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Proposition de loi organique visant à supprimer les alinéas 8 à 10 de l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution pour tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel du 1er juillet 2014

10 juin 2015 : Étude d'impact ( rapport - première lecture )

B. COMPLÉTER LES DOCUMENTS JOINTS AUX PROJETS DE LOI PRÉSENTÉS

Sur le fondement de l'article 39 de la Constitution, le chapitre II de la loi organique du 15 avril 2009 régit la présentation des projets de loi. Sont ainsi consacrés l'exposé des motifs qui précède le texte et l'étude d'impact qui accompagne le dépôt de ce texte.

Adoptant deux amendements de son rapporteur, votre commission a complété ce dispositif en prévoyant que le Gouvernement annexe au projet de loi un document motivant, le cas échéant, l'engagement de la procédure accélérée (article 1er A) ainsi que l'avis du Conseil d'État rendu sur ce projet de loi si le Gouvernement décide de le rendre public (article 1er B). Ces nouvelles obligations se rattachent ainsi aux conditions de présentation des projets de loi que l'article 39 de la Constitution permet à une loi organique de fixer.

1. L'obligation de motiver l'engagement de la procédure accélérée

Selon l'amendement COM-1 du rapporteur adopté par votre commission, le dépôt du premier document permettrait d'exposer les raisons conduisant à recourir à cette procédure qui a un double effet sur la discussion parlementaire (article 1er A) : la discussion du projet de loi en première lecture au sein de chaque assemblée est possible sans délai et la commission mixte paritaire peut être convoquée par le Premier ministre au terme d'une seule lecture dans chaque assemblée.

Ce document serait particulièrement utile aux conférences des présidents lorsque, en vertu de l'article 45 de la Constitution, elles sont appelées à se prononcer sur une demande d'opposition à l'engagement de cette procédure. En outre, cette simple information n'ôterait aucune liberté au Gouvernement d'engager la procédure accélérée, l'obligation de motiver une décision pouvant parfaitement porter sur une décision prise dans le cadre d'une compétence discrétionnaire.

Seraient exclus de cette obligation les projets de loi auxquels la procédure accélérée ne peut s'appliquer - à l'instar des projets de révision constitutionnelle -, ou pour lesquels la procédure accélérée est de droit en vertu d'autres dispositions organiques, ou enfin lorsque l'urgence qui s'attache à l'examen du projet de loi ressort de l'objet même du texte, comme pour ceux prorogeant des états de crise.

Cette obligation étant imposée au titre des conditions de présentation des projets de loi au sens de l'article 39 de la Constitution, elle ne pourrait pas s'appliquer aux cas où le Gouvernement engagerait, après le dépôt du texte, la procédure accélérée. De même, elle ne trouverait pas à s'appliquer dans l'hypothèse où le Gouvernement engagerait cette procédure sur une proposition de loi.

2. La transmission de l'avis du Conseil d'État

Lors de son traditionnel discours aux corps constitués, le 20 janvier 2015, le Président de la République a indiqué vouloir « rompre avec une tradition séculaire des secrets qui entourent les avis du Conseil d'État ». Le I de l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 interdit la communication des avis du Conseil d'État.

Pour le chef de l'État, « le Conseil d'État, par ses avis, informera donc les citoyens, mais il éclairera aussi les débats parlementaires ». Aussi le Gouvernement rend-il désormais public ces avis qui sont ainsi publiés sur le site internet Legifrance mais aussi, désormais, annexés au projet de loi mis en distribution au Sénat lorsque le Gouvernement a choisi de déposer le texte sur son bureau16(*).

Adoptant un amendement COM-4 de son rapporteur, votre commission a souhaité consacrer ce nouvel usage en obligeant à joindre l'avis rendu par le Conseil d'État sur chaque projet de loi au texte déposé (article 1er B). L'avis du Conseil d'État est devenu un élément du débat parlementaire, invoqué à l'occasion par le Gouvernement et les parlementaires lorsqu'ils en ont eu connaissance.

Lors de son audition, M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, a soulevé un risque d'inconstitutionnalité, considérant que le deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution faisait du Conseil d'État le « conseiller du Gouvernement » pour les projets de loi. Cet avis lui est donc uniquement destiné et il découlerait de ces dispositions constitutionnelles qu'il est seul maître de son usage. Pour prendre en compte cette objection, votre commission a prévu la transmission de l'avis du Conseil d'État « lorsque le Gouvernement a décidé de le rendre public ». La prérogative gouvernementale est donc préservée quant au choix de la publicité à donner à l'avis rendu par le Conseil d'État.


* 16 Cette mesure a ainsi été mise en oeuvre sur le projet de loi organique relatif à la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté déposé le 8 avril 2015 sur le bureau du Sénat.