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Projet de loi relatif à la réforme de l'asile

30 juin 2015 : Réforme du droit d'asile ( rapport - nouvelle lecture )

Rapport n° 570 (2014-2015) de M. François-Noël BUFFET, fait au nom de la commission des lois, déposé le 30 juin 2015

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N° 570

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 juin 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, relatif à la réforme du droit d'asile,

Par M. François-Noël BUFFET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, Alain Richard, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, M. François Pillet, vice-présidents ; MM. François-Noël Buffet, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Mme Marie Mercier, MM. Jacques Mézard, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 2182, 2357, 2366, 2407 et T.A. 450

Commission mixte paritaire : 2861

Nouvelle lecture : 2807, 2883 et T.A. 556

Première lecture : 193, 394, 425, 426 et T.A. 107 (2014-2015)

Commission mixte paritaire : 498

Nouvelle lecture : 566 et 571 (2014-2015)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mardi 30 juin 2015 sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a examiné le rapport de M. François-Noël Buffet, rapporteur, sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à la réforme du droit d'asile (n° 566, 2014-2015).

Le rapporteur s'est tout d'abord félicité qu'en dépit de l'échec de la commission mixte paritaire, l'Assemblée nationale ait, en nouvelle lecture, non seulement adopté conformes six articles introduits ou modifiés par le Sénat en première lecture, dont l'article 14 ter relatif à l'éloignement des personnes déboutées de leur demande d'asile, mais également fait siennes certaines des propositions qu'il avait soumises à la rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale lors de leurs échanges préalables à la réunion de la commission mixte paritaire. C'est pourquoi, sur son invitation, la commission des lois, soucieuse de prendre en compte cet esprit d'ouverture, a, d'une part, adopté ou supprimé conformes douze articles (articles 4, 4 bis, 5, 7 bis, 12, 16, 18, 19, 19 bis A, 19 ter, 20 et 21) et, d'autre part, adopté quelques amendements susceptibles d'être repris par l'Assemblée nationale lors de sa lecture définitive afin d'améliorer encore certains dispositifs. Tel est le cas, à l'article 9, de la simplification du recours exercé par un demandeur d'asile placé en rétention, adoptée par le Sénat en première lecture et reprise par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture sous réserve d'ajustements.

La commission n'a toutefois pas souhaité renoncer à certaines dispositions qu'elle a jugées indispensables à la réussite de la réforme du droit d'asile. Elle a ainsi adopté au total 34 amendements, dont 31 de son rapporteur, visant principalement à :

rétablir la compétence liée de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) pour retirer ou refuser une protection (articles 2 et 3) et celle de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) pour suspendre, retirer ou refuser le bénéfice des conditions matérielles d'accueil (article 15) ;

encadrer la procédure devant l'OFPRA (article 7) ;

assurer l'effectivité des décisions prises par les autorités françaises, en particulier pour l'éloignement des personnes déboutées de leur demande d'asile (articles 14 bis et 19 quater).

Enfin, regrettant que l'Assemblée nationale ait refusé de tenir compte du souhait du Sénat de ne pas multiplier la présence de parlementaires dans les organismes extra-parlementaires, la commission, à l'initiative de son rapporteur et de M. Jean-Yves Leconte et du groupe socialiste et républicain, a souhaité réintroduire la composition du conseil d'administration de l'OFPRA telle qu'adoptée, de manière consensuelle, par le Sénat, tout en faisant un pas en direction des députés (article 5 bis).

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en nouvelle lecture du projet de loi relatif à la réforme du droit d'asile (n° 566, 2014-2015).

Ce projet de loi, qui vise à remédier aux dysfonctionnements du dispositif d'asile, a pour ambition de réduire le délai de traitement des demandes d'asile dans le respect des nouvelles garanties accordées aux demandeurs par les directives européennes du « paquet asile »1(*).

Examiné selon la procédure accélérée, ce projet de loi n'a fait l'objet que d'une seule lecture par l'Assemblée nationale puis par le Sénat avant la convocation d'une commission mixte paritaire. Celle-ci, réunie le 10 juin 2015, a constaté qu'elle ne pouvait élaborer un texte commun en raison d'un désaccord sur les moyens à mettre en oeuvre pour préserver le droit d'asile de tout dévoiement et pour assurer l'éloignement des personnes déboutées de leur demande d'asile.

Pourtant, les rapporteurs de chacune des chambres avaient conjugué leurs efforts afin de rapprocher les points de vue de nos deux assemblées sur un certain nombre de dispositions. Votre rapporteur se félicite d'ailleurs que, lors de la nouvelle lecture, Mme Sandrine Mazetier, rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale, se soit non seulement inspirée de certaines des propositions qu'il lui avait soumises lors de leurs échanges préalables à la réunion de la commission mixte paritaire, mais ait également appelé ses collègues députés à adopter conformes certaines dispositions introduites ou modifiées par le Sénat en première lecture.

Souhaitant poursuivre cette démarche constructive, votre commission a donc pris acte lors de l'établissement de son texte des points sur lesquels les deux rapporteurs s'étaient entendus. Elle a par ailleurs adopté des amendements susceptibles d'être repris par l'Assemblée nationale lors de sa lecture définitive afin d'améliorer encore certains dispositifs. Elle n'a cependant pas renoncé à certaines dispositions indispensables à la réussite de la réforme du droit d'asile : pour atteindre l'objectif d'un traitement plus rapide des demandes d'asile, le législateur ne peut faire l'économie de mesures à même de décourager les tentatives de détournement de la procédure d'asile à d'autres fins.

I. DES AVANCÉES RÉSULTANT D'EFFORTS CONJUGUÉS

À l'issue de la première lecture, cinq articles ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées. S'il s'agit pour deux d'entre eux de dispositions se bornant à modifier des intitulés (articles 1er et 11), les autres articles sont plus conséquents.

L'article 9 A tire les conséquences de la jurisprudence du Conseil d'État en matière de demande d'asile en rétention. Il garantit ainsi à l'étranger le bénéfice d'une assistance juridique et linguistique pour formuler sa demande d'asile en rétention et prévoit la faculté de déposer une demande d'asile postérieurement au délai de cinq jours fixé par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, dès lors qu'elle est motivée par des faits survenus après l'expiration de ce délai.

L'article 16 bis vise à inciter les communes à accueillir des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) sur leur territoire en prenant en compte les places dans ces centres pour le calcul du seuil minimum de logements locatifs sociaux imposé à certaines communes au titre de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi « SRU ».

L'article 22, enfin, permet aux agents contractuels de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) d'accéder à la fonction publique par l'intermédiaire de voies d'accès réservées.

En dépit de l'échec de la commission mixte paritaire, la nouvelle lecture permet de faire émerger des convergences de vue entre les deux assemblées.

A. L'ADOPTION CONFORME PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, EN NOUVELLE LECTURE, DE DISPOSITIONS INTRODUITES OU MODIFIÉES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

L'Assemblée nationale a, en nouvelle lecture, adopté sans modification six articles supplémentaires.

L'article 1er bis crée l'obligation de préciser dans le rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration et d'intégration
- intitulé depuis 2014 « Les étrangers en France » - le nombre d'étrangers ayant obtenu le statut d'apatride et le nombre de demandes rejetées. Introduit par l'Assemblée nationale, cet article n'avait fait l'objet que de modifications rédactionnelles lors de son examen au Sénat.

L'article 6 bis, introduit par votre rapporteur en première lecture, est relatif à la communication au procureur de la République des informations ayant conduit au rejet définitif d'une demande d'asile fondé sur une clause d'exclusion. Cette disposition est issue d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale et figurait initialement à l'article 5. Elle avait été déplacée et réécrite par le Sénat de façon à bien en préciser la portée. L'Assemblée nationale a approuvé ces modifications.

L'article 9 B permet l'accès du délégué du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) ou de ses représentants aux lieux de rétention administrative. Introduit par votre rapporteur pour transposer l'article 10, paragraphe 3, de la directive « Accueil », cet article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

L'article 14 ter inscrit dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile la faculté de prononcer une obligation de quitter le territoire français à l'encontre d'une personne déboutée de sa demande d'asile ou ne bénéficiant pas du droit de se maintenir sur le territoire français durant l'examen de son recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Adopté par le Sénat à l'initiative du Gouvernement en séance publique, cet article a été adopté conforme par l'Assemblée nationale.

L'article 16 ter intègre les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) dans le périmètre de recensement du répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux dit « RPLS ». Ce répertoire a pour objectif d'améliorer la connaissance du parc locatif social et d'alimenter l'inventaire « SRU ». Introduit par un amendement du Gouvernement en séance publique au Sénat, cet article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

L'article 19 bis étend l'obligation de motivation des refus de visa aux membres de la famille des bénéficiaires de la protection subsidiaire ou des apatrides, alignant ainsi le régime de la réunification familiale des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides sur celui des réfugiés. Adoptée à l'initiative de votre rapporteur, cette disposition a été entérinée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

B. L'ADOPTION CONFORME PAR VOTRE COMMISSION DE DISPOSITIONS DE COMPROMIS

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a, à son tour, adopté sans modification onze articles dans leur rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. Cela fait suite à l'adoption par l'Assemblée nationale de modifications qui avaient fait l'objet d'un accord entre les deux rapporteurs au cours de leurs échanges préalables à la commission mixte paritaire (articles 4, 4 bis, 5, 7 bis, 18 et 19 ter) ou de modifications jugées pertinentes par votre rapporteur (articles 12, 16, 19, 20 et 21). Votre commission n'a en outre pas jugé opportun de rétablir l'article 19 bis A, supprimé par l'Assemblée nationale.

Quant à l'article 9 relatif au recours en rétention, votre commission s'est satisfaite des améliorations apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture au dispositif qu'elle avait adopté. Elle a toutefois souhaité proposer une dernière modification à l'Assemblée nationale afin que celle-ci puisse l'intégrer à son texte en dernière lecture.

II. LA PERSISTANCE DE POINTS DE DÉSACCORD

Bien que les autres dispositions restant en discussion aient également souvent fait l'objet d'accords partiels entre les deux rapporteurs, la persistance de certaines divergences importantes a conduit votre commission à rétablir sur certains points son texte de première lecture ou à en proposer une nouvelle rédaction.

Sur quatorze articles en effet, il n'est pas apparu possible de faire converger les points de vue.

A. LA NATURE DE LA COMPÉTENCE DE L'OFII ET DE L'OFPRA

Un point de désaccord majeur entre les deux assemblées demeure la nature de la compétence des établissements publics en charge de la politique de l'asile.

L'Assemblée nationale a écarté toute compétence liée de l'OFPRA en matière de retrait ou de refus de la qualité de réfugié (article 2) ou du bénéfice de la protection subsidiaire (article 3). Le Sénat a estimé quant à lui qu'il était nécessaire, pour se conformer aux engagements internationaux de la France, de distinguer entre, d'une part, la qualification des faits, pour laquelle l'OFPRA a toute latitude dans l'instruction des demandes d'asile, et, d'autre part, la conséquence juridique de cette qualification.

De même, à l'article 15, l'Assemblée nationale a souhaité laisser une compétence souveraine à l'OFII pour suspendre, retirer ou refuser le bénéfice des conditions matérielles d'accueil, estimant qu'une compétence liée en la matière empêcherait toute prise en compte par l'OFII des situations individuelles. Telle n'est pas la position du Sénat qui souhaite rappeler qu'une compétence liée n'exonère pas l'administration d'un examen individuel circonstancié.

B. LA PARTICIPATION DE PARLEMENTAIRES À DES ORGANISMES EXTÉRIEURS AU PARLEMENT

Aussi bien à l'article 5 bis relatif à la composition du conseil d'administration de l'OFPRA qu'à l'article 17 au sein duquel l'Assemblée nationale a introduit une disposition relative au conseil d'administration de l'OFII, un désaccord persiste sur l'opportunité de créer ou d'augmenter les postes de parlementaires au sein d'organismes extérieurs au Parlement.

Alors que l'Assemblée nationale propose de multiplier de tels postes - votre rapporteur note d'ailleurs que le souci de parité conduisant son homologue à doubler le nombre de parlementaires au conseil d'administration de l'OFPRA ne semble pas s'étendre à celui de l'OFII -, le Sénat souhaite les limiter. Tel est le sens des conclusions du groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat qui a appelé les sénateurs à se concentrer sur les travaux législatifs et de contrôle de l'action du Gouvernement. Votre rapporteur regrette qu'en ce domaine intéressant les affaires internes de chacune des chambres, il n'y ait pas eu moyen de trouver un compromis.

C. LES MOYENS À METTRE EN oeUVRE POUR LUTTER CONTRE LE DÉTOURNEMENT DE LA PROCÉDURE D'ASILE À D'AUTRES FINS

Votre commission déplore surtout que l'Assemblée nationale n'ait pas conservé certaines dispositions introduites par le Sénat qui avaient pour seul objectif une meilleure efficacité des procédures et une effectivité renforcée des décisions prises à l'issue de celles-ci.

1. L'encadrement de la procédure devant l'OFPRA

Ainsi les députés n'ont pas retenu deux des dispositions introduites ou rétablies à l'article 7 à l'initiative de votre rapporteur afin d'éviter à l'avenir tout dévoiement de la procédure d'asile à d'autres fins :

- l'inscription dans la loi du délai de trois mois imparti à l'OFPRA pour statuer sur une demande d'asile en procédure normale ;

- la faculté pour l'OFPRA de clôturer l'examen d'une demande d'asile en cas d'abandon de son hébergement par un demandeur d'asile.

2. L'effectivité des procédures

Il est en outre du devoir du législateur de s'assurer de la mise en oeuvre effective des décisions de transfert ou de refus prises à l'issue d'une instruction équilibrée par les services de l'État au cours de laquelle les demandeurs auront été mis en mesure de présenter leurs arguments.

C'est pourquoi le Sénat avait rétabli le délai de sept jours prévu par le projet de loi initial pour former un recours contre une décision de transfert des demandeurs d'asile dont l'examen de la demande relève d'un autre État (article 13).

La même préoccupation avait conduit votre commission à introduire, à l'initiative de notre collègue Valérie Létard, et suivant les préconisations du rapport qu'elle avait remis au Premier ministre avec notre collègue député Jean-Louis Touraine, au mois de novembre 2013, un dispositif d'accompagnement en vue de l'éloignement des personnes déboutées de leur demande d'asile (article 14 bis).

Il en va de même pour l'article 19 quater qui restreint, conformément à la jurisprudence du Conseil d'État, les conditions dans lesquelles un étranger débouté de sa demande d'asile peut solliciter un hébergement d'urgence.

Enfin, le Sénat regrette que l'Assemblée nationale n'ait pas repris sa proposition de transférer à la Cour nationale du droit d'asile le contentieux du refus d'admission sur le territoire au titre de l'asile alors même que cette proposition, déjà ancienne, trouve une nouvelle justification dans l'extension des compétences de l'OFPRA dans le processus décisionnel à la frontière (articles 8, 10 et 23).

Sur l'ensemble de ces points, votre commission a donc adopté des amendements de son rapporteur.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX CONDITIONS D'OCTROI DE L'ASILE

Article 2 (art. L. 711-2, L. 711-3 à L. 711-5 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Conditions de reconnaissance de la qualité de réfugié et perte du statut par application d'une clause de cessation

Le présent article tend à définir les conditions de reconnaissance de la qualité de réfugié ainsi que les motifs d'exclusion et de cessation de cette protection. Il applique la convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 et transpose la directive « Qualification ».

1. La reconnaissance de la qualité de réfugié

En complément des cinq motifs de persécution mentionnés par la convention de Genève2(*), l'Assemblée nationale a souhaité préciser en première lecture que les « aspects liés au genre sont dûment pris en considération » (article L. 711-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA).

À l'initiative de notre collègue Jean-Yves Leconte et de plusieurs membres du Groupe socialiste et républicain, le Sénat a procédé à une précision comparable concernant l'orientation sexuelle. La Haute assemblée a toutefois supprimé la mention introduite par l'Assemblée nationale de la convention d'Istanbul du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique du 11 mai 2011. Le Sénat l'a en effet jugée redondante par rapport à la directive « Qualification » à laquelle le présent article renvoie déjà.

Les apports du Sénat sur l'ensemble de ces points n'ont pas été remis en cause lors de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.

2. L'exclusion et la cessation du statut de réfugié

Le projet de loi précise également les motifs pour lesquels l'octroi du statut de réfugié est refusé (exclusion) ou prend fin (cessation).

En première lecture, le Sénat a souhaité rendre les clauses de cessation plus opérationnelles afin de renforcer leur efficacité. Il a adopté cinq mesures proposées par votre rapporteur en ce sens, dont la plupart ont été reprises par l'Assemblée nationale.

Le renforcement des clauses de cessation du statut de réfugié

Mesures adoptées par le Sénat
en première lecture

Texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

Compétence liée de l'Office français
de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) pour mettre fin au statut

Compétence non liée de l'OFPRA
désaccord avec le Sénat

Cessation du statut en raison
de circonstances intervenues postérieurement à la décision
de reconnaissance de la qualité de réfugié par l'OFPRA, la CNDA
ou le Conseil d'État

Reprise des dispositions du Sénat

Définition de la procédure du recours en révision par un décret
en Conseil d'État

Reprise des dispositions du Sénat

Saisine de la CNDA ou du Conseil d'État pour un recours en révision
par l'autorité administrative

Reprise du dispositif du Sénat en remplaçant « l'autorité administrative » par « le ministre chargé de l'asile »

Exclusion ou fin de la protection :

- en cas de menace pour la sécurité publique ou la sûreté de l'État ;

- ou de condamnation en dernier ressort pour un crime particulièrement grave
et si la présence de la personne
sur le territoire constitue une menace pour la société

Reprise du dispositif du Sénat, sous réserve des adaptations suivantes :

- suppression de la notion de
« sécurité publique » ;

- la menace en cause doit être « grave » ;

- précisions sur la condamnation en dernier ressort : condamnation en France et pour un « crime ou délit puni d'au moins dix ans d'emprisonnement »

Source : commission des lois du Sénat

Votre rapporteur juge pertinentes les précisions de nos collègues députés concernant la condamnation en dernier ressort justifiant l'exclusion ou la fin du statut de réfugié (nouvel article L. 711-6 du CESEDA), qui avaient été évoquées ensemble par les rapporteurs lors de leurs échanges préalables à la commission mixte paritaire. En effet, préciser qu'elle doit être prononcée sur le territoire français lève toute ambiguïté sur l'intention du législateur et évite que des condamnations disproportionnées et prononcées par des régimes autoritaires soient prises en compte dans le cadre de cette procédure d'exclusion ou de cessation.

