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Projet de loi relatif à la réforme de l'asile

5 mai 2015 : Réforme de l'asile ( rapport - première lecture )

CHAPITRE IV DISPOSITIONS RELATIVES À L'ACCÈS À LA PROCÉDURE D'ASILE ET À L'ACCUEIL DES DEMANDEURS

Article 11 (titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Modification de l'intitulé

Le projet de loi opérant une refonte complète du dispositif d'accès à la procédure d'asile et précisant les conditions d'accueil des demandeurs d'asile, le présent article 11 en tire les conséquences et remplace l'intitulé du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) : « Droit au séjour des demandeurs d'asile » par un nouvel intitulé : « Accès à la procédure et conditions d'accueil des demandeurs d'asile ».

Le titre IV est désormais subdivisé en quatre chapitres distinguant les différentes phases de l'accès à la procédure d'asile puis de l'accueil des demandeurs d'asile :

- le chapitre Ier comprenant les articles L. 741-1 à L. 741-3, relatif à l'enregistrement de la demande d'asile (article 12 du projet de loi) ;

- le chapitre II comprenant les articles L. 742-1 à L. 742-6, relatif à la procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de la demande d'asile (article 13 du projet de loi) ;

- le chapitre III comprenant les articles L. 743-1 à L. 743-5, relatif au droit au maintien sur le territoire français (article 14 du projet de loi) ;

- le chapitre IV comprenant les articles L. 744-1 à L. 744-11, relatif aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile (article 15 du projet de loi).

Votre commission a adopté l'article 11 sans modification.

Article 12 (chapitre Ier du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Enregistrement de la demande d'asile

Le présent article 12 a trait à l'enregistrement de la demande d'asile.

L'accès à la procédure d'asile constitue l'un des points les plus profondément modifiés par le projet de loi en raison, d'une part, de la non-conformité de la procédure actuelle à la directive « Procédures », et, d'autre part, de sa complexité et de sa longueur.

1. Le droit en vigueur : l'admission au séjour comme préalable à l'enregistrement de la demande d'asile d'un étranger en situation irrégulière

À l'heure actuelle, les textes distinguent deux situations pour l'étranger qui sollicite l'asile :

- l'étranger est en situation régulière sur le territoire français, soit qu'il ait été détenteur d'un titre de séjour et souhaite demander l'asile du fait d'un changement de circonstances survenu dans son pays, soit qu'il soit entré sur le territoire après avoir obtenu un visa de long séjour pour solliciter l'asile ; dès lors, l'étranger doit se présenter en préfecture pour faire enregistrer sa demande d'asile et, dans la seconde hypothèse, se voir délivrer un récépissé de sa demande de titre de séjour portant la mention « étranger admis au titre de l'asile » de six mois renouvelable jusqu'à la décision de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) (article R. 742-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) ;

- l'étranger est en situation irrégulière sur le territoire français, soit qu'il y soit entré ou s'y soit maintenu irrégulièrement, soit qu'il ait sollicité l'asile à la frontière et ne soit muni que d'un sauf-conduit (cf. commentaire de l'article 8) ; dans ce cas, l'étranger doit d'abord être admis au séjour par l'autorité préfectorale en application de l'article L. 741-1 du CESEDA.

Pour solliciter son admission au séjour auprès de la préfecture en application de l'article L. 742-2 du CESEDA, l'étranger doit fournir un certain nombre de pièces, énumérées à l'article R. 741-2 du même code. Il s'agit des indications relatives à son état civil ainsi qu'à celui de son conjoint et de ses enfants à charge, des documents justifiant de son entrée régulière sur le territoire ou, à défaut, des indications sur les conditions de son entrée en France et son itinéraire à partir de son pays d'origine, de photographies d'identité et de l'indication de son adresse postale.

