première lecture )

B. LE CONTRÔLE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

1. Le contrôle dans le cadre de l'article 39 de la Constitution

Le Conseil constitutionnel peut alors être saisi par le Premier ministre ou par le président de l'assemblée concernée. Ce dernier cas, introduit par parallélisme, reste hypothétique car le président d'une assemblée parlementaire manifesterait, par cette saisine, son opposition à la décision de la majorité de la conférence des présidents de l'assemblée qu'il préside.

Saisi, le Conseil constitutionnel dispose d'un délai de huit jours pour statuer. Dans le cadre de contrôle, le Conseil constitutionnel « ne peut statuer que sur la seule question de savoir si ladite présentation du projet de loi a respecté les conditions fixées par la loi organique du 15 avril 2009 »9(*) : il n'est donc pas juge de la constitutionnalité du projet de loi qu'accompagne l'étude d'impact.

Son unique décision10(*) sur le sujet du 1er juillet 2014 conduit à penser qu'il assure un contrôle de l'ensemble de l'étude d'impact, sans être tenu par les éventuels griefs soulevés.

Le premier constat de non-conformité d'une étude d'impact
aux prescriptions organiques

Après délibération en conseil des ministres le 18 juin 2014, le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral fut déposé sur le bureau du Sénat le même jour.

Le 18 juin, la conférence des présidents décida, à la demande du groupe RDSE et après un vote, de s'opposer à l'engagement de la procédure accélérée en application de l'article 45 de la Constitution. Le refus manifesté, le 19 juin, par la conférence des présidents de l'Assemblée nationale de s'opposer également à la mise en oeuvre de cette procédure accélérée n'a pas permis de faire obstacle à l'engagement de cette procédure.

Le 28 juin, la présidence du Sénat reçut trois courriers émanant respectivement des groupes CRC, UMP et RDSE, contestant l'étude d'impact et demandant la réunion de la conférence des présidents. Réunie par le président du Sénat, la conférence des présidents approuva, par un vote, la demande des trois groupes tendant à constater la méconnaissance par l'étude d'impact des règles fixées par la loi organique. En conséquence, l'examen du projet en loi en séance publique11(*) à compter du 1er juillet 2014 fut retiré de l'ordre du jour. Annoncée en séance publique, cette décision fut portée à la connaissance du Premier ministre.

En désaccord avec la conférence des présidents du Sénat, le Premier ministre saisit le Conseil constitutionnel le jour même, conformément au quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution. Les présidents des groupes UMP et RDSE du Sénat formulèrent auprès du Conseil constitutionnel des observations.

Le Conseil constitutionnel rendit sa décision le 1er juillet 2014 : il estima que le projet de loi avait été présenté dans des conditions conformes à la loi organique du 15 avril 2009, notamment son article 8 sur le contenu de l'étude d'impact. Lors de la réunion du même jour de la conférence des présidents, le Gouvernement demandait l'inscription du projet de loi à partir du 2 juillet après-midi.

Le contrôle du Conseil constitutionnel s'est cependant révélé restreint. Évoquant une « jurisprudence minimaliste »12(*), le professeur Jean-Marie Pontier relève, à propos de cette décision, que « la solution du Conseil constitutionnel paraît mesurée, voire inconsistante, parce que l'occasion était donnée au Conseil d'opérer un contrôle de l'exigence d'études d'impact, et qu'il ne l'a pas saisie ». Et de regretter les « approximations » factuelles de l'étude d'impact et l'absence d'étude historique sérieuse au point que « l'étude d'impact donne l'impression d'avoir été faite "à la va-vite", sans véritable travail de réflexion ».

Le Conseil constitutionnel a rejeté en particulier le grief fondé sur le fait que cette étude d'impact ne comportait aucun développement sur l'évolution du nombre des emplois publics, comme l'impose le neuvième alinéa de l'article 8 de la loi du 15 avril 2009. Il a estimé qu'un tel développement n'était pas nécessaire « dès lors que le Gouvernement ne mentionne pas la modification de ce nombre dans les objectifs poursuivis par ce projet de loi », ce qui fait dépendre le contenu de l'étude d'impact des seuls objectifs indiqués par le Gouvernement et non des effets induits par la réforme proposée.

De même, s'agissant des consultations à indiquer au sein de l'étude d'impact en vertu du dixième alinéa de l'article 8, le Conseil constitutionnel a jugé, de manière lapidaire, « qu'il n'est [...] pas établi [que le texte] a été soumis à des consultations dans des conditions qui auraient dû être exposées dans l'étude d'impact ».