De même, le fait de préciser la peine correspondant à cette condamnation - crimes ou délits punis d'au moins dix ans d'emprisonnement dans le texte de l'Assemblée nationale - permet de réserver l'application de ce dispositif aux peines prononcées les plus graves. À l'initiative de son rapporteur, votre commission a toutefois souhaité préciser la rédaction du texte transmis au Sénat en vue de la nouvelle lecture (amendement COM-9) afin de clairement distinguer :

- les crimes, qui supposent une réclusion criminelle d'au moins quinze ans (article 131-1 du code pénal) ;

- les délits constituant un acte de terrorisme, qui concernent principalement l'entreprise terroriste individuelle (articles 421-2-6 et 421-5 du même code) ;

- les délits punis d'au moins dix ans d'emprisonnement comme le transport, la détention, l'offre, la cession, l'acquisition ou l'emploi illicites de stupéfiants (article 222-37 du même code).

Votre commission a également réintroduit les menaces graves à la sécurité publique comme élément permettant d'exclure une personne du statut de réfugié ou de mettre fin à sa protection (amendement COM-8 de son rapporteur). En effet, le CESEDA a déjà recours aux termes de « sécurité publique » (article L. 521-2 du CESEDA) qui complète utilement la notion de « sûreté de l'État » - que l'Assemblée a conservée. L'insertion de la notion de « sécurité publique » permettrait, en outre, de couvrir les cas où la personne ne représente pas un danger pour les institutions de l'État mais pour la sécurité sur le territoire et n'a, de fait, pas vocation à être protégée par la France.

Votre rapporteur note, en outre, le souhait de l'Assemblée que seul le ministre chargé de l'asile - et non les préfets - puisse saisir la CNDA et le Conseil d'État d'un recours en révision3(*). Les députés visent en effet à « se prémunir contre tout risque de saisine abusive ou trop systématique des juridictions ». Votre rapporteur constate que malgré la complexification du dispositif, le texte adopté en première lecture par le Sénat n'est pas dénaturé sur ce point.

Enfin, la commission des lois a souhaité réaffirmer la compétence liée de l'OFPRA pour procéder aux exclusions et cessations du statut de réfugié.

Sans remettre en cause l'autonomie de l'office, votre commission rappelle qu'il convient de distinguer la qualification des faits - qui relève de l'instruction des dossiers réalisée par l'OFPRA - et les conséquences de cette qualification. Ainsi, dès lors que l'OFPRA a des éléments justifiant la mise en oeuvre d'une clause de cessation, il doit mettre fin au statut de réfugié conformément à la convention de Genève. Dans tous les cas, la personne concernée est en mesure de se défendre en présentant à l'OFPRA les motifs pour lesquels il n'y a pas lieu de lui retirer la protection internationale (Cf. le commentaire de l'article 7 bis). Il n'y a donc aucun « automatisme » dans le dispositif prévu par le Sénat.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc réintroduit cette compétence liée de l'OFPRA (amendement COM-7).

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (art. L. 712-1 à L. 712-3 et L. 712-4 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Conditions d'octroi de la protection subsidiaire ou de refus par la mise en oeuvre d'une clause d'exclusion et perte de la protection par application d'une clause de cessation

Cet article a pour objet de préciser les conditions d'octroi et de cessation de la protection subsidiaire qui vise à protéger des personnes qui n'ont pas été reconnues réfugiées mais qui risquent de subir des atteintes graves dans leur pays d'origine (peine de mort, traitements inhumains, menaces graves et individuelles dans le cadre d'une violence « aveugle »).

En première lecture, le Sénat a retenu la notion de « violence généralisée » de l'actuel article L. 712-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), de préférence à celle de « violence aveugle » jugée trop imprécise.

Lors de sa nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a fait sienne une proposition de rédaction plus rigoureuse suggérée par votre rapporteur lors de la préparation de la commission mixte paritaire. Il s'agit de définir explicitement la « violence aveugle » comme une violence « qui peut s'étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle » (article L. 712-1 du CESEDA), conformément à la définition issue de la jurisprudence4(*).

À l'initiative de M. Arnaud Richard, les députés ont également prévu qu'un individu dont la protection subsidiaire est susceptible d'être retirée peut obtenir son maintien s'il justifie de raisons impérieuses tenant à des atteintes graves antérieures subies dans son pays d'origine, ce qui constitue une rédaction plus stricte que le texte adopté en première lecture par le Sénat5(*).

Comme à l'article 2, l'Assemblée nationale a repris en nouvelle lecture des dispositions du Sénat visant à renforcer l'efficacité des clauses de cessation de la protection subsidiaire. Ont ainsi été conservées :

- la cessation de la protection à raison de circonstances intervenues postérieurement à la décision de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) et du Conseil d'État et correspondant aux crimes et agissements mentionnés à l'article L. 712-2 du CESEDA (crimes contre la paix, menaces pour l'ordre public, etc.) ;

- les précisions apportées sur le recours en révision6(*) (nouvel article L. 712-4 du CESEDA), soit la définition des modalités de la procédure par décret en Conseil d'État et la possible saisine des juridictions par l'administration. Dans la même logique qu'à l'article 2, l'Assemblée nationale a souhaité que cette saisine soit réservée au ministre chargé de l'asile et non à l'autorité administrative dans son ensemble.

Les députés n'ont pas conservé les dispositions réaffirmant la compétence liée de l'OFPRA pour procéder aux exclusions et cessations de la protection subsidiaire. Dans le texte issu de la nouvelle lecture de l'Assemblée, l'OFPRA « peut » mettre fin à la protection si les conditions de cessation sont réunies. Comme à l'article 2, votre commission a jugé préférable de remplacer le mot « peut » par le terme « doit » afin de rappeler les obligations de l'OFPRA en matière de cessation (amendement COM-10).

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (art. L. 713-1 à L. 713-3 et L. 713-4 à L. 713-6 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Acteurs de la protection, mise en oeuvre de l'asile interne et relations de l'autorité judiciaire avec l'Office français de protection des réfugiés et apatrides et la Cour nationale du droit d'asile

Cet article vise principalement à définir les modalités de l'asile interne qui implique le rejet de la demande d'asile déposée en France par un étranger pouvant bénéficier d'une protection effective dans son pays d'origine.

En première lecture, le Sénat a complété cet article en rappelant la possibilité pour la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) d'octroyer une protection internationale et en insérant les dispositions relatives à la transmission d'informations par l'autorité judiciaire à cette même cour et à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)7(*), dispositions que l'Assemblée nationale n'a pas modifiées.

Le Sénat avait également souhaité supprimer la précision selon laquelle l'effectivité de la protection dans le pays d'origine nécessite, « en particulier », la présence d'un « système judiciaire effectif permettant de déceler, de poursuivre et de sanctionner les actes constituant des persécutions ou des atteintes graves » (article L. 713-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA). Il lui avait semblé que cette précision pourrait restreindre la marge d'appréciation de l'OFPRA ou du juge de l'asile lorsqu'ils examinent la nature de la protection assurée dans le pays d'origine.

L'Assemblée nationale a toutefois jugé plus prudent de réintroduire cette disposition lors de la nouvelle lecture afin de transposer de manière littérale l'article 7 de la directive « Qualification ».

Votre rapporteur se résout à cette réintroduction même s'il rappelle la très grande réserve de la commission des lois du Sénat concernant les listes d'exemples non exhaustives introduites par les termes « en particulier » ou « notamment ».

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

CHAPITRE IER BIS - DISPOSITIONS RELATIVES AU STATUT D'APATRIDE

Article 4 bis (art. L. 721-2 et L. 721-3 et titre Ier bis du livre VIII [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Statut d'apatride

Inséré en première lecture par l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Chantal Guittet, rapporteure pour avis de la commission des affaires étrangères, le présent article codifie à droit quasi constant les normes applicables aux apatrides8(*). Il définit, conformément à la convention de New-York du 28 septembre 1954, la procédure de reconnaissance de la qualité d'apatride par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la protection accordée à ces personnes (droit au séjour et à la résidence, réunification familiale9(*), délivrance d'actes d'état civil et de titres de voyage).

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications au texte voté par le Sénat.

Elle a tout d'abord réintroduit l'exigence pour la personne reconnue apatride d'obtenir un titre de séjour avant de pouvoir demander à bénéficier de la réunification familiale (nouvel article L. 812-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA).

Pour mémoire, le Sénat avait supprimé cette exigence en première lecture afin de rendre la procédure de réunification familiale des apatrides plus rapide10(*). Il avait également prévu un dispositif comparable pour les réfugiés et les bénéficiaires de la protection subsidiaire sur lequel les députés n'ont pas souhaité revenir (Cf. le commentaire de l'article 19).

Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale tend ainsi à distinguer les réfugiés et les bénéficiaires de la protection subsidiaire - qui pourraient demander une réunification familiale dès l'octroi de la protection internationale - et les apatrides - pour lesquels la réunification familiale ne pourrait débuter qu'après obtention du titre de séjour.

Il ne semble, en effet, pas illogique d'accorder des garanties supplémentaires aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire qui risquent de subir des persécutions ou des atteintes graves, ce qui n'est pas le cas des apatrides11(*).

Enfin, l'Assemblée nationale a complété cet article en fixant la durée de validité du « titre de voyage pour apatride » qui permet aux personnes concernées de se déplacer hors du territoire français (article L. 812-7 du CESEDA). Elle a ainsi procédé à un renvoi à l'article 953 du code général des impôts qui précise que ce document est valable pendant cinq ans.

Votre commission a adopté l'article 4 bis sans modification.

CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À LA PROCÉDURE D'EXAMEN
DES DEMANDES D'ASILE
Section 1 - Dispositions générales

Article 5 (art. L. 721-2, L. 721-3 et L. 721-4, L. 721-5 et L. 721-5-1 [supprimés] et L. 721-6 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Indépendance de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, extension de sa compétence à l'égard des bénéficiaires de la protection subsidiaire et amélioration de l'information du Parlement

Le présent article modifie le chapitre Ier du titre II du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) relatif aux missions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Dans sa rédaction initiale, cet article poursuivait un triple objet. En premier lieu, il consacrait dans la loi l'indépendance de l'OFPRA et instaurait l'anonymat des officiers de protection. En deuxième lieu, il étendait les compétences de chancellerie de l'OFPRA auprès des bénéficiaires de la protection subsidiaire. Enfin, il établissait une coopération entre l'OFPRA et la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), d'une part, et l'autorité judiciaire, d'autre part.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait complété ce dispositif par deux ajouts. Par l'adoption en séance publique d'un amendement du Gouvernement, elle avait inscrit dans la loi le principe de non-divulgation d'une demande d'asile auprès des auteurs présumés de persécutions ou d'atteintes graves. À l'initiative de Mme Maud Olivier, rapporteure de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, par ailleurs, elle avait prévu la transmission au Parlement du rapport d'activité de l'OFPRA en précisant qu'il devait notamment contenir des données quantitatives et qualitatives présentées par sexe et relatives aux actions de formation des agents.

Lors de la première lecture, le Sénat avait souhaité, pour des raisons de clarté, faire figurer à un autre endroit du code les dispositions relatives à la coopération entre l'OFPRA, la CNDA et l'autorité judiciaire, ainsi que celles relatives au principe de non-divulgation. Il avait en outre prévu que le rapport de l'OFPRA devait être public et comporter des données relatives à la demande d'asile et à l'apatridie ; il avait toutefois considéré qu'il n'était pas nécessaire que la loi détaille plus avant le contenu de ce rapport.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a entériné la quasi-totalité des modifications apportées à cet article par le Sénat. En outre, à l'initiative de sa rapporteure, elle a fait sienne une solution de compromis suggérée par votre rapporteur sur la teneur du rapport annuel d'activité de l'OFPRA et sa publicité.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 5 sans modification.

Article 5 bis (art. L. 722-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Composition du conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides

Introduit à l'Assemblée nationale en première lecture par un amendement de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure, cet article vise à revoir la composition du conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

À l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, le texte prévoyait la composition suivante :

- six parlementaires, désignés de manière à assurer la parité pour chacune des assemblées représentées (Assemblée nationale, Sénat et Parlement européen) ;

- huit représentants de l'État, dont la liste était fixée par la loi afin de diminuer la représentation du ministère de l'intérieur au profit du ministère en charge des affaires sociales et du ministère en charge des droits des femmes ;

- un représentant du personnel de l'OFPRA,

soit quinze membres ayant voix délibérative pour toutes les questions intéressant le conseil d'administration ;

- auxquels s'ajouteraient trois personnalités qualifiées ayant voix délibérative en matière de détermination de la liste des pays d'origine sûrs, à la suite d'une modification introduite à l'article 6 du projet de loi. Cela conduisait à porter le nombre de membres du conseil d'administration pour ces votes à dix-huit, les représentants de l'État étant alors minoritaires, au risque en outre d'un partage égal des voix.

En première lecture, le Sénat avait revu, à l'unanimité, cette composition dans un triple objectif : clarifier les règles de vote au conseil d'administration, ne pas multiplier la présence de parlementaires au sein d'organismes extra-parlementaires et assurer une majorité au Gouvernement au sein du conseil d'administration d'un établissement public d'État. À l'issue de la séance publique, le texte prévoyait donc d'accroître l'influence du Parlement par la désignation de quatre personnalités qualifiées, deux par le président de l'Assemblée nationale, deux par le président du Sénat, de manière paritaire, à raison de leurs compétences dans les domaines juridique et géopolitique, pour un mandat de trois ans, après approbation, à la majorité qualifiée des trois cinquièmes, par les commissions permanentes compétentes. Ces personnalités qualifiées disposeraient d'une voix délibérative en toute matière intéressant le conseil d'administration. Le nombre des représentants de l'État serait désormais fixé par la loi à neuf.

En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale, suivant sa rapporteure, a rétabli son texte de première lecture pour la désignation paritaire des parlementaires. Elle s'est toutefois librement inspirée du dispositif adopté par le Sénat en prévoyant que deux représentants de l'État, désignés de manière paritaire par le Premier ministre, le seraient après approbation par les commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat à la majorité qualifiée des trois cinquièmes. Elle a en outre augmenté le nombre de représentants de l'État, le portant à dix, en ajoutant un représentant du ministre chargé des outre-mer. Elle a enfin rétabli la distinction des votes selon les matières en accordant voix délibérative aux trois personnalités qualifiées pour l'établissement de la liste des pays d'origine sûrs. En cette matière, le nombre de votants serait donc porté à vingt. L'Assemblée nationale a en conséquence prévu qu'en cas de partage des voix, le président du conseil d'administration ait voix prépondérante.

Un amendement de la rapporteure, adopté en séance publique, est toutefois revenu sur l'approbation par les commissions permanentes des personnalités désignées par le Premier ministre. Ce dispositif, non prévu par la Constitution, venait en effet en contradiction avec le principe de séparation des pouvoirs.

Votre commission regrette que l'Assemblée nationale refuse de prendre en compte le souhait exprimé par le Sénat dans son ensemble de ne pas augmenter le nombre de parlementaires attraits dans des organismes extra-parlementaires. Dans une affaire intéressant chacune des chambres du Parlement, le compromis doit en effet être privilégié. Aussi a-t-elle adopté les amendements identiques COM-11 et COM-5 rectifié, respectivement de son rapporteur et de M. Jean-Yves Leconte et les membres du groupe socialiste et républicain, qui reprennent le texte adopté de manière consensuelle par le Sénat en première lecture et remplaçant les trois personnalités qualifiées désignées par le Gouvernement par quatre personnalités qualifiées désignées de manière paritaire par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ces amendements font toutefois un pas en direction des députés par l'énumération dans la loi des autorités de nomination des représentants de l'État au conseil d'administration de l'OFPRA afin d'y introduire les ministres chargés respectivement des affaires sociales, des droits des femmes et de l'outre-mer.

Votre commission a adopté l'article 5 bis ainsi modifié.

Article 6 (art. L. 722-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Établissement de la liste des pays d'origine sûrs

Le présent article a pour objet la modification des conditions d'établissement de la liste des pays d'origine sûrs, la notion de pays d'origine sûrs étant un l'un des critères permettant d'appliquer la procédure accélérée pour l'examen des demandes d'asile des ressortissants de ces pays.

Cet article propose d'abord une définition du pays d'origine sûr reprenant celle de la directive « Procédures » et opère un renvoi vers les dispositions de celle-ci précisant les conditions d'élaboration de la liste des pays d'origine sûrs.

Est également introduit le principe d'une révision régulière de cette liste afin d'en assurer l'actualité et la pertinence. Lors de la première lecture, l'Assemblée nationale avait prévu deux dispositifs supplémentaires prévoyant, l'un, le réexamen régulier de la situation dans les pays considérés comme pays d'origine sûrs, et l'autre, la saisine du conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) en vue de faire inscrire ou radier un pays de cette liste par les présidents des commissions des affaires étrangères et des affaires européennes de l'Assemblée nationale et du Sénat ainsi que par les associations.

En première lecture, le Sénat a supprimé l'obligation de réexamen régulier de la liste craignant qu'interprétée strictement cette obligation ne crée autant d'occasions de contentieux qu'il y aurait de réexamens. Il a également modifié la rédaction de l'article relative à la saisine du conseil d'administration de l'OFPRA de façon à ce que le conseil ne soit pas obligé de se réunir à chaque saisine.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli son texte de première lecture moyennant trois ajustements. À l'initiative de sa rapporteure, elle a ainsi remplacé la notion de « violence aveugle » par une définition reprenant la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, sur laquelle les deux rapporteurs s'étaient entendus lors de leurs échanges préalables à la commission mixte paritaire. Elle a ensuite substitué, parmi les autorités de saisine du conseil d'administration de l'OFPRA, au président de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale et du Sénat le président de leurs commissions des lois respectives. Elle a enfin prévu qu'en cas de partage des voix sur la liste des pays d'origine sûrs, le nombre de votants étant pair, la voix du président du conseil d'administration serait prépondérante.