Ces pièces fournies, l'étranger se voit délivrer une autorisation provisoire de séjour (APS) portant la mention « en vue de démarches auprès de l'OFPRA », d'une validité d'un mois. L'article R. 742-1 du CESEDA prévoit que cette délivrance intervient dans un délai de quinze jours. Dans les faits cependant, ce délai est très supérieur. Selon une enquête réalisée en 2012 par la Coordination française pour le droit d'asile140(*), le délai moyen d'obtention était de l'ordre de trente jours et pouvait atteindre plus de sept mois dans certains points d'accueil, comme à Paris. La mission conjointe de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale des affaires sociales formulait le même constat d'une situation très contrastée sur l'ensemble du territoire141(*). Elle expliquait cet allongement des délais par trois facteurs :

- l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile ;

- la régionalisation de l'accueil des demandeurs d'asile pour la délivrance des APS, mise en place le 1er mai 2010 ;

- l'augmentation des délais d'obtention d'une adresse de domiciliation constatée dans certaines zones comme l'Île-de-France et tout particulièrement à Paris.

La domiciliation

En application du 4° de l'article R. 741-2 du CESEDA, l'étranger doit indiquer « l'adresse où il est possible de lui faire parvenir toute correspondance pendant la durée de validité de l'autorisation provisoire de séjour ». Dans la mesure où tous les demandeurs d'asile ne bénéficient pas d'un hébergement chez un parent ou un proche, le code admet la domiciliation auprès d'une association agréée par arrêté préfectoral dans les conditions suivantes : « L'agrément est accordé pour une durée de trois ans renouvelable aux associations régulièrement déclarées depuis au moins trois années dont l'objet est en rapport avec l'aide ou l'assistance aux étrangers, et justifiant d'une expérience dans les domaines de l'accueil, de la prise en charge, de la domiciliation ou de l'hébergement des demandeurs d'asile, ainsi que de leur aptitude à assurer effectivement la mission de réception et de transmission des courriers adressés aux demandeurs d'asile. »

Cette prestation de domiciliation est prise en charge par les associations assurant la mission de plateforme d'accueil des demandeurs d'asile (PADA). Elle correspond en effet au point 2 du référentiel du premier accueil des demandeurs d'asile mis en place par l'Office français de l'immigration et de l'intégration à compter du 22 décembre 2011.

Répondant à l'origine à une préoccupation d'ordre pratique - permettre à l'administration de correspondre avec le demandeur qui ne dispose pas d'un hébergement stable -, cette faculté de domiciliation s'est muée peu à peu, du fait de l'encombrement des associations, en une étape supplémentaire dans le parcours du demandeur en vue de déposer sa demande d'asile et d'accéder à la procédure d'asile.

Cette adresse de domiciliation n'est toutefois pas utile pour les services préfectoraux : à ce premier stade du parcours du demandeur d'asile, la préfecture n'a pas à communiquer avec le demandeur dans la mesure où, doté d'une simple autorisation provisoire de séjour d'une durée d'un mois, c'est à lui de revenir vers la préfecture après avoir déposé sa demande d'asile à l'OFPRA pour obtenir un récépissé valable six mois. De plus, n'étant que de domiciliation, cette adresse ne permet pas de connaître le lieu réel de résidence du demandeur.

C'est pourquoi le rapport des inspections générales d'avril 2013 recommandait de supprimer l'exigence de communiquer une adresse pour obtenir une autorisation provisoire de séjour. Il recommandait par ailleurs, pour l'obtention du récépissé de dépôt de demande, de « mieux encadrer le recours à la domiciliation, afin notamment de rappeler le caractère nécessairement subsidiaire de celui-ci, et exclure le recours à cette prestation pour les demandeurs hébergés en CADA ou en centre pérenne d'hébergement d'urgence ».

Muni de cette autorisation provisoire de séjour ainsi que du formulaire OFPRA fourni par la préfecture, l'étranger dispose d'un délai de vingt et un jours pour présenter sa demande d'asile complète à l'OFPRA en vertu de l'article R. 723-1 du CESEDA. L'OFPRA enregistre « sans délai » la demande et en informe par courrier le demandeur. Sur présentation de ce courrier, le demandeur obtient un récépissé portant la mention « récépissé constatant le dépôt d'une demande d'asile », valant autorisation provisoire de séjour. Ce récépissé est valable six mois, renouvelable jusqu'à la notification de la décision de l'OFPRA, conformément à l'article R. 742-2 du CESEDA. En cas de recours devant la CNDA, sur présentation de l'accusé de réception du recours par la Cour, ce récépissé est renouvelé jusqu'à la notification de la décision de la Cour, en application de l'article R. 742-3 du même code.

