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Projet de loi relatif à la réforme de l'asile

30 juin 2015 : Réforme du droit d'asile ( rapport - nouvelle lecture )

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE

Article 10 (art. L. 731-2, L. 731-4 [supprimé], L. 732-1, L. 733-1-1 [nouveau] et L. 733-1-2 [supprimé], L. 733-2, L. 733-3-1 et L. 733-4 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, art. L. 233-5, L. 234-3, L. 234-3-1 et L. 234-4 du code de justice administrative et art. 3, 9-4 [nouveau], 14 et 16 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) - Examen des recours devant la Cour nationale du droit d'asile et organisation juridictionnelle

Le présent article traite de la procédure devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) ainsi que de son organisation.

Il consacre tout d'abord la fonction de juge de plein contentieux de la CNDA et limite en conséquence les hypothèses de renvoi à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Il distingue ensuite deux formations de jugement :

- les recours formés à l'encontre de décisions de rejet de l'OFPRA prises à l'issue d'un examen en procédure normale seraient jugés en cinq mois par une formation collégiale ;

- les recours formés à l'encontre de décisions de rejet de l'OFPRA prises à l'issue d'un examen en procédure accélérée ou à l'encontre de décisions d'irrecevabilité seraient jugés en cinq semaines par un juge unique.

En troisième lieu, le présent article instaure le bénéfice de plein droit de l'aide juridictionnelle.

Enfin, le présent article poursuit la juridictionnalisation et la professionnalisation de la CNDA.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait complété ce dispositif à différents égards.

Elle avait tout d'abord créé une obligation de transmission au Parlement du rapport annuel de la Cour en précisant que celui-ci devait contenir des données qualitatives et quantitatives présentées par sexe et relatives aux actions de formation des agents et des membres des formations de jugement.

Elle avait également introduit des précisions sur le déroulement des débats devant la Cour en garantissant l'intervention du rapporteur, que la Cour siège en formation collégiale ou en formation à juge unique, en introduisant dans la loi la pratique de jonction ou de disjonction des affaires dans le cas de couples et en créant un droit au huis clos à la demande du requérant. Elle avait également introduit dans la loi le principe de non-divulgation des éléments recueillis par la CNDA dans le respect des droits de la défense et encadré l'utilisation de l'enregistrement sonore de l'entretien à l'OFPRA comme moyen soulevé à l'appui d'un recours.

Enfin, dans un souci de professionnalisation des magistrats de la Cour, elle avait prévu que ne pouvaient être juges uniques que les magistrats permanents de la Cour ou les magistrats vacataires à condition de justifier d'une expérience en formation collégiale d'au moins un an ; elle avait également proposé que tous les membres des formations de jugement de la CNDA participent à au moins douze journées d'audience par an.

D'accord avec l'économie générale du dispositif, le Sénat avait, quant à lui, précisé certaines rédactions, afin, notamment, de prévoir que le juge unique peut renvoyer une affaire à la formation collégiale de sa propre initiative ou à la demande du requérant, de façon à assurer l'égalité des armes entre les parties, ou de mieux encadrer la communicabilité au requérant d'éléments confidentiels détenus par l'OFPRA afin de rendre plus transparente la procédure visant à la non-divulgation des éléments d'une demande d'asile.

Il avait toutefois supprimé certaines dispositions introduites par l'Assemblée nationale, soit qu'elles relèvent du domaine réglementaire (obligation de participation à un nombre minimum d'audiences), soit qu'elles risquent d'aboutir à des manoeuvres dilatoires (disjonction des affaires à la demande de l'un des membres d'un couple), soit, enfin, qu'elles portent atteinte à la séparation des pouvoirs (transmission au Parlement du rapport annuel de la Cour).

Il avait enfin conféré une base légale aux audiences foraines de la CNDA et prévu la compétence de la Cour dans le contentieux des refus d'admission sur le territoire au titre de l'asile, par coordination avec l'article 8 du projet de loi.

En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a tout d'abord supprimé la compétence de la Cour pour le contentieux de l'asile à la frontière.

Elle a ensuite rétabli l'obligation pour la CNDA d'établir un rapport annuel mais, tenant compte de l'observation de votre rapporteur, elle a précisé que celui-ci devait être rendu public, et non plus transmis au Parlement. Elle a également réintroduit l'obligation de participation minimale à des audiences pour les juges vacataires.

À l'initiative du Gouvernement, la commission des lois de l'Assemblée nationale est également revenue sur deux dispositions sur lesquelles les deux assemblées s'étaient pourtant mises d'accord.

En premier lieu, elle a réduit l'expérience minimale en formation collégiale requise des juges vacataires pour être juges uniques à six mois au lieu d'un an.

En second lieu, elle a adopté un amendement tendant à réduire les délais de demande de l'aide juridictionnelle. Cette disposition distingue deux hypothèses :

- soit l'aide juridictionnelle est sollicitée en vue d'introduire le recours devant la CNDA : elle doit alors être demandée dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la décision de l'OFPRA. S'il est statué immédiatement sur cette demande, le délai maximum de dépôt du recours sera donc prorogé mais limité à un mois et demi ;

- soit le requérant ayant formé son recours seul ou avec l'aide d'un conseil hors aide juridictionnelle, il conserve la possibilité de demander celle-ci pour être assisté par un avocat le jour de l'audience, mais il doit le faire dans le délai de recours contentieux d'un mois qui ne pourra être prorogé.

Cette disposition est présentée comme ayant pour objet d'éviter toute manoeuvre dilatoire dès lors que la demande d'aide juridictionnelle a pour effet d'interrompre le délai de recours d'un mois qui ne recommence à courir qu'à compter de la décision prise sur cette demande. Le Gouvernement excipe du risque que les requérants demandent de manière systématique le bénéfice de l'aide juridictionnelle avant de déposer leur recours et ce, juste avant l'expiration du délai de recours contentieux ; le recours pourrait alors être formé jusqu'à deux mois après notification de la décision de l'OFPRA, avec pour effet de prolonger le délai total de la procédure devant la CNDA.

Il n'en reste pas moins que cette mesure a pour effet de restreindre l'accès à l'aide juridictionnelle alors même que le législateur, constatant que l'aide juridictionnelle est accordée dans la plupart des cas eu égard à la situation du public auquel elle s'adresse, rend son bénéfice de droit sauf irrecevabilité manifeste du recours. C'est pourquoi le Sénat, suivant l'avis défavorable de votre commission, avait rejeté cet amendement en première lecture.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté des amendements du Gouvernement venant encore préciser le dispositif encadrant la communicabilité au requérant d'éléments confidentiels détenus par l'OFPRA.

Suivant son rapporteur, votre commission a donc apporté plusieurs modifications à cet article. Elle a ainsi rétabli, par l'amendement COM-20, la compétence de la CNDA en matière de contentieux de l'asile à la frontière et de nouveau supprimé l'obligation de présence des juges vacataires (amendement COM-21). Elle a par ailleurs rétabli le texte sur les points d'accord entre les deux assemblées s'agissant de l'expérience minimale requise d'un juge vacataire pour être juge unique (amendement COM-22) et de l'aide juridictionnelle (amendement COM-23).

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.