Votre commission s'est ralliée à la substitution du président de la commission des lois à celui de la commission des affaires européennes et adopté l'amendement rédactionnel COM-12. Par coordination avec l'amendement adopté à l'article 5 bis, elle a en revanche supprimé par les amendements COM-13 et COM-6 la disposition attribuant aux personnalités qualifiées voix délibérative en matière d'établissement de la liste des pays d'origine sûrs car, dès lors que les personnalités qualifiées sont des membres à part entière du conseil d'administration de l'OFPRA, elles ont voix délibérative pour tous les points d'ordre du jour sur lesquels il est amené à se prononcer.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 7 (art. L. 723-1 à L. 723-5, L. 723-6 à L. 723-14 [nouveaux] et L. 723-15 [supprimé] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Procédure d'examen devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides

Le présent article remanie en profondeur les dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) relative à la procédure d'examen des demandes de protection devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Il réorganise ainsi le chapitre dédié du CESEDA en quatre sections :

- la première, consacrée aux « garanties procédurales et obligations du demandeur », introduit les principales novations issues de la directive « Procédures » que sont la présence d'un tiers à l'entretien du demandeur d'asile devant l'officier de protection de l'OFPRA et la prise en compte de sa vulnérabilité tout au long de la procédure ; elle substitue également à la procédure prioritaire la procédure accélérée qui distingue les motifs de placement d'une demande suivant cette procédure selon les autorités qui la décident ;

- les deuxième et troisième sections, relatives respectivement aux demandes irrecevables et à la clôture de l'examen d'une demande, transposent en droit français ces deux nouveaux instruments prévus par la directive « Procédures » ;

- la dernière, dédiée aux demandes de réexamen, en clarifie le régime juridique.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait procédé à des clarifications, distinguant en particulier, conformément à la directive « Procédures », les cas de retrait d'une demande par le demandeur des cas de clôture par l'OFPRA. Elle avait renforcé les dispositions visant à une meilleure prise en compte de la vulnérabilité des demandeurs, interdisant notamment, sauf exception, le recours à la procédure accélérée pour les mineurs isolés. Elle avait en outre introduit dans la loi la faculté pour l'OFPRA de mener des missions foraines et encadrer l'utilisation de l'enregistrement sonore de l'entretien conduit à l'OFPRA. Elle avait enfin, et surtout, assoupli le dispositif par deux dispositions : elle avait allongé de trois à quatre mois le délai à l'issue duquel une demande d'asile est considérée comme tardive, donc examinée en procédure accélérée, et supprimé la faculté pour l'OFPRA de clôturer l'examen d'une demande lorsque le demandeur a abandonné le lieu d'hébergement qui lui avait été assigné.

Le Sénat avait poursuivi en première lecture l'effort de clarification de ces dispositions, s'attachant tout particulièrement au déroulé de l'entretien : il avait ainsi précisé les conditions d'habilitation des associations autorisées à accompagner le demandeur lors de son entretien à l'OFPRA, soumis au principe de confidentialité ce tiers et conféré une base légale pour le recours à la vidéoconférence. Il avait également réintroduit au sein de cet article les dispositions relatives à la non-divulgation d'une demande d'asile auprès des auteurs présumés de persécutions ou d'atteintes graves, qui figuraient initialement à l'article 5. Un amendement du Gouvernement, adopté en séance publique, avait autorisé l'expérimentation d'une déconcentration de l'OFPRA. Enfin, pour assurer l'effectivité de la réforme, le Sénat avait jugé nécessaire d'introduire dans la loi le délai de trois mois pour l'examen des demandes d'asile en procédure normale, de ramener à trois mois le délai à l'issue duquel une demande d'asile est considérée comme tardive et de rétablir la faculté pour l'OFPRA de clôturer l'examen d'une demande lorsque le demandeur a abandonné le lieu d'hébergement qui lui avait été assigné.

En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale est revenue sur chacun de ces trois points et a supprimé l'expérimentation d'une déconcentration de l'OFPRA. Elle a par contre avalisé les autres modifications apportées par le Sénat, sa rapporteure soulignant d'ailleurs les améliorations portées au dispositif d'encadrement de l'entretien. Elle a, en outre, précisé certaines dispositions, en particulier celles sur les demandes de réexamen ainsi que sur l'usage de la procédure accélérée à l'égard des mineurs isolés.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement prévoyant l'accès à l'enregistrement sonore de l'entretien devant l'OFPRA auprès du tribunal administratif dans le cas d'un recours contre la décision de refus d'entrée sur le territoire. L'Assemblée nationale ayant supprimé le transfert à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) du contentieux des décisions prises après avis conforme de l'OFPRA, il est en effet nécessaire de prévoir la consultation de cet enregistrement dans le cadre du recours exercé devant le juge administratif de droit commun.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a souhaité rétablir le texte du Sénat de première lecture sur les trois points de divergence apparus lors de la navette. Elle a ainsi rétabli le délai de trois mois imparti à l'OFPRA pour statuer sur une demande en procédure normale (amendement COM-14). Elle a également raccourci le délai de demande tardive à quatre-vingt-dix jours (amendement COM-15). Elle a rétabli la faculté pour l'OFPRA de clore une demande en cas d'abandon de l'hébergement (amendement COM-17). Enfin, par coordination avec le rétablissement du transfert du contentieux de l'asile à la frontière à la CNDA à l'article 8, votre commission a adopté l'amendement COM-16 précisant que l'accès à l'enregistrement sonore de l'entretien devant l'OFPRA est possible jusqu'au 31 décembre 2016, le transfert du contentieux n'intervenant qu'au 1er janvier 2017.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis (art. L. 724-1 à L. 724-3 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Procédure de cessation du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire

Introduit en première lecture par un amendement de votre rapporteur, le présent article tend à définir la procédure de cessation de la protection internationale mise en oeuvre par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), conformément aux exigences de l'article 45 de la directive « Procédures ».

Cet article vient donc en complément des articles 2 et 3 du projet de loi relatifs aux motifs de cessation (crimes contre l'humanité, protection par une institution des Nations Unies autre que le Haut-Commissariat pour les réfugiés, etc.).

La procédure de cessation prévue par l'amendement de votre rapporteur était la suivante :

a) L'OFPRA avertit par un écrit la personne concernée par l'ouverture d'une telle procédure. Ce document précise les motifs de cessation invoqués par l'office ;

b) Un entretien personnel est en principe organisé avec cette personne, sauf dans quatre cas limitativement énumérés12(*) pour lesquels elle présente des observations écrites ;

c) La décision de l'OFPRA est notifiée par écrit. Elle est motivée en fait et en droit et précise les voies et délais de recours.

Lors de sa nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a largement repris les garanties procédurales apportées par le Sénat.

À l'initiative de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure, elle s'est bornée à modifier la manière dont les observations de la personne concernée par une clause de cessation seraient recueillies : la contribution écrite deviendrait le principe et l'entretien personnel l'exception. Ce dernier serait organisé uniquement si « l'office l'estime nécessaire ».

Tout en étant conforme au droit communautaire13(*), ce dispositif consistant à privilégier les contributions écrites permettrait de réduire le coût administratif de la procédure de cessation et de ne pas alourdir la charge de travail de l'office.

Votre rapporteur estime que l'organisation d'un entretien personnel par l'OFPRA devrait être retenue dès lors que la complexité du dossier le justifie.

Votre commission a adopté l'article 7 bis sans modification.

Section 2 - Dispositions relatives à l'examen des demandes d'asile à la frontière

Article 8 (art. L. 213-8-1 et L. 213-8-2 [nouveaux], L. 213-9, L. 213-9-1 [nouveau], L. 221-1, L. 222-2 et L. 224-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Conditions de refus d'entrée sur le territoire et de maintien en zone d'attente d'un demandeur d'asile

Le présent article procède à la mise en conformité aux directives « Accueil » et « Procédures », ainsi qu'au règlement « Dublin III »14(*), de la procédure d'admission sur le territoire au titre de l'asile et de maintien en zone d'attente des étrangers sollicitant l'asile à la frontière.

Cet article maintient, en premier lieu, la compétence du ministre chargé de l'immigration en matière d'admission au séjour mais la transforme en compétence liée en cas d'avis favorable de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), le ministre ne pouvant passer outre cet avis que si l'accès de l'étranger au territoire français constitue une menace pour l'ordre public. En second lieu, il élargit les conditions de refus d'entrée sur le territoire qui peut désormais intervenir dans trois hypothèses : l'examen de la demande d'asile relève de la compétence d'un autre État, l'OFPRA a jugé sa demande irrecevable ou l'a considérée comme « manifestement infondée ». Ce dernier critère est désormais défini par la loi, conformément à la jurisprudence du Conseil d'État.

Par ailleurs, cet article encadre le maintien en zone d'attente par une meilleure prise en compte de la vulnérabilité du demandeur d'asile, l'OFPRA pouvant désormais mettre fin au maintien en zone d'attente.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait restreint les cas d'irrecevabilité que l'OFPRA pouvait mettre en oeuvre afin d'écarter l'hypothèse où le demandeur bénéficie déjà d'une protection effective au titre de l'asile dans un autre État membre ou dans un État tiers ; elle n'avait autorisé le ministre à passer outre l'avis de l'OFPRA qu'en cas de menace « grave » à l'ordre public. Elle avait par ailleurs strictement encadré le maintien en zone d'attente des mineurs isolés étrangers. Enfin, elle avait adopté un amendement du Gouvernement tendant à instituer, conformément au règlement « Dublin III », un recours suspensif effectif contre les décisions de transfert vers un autre État membre de l'Union européenne qui pourraient être prises à la frontière par le ministre chargé de l'immigration.

Le Sénat, quant à lui, avait entériné la plupart des mesures de clarification adoptées par l'Assemblée nationale tout en rétablissant l'ensemble des cas d'irrecevabilité de la demande d'asile prévus dans le projet de loi initial. Il avait également renvoyé au décret en Conseil d'État la détermination des modalités d'évaluation de la vulnérabilité du demandeur d'asile et, le cas échéant, de prise en compte de ses besoins particuliers. Il avait, en outre, confié le contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire prises sur avis de l'OFPRA à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) plutôt qu'au juge administratif de droit commun, à compter du 1er janvier 2017. S'inspirant d'une proposition de loi adoptée par le Sénat en 2009, votre rapporteur avait en effet estimé que ce contentieux de l'asile à la frontière devait relever du juge de l'asile dans la mesure où la décision du ministre était désormais liée à l'avis de l'OFPRA, dont la CNDA est le juge naturel. Et ce, d'autant que l'OFPRA pouvait désormais estimer une demande irrecevable, ce qui impliquait de trancher une question de protection internationale.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a accepté le rétablissement de l'ensemble des cas d'irrecevabilité pour motiver un refus d'entrée sur le territoire. À l'initiative de sa rapporteure, elle a inscrit dans la loi la prise en compte par l'OFPRA de la vulnérabilité du demandeur d'asile à la frontière, ne renvoyant au décret que les modalités de prise en compte de ses besoins particuliers. Elle a surtout supprimé le transfert à la CNDA du contentieux de l'asile.

Pour les raisons rappelées ci-dessus, votre commission a souhaité rétablir le texte du Sénat de première lecture sur ce point et adopté l'amendement COM-18 de son rapporteur réintroduisant le transfert à la CNDA du contentieux des décisions de refus d'admission sur le territoire au titre de l'asile prises après avis conforme de l'OFPRA, à compter du 1er janvier 2017.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Section 3 - Dispositions relatives à l'examen des demandes d'asile en rétention

Article 9 (art. L. 556-1 et L. 556-2 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, art. L. 777-2 [nouveau] du code de justice administrative) - Suppression du caractère automatique du maintien en rétention du demandeur d'asile et de l'examen de sa demande en procédure accélérée

Le présent article tire les conséquences de plusieurs jurisprudences européennes en supprimant le caractère automatique du maintien en rétention d'un étranger qui y sollicite l'asile et de l'examen de sa demande en procédure accélérée.

Pour ce faire, il confie, par parallélisme avec la décision initiale de placement en rétention, la décision de maintien en rétention d'un étranger sollicitant l'asile au préfet. Celui-ci fonde sa décision sur des critères objectifs pour déterminer si la demande d'asile est présentée dans le seul but de faire échec à l'exécution de la mesure d'éloignement. Ce maintien en rétention s'opère sous le contrôle du juge des libertés et de la détention. Dès lors que le maintien en rétention est justifié par le fait que la demande est considérée par l'autorité administrative comme dilatoire, l'examen de la demande d'asile s'effectue selon la procédure accélérée, à moins que l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) n'en décide autrement.

Le Gouvernement n'ayant pas souhaité étendre aux demandeurs d'asile placés en rétention le droit au maintien sur le territoire dans l'attente de la décision de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), le présent article met en oeuvre les dispositions de la directive « Procédures » tendant à instituer un système de recours à double niveau : en cas de rejet de sa demande par l'OFPRA, le demandeur en rétention peut former un recours devant la CNDA et parallèlement solliciter du juge administratif qu'il l'autorise à demeurer sur le territoire en attendant la décision de la CNDA.

À l'issue de l'examen en première lecture, l'Assemblée nationale avait adopté le dispositif proposé par le Gouvernement tendant à ce que la décision de maintien en rétention ne puisse être contestée en urgence devant le juge administratif qu'après notification de la décision de rejet ou d'irrecevabilité de l'OFPRA.

Estimant que ce dispositif ne satisfaisait pas aux exigences de la directive « Accueil » et revenait à reconnaître au juge administratif une compétence en matière d'asile, le Sénat, suivant votre rapporteur, avait souhaité que la décision de maintien en rétention puisse être contestée devant le juge administratif dès sa notification. Par ailleurs, il avait renvoyé au décret en Conseil d'État la détermination des modalités d'évaluation de la vulnérabilité du demandeur d'asile et, le cas échéant, de prise en compte de ses besoins particuliers.

En nouvelle lecture, suivant sa rapporteure, l'Assemblée nationale a jugé bienvenue la simplification du droit au recours opérée par le texte du Sénat. Pour tenir compte des doutes exprimés par le Gouvernement quant à un risque de non-conformité du dispositif au regard de l'article 46 de la directive « Procédures » toutefois, elle a adopté un amendement de sa rapporteure prévoyant que le juge administratif ne peut statuer sur le recours contre la décision de maintien en rétention qu'après la notification de la décision de l'OFPRA relative à la demande d'asile du requérant et ce, dans un délai maximal de soixante-douze heures. Elle a en outre inscrit dans la loi la prise en compte par l'OFPRA de la vulnérabilité du demandeur d'asile à la frontière, ne renvoyant au décret que les modalités de prise en compte de ses besoins particuliers.

Votre commission s'est félicitée de ce que la solution proposée par son rapporteur ait été ainsi reprise par les députés malgré l'opposition du Gouvernement. Pour compléter le dispositif, elle a donc adopté l'amendement COM-19 de son rapporteur visant à permettre l'assignation à résidence du demandeur d'asile dont la rétention a pris fin dans l'attente de la décision de la CNDA.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE

Article 10 (art. L. 731-2, L. 731-4 [supprimé], L. 732-1, L. 733-1-1 [nouveau] et L. 733-1-2 [supprimé], L. 733-2, L. 733-3-1 et L. 733-4 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, art. L. 233-5, L. 234-3, L. 234-3-1 et L. 234-4 du code de justice administrative et art. 3, 9-4 [nouveau], 14 et 16 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) - Examen des recours devant la Cour nationale du droit d'asile et organisation juridictionnelle

Le présent article traite de la procédure devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) ainsi que de son organisation.

Il consacre tout d'abord la fonction de juge de plein contentieux de la CNDA et limite en conséquence les hypothèses de renvoi à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Il distingue ensuite deux formations de jugement :

- les recours formés à l'encontre de décisions de rejet de l'OFPRA prises à l'issue d'un examen en procédure normale seraient jugés en cinq mois par une formation collégiale ;

- les recours formés à l'encontre de décisions de rejet de l'OFPRA prises à l'issue d'un examen en procédure accélérée ou à l'encontre de décisions d'irrecevabilité seraient jugés en cinq semaines par un juge unique.

En troisième lieu, le présent article instaure le bénéfice de plein droit de l'aide juridictionnelle.

Enfin, le présent article poursuit la juridictionnalisation et la professionnalisation de la CNDA.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait complété ce dispositif à différents égards.

Elle avait tout d'abord créé une obligation de transmission au Parlement du rapport annuel de la Cour en précisant que celui-ci devait contenir des données qualitatives et quantitatives présentées par sexe et relatives aux actions de formation des agents et des membres des formations de jugement.

Elle avait également introduit des précisions sur le déroulement des débats devant la Cour en garantissant l'intervention du rapporteur, que la Cour siège en formation collégiale ou en formation à juge unique, en introduisant dans la loi la pratique de jonction ou de disjonction des affaires dans le cas de couples et en créant un droit au huis clos à la demande du requérant. Elle avait également introduit dans la loi le principe de non-divulgation des éléments recueillis par la CNDA dans le respect des droits de la défense et encadré l'utilisation de l'enregistrement sonore de l'entretien à l'OFPRA comme moyen soulevé à l'appui d'un recours.

Enfin, dans un souci de professionnalisation des magistrats de la Cour, elle avait prévu que ne pouvaient être juges uniques que les magistrats permanents de la Cour ou les magistrats vacataires à condition de justifier d'une expérience en formation collégiale d'au moins un an ; elle avait également proposé que tous les membres des formations de jugement de la CNDA participent à au moins douze journées d'audience par an.

D'accord avec l'économie générale du dispositif, le Sénat avait, quant à lui, précisé certaines rédactions, afin, notamment, de prévoir que le juge unique peut renvoyer une affaire à la formation collégiale de sa propre initiative ou à la demande du requérant, de façon à assurer l'égalité des armes entre les parties, ou de mieux encadrer la communicabilité au requérant d'éléments confidentiels détenus par l'OFPRA afin de rendre plus transparente la procédure visant à la non-divulgation des éléments d'une demande d'asile.