Dans certains cas cependant, l'étranger qui sollicite l'asile se voit refuser l'admission provisoire au séjour. Si, en vertu de l'article L. 741-3 du CESEDA, celle-ci ne peut être refusée au seul motif que l'étranger n'est pas en possession des documents et visas nécessaires à l'entrée sur le territoire, l'article L. 741-4 dudit code en revanche prévoit le refus de l'admission au séjour dans quatre cas :

- l'examen de la demande d'asile du demandeur relève d'un autre État en application du règlement « Dublin » ou d'autres conventions similaires ;

- l'étranger est ressortissant d'un pays considéré comme sûr, soit du fait de l'application de la clause de cessation prévue par l'article 1er, C, 5 de la Convention de Genève, soit du fait de son inscription sur la liste des pays d'origine sûrs ;

- sa présence en France constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État ;

- la demande d'asile « repose sur une fraude délibérée ou constitue un recours abusif aux procédures d'asile ou n'est présentée qu'en vue de faire échec à une mesure d'éloignement prononcée ou imminente ».

Dans les trois dernières hypothèses, le demandeur ne dispose que de quinze jours pour formuler sa demande d'asile auprès de la préfecture, qui la transmet à l'OFPRA « en mentionnant son caractère prioritaire », conformément à l'article R. 723-1 du CESEDA.

Ce dispositif est insatisfaisant à plusieurs égards.

En premier lieu, les délais excessifs pour la domiciliation et la délivrance des autorisations provisoires de séjour dénoncés par les associations et le rapport des inspections générales emportent comme conséquence l'irrégularité du séjour des demandeurs d'asile susceptibles à tout moment de faire l'objet d'une mesure d'éloignement. Cette situation contrevient au principe de non-refoulement consacré par l'article 33, paragraphe 1, de la Convention de Genève. Ils aboutissent également à empêcher les demandeurs d'asile d'accéder au dispositif d'accueil qui leur est dédié, les conduisant à se reporter sur le dispositif d'hébergement d'urgence généraliste, avec les conséquences financières et le manque de places que cela entraîne.

En second lieu, cette procédure est contraire à la directive « Procédures » qui, en son article 6, distingue entre la présentation de la demande d'asile, son enregistrement par l'autorité compétente et son introduction formelle devant l'autorité responsable de la détermination, ce qui préserve toutefois le partage des compétences en droit français entre la préfecture pour le droit au séjour, d'une part, et l'OFPRA pour l'examen au fond de la demande de protection, d'autre part. Cet article 6 prévoit que l'enregistrement de la demande d'asile par l'autorité compétente doit être effectué dans un délai de trois jours après la présentation du demandeur, six en cas de mauvaise orientation de la demande et dix en cas d'afflux massif. En outre, le refus d'admission provisoire au séjour entre en contradiction avec le droit au maintien sur le territoire consacré par l'article 9, paragraphe 1, de la même directive142(*).

2. Une simplification du parcours du demandeur d'asile en vue d'un accès plus rapide à la procédure

Le présent article 12 simplifie donc ce dispositif afin de réduire les délais et de le rendre conforme à la directive.

2.1. L'instauration d'un point d'entrée unique dans la procédure

L'article L. 741-1 du CESEDA, dans sa nouvelle rédaction, dispose que tout étranger sollicitant l'asile se présente, en personne143(*), à l'autorité administrative compétente qui enregistre sa demande et procède à la détermination de l'État responsable en application du règlement « Dublin III ». Ainsi, il ne serait plus opéré de distinction selon le statut du demandeur, en séjour régulier ou non, de façon à créer un point d'entrée unique dans la procédure.

