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Proposition de loi organique visant à supprimer les alinéas 8 à 10 de l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution pour tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel du 1er juillet 2014

10 juin 2015 : Étude d'impact ( rapport - première lecture )

C. AMÉLIORER LE CONTRÔLE DU RESPECT DES OBLIGATIONS À LA CHARGE DU GOUVERNEMENT

L'article 9 de la loi organique du 15 avril 2009 n'accorde à la conférence des présidents de la première assemblée saisie du projet de loi qu'un délai de dix jours pour constater éventuellement la non-conformité par l'étude d'impact des prescriptions organiques. Ce délai apparaît dans la pratique insuffisant pour examiner l'étude d'impact, soulever la question devant la conférence des présidents et statuer en conférence des présidents. Au demeurant, un délai de plusieurs mois peut, comme évoqué précédemment, s'écouler entre le dépôt et l'examen du texte en commission.

De fait, la contestation d'une étude d'impact est réservée à des cas emblématiques, le délai de dix jours ne permettant pas un examen systématique de ces études. C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement COM-2 de son rapporteur permettant d'allonger ce délai à trente jours (article 2). Comme il est actuellement prévu, ce même délai serait suspendu entre les sessions.

D. ETENDRE L'OBLIGATION D'ÉTUDE D'IMPACT AUX AMENDEMENTS SUBSTANTIELS DU GOUVERNEMENT

La loi organique du 15 avril 2009 avait décidé de soumettre les amendements du Gouvernement à une étude d'impact, renvoyant aux règlements des assemblées le soin de déterminer les modalités de cette étude d'impact communiquée à l'assemblée avant toute discussion en séance. Le Conseil constitutionnel a censuré cette procédure pour incompétence négative. Le juge constitutionnel a considéré qu'il appartenait, en vertu de l'article 44 de la Constitution, à la loi organique de fixer le contenu de cette nouvelle obligation et les conséquences d'un manquement à cette obligation, assurant ainsi des règles identiques au sein des deux assemblées.

Votre commission a donc pris en compte les exigences constitutionnelles en adoptant un amendement COM-3 de son rapporteur étendant l'obligation d'étude d'impact pour les amendements substantiels déposés par le Gouvernement (article 3). Suivant cette logique, les études d'impact sur ces amendements seraient soumises au même régime que les études d'impact accompagnant les projets de loi avec les mêmes exceptions et adaptations que celles prévues à l'article 11 de la loi organique.

Pour être réaliste, cette obligation ne s'appliquerait qu'aux amendements apportant une modification substantielle ou introduisant une disposition substantielle par rapport au texte initial, à l'exclusion donc des amendements de coordination, de précision ou modifiant légèrement des dispositions existantes au sein du texte. Cette précision aurait plusieurs effets. Le Gouvernement serait soumis à cette obligation uniquement pour les dispositions qui sont introduites de son fait et non pour celles qui interviennent en réaction aux dispositions introduites par voie d'amendement parlementaire. En revanche, cette obligation s'appliquerait à tous les stades de la procédure législative, en commission comme en séance publique. Le caractère substantiel de l'amendement serait apprécié par rapport au texte déposé et qui a donc fait l'objet d'une étude d'impact.

La méconnaissance de cette obligation serait constatée, éventuellement à la demande de tout sénateur, par la commission saisie au fond qui inviterait, le cas échéant, le Gouvernement à produire ou compléter l'étude d'impact. A défaut, la commission saisie au fond opposerait l'irrecevabilité, à l'instar d'autres irrecevabilités procédurales (défaut de lien avec le texte, méconnaissance de la règle dite de l'entonnoir, etc.).

Par cohérence, pour permettre à la commission d'apprécier les amendements substantiels qui lui sont soumis en séance publique, ces amendements devraient être déposés avant le début de l'examen du texte en séance. Après ce terme, les amendements qui appellent une étude d'impact pour leur dépôt cesseraient d'être recevables. Ils seraient donc désormais distingués au sein de l'article 13 de la loi organique du 15 avril 2009, les amendements « substantiels » se différenciant des autres qui resteraient les seuls déposables à tout moment en séance publique.

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Votre commission a adopté la proposition de loi organique ainsi modifiée.