Il avait toutefois supprimé certaines dispositions introduites par l'Assemblée nationale, soit qu'elles relèvent du domaine réglementaire (obligation de participation à un nombre minimum d'audiences), soit qu'elles risquent d'aboutir à des manoeuvres dilatoires (disjonction des affaires à la demande de l'un des membres d'un couple), soit, enfin, qu'elles portent atteinte à la séparation des pouvoirs (transmission au Parlement du rapport annuel de la Cour).

Il avait enfin conféré une base légale aux audiences foraines de la CNDA et prévu la compétence de la Cour dans le contentieux des refus d'admission sur le territoire au titre de l'asile, par coordination avec l'article 8 du projet de loi.

En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a tout d'abord supprimé la compétence de la Cour pour le contentieux de l'asile à la frontière.

Elle a ensuite rétabli l'obligation pour la CNDA d'établir un rapport annuel mais, tenant compte de l'observation de votre rapporteur, elle a précisé que celui-ci devait être rendu public, et non plus transmis au Parlement. Elle a également réintroduit l'obligation de participation minimale à des audiences pour les juges vacataires.

À l'initiative du Gouvernement, la commission des lois de l'Assemblée nationale est également revenue sur deux dispositions sur lesquelles les deux assemblées s'étaient pourtant mises d'accord.

En premier lieu, elle a réduit l'expérience minimale en formation collégiale requise des juges vacataires pour être juges uniques à six mois au lieu d'un an.

En second lieu, elle a adopté un amendement tendant à réduire les délais de demande de l'aide juridictionnelle. Cette disposition distingue deux hypothèses :

- soit l'aide juridictionnelle est sollicitée en vue d'introduire le recours devant la CNDA : elle doit alors être demandée dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la décision de l'OFPRA. S'il est statué immédiatement sur cette demande, le délai maximum de dépôt du recours sera donc prorogé mais limité à un mois et demi ;

- soit le requérant ayant formé son recours seul ou avec l'aide d'un conseil hors aide juridictionnelle, il conserve la possibilité de demander celle-ci pour être assisté par un avocat le jour de l'audience, mais il doit le faire dans le délai de recours contentieux d'un mois qui ne pourra être prorogé.

Cette disposition est présentée comme ayant pour objet d'éviter toute manoeuvre dilatoire dès lors que la demande d'aide juridictionnelle a pour effet d'interrompre le délai de recours d'un mois qui ne recommence à courir qu'à compter de la décision prise sur cette demande. Le Gouvernement excipe du risque que les requérants demandent de manière systématique le bénéfice de l'aide juridictionnelle avant de déposer leur recours et ce, juste avant l'expiration du délai de recours contentieux ; le recours pourrait alors être formé jusqu'à deux mois après notification de la décision de l'OFPRA, avec pour effet de prolonger le délai total de la procédure devant la CNDA.

Il n'en reste pas moins que cette mesure a pour effet de restreindre l'accès à l'aide juridictionnelle alors même que le législateur, constatant que l'aide juridictionnelle est accordée dans la plupart des cas eu égard à la situation du public auquel elle s'adresse, rend son bénéfice de droit sauf irrecevabilité manifeste du recours. C'est pourquoi le Sénat, suivant l'avis défavorable de votre commission, avait rejeté cet amendement en première lecture.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté des amendements du Gouvernement venant encore préciser le dispositif encadrant la communicabilité au requérant d'éléments confidentiels détenus par l'OFPRA.

Suivant son rapporteur, votre commission a donc apporté plusieurs modifications à cet article. Elle a ainsi rétabli, par l'amendement COM-20, la compétence de la CNDA en matière de contentieux de l'asile à la frontière et de nouveau supprimé l'obligation de présence des juges vacataires (amendement COM-21). Elle a par ailleurs rétabli le texte sur les points d'accord entre les deux assemblées s'agissant de l'expérience minimale requise d'un juge vacataire pour être juge unique (amendement COM-22) et de l'aide juridictionnelle (amendement COM-23).

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

CHAPITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ACCÈS À LA PROCÉDURE D'ASILE ET À L'ACCUEIL DES DEMANDEURS

Article 12 (chapitre Ier du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Enregistrement de la demande d'asile

Le présent article modifie en profondeur l'entrée dans la procédure d'asile afin de la rendre conforme à la directive « Procédures ». Tout en conservant un passage en préfecture préalable à la présentation à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), il substitue au régime de l'admission provisoire au séjour le simple enregistrement de la demande d'asile de façon à rompre le lien entre droit au séjour et procédure d'examen de la demande d'asile. Il consacre ainsi le droit au maintien sur le territoire de tous les demandeurs d'asile durant l'instruction de leur demande par l'OFPRA ou dans l'attente de leur transfert vers un autre État.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait inscrit dans la loi l'engagement du Gouvernement à supprimer la domiciliation préalable. Elle avait également introduit dans la loi l'obligation pour l'administration d'enregistrer une demande d'asile dans les trois jours suivant son introduction, ce délai étant porté à six jours en cas de présentation devant une autorité incompétente et à dix en cas d'afflux important de personnes sollicitant une protection, conformément à la directive « Procédures ». Elle avait enfin veillé à la désignation immédiate d'administrateurs ad hoc auprès des mineurs isolés étrangers.

Le Sénat avait clarifié le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, notamment en supprimant le délai de six jours en cas de présentation à une autorité incompétente, de crainte que cette disposition se révèle prétexte à différer l'enregistrement des demandes. Il avait par ailleurs introduit l'obligation de procéder à la recherche de la famille d'un mineur isolé étranger dès le stade de l'enregistrement de sa demande.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale n'a adopté en commission qu'un amendement visant à préciser les seuls cas dans lesquels une attestation de demande d'asile peut être refusée à un étranger : en cas de nouvelle demande de réexamen après rejet définitif d'une première demande d'asile ou en cas de demande d'extradition relative au demandeur.

Votre commission a salué l'introduction de cette précision qui prolonge son effort de clarification et s'est félicitée de la convergence des deux assemblées sur cette disposition majeure du projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 12 sans modification.

Article 13 (art. L. 111-7, L. 111-8, L. 531-2, L. 551-1, L. 561-1 et chapitre II du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, chapitre VII ter du titre VII du livre VII [nouveau] du code de justice administrative et art. 3 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) - Procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de la demande d'asile, assignation à résidence et recours contre la décision de transfert

Le présent article précise les conditions de mise en oeuvre sur le territoire français du règlement « Dublin III ».

Il consacre tout d'abord le droit au maintien sur le territoire du demandeur d'asile sous procédure « Dublin » conformément à la jurisprudence européenne. Il ouvre ensuite à l'autorité administrative la faculté d'assigner à résidence les personnes placées sous cette procédure afin d'améliorer l'effectivité de celle-ci. Il instaure enfin un recours suspensif effectif contre la décision de transfert vers un autre État.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait encadré la procédure d'assignation à résidence en la motivant par le risque de fuite du demandeur. Elle avait en outre allongé de sept à quinze jours le délai de recours contre la décision de transfert.

Partageant le souci de l'Assemblée nationale d'encadrer la procédure d'assignation à résidence, le Sénat avait substitué au motif du risque de fuite celui du traitement rapide et du suivi efficace de la procédure « Dublin ». Outre des clarifications rédactionnelles, il était par ailleurs revenu au délai de recours initial de sept jours, à l'initiative de notre collègue Valérie Létard.

En nouvelle lecture, suivant sa rapporteure, l'Assemblée nationale a souhaité de nouveau prolonger le délai de recours contre une décision de transfert à quinze jours.

Votre commission a, sur proposition de son rapporteur, rétabli la durée de sept jours pour exercer un recours contre une décision de transfert (amendement COM-24).

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 14 (art. L. 311-5 et chapitre III [nouveau] du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Droit au maintien sur le territoire des demandeurs d'asile

Le présent article confère à tout demandeur d'asile le droit de se maintenir sur le territoire français le temps de l'examen de sa demande ou de son transfert vers un autre État membre. Il généralise ainsi le caractère suspensif du recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) pour tous les demandeurs dont l'examen de la demande d'asile relève de la France, sauf ceux placés en rétention. Il précise toutefois que le droit au maintien sur le territoire prend fin dans certaines hypothèses précisément énumérées. Il reprend enfin les dispositions relatives à l'obligation de quitter le territoire en cas de décision définitive de rejet et en l'absence du droit au maintien sur le territoire à un autre titre que l'asile.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait tout d'abord souhaité clarifier les droits ouverts par la délivrance d'une attestation de demande d'asile et préciser que celle-ci valait autorisation provisoire de séjour. Elle avait également introduit des dispositions relatives à la délivrance d'un récépissé à l'étranger auquel la qualité de réfugié avait été reconnue ou le bénéfice de la protection subsidiaire accordé. Elle avait enfin précisé la dernière hypothèse de fin de droit au maintien sur le territoire, relative à une décision définitive d'extradition ou une décision de remise sur le fondement d'un mandat d'arrêt européen ou d'une demande de remise par une cour pénale internationale.

Le Sénat s'était, pour sa part, efforcé de clarifier ces dispositions, ce qui l'avait incité en particulier à supprimer la précision, redondante, selon laquelle l'attestation de demande d'asile valait autorisation provisoire de séjour ainsi que les dispositions relatives au titre de séjour d'un réfugié ou bénéficiaire de la protection subsidiaire au motif que cela n'avait pas sa place au sein des dispositions relatives aux demandeurs d'asile. Il avait également supprimé l'article L. 743-3 relatif aux personnes sous procédure « Dublin » estimant que son premier alinéa était redondant avec les dispositions de l'article 13 du projet de loi et que son second alinéa était contraire à l'article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive « Procédures ». Il avait, par ailleurs, introduit un nouvel article L. 743-3-1 prévoyant que sauf circonstance particulière, la décision définitive de rejet prononcée par l'OFPRA, le cas échéant après que la CNDA aurait statué, valait obligation de quitter le territoire français ; qu'à ce titre, cette décision pourrait faire l'objet d'un recours devant la juridiction administrative de droit commun. Il avait enfin prévu que l'étranger débouté de sa demande d'asile ne pouvait solliciter un titre de séjour à un autre titre.

En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a tout d'abord rétabli la précision selon laquelle l'attestation de demande d'asile vaut autorisation provisoire de séjour. Elle a également rétabli les dispositions relatives à la délivrance d'un récépissé de demande de titre de séjour pour les bénéficiaires d'une protection en les insérant à l'emplacement idoine du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, tenant compte de l'observation de votre rapporteur. Elle a en outre supprimé les dispositions introduites par le Sénat prévoyant que le rejet définitif d'une demande d'asile vaut obligation de quitter le territoire, et rétabli son texte de première lecture permettant à une personne déboutée du droit d'asile de solliciter un titre de séjour à un autre titre que l'asile. Enfin, elle a adopté un amendement de MM. Sergio Coronado et Paul Molac substituant au mot : « étranger » l'expression « demandeur d'asile ».

En premier lieu, votre rapporteur a relevé, à l'instar de sa collègue de l'Assemblée nationale, que, contrairement à ce que suggèrent les auteurs du dernier amendement évoqué, « le terme « étranger » n'est pas négatif en soi et n'implique ni situation irrégulière ni demande d'asile ». Aussi est-il abusif d'affirmer que l'usage de ce mot procéderait d'une confusion entre asile et immigration. C'est pourquoi, votre commission a adopté l'amendement COM-25 rétablissant ce terme. Par ailleurs, elle a jugé inutile la précision selon laquelle l'attestation vaut autorisation provisoire de séjour et l'a de nouveau supprimée (amendement COM-26).

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 14 bis (chapitre III bis [nouveau] du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Accompagnement des personnes déboutées de leur demande d'asile

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de Mme Valérie Létard, cet article prévoit la faculté pour l'administration d'assigner à résidence dans un lieu d'hébergement dédié les étrangers auxquels la reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire a été définitivement refusé. Il traduit l'une des préconisations du rapport que Mme Valérie Létard et M. Jean-Louis Touraine ont remis au ministre de l'intérieur à l'issue de la concertation sur la réforme de l'asile, au mois de novembre 2013.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet article, sa rapporteure considérant qu'« une telle disposition est inutile dans la mesure où le Gouvernement a d'ores et déjà le droit d'assigner à résidence un débouté du droit d'asile (article L. 561-2 du CESEDA) et lui proposer une aide au retour (article L. 512-5 du CESEDA) ». Elle en a voulu pour preuve que dans sa communication en date du 17 juin 2015 pour répondre à la crise des migrants, le ministre de l'intérieur annonçait la mise en place de dispositifs expérimentaux de préparation au retour.

Votre commission a, quant à elle, estimé que l'introduction dans la loi de cette disposition permettrait d'assurer une base légale à cette expérimentation. Elle a donc adopté l'amendement COM-27 de son rapporteur afin de rétablir cette disposition.

Votre commission a rétabli l'article 14 bis dans sa rédaction résultant de ses travaux de première lecture.

Article 15 (art. L. 744-1 à L. 744-11 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Accueil des demandeurs d'asile

Le présent article a pour objet de réformer le dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile15(*). Il vise à instaurer une orientation directive des demandeurs d'asile sous la responsabilité de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII). La répartition se ferait à partir d'un schéma national d'accueil, arrêté par le ministre chargé de l'asile, après avis des ministres chargés du logement et des affaires sociales, et de schémas régionaux déclinant ce schéma national.

Le bénéfice des conditions matérielles d'accueil - c'est-à-dire aussi bien l'allocation pour demandeur d'asile que l'attribution d'un lieu d'hébergement -, serait subordonné au respect par le demandeur d'asile de l'orientation décidée par l'OFII.

Enfin, le présent article vise également à créer au profit des demandeurs d'asile une allocation pour demandeurs d'asile (ADA), versée à tous les demandeurs, quel que soit leur mode d'hébergement, en remplacement de l'allocation temporaire d'attente (ATA) et de l'allocation mensuelle de subsistance (AMS). L'ADA serait gérée par l'OFII.

· Un article précisé par l'Assemblée nationale, en particulier pour mieux prendre en compte la vulnérabilité des demandeurs d'asile

En première lecture, l'Assemblée nationale a souhaité renforcer la prise en compte de la vulnérabilité des demandeurs d'asile, en précisant notamment que chaque demandeur d'asile devait bénéficier d'un entretien personnel avec un agent de l'OFII.

En outre, les députés ont précisé que les demandeurs d'asile qui ne bénéficient pas d'un hébergement stable ont le droit d'élire domicile auprès d'associations agréées.

Les députés ont également adopté un amendement visant à ce que la conférence territoriale de l'action publique soit consultée préalablement à l'élaboration du schéma régional d'accueil.

Enfin, les députés ont transposé dans la loi les dispositions de l'article 15 de la directive « Accueil », qui impose aux États membres d'autoriser l'accès au marché du travail pour les demandeurs d'asile dont la demande n'a pas fait l'objet d'une décision en première instance, neuf mois après le dépôt de leur demande.

· Le souhait du Sénat de simplifier l'accueil et la prise en charge des demandeurs d'asile

Lors de son examen au Sénat, cet article a fait l'objet de plusieurs modifications.

Le principe d'un examen individuel systématique de vulnérabilité, devant être mené par un agent de l'OFII spécialement formé, a été supprimé.

Le Sénat a également précisé plusieurs dispositions relatives à l'orientation directive des demandeurs d'asile.

Ainsi, la consultation préalable de la conférence territoriale de l'action publique avant la définition du schéma régional a été supprimée, au motif que le droit d'asile n'était pas une compétence partagée entre les collectivités territoriales. En séance, un amendement de notre collègue Valérie Létard a été adopté afin de prévoir une élaboration du schéma régional en concertation avec les « collectivités et des établissements compétents en matière d'habitat ».

Les dispositions relatives au bénéfice des conditions matérielles d'accueil ont été réécrites et précisées, en imposant à l'administration de suspendre, retirer ou refuser le bénéfice des conditions matérielles d'accueil dans certaines circonstances, tout en lui permettant de déroger à cette obligation pour prendre en compte la vulnérabilité du demandeur.

Par ailleurs, il a été prévu qu'en cas de suspension du bénéfice des conditions matérielles d'accueil, le demandeur d'asile devra en demander le rétablissement, alors que le texte initial donnait à l'OFII l'initiative de leur rétablissement éventuel.

Enfin, l'obligation faite à l'administration de présenter des observations préalables à une décision de suspension ou de retrait du bénéfice des conditions matérielles d'accueil a été supprimée. Pour simplifier la gestion de l'ADA, l'exigence que l'absence du lieu d'hébergement soit « prolongée » - et non seulement injustifiée - pour être signalée à l'OFII a été également supprimée.

À l'initiative de notre collègue Roger Karoutchi, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, le Sénat a restreint la possibilité de maintenir une personne déboutée de sa demande d'asile dans un lieu d'hébergement, en subordonnant ce maintien à une décision motivée de l'administration.

Les dispositions du texte initial relatives aux possibilités d'expulser une personne déboutée de sa demande d'asile se maintenant indûment dans un lieu d'accueil, supprimées par les députés, ont été en outre rétablies. Ces mesures ont été étendues aux demandeurs d'asile commettant des manquements graves au règlement du lieu d'accueil ou un acte contraire à l'ordre public.

Enfin, contre l'avis de votre commission, le Sénat a supprimé les dispositions relatives à l'accès au marché du travail pour les demandeurs d'asile.

· En nouvelle lecture, une prise en compte par l'Assemblée nationale des apports du Sénat, sous réserve du rétablissement de dispositions entraînant un surcroît de charges pour l'OFII

En nouvelle lecture, les députés ont, en premier lieu, maintenu et conforté un certain nombre de dispositions adoptées par le Sénat en première lecture.