L'autorité administrative compétente resterait la préfecture, seule à même de procéder à l'identification du demandeur d'asile et au contrôle, via les bornes Eurodac, de son droit à demander l'asile en France. À cette fin, l'article L. 741-1 impose au demandeur une obligation de coopération avec l'autorité administrative en vue d'établir son identité, sa ou ses nationalités, sa situation familiale, son parcours depuis son pays d'origine et, le cas échéant, des demandes d'asile formulées antérieurement. Le non-respect de cette obligation de coopération est sanctionné par le placement en procédure accélérée de sa demande d'asile (cf. le nouvel article L. 723-2, III, 1° et 2°). C'est également à ce stade que l'autorité administrative formulerait les autres constatations qui commanderont l'examen en procédure accélérée de la demande d'asile par l'OFPRA : présentation tardive de la demande d'asile, demande dilatoire en vue de faire échec à une mesure d'éloignement ou présence du demandeur constituant une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État (3° à 5° du même article L. 723-2, III)144(*).

À l'initiative de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a inscrit dans la loi les délais d'enregistrement de la demande d'asile, afin d'affirmer la volonté du législateur de réduire les délais d'examen des demandes d'asile à tous les stades de la procédure. Transposant fidèlement les dispositions de la directive « Procédures », l'article L. 741-1 prévoit donc désormais que l'enregistrement a lieu au plus tard trois jours ouvrables après la présentation de la demande à l'autorité administrative compétente, délai porté à six jours ouvrables en cas de mauvais aiguillage de la demande et à dix jours ouvrables en cas d'afflux massif de demandes.

Votre rapporteur approuve l'inscription de ces délais dans la loi et s'associe à cette démarche volontariste de réduction des délais d'entrée dans la procédure des demandeurs d'asile. Il a donc pris connaissance avec intérêt du projet du Gouvernement de réunir en un même guichet unique des agents de préfecture et de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) pour permettre au demandeur d'asile, sitôt sa demande enregistrée, de disposer d'un hébergement adapté le cas échéant à sa situation de vulnérabilité, ainsi que de l'ouverture de ses droits sociaux. Il a également noté que la condition pour que le délai de trois jours soit respecté était l'instauration d'un pré-accueil auprès du secteur associatif afin que le demandeur se présentant auprès du guichet unique produise un dossier complet. Cette mission devrait être assurée par les plateformes d'accueil des demandeurs d'asile (PADA) qui se verraient ainsi pérenniser. Votre rapporteur comprend toutefois l'inquiétude des associations au regard, d'une part, du risque de report sur elles du phénomène de file d'attente qu'ont connu par le passé certaines préfectures avant de se doter d'un dispositif de prise de rendez-vous, d'autre part, du transfert de charges proprement régaliennes en matière de vérification de l'état civil des personnes en particulier, au risque que le pré-accueil devienne un pré-enregistrement.

Votre rapporteur se félicite de la montée en puissance annoncée de la mise en oeuvre des dispositions du règlement « Dublin III » avec l'activation de la fonction biométrique de l'application VISABIO145(*). Cette évolution reste cependant soumise à la possibilité de relever les empreintes digitales des demandeurs d'asile et nécessitera la multiplication des bornes Eurodac. Le rapport des inspections avait également suggéré une augmentation du nombre des préfectures dotées d'une borne Eurodac, limitées à une seule par région du fait de la régionalisation de l'accueil des demandeurs d'asile, afin d'éviter un engorgement des sites d'accueil dans les régions recevant le plus de primo-demandeurs. Ce rapport observait toutefois qu'eu égard au coût de ces bornes (50 000 €, logiciel inclus), il conviendrait de n'en équiper que les départements recevant des flux importants de demandeurs, ce qui devrait correspondre aux départements effectivement dotés de guichet unique146(*).