Enfin, alors que la réforme de la délimitation des régions impliquait des transformations administratives, économiques et sociales profondes, le Conseil constitutionnel n'a pas relevé de méconnaissance du huitième alinéa de l'article 8 qui impose de faire figurer au sein de l'étude d'impact « l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ». Pour toute réponse, le Conseil constitutionnel a constaté que l'étude d'impact « expose les raisons des choix opérés par le Gouvernement et en présente les conséquences prévisibles [et] que, d'autre part, le contenu de cette étude d'impact répond à celles des autres prescriptions de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 qui trouvent effectivement à s'appliquer compte tenu de l'objet des dispositions du projet de loi en cause ».

Le contrôle du Conseil constitutionnel est donc essentiellement formel, ce dernier vérifiant que les rubriques pertinentes sont répertoriées mais sans s'assurer de leur contenu, selon l'exigence prévue à l'article 8, « avec précision ». Ce contrôle réduit contraste avec celui du Conseil d'État qui, comme l'indiquait à votre rapporteur M. Bernard Pêcheur, président de la section de l'administration, l'a conduit au moins à trente-six reprises à inviter le Gouvernement à compléter son étude d'impact voire à disjoindre, une fois, des dispositions n'étant pas accompagnées d'une étude d'impact suffisante. Si des compléments ont pu intervenir entre le passage en section et celui en assemblée générale, le Gouvernement n'a pas systématiquement déféré à cette demande avant le dépôt du projet de loi.

De surcroît, le Conseil constitutionnel a estimé que « si, par suite des circonstances, tout ou partie d'un document constituant l'étude d'impact d'un projet de loi venait à être mis à la disposition de la première assemblée saisie de ce projet après la date de dépôt de ce dernier, le Conseil constitutionnel apprécierait, le cas échéant, le respect des dispositions précitées de l'article 8 de la loi organique au regard des exigences de la continuité de la vie de la Nation ».

2. Le contrôle dans le cadre de l'article 61 de la Constitution

Parallèlement, le Conseil constitutionnel admet être saisi, dans le cadre de son contrôle de la constitutionnalité des lois au titre de l'article 61 de la Constitution13(*), d'un moyen tiré de l'insuffisance des études d'impact. Cette interprétation est en contradiction avec les travaux parlementaires, notamment les positions exprimées par les deux rapporteurs de la loi organique du 15 avril 2009. Notre collègue Jean-Jacques Hyest, rapporteur du Sénat, indiquait ainsi dans son rapport que « l'étude d'impact ne pourra[it] plus faire l'objet de contestation après l'inscription du texte à l'ordre du jour de la première assemblée saisie et ne devrait, a fortiori, connaître aucune mise en cause valable après l'adoption définitive du projet de loi »14(*).

Même lorsque la conférence des présidents d'une assemblée a écarté une demande visant à constater l'insuffisance de l'étude d'impact, le Conseil constitutionnel admet ce moyen comme recevable au stade du contrôle a priori de constitutionnalité15(*). Soulevé une dizaine de fois, ce moyen n'a néanmoins jamais prospéré. La réponse opposée par le Conseil constitutionnel est le plus souvent laconique, le Conseil se bornant à écarter le moyen « au regard du contenu de l'étude d'impact ».


* 9 Conseil constitutionnel, 1er juillet 2014, n° 2014-12 FNR

* 10 Conseil constitutionnel, 1er juillet 2014, n° 2014-12 FNR

* 11 Réunie le 26 juin, la commission spéciale chargée d'examiner le texte avait, après avoir adopté l'ensemble des articles, rejeté le texte ainsi élaboré.

* 12 Jean-Marie Pontier, Études d'impact : l'interprétation en retrait de leur exigence par le Conseil constitutionnel - L'exemple de la délimitation des régions, La semaine juridique n° 48, 1er décembre 2014.

* 13 La méconnaissance des règles de présentation des projets de loi n'est pas un droit ou une liberté garantis par la Constitution au sens de son article 61-1, interdisant de l'invoquer dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité.

* 14 Rapport n° 196 (2008-2009) de M. Jean-Jacques Hyest, au nom de la commission des lois, 4 février 2009.

* 15 Conseil constitutionnel, 16 janvier 2014, n ° 2013-683 DC