Ainsi, les députés ont apporté une solution au souhait partagé par les deux assemblées d'une consultation des collectivités territoriales et de leurs groupements avant l'élaboration du schéma régional, en prévoyant que le comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH) serait consulté sur le projet de schéma régional. Les CRHH ont été créés par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales16(*). Comme le précise l'article L. 364-1 du code de la construction et de l'habitation, le CRHH est « chargé de procéder aux concertations permettant de mieux répondre aux besoins en matière d'habitat et d'hébergement et de favoriser la cohérence des politiques locales ». Sa composition permet d'associer les collectivités territoriales, leurs groupements et les professionnels intervenant dans le domaine de l'habitat et du logement. En outre, en application de l'article 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement17(*), les CRHH coordonnent déjà les plans locaux d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées, élaborés à l'échelle du département, dont une annexe comporte le schéma de répartition des dispositifs d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile.

En outre, les députés ont conservé la réécriture du dispositif encadrant la suspension, le retrait ou le refus du bénéfice des conditions matérielles d'accueil, en laissant notamment au demandeur le soin de solliciter le rétablissement de ses droits en cas de suspension. L'Assemblée nationale a également conservé l'obligation pour le demandeur d'asile de respecter un délai entre son arrivée sur le territoire et le dépôt de sa demande d'asile pour pouvoir bénéficier des conditions matérielles d'accueil.

Enfin, le motif supplémentaire de retrait du bénéfice des conditions matérielles d'accueil, en cas de comportement violent, est plus précis que la notion d'« atteinte grave à l'ordre public », retenue par le Sénat, et correspond mieux aux attentes des gestionnaires de centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA). Les députés ont également conservé les dispositions introduites par le Sénat, permettant à l'OFII de demander en justice que ces personnes soient expulsées du lieu d'hébergement dans les mêmes conditions que les personnes déboutées de leur demande d'asile se maintenant indûment dans un lieu d'hébergement.

L'Assemblée nationale a néanmoins, en second lieu, rétabli un certain nombre de dispositions supprimées ou modifiées par le Sénat.

Ainsi, le principe d'un entretien individuel systématique de vulnérabilité devant être mené par l'OFII avec chaque demandeur d'asile a été rétabli.

Les députés ont également rétabli le principe d'un accompagnement social et administratif systématique des demandeurs d'asile. En effet, le Sénat avait considéré que cet accompagnement était moins utile dans certains cas et avait remplacé cette obligation par une possibilité.

En outre, les dispositions introduites par le Sénat instaurant une compétence liée pour suspendre, retirer ou refuser les conditions matérielles d'accueil ont été remplacées par la possibilité pour l'administration de prononcer ces mesures. Enfin, l'exigence que l'absence du lieu d'hébergement soit également « prolongée », pour être signalée par le gestionnaire, a été également rétablie, tout comme l'obligation faite à l'administration de mettre à même la personne de présenter ses observations avant une décision de suspension ou de retrait des conditions matérielles d'accueil.

Par ailleurs, les restrictions apportées par le Sénat pour maintenir un demandeur d'asile débouté de sa demande au sein d'un lieu d'accueil ont été supprimées.

Enfin, les députés ont rétabli les dispositions relatives à l'accès au marché du travail des demandeurs d'asile.

· La position de votre commission : le rétablissement des dispositions permettant un accueil plus efficace des demandeurs d'asile

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a rétabli plusieurs dispositions supprimées par les députés en nouvelle lecture.

S'il est essentiel de prendre en compte la vulnérabilité des demandeurs d'asile, un entretien personnel des demandeurs d'asile par l'OFII risque de surcharger fortement son activité sans réel avantage pour les demandeurs d'asile. En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-30 de votre rapporteur supprimant cette disposition ainsi qu'un amendement COM-31 de coordination. Votre commission a également adopté un amendement COM-2 de notre collègue Roger Karoutchi tendant à prévoir la possibilité, et non l'obligation, d'un accompagnement social et administratif des demandeurs d'asile.

En outre, la compétence liée de l'administration pour suspendre, retirer ou refuser le bénéfice des conditions matérielles d'accueil permet d'en faciliter la gestion. En s'inspirant de l'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles qui donne une compétence liée à l'administration pour suspendre le revenu de solidarité active (RSA), tout en permettant à l'administration d'invoquer la situation particulière du bénéficiaire pour retrouver une marge d'appréciation, votre commission a donc adopté un amendement COM-32 rétablissant la compétence liée de l'OFII sur ce point, sous réserve de la situation particulière des demandeurs. En outre, votre commission a adopté un amendement COM-28 de votre rapporteur supprimant l'exigence supplémentaire qu'une absence d'un lieu d'hébergement soit « prolongée » pour être signalée par le gestionnaire. En effet, l'expérience passée de la gestion de l'allocation temporaire d'attente a montré la nécessité d'être très réactif pour éviter des paiements indus.

Votre commission a également adopté un amendement COM-33 supprimant l'obligation pour l'administration de mettre en mesure le demandeur de présenter des observations écrites avant qu'une décision de suspension ou de retrait des conditions matérielles d'accueil soit prise. En effet, ces dispositions dérogatoires du droit commun alourdissent sans utilité la procédure.

Enfin, il est essentiel de limiter le maintien dans les lieux d'hébergement de demandeurs d'asile déboutés de leur demande d'asile, au regard des contraintes pesant sur les lieux d'hébergement. Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-29 de votre rapporteur rétablissant les restrictions apportées à ce maintien.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 16 (art. L. 111-2, L. 111-3-1, L. 121-7, L. 121-13, L. 264-10, L. 312-8-1 [nouveau], L. 313-1-1, L. 313-9, L. 348-1, L. 348-2, L. 348-3, L. 348-4, L. 541-1, L. 541-2, L. 543-1 du code de l'action sociale et des familles) - Centres d'accueil pour demandeurs d'asile

Le présent article a pour objet d'alléger la réglementation applicable aux centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) et de prévoir que l'accueil des demandeurs d'asile ne relève plus de l'aide sociale de l'État.

En particulier, le présent article avait initialement pour objet de supprimer une des deux évaluations externes devant être conduites par les CADA pendant la durée de l'autorisation d'exercice qui leur est accordée par l'administration.

Toutefois, le Sénat avait jugé utile de maintenir le principe actuel de deux évaluations.

Lors de l'examen du texte en nouvelle lecture par les députés, cet article a été voté dans la rédaction issue du vote du Sénat, sous réserve de modifications rédactionnelles.

Votre commission a donc adopté l'article 16 sans modification.

Article 17 (art. L. 5223-1, L. 5423-8, L. 5423-9, L. 5423-11 du code du travail) - Coordinations

Le présent article a pour objet d'effectuer des coordinations dans le code du travail pour prendre en compte les nouvelles missions de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ainsi que la création d'une allocation spécifique pour les demandeurs d'asile, l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA).

Lors de l'examen du texte en première lecture, l'Assemblée nationale avait également adopté un amendement imposant à l'OFII de délibérer annuellement sur son rapport annuel qui devait comporter notamment « des données quantitatives et qualitatives par sexe, ainsi que des actions de formation des agents ».

En première lecture, le Sénat, à l'initiative de votre rapporteur, a considéré qu'il n'était pas opportun d'imposer à l'OFII de nouvelles obligations. En outre, il a semblé excessif de préciser dans la loi le contenu, par ailleurs non exhaustif, de ce rapport. En conséquence, le Sénat a supprimé cette disposition.

Le Sénat a également repoussé en séance un amendement du Gouvernement visant à modifier la composition du conseil d'administration de l'OFII pour y prévoir la présence d'un député et d'un sénateur. En effet, l'OFII assurant une fonction de gestion administrative, la présence de deux parlementaires dans son conseil d'administration est injustifiée.

En nouvelle lecture, les députés ont rétabli les dispositions relatives au rapport annuel supprimées par le Sénat. En outre, à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant la composition du conseil d'administration de l'OFII pour y prévoir la présence d'un parlementaire de chaque assemblée.

Au regard des nouvelles missions confiées à l'OFII, lui imposer un rapport public annuel semble justifié. En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-34 de votre rapporteur imposant qu'un rapport annuel de l'OFII soit élaboré et rendu public, en s'inspirant des dispositions relative au rapport annuel de l'Office français pour les réfugiés et apatrides (OFPRA) prévu par l'article 5 du présent texte. Toutefois, pour alléger les charges de l'OFII, l'obligation faite au conseil d'administration de délibérer annuellement sur ce rapport n'a pas été conservée.

En outre, votre commission a adopté un amendement COM-35 de votre rapporteur, supprimant les dispositions modifiant la composition du conseil d'administration de l'OFII pour y prévoir un député et un sénateur, en estimant que cette modification était inopportune.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

CHAPITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTENU DE LA PROTECTION

Article 18 (art. L. 311-8-1 [nouveau], L. 313-13, L. 314-7-1 et L. 314-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Délivrance et retrait des titres de séjour aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire

Le présent article porte sur les modalités de délivrance et de retrait des titres de séjour des personnes protégées et des membres de leur famille, soit la carte de résident valable dix ans renouvelables pour les réfugiés et la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » dont la validité est d'un an renouvelable pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire.

Au bout de cinq ans de présence ininterrompue en France des personnes concernées, ces titres de séjour ne peuvent leur être retirés (nouvel article L. 311-8-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA).

En première lecture, le Parlement s'est attaché à préciser les dispositions de cet article concernant les titres délivrés aux membres de la famille des personnes protégées :

- l'Assemblée nationale a adapté le périmètre de la famille aux évolutions du droit en prévoyant qu'un titre de séjour soit accordé au concubin des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire ainsi qu'à leur partenaire d'union civile (articles L. 313-13 et L. 314-11 du CESEDA) ;

- le Sénat a clarifié le dispositif en distinguant les membres de la famille admis à la réunification familiale - qui doivent suivre la procédure décrite à l'article 19 du présent projet de loi - du conjoint ou du partenaire d'union civile rencontré en France postérieurement à la date d'introduction de la demande d'asile18(*).

En outre, le Sénat est revenu sur la durée de validité de la carte de séjour temporaire après le premier renouvellement délivrée aux bénéficiaires de la protection subsidiaire en la ramenant à deux ans19(*) et non à quatre comme proposé par les députés (art. L. 313-13 du CESEDA). Cette durée plus brève apparaît en effet davantage adaptée car elle permet de mettre plus facilement fin au séjour d'une personne dont la protection en France a cessé20(*).

En première lecture, le Sénat a également proposé une nouvelle méthode de calcul des cinq années de résidence ininterrompue en France empêchant le retrait du titre de séjour même en cas de cessation de la protection internationale. Alors que l'Assemblée nationale avait souhaité que le délai d'examen de la demande d'asile soit intégré dans ce calcul, la Haute assemblée a suggéré de ne prendre en compte que la moitié de ce délai21(*) conformément à l'article 4 de la directive 2003/109/CE du 25 novembre 200322(*).

Lors de la nouvelle lecture, les députés n'ont remis en cause que ce dernier apport du Sénat à l'initiative de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure de la commission des lois, et de MM. Sergio Coronado et Paul Molac dont les amendements ont réintroduit la prise en compte du délai d'examen de la demande d'asile dans le calcul de ces cinq ans.

Votre rapporteur prend acte de ce retour au texte voté en première lecture par l'Assemblée nationale.

Il considère avoir atteint son objectif consistant à donner à l'autorité administrative les moyens de retirer la carte de séjour d'une personne dont la protection subsidiaire a cessé. En l'état du projet de loi, ce titre n'étant valable que deux ans après un premier renouvellement, les préfectures seraient en mesure de refuser son renouvellement s'il a été mis fin à la protection internationale.

L'Assemblée nationale a également supprimé la précision selon laquelle le titre de séjour est délivré « sans délai » à la personne protégée. Introduite par le Sénat lors de la séance publique, cette précision semblait en effet peu réaliste - les préfectures ayant besoin de temps pour établir le titre - et entrait en contradiction avec une des dispositions du présent article qui prévoit la fixation de ce délai de délivrance par décret en Conseil d'État (articles L. 313-13 et L. 314-11 du CESEDA).

Enfin, les députés ont déplacé à l'article 19 les dispositions relatives aux parents demandant le retrait de la protection accordée à leur enfant (Cf. le commentaire de l'article 19).

Votre commission a adopté l'article 18 sans modification.

Article 19 (art. L. 751-1 et L. 751-2, L. 752-1 à L. 752-3 [nouveaux], L. 753-1 à L. 753-4 [nouveaux] et L. 754-1 [supprimé] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Contenu de la protection accordée

Cet article porte sur le contenu de la protection accordée aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire. Il définit ainsi les modalités de leur accompagnement personnalisé sur le territoire français, la procédure de réunification familiale23(*), le cadre juridique mis en oeuvre pour protéger les mineures risquant de subir des mutilations sexuelles et les conditions de délivrance des titres de voyage.

Dans le même esprit qu'à l'article 18, l'Assemblée nationale et le Sénat ont souhaité clarifier le régime de la réunification familiale en première lecture24(*). La Haute assemblée a, en outre, cherché à rendre la procédure plus efficace en permettant aux membres de la famille d'une personne bénéficiant d'une protection internationale de l'engager dès l'octroi de la protection et non à partir de l'obtention du titre de séjour25(*) (nouvel article L. 752-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA).

L'Assemblée nationale a également souhaité encadrer les modalités de l'examen médical pratiqué afin de s'assurer qu'aucune excision n'a été pratiquée postérieurement à l'octroi de la protection à une mineure risquant de subir ce type de mutilations sexuelles (nouvel article L. 753-3 du CESEDA).

Aussi des précisions ont-elles été apportées concernant les titres de voyage des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire, le Sénat ayant souhaité que ces documents puissent être retirés ou leur renouvellement refusé lorsqu'il apparaît, après leur délivrance, que des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public le justifient (nouvel article L. 753-5 du CESEDA).

Lors de la nouvelle lecture, l'Assemblée nationale s'est bornée à ajuster et à préciser des dispositions ayant fait l'objet d'un consensus entre les deux chambres.

Elle a tout d'abord revu le régime des conventions passées entre l'autorité administrative et les collectivités territoriales pour organiser l'accompagnement personnalisé des bénéficiaires d'une protection internationale (article L. 751-1 du CESEDA) : toutes les collectivités concernées pourraient signer ce type de conventions. Ce dispositif est moins ambitieux mais sans doute plus opérationnel que celui que le Sénat a adopté en première lecture et selon lequel une convention devait être signée au niveau national entre l'État et les représentants des personnes morales concernées (collectivités territoriales, organismes sociaux, etc).

L'Assemblée nationale a également précisé le dispositif mis en oeuvre pour lutter contre les risques de mutilation sexuelle.

À l'initiative du Gouvernement, le Sénat avait prévu, en première lecture, le retrait du titre de séjour du parent demandant à ce qu'il soit mis fin à la protection internationale octroyée à son enfant mineur26(*). Comme l'avait souligné votre rapporteur lors de la séance publique, cette disposition aurait toutefois pu comporter un effet non désiré car elle consacrait indirectement la possibilité pour le parent de renoncer à la protection pour le compte de son enfant.

Afin de répondre à cette réserve, les députés ont adopté au présent article 19 une nouvelle disposition selon laquelle l'OFPRA ne peut mettre fin à la protection internationale tant qu'il existe un risque de mutilation sexuelle (nouvel article L. 752-3 du CESEDA). Par coordination, ils ont supprimé la disposition de l'article 18 concernant le retrait du titre de séjour du parent obtenant la cessation de la protection de son enfant mineur.

Votre rapporteur agrée ce dispositif qui répond à son objectif initial : protéger la mineure face à un risque d'excision provenant de sa propre cellule familiale.

Votre commission a adopté l'article 19 sans modification.

Article 19 bis A (art. L. 51181 et L. 511-3-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Réduction du délai de départ volontaire

Introduit par le Sénat lors de l'examen en séance publique, à l'initiative de notre ancien collègue Jean-Patrick Courtois et de plusieurs de ses collègues, cet article a pour objet d'abaisser de trente à sept jours le délai de départ volontaire que l'administration peut fixer à l'étranger à l'égard duquel une obligation de quitter le territoire français a été prise.

En application de l'article 7 de la directive « Retour »27(*), l'obligation de quitter le territoire doit être accompagnée d'un délai de départ volontaire, compris entre sept et trente jours, pouvant être réduit ou supprimé, en cas de risque de fuite, par exemple.

La loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité28(*) a fixé à trente jours le délai de départ volontaire pour quitter le territoire français, à compter de la notification de l'obligation de quitter le territoire français (OQTF).

Les auteurs de l'amendement ont souhaité modifier l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) pour revenir sur ce choix et retenir le délai minimum fixé par la directive, soit sept jours. Symétriquement, l'article L. 511-3-1 du CESEDA, relatif au délai de départ volontaire applicable aux ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse ou à leur famille a été modifié pour diminuer également ce délai de trente à sept jours.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé que ce délai de sept jours était trop court pour permettre d'organiser le départ volontaire des étrangers ayant fait l'objet d'une obligation de quitter le territoire français. En conséquence, cet article a été supprimé.

Un délai de départ volontaire fixé à sept jours est conforme à la directive « Retour », qui prévoit expressément que le délai de départ volontaire doit être compris entre sept et trente jours.

Toutefois, votre rapporteur constate qu'en séance publique, un amendement de conséquence, qui avait pour objet de diminuer les délais de contestation de l'obligation de quitter le territoire français, en cohérence avec la réduction du délai de départ volontaire, a été retiré par ses auteurs.

Dès lors, le rétablissement du présent article poserait des difficultés de cohérence.

En conséquence, votre commission a maintenu la suppression de l'article 19 bis A.

CHAPITRE V BIS - DISPOSITIONS RELATIVES À L'INSERTION DES RÉFUGIÉS

Article 19 ter (art. L. 349-1, L. 349-2, L. 349-3 et L. 349-4 [nouveaux] du code de l'action sociale et des familles) - Centres provisoires d'hébergement

Introduit à l'initiative de votre rapporteur, cet article a pour objet de définir le rôle et les missions des centres provisoires d'hébergement (CPH) dans le code de l'action sociale et des familles (CASF).

En effet, si les CPH sont expressément cités par l'article L. 345-1 du CASF, leurs missions spécifiques, en particulier en matière d'insertion des réfugiés ne sont pas définies.

Pour conforter le rôle encore trop limité des CPH, votre rapporteur a donc estimé utile de préciser leurs missions, au sein de quatre articles nouveaux du CASF.

Outre leur mission d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement linguistique, social, professionnel et juridique des personnes accueillies, les CPH se verraient également reconnaître un rôle général de coordination des actions d'insertion des réfugiés au sein du département.

Le mode d'admission au sein des CPH serait le même que celui qui serait applicable pour les lieux d'hébergement des demandeurs d'asile : l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) déciderait de l'admission au sein des CPH, après consultation du directeur du centre. En particulier, cette mesure permettrait à l'OFII de disposer de solutions d'hébergement au bénéfice de réfugiés se maintenant au sein de lieux d'hébergement pour demandeurs d'asile.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale s'est limitée à remplacer la notion d'« insertion » par celle d' « intégration », conformément à ce qui avait été convenu par les deux rapporteurs lors de leurs échanges préalables à la commission mixte paritaire.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 19 ter sans modification.

CHAPITRE V TER - DISPOSITIONS RELATIVES À L'HÉBERGEMENT D'URGENCE DES ÉTRANGERS DÉBOUTÉS DE LEUR DEMANDE D'ASILE

Article 19 quater (art. L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles) - Hébergement d'urgence des étrangers déboutés de leur demande d'asile sans abri et en situation de détresse

Introduit par le Sénat à l'initiative de votre rapporteur, cet article a pour objet de codifier une jurisprudence du Conseil d'État relative aux conditions dans lesquelles un étranger, débouté de sa demande d'asile et à l'encontre duquel une mesure d'éloignement a été prononcée et est devenue définitive, peut solliciter un hébergement d'urgence au titre de l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles. Cet article permet aux personnes sans abri et en situation de « détresse médicale, psychique ou sociale » d'accéder à un dispositif d'hébergement d'urgence.

Par plusieurs ordonnances du 4 juillet 2013, le Conseil d'État a restreint les conditions d'accès à cet hébergement d'urgence pour les étrangers déboutés de leur demande d'asile et ayant fait l'objet d'une mesure d'éloignement devenue définitive. Le Conseil d'État a en effet subordonné cet accès à « des circonstances particulières faisant apparaître, pendant le temps strictement nécessaire au départ de l'étranger, une situation de détresse suffisamment grave pour faire obstacle à ce départ ».

En nouvelle lecture, les députés ont supprimé cet article, au motif qu'il remettait en cause le principe d'inconditionnalité de l'accueil en hébergement d'urgence.

Sans doute, ces dispositions durcissent les conditions d'accès à l'hébergement d'urgence mais pour les seules personnes déboutées de leur demande d'asile ayant fait l'objet d'une mesure d'éloignement devenue définitive et sans remettre en cause le principe d'inconditionnalité de l'accueil.

Dès lors, au regard de la situation très difficile des structures d'hébergement d'urgence et du caractère équilibré et limité de cette jurisprudence, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a adopté un amendement COM-36 rétablissant cette disposition.

Votre commission a rétabli l'article 19 quater dans sa rédaction résultant de ses travaux de première lecture.

CHAPITRE VI - DISPOSITIONS RELATIVES AUX OUTRE-MER

Article 20 (art. L. 111-11, L. 761-1, L. 762-1, L. 763-1, L. 764-1, L. 766-1, L. 766-2, L. 766-3 et L.767-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Adaptation des dispositions relatives aux outre-mer dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile

Le présent article prévoit les adaptations nécessaires du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile pour assurer l'application du droit d'asile dans les collectivités ultramarines.

En première lecture, l'Assemblée nationale a complété ce dispositif en créant un observatoire de l'asile chargé de l'évaluation de l'application de la politique en ce domaine dans les départements d'outre-mer, les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.

Le Sénat n'a procédé quant à lui qu'à des coordinations.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement du Gouvernement de coordination.

Votre commission a adopté l'article 20 sans modification.

Article 21 (Ordonnance n° 2000-371 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les îles Wallis et Futuna, ordonnance n° 2000-372 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Polynésie française, ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie) - Adaptation des dispositions des ordonnances relatives aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie

Le présent article modifie, par coordination, les dispositions des ordonnances relatives aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers (CESEDA) dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. En effet, le CESEDA ne s'applique pas, pour l'essentiel, dans ces collectivités qui restent régies par des règles particulières mais inspirées du droit commun.

En première lecture, l'Assemblée nationale et le Sénat n'ont apporté que des modifications rédactionnelles et de coordination à cet article.

En nouvelle lecture, l'Assemblée a adopté en séance publique un amendement du Gouvernement de coordination.

Votre commission a adopté l'article 21 sans modification.

CHAPITRE VII - DISPOSITIONS FINALES

Article 23 - Entrée en vigueur

Le présent article précise les conditions d'entrée en vigueur du projet de loi.

En première lecture, l'Assemblée nationale a introduit une disposition permettant qu'à titre expérimental, les dispositions relatives à la présence d'un tiers lors de l'entretien à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) s'appliquent aux demandes d'asile présentées par des personnes domiciliées en Île-de-France et en Rhône-Alpes. Cette expérimentation devrait avoir lieu entre la date de publication de la loi et l'entrée en vigueur de ses dispositions à la date fixée par le décret prévu au I. Elle aurait pour but de « préparer au mieux cette évolution majeure de la phase d'instruction de la demande d'asile ».

Au Sénat, un amendement du Gouvernement tirait les conséquences du retard pris dans l'adoption de ce projet de loi en reportant les dates d'entrée en vigueur de ses dispositions.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement du Gouvernement visant de nouveau à ajuster les dates d'entrée en vigueur pour tenir compte du calendrier parlementaire.

N'entrerait ainsi en vigueur au lendemain de la publication de la loi que la disposition imposant à l'administration un délai de trois jours pour enregistrer une demande d'asile à compter de sa présentation.

Les dispositions relatives à la prise en compte par l'OFPRA et par l'OFII de la vulnérabilité du demandeur (articles L. 723-3 et L. 744-6), au déroulé de l'entretien devant l'OFPRA et à sa transcription (articles L. 723-6 et L. 723-7), ainsi qu'aux demandes de réexamen (articles L. 723-13 et L. 723-14) seraient applicables aux demandes d'asile présentées à compter du 20 juillet 2015, date limite de transposition des directives « Accueil » et « Procédures ».

La majeure partie des autres dispositions du texte, en particulier celles relatives au droit au maintien sur le territoire, aux différents recours, aux titres de séjour, aux conditions matérielles d'accueil, n'entreraient en vigueur qu'à compter d'une date fixée par décret en Conseil d'État, et au plus tard le 1er novembre 2015.

Par coordination avec le rétablissement du transfert du contentieux de l'asile à la frontière à la Cour nationale du droit d'asile, votre commission a adopté l'amendement COM-37 de son rapporteur prévoyant que ce transfert n'intervient qu'au 1er janvier 2017.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

(Mardi 30 juin 2015)

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le 10 juin dernier, la commission mixte paritaire a achoppé sur les moyens à mettre en oeuvre pour éviter tout dévoiement du droit d'asile et pour éloigner les personnes déboutées de leur demande. Avec Mme Mazetier, rapporteure de l'Assemblée nationale, nous avons cependant réussi à rapprocher nos positions pour faire évoluer le texte sur un certain nombre de sujets. Souhaitant poursuivre cette démarche constructive, je vous propose de prendre acte des points d'accord entre les deux rapporteurs et d'adopter des amendements susceptibles d'être repris à l'Assemblée nationale, sans renoncer à certains points indispensables à un traitement rapide des demandes d'asile.

Nos efforts conjugués ont abouti à un vote conforme en première lecture de cinq articles : les articles 1er et 11 modifient des intitulés ; l'article 9 A tire les conséquences de la décision du Conseil d'État sur les demandes d'asile en rétention et garantit une assistance juridique et linguistique à la personne étrangère ; l'article 16 bis incite les communes à accueillir des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) et l'article 22 donne la possibilité aux agents contractuels de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) d'accéder à la fonction publique.

L'Assemblée nationale a adopté conformes en nouvelle lecture six dispositions introduites ou modifiées par le Sénat, comme l'article 1er bis qui oblige à préciser dans le rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration et d'intégration le nombre d'étrangers ayant obtenu le statut d'apatride, l'article 6 bis, l'article 9 B qui autorise l'accès des délégués du Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) ou de ses représentants aux lieux de rétention administrative. Elle a surtout adopté conforme l'article 14 ter qui impose, dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), l'obligation de quitter le territoire français si la demande d'asile est refusée ou si la personne ne bénéficie pas du droit de se maintenir sur le territoire durant l'examen de son recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Nous voulions que la décision définitive de l'OFPRA, le cas échéant validée par la CNDA, vaille obligation de quitter le territoire national, mais nous nous étions ralliés à un amendement que le Gouvernement a déposé en séance et que les députés ont adopté à leur tour. J'aurais préféré vous proposer d'introduire un délai pour que le préfet prenne cette décision le plus rapidement possible, mais l'Assemblée ayant voté conforme, nous ne pouvons y revenir.

L'article 16 ter intègre les centres d'accueil pour demandeurs d'asile dans le périmètre de recensement des répertoires du logement locatif des bailleurs sociaux et l'article 19 bis étend l'obligation de motivation du refus de visa aux membres de la famille des bénéficiaires de la protection subsidiaire ou des apatrides, alignant ce régime sur celui du regroupement familial des réfugiés.

Je propose l'adoption conforme des articles 4, 4 bis, 5, 7 bis, 18 et 19 ter issus du texte de l'Assemblée nationale, au sujet desquels nous nous étions entendus avec Mme Mazetier avant la commission mixte paritaire, ainsi que des articles 12, 16, 19, 20 et 21 sur lesquels des modifications pertinentes ont été apportées. De la même manière, la rédaction de l'article 9, relatif aux recours en rétention, a été améliorée, mais c'est bien la version du Sénat qui a été retenue. Je vous proposerai à ce sujet une modification supplémentaire que l'Assemblée nationale pourrait reprendre en dernière lecture.

Nous ne pourrons cependant pas tomber d'accord sur la nature de la compétence de l'OFII et de l'OFPRA, sur la participation des parlementaires à des organismes extérieurs et sur les moyens à mettre en oeuvre pour éviter le détournement des procédures.

L'Assemblée nationale a écarté toute compétence liée de l'OFPRA en matière de retrait ou de refus de la qualité de réfugié (article 2) ou du bénéfice de la protection subsidiaire (article 3). Il était pourtant nécessaire de nous conformer aux engagements internationaux pris par la France et de distinguer la qualification des faits - avec toute liberté d'instruction des demandes d'asile par l'OFPRA - et ses conséquences juridiques. De même, l'Assemblée a laissé, à l'article 15, une compétence souveraine à l'OFII pour suspendre, retirer ou refuser le bénéfice des conditions matérielles d'accueil ; nous estimons au contraire qu'une compétence liée n'exonère pas l'administration d'un examen individuel des circonstances.

La participation des parlementaires à des organismes extérieurs au Parlement reste un point compliqué entre nos deux assemblées, que ce soit à l'article 5 bis ou à l'article 17, relatifs à la composition des conseils d'administration respectifs de l'OFPRA et de l'OFII. L'Assemblée souhaite multiplier de tels postes, nous souhaitons les limiter.

Nous sommes clairement en désaccord avec l'Assemblée nationale sur les moyens d'éviter le détournement des procédures. Les députés ont supprimé, à l'article 7, le délai de trois mois accordé à l'OFPRA pour statuer sur une demande d'asile en procédure normale, ainsi que la faculté de l'OFPRA de clore une demande d'asile en cas d'abandon de son hébergement par un demandeur que nous avons rétablie pour éviter tout dévoiement de la procédure.

Il est de notre responsabilité d'assurer l'effectivité des décisions de transfert et de refus à l'issue d'une instruction équilibrée par les services de l'État avec audition des demandeurs. Je souhaite le rétablissement du délai de sept jours initialement prévu à l'article 13 pour former un recours contre une décision de transfert des demandeurs d'asile dont l'examen de la demande relève d'un autre État. Notre commission avait introduit à l'article 14 bis un dispositif d'accompagnement - les centres de retour - pour éloigner les personnes déboutées, qui n'a pas été conservé par l'Assemblée. Celle-ci a supprimé de même l'article 19 quater qui restreignait, conformément à une jurisprudence du Conseil d'État, les conditions dans lesquelles un étranger débouté de sa demande d'asile pouvait solliciter un hébergement d'urgence.

Je regretterai longtemps que l'Assemblée n'ait pas retenu le principe du transfert du contentieux de l'asile à la frontière à la CNDA. Telle est la situation après cette commission mixte paritaire infructueuse.

M. Jean-Yves Leconte. - Que le rapporteur reprenne des positions adoptées en première lecture n'est pas une surprise. Nous continuerons à combattre certaines dispositions. Vouloir réécrire ce type de texte à l'identique ne fera pas avancer les choses. Il faudrait plutôt définir quelques priorités à changer ensemble, car l'Assemblée nationale a le dernier mot. Nous risquons de réaliser, plus vite, le même exercice qu'en première lecture.

M. Philippe Bas, président. - Si l'Assemblée nationale s'était alignée sur le Sénat, cela aurait également eu plus de force ! On peut regretter le désaccord entre nos deux assemblées, mais ne faisons pas peser tout le poids de l'échec sur l'une plutôt que sur l'autre.

M. Jean-Yves Leconte. - Cependant l'Assemblée nationale a la possibilité d'utiliser la force au final, tandis que nous ne disposons que de notre force de conviction.

M. Philippe Bas, président. - Nous devons donc être fermes dans notre conviction.

M. Jean-Yves Leconte. - Il nous est plus important qu'à eux de choisir des priorités.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 2

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-7 réaffirme la compétence liée de l'OFPRA pour procéder aux exclusions et aux cessations du statut de réfugié. Dès lors que l'OFPRA fait son travail d'analyse complète de la situation des demandeurs, sa décision « doit » s'imposer.

M. Jean-Yves Leconte. - Voilà bien un point que l'on aurait pu laisser de côté à ce stade : que l'OFPRA réalise une étude, qu'il ait la possibilité ou l'obligation de trancher, l'essentiel est qu'il dispose des marges de manoeuvre nécessaires.

Mme Esther Benbassa. - Je m'oppose à cet amendement.

L'amendement COM-7 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-8 réintroduit les menaces graves à la sécurité publique comme élément pouvant exclure une personne du statut de réfugié ou mettre fin à sa protection.

L'amendement COM-8 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'Assemblée nationale a souhaité définir la condamnation pénale au nouvel article L. 711-6 du CESEDA. L'amendement COM-9 clarifie ce dispositif en distinguant clairement les crimes, les délits constituant un acte de terrorisme et les délits punis d'au moins dix ans d'emprisonnement.

L'amendement COM-9 est adopté.

Article 3

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-10 réaffirme la compétence liée de l'OFPRA pour procéder aux exclusions et aux cessations de la protection subsidiaire.

M. Jean-Yves Leconte. - Je souhaite qu'il y ait le moins de décalage possible avec le texte de l'Assemblée nationale.

L'amendement COM-10 est adopté.

Article 5 bis

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-11 rétablit le texte adopté par le Sénat en première lecture sur la composition du conseil d'administration de l'OFPRA. Il tient également compte de la préoccupation de l'Assemblée de préciser quels sont les ministères représentés à ce conseil d'administration. Nous espérons ainsi convaincre l'Assemblée.

M. Philippe Bas, président. - Très bien.

Les amendements identiques COM-11 et COM-5 rectifié sont adoptés.

Article 6

Les amendements COM-12, COM-13 et COM-6 sont adoptés.

Article 7

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-14 rétablit le délai de trois mois imparti à l'OFPRA pour statuer.

M. Jean-Yves Leconte. - Je m'interroge : en première lecture, le Gouvernement aurait accepté un délai moyen de trois mois, tandis que vous préfériez trois mois. Si nous n'adoptons pas cette formulation, il n'y aura pas d'accord sur les délais. Nous déposerons de nouveau un amendement sur le délai moyen de trois mois et nous invitons le rapporteur à l'accepter. Il n'est pas inintéressant pour l'Office de disposer d'un objectif de délai, opérationnel, inscrit dans la loi.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Un amendement instituant un délai moyen de trois mois a connu un destin funeste à l'Assemblée nationale. Autant revenir à notre proposition initiale.

L'amendement COM-14 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-15 raccourcit à 90 jours, contre 120 jours dans le texte issu de l'Assemblée nationale, le délai à l'issue duquel une demande d'asile est considérée comme tardive.

L'amendement COM-15 est adopté.

M. Philippe Bas, président. - Il faut réserver l'amendement COM-16 après l'article 8.

L'amendement COM-16 est réservé.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-17 rétablit la faculté pour l'OFPRA de clôturer l'examen d'une demande lorsque le demandeur a abandonné le lieu d'hébergement qui lui avait été assigné.

L'amendement COM-17 est adopté.

Article 8

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-18 rétablit le transfert du contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire prises sur avis conforme de l'OFPRA à la CNDA plutôt qu'au juge administratif, conformément à notre proposition initiale.

M. Jean-Yves Leconte. - Je n'avais pas de désaccord particulier sur ce point.

L'amendement COM-18 est adopté.

M. Philippe Bas, président. - Revenons à l'amendement COM-16, précédemment réservé.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Cet amendement est relatif à la consultation de l'enregistrement sonore de l'entretien devant l'OFPRA pour exercer un recours contre une décision de refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile. Il tient compte du transfert du contentieux de l'asile à la CNDA à compter du 1er janvier 2017.

L'amendement COM-16 est adopté.

Article 9

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-19 permet l'assignation à résidence du demandeur d'asile dont la rétention a pris fin en raison de l'annulation de la décision de placement ou de maintien en rétention, dans l'attente de la décision de la CNDA.

L'amendement COM-19 est adopté.

Article 10

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-20 rétablit la compétence de la CNDA pour le contentieux des refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile, par coordination avec l'article 8.

L'amendement de coordination COM-20 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-21 supprime l'obligation pour les magistrats et assesseurs membres de formations de jugement de participer à plus de douze journées d'audience par an. Une telle disposition est d'ordre réglementaire.

L'amendement COM-21 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-22 requiert de nouveau un an d'expérience en formation collégiale pour un juge vacataire à la Cour nationale du droit d'asile pour être juge unique. Les deux assemblées s'étaient accordées sur cette durée d'un an, réduite à six mois en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.

M. Jean-Yves Leconte. - C'est un nouvel outil pour assurer un minimum de stabilité.

M. Philippe Bas, président. - Il s'agit effectivement d'une garantie d'expérience.

L'amendement COM-22 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-23 rétablit le texte adopté par les deux assemblées en première lecture sur l'aide juridictionnelle devant la CNDA.

L'amendement COM-23 est adopté.

Article 13

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-24 rétablit à sept jours la durée du délai de recours contre une décision de transfert.

L'amendement COM-24 est adopté.

Article 14

L'amendement rédactionnel COM-25 est adopté, ainsi que l'amendement COM-26.

Article 14 bis

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-27 rétablit l'article 14 bis relatif à l'accompagnement des personnes déboutées de leur demande d'asile dans la rédaction de première lecture du Sénat.

L'amendement COM-27 est adopté.

Article 15

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-2 de M. Karoutchi sur l'accompagnement social et administratif.

L'amendement COM-2 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-28, déjà adopté en première lecture, supprime l'exigence d'une absence du lieu d'hébergement prolongée pour la signaler. Une absence « injustifiée » suffit.

L'amendement COM-28 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-29, qui distingue les demandeurs d'asile déboutés des réfugiés, rétablit le texte adopté en première lecture au Sénat.

L'amendement COM-29 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-30 rétablit la rédaction du Sénat et supprime l'entretien personnel de vulnérabilité entre le demandeur d'asile et l'OFII. Nous distinguons la vulnérabilité objective de l'OFII - un mineur est par nature une personne vulnérable - de la vulnérabilité subjective, qui relève de l'OFPRA. Le texte initial ne comprenait pas cet examen individuel à l'OFII. Comme il oblige les personnes à se révéler, mieux vaut que cet entretien se déroule au stade de l'OFPRA.

L'amendement COM-30 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-31 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-32 rétablit le texte du Sénat sur la compétence liée de l'administration pour suspendre, retirer ou refuser les conditions matérielles d'accueil.

L'amendement COM-32 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Il serait dérogatoire au droit commun et disproportionné que l'administration doive, préalablement à une décision défavorable, mettre le bénéficiaire à même de présenter des observations. La gestion de l'allocation risquerait d'être difficile, cela a été largement débattu pendant la préparation du texte. D'où l'amendement COM-33.

L'amendement COM-33 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-3 de M. Karoutchi sur l'interdiction d'accès au travail, qui est un droit, selon la directive « Accueil ». La commission avait déjà émis un avis défavorable sur cet amendement.

M. Philippe Bas, président. - Et le Sénat l'avait-il adopté ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Oui, en séance publique.

M. Philippe Bas, président. - La commission ne change pas d'avis.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - C'est une obligation, nous n'avons pas le choix.

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-1 de M. Leconte et Mme Jourda élargit l'accès au marché du travail.

M. Jean-Yves Leconte. - Il ne s'agit pas d'un élargissement mais du respect effectif de la directive.

M. Philippe Bas, président. - Monsieur le Rapporteur, il s'agit bien du respect de la directive, ni plus ni moins ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Pas tout à fait, il élargit l'accès au marché du travail des demandeurs d'asile, notamment en cas de demande d'asile en cours d'examen par la CNDA. Supprimer le principe de la délivrance d'une autorisation de travail va au-delà de ce que préconise la directive. Avis défavorable.

M. Jean-Yves Leconte. - L'État auquel le statut de réfugié est demandé ayant neuf mois pour répondre, il faut mentionner la CNDA. La directive prévoit également le droit au travail dans le pays et non la simple possibilité de travailler comme n'importe quel autre étranger souhaitant rentrer sur le territoire. Il faut assurer un droit réel et non éventuel.

M. Philippe Bas, président. - Nous nous accordons sur ce point avec l'Assemblée nationale.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Article 17

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-34 impose un rapport annuel public d'activité de l'OFII, dont certains points sont détaillés. Cependant l'obligation de délibération annuelle du conseil d'administration sur ce rapport semble disproportionnée.

L'amendement COM-34 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-35 s'oppose à la présence, inutile, d'un sénateur et d'un député dans le conseil d'administration de l'OFII, organe d'abord de gestion. Nous nous étions déjà exprimés sur la présence des parlementaires dans ce type d'organismes extérieurs.

L'amendement COM-35 est adopté.

Article 19

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement COM-4 ou j'y serais défavorable.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

Article 19 quater

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-36, relatif à l'hébergement d'urgence des étrangers définitivement déboutés de leur demande d'asile et faisant l'objet d'une mesure d'éloignement devenue définitive, supprimé par l'Assemblée nationale, rétablit la position du Sénat et retranscrit la jurisprudence du Conseil d'État en la matière.

L'amendement COM-36 est adopté.

Article 23

L'amendement de coordination COM-37 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mme Catherine Tasca. - Comme Jean-Yves Leconte, je m'interroge sur le statut de la nouvelle lecture au Sénat en l'absence d'une volonté réciproque de parvenir à un accord. Sachant quel sera le sort du texte, la nouvelle lecture doit-elle se limiter à un retour des dispositions adoptées en première lecture ? Les efforts du rapporteur, que je salue, n'ont porté que sur quelques points d'accord avec l'Assemblée nationale. Que restera-t-il du travail de notre assemblée ?

M. Philippe Bas, président. - Nous avons récemment obtenu une grande victoire devant le Conseil constitutionnel : désormais tout amendement adopté au Sénat, en commission ou en séance, peut être repris par l'Assemblée nationale.

M. Jean-Jacques Hyest. - Tout cela tient au recours systématique à la procédure accélérée, qui limite le dialogue à la commission mixte paritaire. Cette procédure peut être utile lors de l'examen de textes comme celui sur la modernisation de l'outre-mer que nous avons adopté vendredi dernier, mais ne convient pas à l'examen de textes complexes.

Cette victoire au Conseil constitutionnel est très importante pour la dernière lecture à l'Assemblée nationale. Je salue les efforts de notre rapporteur pour parvenir à des accords, sans tout refuser. Le dialogue entre les rapporteurs est affaire de personnes. Il n'y en a pas eu lors de l'examen du projet de loi sur les régions. Je n'ai eu la parole ni comme président de la commission spéciale, ni comme vice-président de la commission mixte paritaire, le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale ayant constaté immédiatement l'absence d'accord et levé la réunion.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous n'aurions pas procédé ainsi...

M. Philippe Bas, président. - Le président du Sénat s'est ému de ce type de pratique et il veillera à ce que cela reste une exception. Combien d'articles ont-ils été adoptés conformes par l'Assemblée nationale ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - J'ai indiqué les six articles adoptés conformes par l'Assemblée nationale sur les trente-trois restant en discussion. Je propose un vote conforme pour douze. La rapporteure de l'Assemblée a repris quelques propositions du Sénat. Nous avons avancé sur plusieurs articles et espérons pouvoir convaincre sur d'autres comme la composition de l'OFPRA.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 2
Conditions de reconnaissance de la qualité de réfugié
et perte du statut par application d'une clause de cessation

M. BUFFET, rapporteur

7

Compétence liée de l'OFPRA en matière d'exclusion et de cessation

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

8

Motif de cessation ou d'exclusion du statut de réfugié

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

9

Rédactionnel

Adopté

Article 3
Conditions d'octroi de la protection subsidiaire ou de refus par la mise en oeuvre d'une clause d'exclusion
et perte de la protection par application d'une clause de cessation

M. BUFFET, rapporteur

10

Compétence liée de l'OFPRA en matière de cessation ou d'exclusion

Adopté

Article 5 bis
Composition du conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides

M. BUFFET, rapporteur

11

Composition du conseil d'administration de l'OFPRA

Adopté

M. LECONTE

5 rect.

Composition du conseil d'administration de l'OFPRA

Adopté

Article 6
Établissement de la liste des pays d'origine sûrs

M. BUFFET, rapporteur

12

Rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

13

Coordination

Adopté

M. LECONTE

6

Coordination

Adopté

Article 7
Procédure d'examen devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides

M. BUFFET, rapporteur

14

Délai de trois mois imparti à l'OFPRA pour statuer en procédure normale

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

15

Délai de quatre-vingt-dix jours à l'issue duquel une demande d'asile est considérée comme tardive

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

16

Coordination

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

17

Clôture d'une demande d'asile en cas d'abandon du lieu d'hébergement

Adopté

Article 8
Conditions de refus d'entrée sur le territoire et de maintien en zone d'attente d'un demandeur d'asile

M. BUFFET, rapporteur

18

Transfert du contentieux du refus d'entrée sur le territoire à la frontière à la CNDA

Adopté

Article 9
Suppression du caractère automatique du maintien en rétention du demandeur d'asile
et de l'examen de sa demande en procédure accélérée

M. BUFFET, rapporteur

19

Faculté d'assignation à résidence du demandeur d'asile dont la rétention a pris fin sur décision du juge administratif

Adopté

Article 10
Examen des recours devant la Cour nationale du droit d'asile et organisation juridictionnelle

M. BUFFET, rapporteur

20

Coordination

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

21

Suppression d'une disposition réglementaire

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

22

Expérience minimale requise des juges vacataires pour être désignés juges uniques

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

23

Suppression d'une restriction à la sollicitation de l'aide juridictionnelle

Adopté

Article 13
Procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de la demande d'asile,
assignation à résidence et recours contre la décision de transfert

M. BUFFET, rapporteur

24

Réduction du délai de recours contre une décision de transfert

Adopté

Article 14
Droit au maintien sur le territoire des demandeurs d'asile

M. BUFFET, rapporteur

25

Rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

26

Suppression d'une disposition redondante

Adopté

Article 14 bis
Accompagnement des personnes déboutées de leur demande d'asile

M. BUFFET, rapporteur

27

Accompagnement des personnes déboutées en vue de leur éloignement

Adopté

Article 15
Accueil des demandeurs d'asile

M. KAROUTCHI

2

Possibilité d'un accompagnement social et administratif

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

28

Exigence qu'une absence du lieu d'hébergement soit prolongée pour être signalée

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

29

Distinction entre les demandeurs d'asile déboutés et les réfugiés

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

30

Suppression de l'entretien personnel de vulnérabilité entre le demandeur d'asile et l'OFII

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

31

Rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

32

Compétence liée de l'administration pour suspendre, retirer ou refuser les conditions matérielles d'accueil

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

33

Suppression de l'obligation faite à l'administration de demander au demandeur d'asile de présenter des observations écrites avant de lui suspendre ou de lui retirer le bénéfice des conditions matérielles d'accueil

Adopté

M. KAROUTCHI

3

Accès au marché du travail

Rejeté

M. LECONTE

1

Accès au marché du travail

Rejeté

Article 17
Coordinations

M. BUFFET, rapporteur

34

Rapport public annuel de l'OFII

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

35

Composition du conseil d'administration de l'OFII

Adopté

Article 19
Contenu de la protection accordée

M. LECONTE

4

Conventions nationales et régionales pour l'accompagnement personnalisé pour l'accès à l'emploi et au logement

Rejeté

Article 19 quater
Hébergement d'urgence des étrangers déboutés de leur demande d'asile sans abri et en situation de détresse

M. BUFFET, rapporteur

36

Hébergement d'urgence des étrangers définitivement déboutés de leur demande d'asile et faisant l'objet d'une mesure d'éloignement devenue définitive

Adopté

Article 23
Entrée en vigueur

M. BUFFET, rapporteur

37

Coordination

Adopté

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

ARTICLE 2

Amendement COM-7 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

I. - Alinéa 10, première phrase

Remplacer les mots :

peut mettre

par le mot :

met

II. - Alinéa 11

Remplacer les mots :

peut également mettre

par les mots :

met également

III. - Alinéa 15, première phrase

Remplacer les mots :

peut être

par le mot :

est

IV. - Alinéa 16

Remplacer les mots :

peut être refusé ou il peut être mis

par les mots :

est refusé ou il est mis

Amendement COM-8 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 17

Compléter cet alinéa par les mots :

ou la sécurité publique

Amendement COM-9 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 18

Après les mots :

en France

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

soit pour un crime, soit pour un délit constituant un acte de terrorisme ou puni de dix ans d'emprisonnement, et sa présence constitue une menace grave pour la société. »

ARTICLE 3

Amendement COM-10 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

I. - Alinéa 11

Remplacer les mots :

peut être

par le mot :

est

II. - Alinéa 13

Remplacer les mots :

peut mettre

par le mot :

met

III. - Alinéa 15

Remplacer les mots :

peut également mettre

par les mots :

met également

IV. - Alinéa 20

Remplacer les mots :

peut être

par le mot :

est

ARTICLE 5 BIS

Amendement COM-11 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Rédiger ainsi cet article :

L'article L. 722-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est remplacé par sept alinéas ainsi rédigés :

« L'office est administré par un conseil d'administration comprenant :

« 1° Deux parlementaires désignés l'un par l'Assemblée nationale et l'autre par le Sénat ;

« 2° Un représentant de la France au Parlement européen désigné par décret ;

« 3° Deux personnalités qualifiées reconnues pour leurs compétences dans les domaines juridique et géopolitique, un homme et une femme, nommées par le Président de l'Assemblée nationale pour une durée de trois ans après avis conforme de la commission permanente de l'Assemblée nationale chargée des lois constitutionnelles, rendu à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés ;

« 4° Deux personnalités qualifiées reconnues pour leurs compétences dans les domaines juridique et géopolitique, un homme et une femme, nommées par le Président du Sénat pour une durée de trois ans après avis conforme de la commission permanente du Sénat chargée des lois constitutionnelles, rendu à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés ;

« 5° Neuf représentants de l'État, désignés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État par le ministre de l'intérieur, le ministre chargé de l'asile, le ministre des affaires étrangères, le ministre de la justice, le ministre chargé des affaires sociales, le ministre chargé des droits des femmes, le ministre chargé des outre-mer et le ministre chargé du budget ;

« 6° Un représentant du personnel de l'office, désigné dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. » ;

2° Le dernier alinéa est ainsi rédigé :

« Le délégué du haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés assiste aux séances du conseil d'administration et peut y présenter ses observations et ses propositions. »

Amendement COM-5 rect. présenté par
M. LECONTE, Mme TASCA, MM. KALTENBACH, SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

Rédiger ainsi cet article :

L'article L. 722-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est remplacé par sept alinéas ainsi rédigés :

« L'office est administré par un conseil d'administration comprenant :

« 1° Deux parlementaires désignés l'un par l'Assemblée nationale et l'autre par le Sénat ;

« 2° Un représentant de la France au Parlement européen désigné par décret ;

« 3° Deux personnalités qualifiées reconnues pour leurs compétences dans les domaines juridique et géopolitique, un homme et une femme, nommées par le Président de l'Assemblée nationale pour une durée de trois ans après avis conforme de la commission permanente de l'Assemblée nationale chargée des lois constitutionnelles, rendu à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés ;

« 4° Deux personnalités qualifiées reconnues pour leurs compétences dans les domaines juridique et géopolitique, un homme et une femme, nommées par le Président du Sénat pour une durée de trois ans après avis conforme de la commission permanente du Sénat chargée des lois constitutionnelles, rendu à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés ;

« 5° Neuf représentants de l'État, désignés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État par le ministre de l'intérieur, le ministre chargé de l'asile, le ministre des affaires étrangères, le ministre de la justice, le ministre chargé des affaires sociales, le ministre chargé des droits des femmes, le ministre chargé des outre-mer et le ministre chargé du budget ;

« 6° Un représentant du personnel de l'office, désigné dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. » ;

2° Le dernier alinéa est ainsi rédigé :

« Le délégué du haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés assiste aux séances du conseil d'administration et peut y présenter ses observations et ses propositions. »

ARTICLE 6

Amendement COM-12 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 8

Supprimer les mots :

et de la législation

Amendement COM-13 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéas 9 et 10

Supprimer ces alinéas.

Amendement COM-6 présenté par
M. LECONTE, Mme TASCA, MM. KALTENBACH, SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

Alinéas 9 et 10

Supprimer ces alinéas

ARTICLE 7

Amendement COM-14 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

aa) La première phrase est complétée par les mots : « dans un délai de trois mois » ;

Amendement COM-15 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 18

Remplacer les mots :

cent vingt

par le mot :

quatre-vingt-dix

Amendement COM-16 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 61, dernière phrase

Compléter cette phrase par les mots :

jusqu'au 31 décembre 2016

Amendement COM-17 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 84

Rédiger ainsi cet alinéa :

« 4° Le demandeur a abandonné, sans motif légitime, le lieu où il était hébergé en application de l'article L. 744-3.

ARTICLE 8

Amendement COM-18 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 31

Remplacer cet alinéa par vingt-deux alinéas ainsi rédigés :

II. - À compter du 1er janvier 2017, le chapitre III du titre Ier du livre II du même code, dans sa rédaction résultant du I du présent article, est ainsi modifié :

1° L'article L. 213-9 est ainsi modifié :

a) Le premier alinéa est ainsi rédigé :

« L'étranger qui a fait l'objet d'une décision de transfert mentionnée à l'article L. 742-3 peut, dans les quarante-huit heures suivant la notification de cette décision, en demander l'annulation au président du tribunal administratif. » ;

b) Après la première occurrence du mot : « décision », la fin du troisième alinéa est ainsi rédigée : « de transfert » ;

c) Le début du septième alinéa est ainsi rédigé : « La décision de transfert ne peut être exécutée avant l'expiration d'un délai de quarante-huit heures suivant sa notification... (le reste sans changement). » ;

d) Le début de l'avant-dernier alinéa est ainsi rédigé : « Si la décision de transfert est annulée, il est... (le reste sans changement). » ;

e) Le dernier alinéa est ainsi rédigé :

« La décision de transfert qui n'a pas été contestée dans le délai prévu au premier alinéa ou qui n'a pas fait l'objet d'une annulation dans les conditions prévues au présent article peut être exécutée d'office par l'administration. » ;

f) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« La décision de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile en application du 1° de l'article L. 213-8-1 ne peut pas faire l'objet d'un recours distinct du recours qui peut être formé en application du présent article. » ;

2° Il est ajouté un article L. 213-10 ainsi rédigé :

« Art. L. 213-10. - L'étranger qui a fait l'objet d'un refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile en application des 2° et 3° de l'article L. 213-8-1 peut, dans les quarante-huit heures suivant la notification de cette décision, en demander l'annulation, au président de la Cour nationale du droit d'asile.

« Le président ou le président de formation de jugement qu'il désigne à cette fin statue dans un délai de soixante-douze heures à compter de sa saisine, dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État.

« Aucun autre recours ne peut être introduit contre la décision de refus d'entrée au titre de l'asile.

« L'étranger peut demander au président de la cour ou au président de formation de jugement désigné à cette fin le concours d'un interprète. L'étranger est assisté de son conseil s'il en a un. Il peut demander au président ou au président de formation de jugement désigné à cette fin qu'il lui en soit désigné un d'office.

« Par dérogation au quatrième alinéa, le président de la cour ou le président de formation de jugement désigné à cette fin peut, par ordonnance motivée, donner acte des désistements, constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur un recours et rejeter les recours ne relevant manifestement pas de la compétence de la cour ou entachés d'une irrecevabilité manifeste non susceptible d'être couverte en cours d'instance.

« L'audience se tient dans la salle d'audience attenante à la zone d'attente. Toutefois, afin d'assurer une bonne administration de la justice, eu égard aux conditions d'urgence attachées à ce recours, le président de la cour peut décider que la salle d'audience de la cour est reliée, en direct, par un moyen de communication audiovisuelle qui garantit la confidentialité de la transmission avec la salle d'audience attenante à la zone d'attente spécialement aménagée à cet effet ouverte au public, dans des conditions respectant les droits de l'intéressé à présenter leurs explications à la cour et s'y faire assister d'un conseil et d'un interprète. Une copie de l'intégralité du dossier est mise à sa disposition. Si l'intéressé est assisté d'un conseil et d'un interprète, ces derniers sont physiquement présents auprès de lui. Ces opérations donnent lieu à l'établissement d'un procès-verbal dans chacune des salles d'audience ou à un enregistrement audiovisuel ou sonore.

« La décision de refus d'entrée au titre de l'asile ne peut être exécutée avant l'expiration d'un délai de quarante-huit heures suivant sa notification ou, en cas de saisine du président de la cour, avant que ce dernier ou le président de formation de jugement désigné à cette fin n'ait statué.

« Le titre II du présent livre est applicable.

« Si le refus d'entrée au titre de l'asile est annulé, il est immédiatement mis fin au maintien en zone d'attente de l'étranger, qui est autorisé à entrer en France muni d'un visa de régularisation de huit jours. Dans ce délai, l'autorité administrative compétente lui délivre, à sa demande, l'attestation de demande d'asile lui permettant de déposer sa demande d'asile auprès de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides.

« La décision de refus d'entrée au titre de l'asile qui n'a pas été contestée dans le délai prévu au premier alinéa ou qui n'a pas fait l'objet d'une annulation dans les conditions prévues au présent article peut être exécutée d'office par l'administration. »

ARTICLE 9

Amendement COM-19 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 7

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

L'article L. 561-1 est applicable.

ARTICLE 10

Amendement COM-20 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

I. - Après l'alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« La Cour statue sur les recours formés contre les décisions de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile en application des 2° et 3° de l'article L. 213-8-1 dans les conditions prévues à l'article L. 213-9-1.

II. - Alinéa 17

Après le mot :

application

insérer les mots :

du deuxième alinéa de l'article L. 213-9-1 et

Amendement COM-21 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

I. - Alinéa 15

Supprimer cet alinéa.

II. - En conséquence, alinéa 14

Remplacer le mot :

quatre

par le mot :

trois

Amendement COM-22 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 17

Remplacer les mots :

six mois

par les mots :

un an

Amendement COM-23 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 48

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Art. 9-4. - Le bénéfice de l'aide juridictionnelle peut être demandé devant la Cour nationale du droit d'asile dans le cadre d'un recours dirigé contre une décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides dans le délai de recours contentieux et au plus tard lors de l'introduction du recours. Son bénéfice est de plein droit, sauf si le recours est manifestement irrecevable. » ;

ARTICLE 13

Amendement COM-24 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

I. - Alinéa 12

Remplacer le mot :

quinze

par le mot :

sept

II. - En conséquence, alinéa 22

Procéder à la même substitution.

ARTICLE 14

Amendement COM-25 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 4, première phrase

Remplacer les mots :

Le demandeur d'asile dont l'examen de la demande

par les mots :

L'étranger dont l'examen de la demande d'asile

Amendement COM-26 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 4, seconde phrase

Supprimer les mots :

vaut autorisation provisoire de séjour et

ARTICLE 14 BIS

Amendement COM-27 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Le titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est complété par un chapitre III bis ainsi rédigé :

« Chapitre III bis

« Accompagnement des personnes déboutées de leur demande d'asile

« Art. L. 743-6. - L'étranger auquel la reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire a été définitivement refusé et auquel a été notifié une obligation de quitter le territoire français en application de l'article L. 511-1 peut être assigné à résidence, dans les conditions définies à l'article L. 561-2, dans un lieu d'hébergement où il peut lui être proposé une aide au retour dans les conditions prévues à l'article L. 512-5.

« Art. L. 743-7. - Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application du présent chapitre. »

ARTICLE 15

Amendement COM-2 présenté par
M. KAROUTCHI

Alinéa 16

Remplacer les mots :

bénéficient

par les mots :

peuvent bénéficier

Amendement COM-28 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 20

Supprimer les mots :

et prolongée

Amendement COM-29 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéas 23 et 24 :

Rédiger ainsi ces deux alinéas :

« Un décret en Conseil d'État détermine les conditions dans lesquelles les personnes s'étant vu reconnaître la qualité de réfugié ou accorder le bénéfice de la protection subsidiaire peuvent être maintenues dans un lieu d'hébergement mentionné au même article L. 744-3 à titre subsidiaire et temporaire.

« Sauf décision motivée de l'autorité administrative compétente ou de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, les personnes ayant fait l'objet d'une décision de rejet définitive ne peuvent se maintenir dans un lieu d'hébergement mentionné au même article L. 744-3. À l'expiration, le cas échéant, du délai de maintien, l'autorité administrative compétente ou l'Office français de l'immigration et de l'intégration peut, après mise en demeure restée infructueuse, demander en justice qu'il soit enjoint à cet occupant sans titre d'évacuer ce lieu. »

Amendement COM-30 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 29, première phrase :

Supprimer les mots :

et après un entretien personnel avec le demandeur d'asile

Amendement COM-31 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 32

Remplacer le mot :

entretien

par le mot :

évaluation

Amendement COM-32 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 42

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Art. L. 744-8. - Sauf situation particulière du demandeur, le bénéfice des conditions matérielles d'accueil est :

Amendement COM-33 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 49

Supprimer cet alinéa

ARTICLE 17

Amendement COM-34 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

L'office établit chaque année un rapport retraçant son activité, fournissant des données quantitatives et qualitatives présentées par sexe et présentant les actions de formation délivrées aux agents, en particulier sur la prise en compte des enjeux relatifs au sexe et à la vulnérabilité des demandeurs d'asile. Ce rapport est transmis au Parlement et rendu public.

Amendement COM-35 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéas 6 et 7

Supprimer ces alinéas

ARTICLE 19 QUATER

Amendement COM-36 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

1° Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

L'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le présent article n'est applicable à l'étranger dont la demande d'asile a été définitivement rejetée et qui a fait l'objet d'une demande d'éloignement devenue définitive qu'en cas de circonstances particulières faisant apparaître, pendant le temps strictement nécessaire à son départ, une situation de détresse suffisamment grave pour faire obstacle à son départ. »

2° En conséquence, faire précéder cet article d'une division et son intitulé ainsi rétablis :

CHAPITRE V TER

Dispositions relatives à l'hébergement d'urgence des étrangers déboutés de leur demande d'asile

ARTICLE 23

Amendement COM-37 présenté par
M. BUFFET, rapporteur

Alinéa 3

Après la référence :

L. 213-9

insérer les mots :

dans sa rédaction résultant du 2° du I de l'article 8 de la présente loi

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

 

PROJET DE LOI

 

RÉFORME DU DROIT D'ASILE

(Nouvelle lecture)

COM-3

COMMISSION DES LOIS

(n° 566)

29 JUIN 2015

 
 

A M E N D E M E N T

présenté par

 
 

M. KAROUTCHI

_________________

ARTICLE 15

Alinéas 60 à 63

Supprimer ces alinéas

OBJET

Le présent amendement vise à rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture, en supprimant la disposition de l'article 15 qui permet l'ouverture du marché du travail aux demandeurs d'asile lorsqu'il n'a pas été statué sur leur demande neuf mois après son dépôt.

Cette disposition réduit un délai aujourd'hui fixé à douze mois par le pouvoir réglementaire. Or, au regard des retards pris dans le traitement des demandes d'asile, un délai de neuf mois n'est pas rare : ainsi, certains demandeurs d'asile pourraient accéder au marché du travail, ce qui, en les intégrant à la vie sociale et économique d'un territoire, rendrait plus difficile encore un retour dans leur pays d'origine en cas de refus de la demande d'asile.

Certes, l'accès au marché du travail est prévu par l'article 15 de la directive « accueil » de 2013. Toutefois, la transposition pourrait en être effectuée par la voie réglementaire, ce qui réduirait le signal envoyé aux filières qui détournent le droit d'asile à des fins d'immigration économique.

En outre, l'article 15 de la directive prévoit que « les États membres peuvent accorder la priorité aux citoyens de l'Union et aux ressortissants des États parties à l'accord sur l'Espace économique européen, ainsi qu'aux ressortissants de pays tiers en séjour régulier ». Or, la disposition prévue par le projet de loi met sur le même plan les demandeurs d'asile et les autres étrangers en situation régulière. Ainsi, elle créerait une injustice en permettant à des demandeurs d'asile d'accéder au marché du travail français dans les mêmes conditions qu'un réfugié ou un étranger en situation régulière ayant accompli toutes les formalités nécessaires à son entrée sur le territoire.

 

PROJET DE LOI

 

RÉFORME DU DROIT D'ASILE

(Nouvelle lecture)

COM-1

COMMISSION DES LOIS

(n° 566)

26 JUIN 2015

 
 

A M E N D E M E N T

présenté par

 
 

M. LECONTE et Mme JOURDA

_________________

ARTICLE 15

Alinéa 62

1° Remplacer les mots :

peut être

par le mot :

est

2° Après le mot :

apatrides

ajouter les mots :

ou le cas échéant la Cour nationale du droit d'asile

3° Supprimer la seconde phrase

OBJET

L'article 15 multiplie les conditions à l'accès au marché du travail (autorisation préalable, opposabilité de la situation de l'emploi, etc..) rendant inapplicable le droit au travail.

Cet amendement vise à rendre le droit au travail effectif conformément à la directive Accueil. Pour qu'il soit effectif, il faut  non seulement rendre le droit au travail automatique (sans demande d'autorisation préalable et sans opposabilité de la situation de l'emploi) mais aussi reconnaitre le droit à la formation professionnelle dès le début de la demande d'asile.

 

 

PROJET DE LOI

 

RÉFORME DU DROIT D'ASILE

(Nouvelle lecture)

COM-4

COMMISSION DES LOIS

(n° 566)

29 JUIN 2015

 
 

A M E N D E M E N T

présenté par

 
 

M. LECONTE, Mme TASCA, MM.  KALTENBACH, SUEUR

et les membres du Groupe socialiste et républicain

_________________

ARTICLE 19

Alinéa 7

Rédiger ainsi cet alinéa :

À cet effet et afin de favoriser l'accès aux droits des bénéficiaires d'une protection au titre de l'asile, l'État conclut au niveau national avec les personnes morales concernées une convention permettant la mise en place d'un accompagnement adapté et prévoyant les modalités d'organisation de cet accompagnement. Dans le cadre fixé par la convention nationale, des conventions régionales peuvent être conclues notamment avec les collectivités territoriales intéressées.

OBJET

Le présent amendement vise à rétablir la rédaction de l'alinéa 7 de l'article 19 dans la version adoptée par le Sénat en première lecture.

La rédaction adoptée par le Sénat nous parait à la fois plus solide juridiquement et plus favorable pour l'étranger ayant obtenu le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire.

L'amendement prévoit en effet la conclusion d'une convention cadre au niveau national entre l'Etat (ministère de l'Intérieur et OFII) et les acteurs publics de l'insertion (notamment OFPRA, CNAF, Pôle-Emploi, CNAM, Union Sociale pour l'Habitat). Cette convention cadre permettra d'assurer un meilleur échange d'information et mieux définir les rôles de chacun. Cette convention peut être déclinée sur les territoires, au niveau local pour améliorer l'intégration des réfugiés.

Nous sommes convaincus que la conclusion d'une convention fixant un cadre global constitue un préalable indispensable pour assurer de façon effective, au niveau local, l'accès à l'emploi, au logement et aux droits sociaux pour les bénéficiares d'une protection au titre de l'asile. Elle constitue également pour ces bénéficiaires la garantie d'un traitement uniforme sur l'ensemble du territoire.


* 1 Le « paquet asile » est composé de trois directives :

- directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection, dite directive « Qualification » ;

- directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale, dite directive « Accueil » ;

- directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale, dite directive « Procédures ».

* 2 Pour mémoire, ces cinq motifs sont : la race, la nationalité, la religion, l'appartenance à un certain groupe social et les opinions politiques.

Cf. la page 45 du rapport n° 425 (2014-2015) relatif à la réforme de l'asile fait au nom de la commission des lois ( http://www.senat.fr/rap/l14-425/l14-4251.pdf).

* 3 Pour mémoire, le recours en révision correspond à l'hypothèse où la CNDA ou le Conseil d'État mettent fin à un statut de réfugié qu'ils ont eux-mêmes accordé au regard de circonstances intervenues postérieurement à leur décision initiale.

* 4 Cour de justice de l'Union européenne, 17 février 2009, Meki Elgafaji et Noor Elgafaji contre Staatssecretaris van Justitie.

* 5 Pour mémoire, le texte initial était légèrement plus souple : le bénéficiaire de la protection pouvait se borner à « invoquer » ces raisons impérieuses sans avoir à les justifier.

* 6 Comme à l'article 2, la procédure de recours en révision vise les cas où la CNDA ou le Conseil d'État mettent fin à une protection qu'ils ont eux-mêmes accordé en raison de circonstances nouvelles qui n'étaient pas connues au moment de leur décision initiale.

* 7 Cf. la page 61 du rapport n° 425 (2014-2015) relatif à la réforme de l'asile fait au nom de la commission des lois (http://www.senat.fr/rap/l14-425/l14-425.html).

* 8 Pour mémoire, une personne est apatride lorsqu'aucun État ne le considère comme son ressortissant par l'application de sa législation. L'OFPRA est compétent pour reconnaître la qualité d'apatride et ses décisions peuvent être contestées devant le juge administratif.

* 9 La réunification familiale correspond à la possibilité pour l'apatride d'être rejoint en France par les membres de sa famille sans qu'aucune condition de séjour préalable, de logement ni de ressources soit exigée.

* 10 D'après le dispositif adopté en première lecture par le Sénat, la réunification familiale pouvait être demandée dès la reconnaissance de la qualité d'apatride par l'OFPRA et non à partir de la délivrance du titre de séjour par la préfecture. Ce dispositif avait pour conséquence de supprimer le délai administratif de quelques mois qui sépare la reconnaissance de la protection et la délivrance du titre de séjour.

* 11 Si la personne peut à la fois être considérée comme un apatride et comme un réfugié, l'OFPRA applique la convention de Genève relative aux droits des réfugiés car ce statut est plus protecteur que celui d'apatride.

* 12 Une procédure de cessation collective est engagée concernant le pays d'origine de la personne protégée, cette personne a acquis une nouvelle nationalité, s'est établie dans un pays tiers ou représente une menace pour la sûreté de l'État.

* 13 L'article 45 de la directive « Procédures » permet en effet aux États membres de choisir entre l'entretien personnel et la contribution écrite, sans privilégier une procédure par rapport à l'autre.

* 14 Règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride.

* 15 Voir le rapport n° 425 (2014-2015) déposé le 5 mai 2015, p. 169 et suivantes : http://www.senat.fr/rap/l14-425/l14-42515.html#toc223.

* 16 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl03-004.html.

* 17 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/a89900982.html.

* 18 Sous réserve que certaines conditions soient réunies comme l'existence d'une communauté de vie effective pour les époux ou partenaires d'union civile rencontrés après l'introduction de la demande d'asile.

* 19 Concrètement, l'autorité administrative délivrerait un premier titre de séjour d'un an puis, lors de son renouvellement, un titre d'une durée de deux ans.

* 20 Cf. la page 192 du rapport n° 425 (2014-2015) relatif à la réforme de l'asile fait au nom de la commission des lois ( http://www.senat.fr/rap/l14-425/l14-4251.pdf).

* 21 Si l'examen de la demande d'asile dure, par exemple, dix mois, seule la moitié de ce délai serait pris en compte dans le calcul (soit cinq mois). Toutefois, ce délai d'examen serait pris en compte dans sa totalité s'il dépasse dix-huit mois conformément à la directive précitée.

* 22 Directive du Conseil relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée.

* 23 La réunification familiale correspond à la possibilité pour la personne protégée d'être rejointe en France par les membres de sa famille sans qu'aucune condition de séjour préalable, de logement ni de ressources soit exigée.

* 24 Cf. les pages 197 à 203 du rapport n° 425 (2014-2015) relatif à la réforme de l'asile fait au nom de la commission des lois ( http://www.senat.fr/rap/l14-425/l14-4251.pdf).

* 25 Concrètement, ce dispositif permet de supprimer le délai administratif de quelques mois qui existait en matière de réunification familiale entre l'octroi de la protection par l'OFPRA - qui donne droit au séjour - et la délivrance du titre de séjour par la préfecture.

* 26 Le risque étant que le parent demande le retrait de la protection internationale pour pouvoir faire pratiquer une mutilation d'ordre sexuel sur son enfant.

* 27 Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

* 28 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl10-027.html.