L'Assemblée nationale a, en outre, précisé que l'enregistrement de la demande d'asile ne pouvait être conditionné à la domiciliation du demandeur, traduisant dans la loi l'engagement du Gouvernement à supprimer la domiciliation. S'il n'est en effet pas de bonne pratique que le pouvoir réglementaire impose des conditions non prévues par la loi, votre commission relève que la situation actuelle aboutissant à faire de la domiciliation une condition préalable de la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour résulte d'une mauvaise interprétation d'une disposition réglementaire. Il appartient donc au pouvoir réglementaire de faire cesser ce dysfonctionnement. En outre, plutôt que de mettre un terme à la seule domiciliation, il serait probablement plus judicieux de mettre en oeuvre la préconisation du rapport des inspections générales d'avril 2013 de supprimer l'exigence d'une adresse postale au stade de l'enregistrement de la demande d'asile (cf. encadré supra). Votre commission a donc adopté l'amendement COM-81 de son rapporteur tendant à supprimer cette disposition.

Ce même amendement supprime également l'allongement du délai de 6 jours prévu par l'Assemblée nationale dans le cas où la demande d'asile n'aurait pas été formulée auprès de l'autorité compétente ou d'une personne morale. Cette disposition, qui se veut la transposition fidèle de l'article 6, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive « Procédures », n'a pas semblé opportune à votre commission. En effet, dès lors que le choix a été fait d'exiger du demandeur qu'il se présente en personne auprès de l'autorité administrative compétente, une demande introduite auprès d'une autorité administrative incompétente n'est pas valable et ne fait pas courir de délai. Au surplus, le texte adopté par l'Assemblée nationale, s'écartant en cela de la directive, envisage l'éventualité d'une présentation devant une personne morale aussi bien que d'une autorité administrative incompétente, au risque de transformer effectivement le pré-accueil en un pré-enregistrement, ce qui conduirait à un détournement du délai de trois jours. En revanche, votre commission invite le Gouvernement à prévoir, par une disposition réglementaire, que dans l'hypothèse où un demandeur se serait initialement adressé à une autorité incompétente, celle-ci en informerait l'autorité compétente de façon à ce que, le cas échéant, la clause de demande tardive ne joue pas à l'encontre du demandeur.

2.2. La suppression de l'admission provisoire au séjour au profit d'une attestation de demande d'asile délivrée à tous les demandeurs

L'article L. 741-1, dans sa nouvelle rédaction, dispose ensuite qu'une fois sa demande enregistrée, le demandeur se voit remettre une attestation de demande d'asile, qui ne peut être refusée au motif que l'étranger n'est pas en possession des documents et visas nécessaires à l'entrée sur le territoire. Cette dernière précision reprend donc le texte de l'actuel article L. 741-3. Une demande d'asile formulée à la frontière ou en rétention ne permet en revanche pas la délivrance d'une telle attestation.

La délivrance de cette attestation pouvant être refusée cependant dans certaines hypothèses énumérées au nouvel article L. 743-2 du CESEDA créé par l'article 14 du projet de loi, votre commission a jugé nécessaire de mentionner dès l'article L. 741-1 cette éventualité. Elle a donc adopté l'amendement COM-85 de son rapporteur qui opère un renvoi à cette disposition.

Cette attestation serait commune et unique à l'ensemble des procédures, seule sa durée de validité variant en fonction de la procédure - normale, accélérée ou « Dublin III » - selon laquelle la demande d'asile sera examinée, comme le précise l'étude d'impact. Ainsi est entérinée la fin de la distinction entre demandeurs admis au séjour et demandeurs non admis au séjour. De même, cette disposition met en oeuvre la déconnexion entre procédure d'examen de la demande d'asile et droit au séjour.

Une fois cette attestation délivrée, la procédure diffère selon que l'examen de la demande d'asile relève de la compétence de la France (article L. 741-2) ou d'un autre État membre en vertu du règlement « Dublin III » (article L. 742-1 et suivants)147(*).

Accès à la procédure d'asile avant la réforme : l'admission du séjour préalable à l'enregistrement de la demande d'asile

Accès à la procédure d'asile après la réforme : une simplification par l'instauration d'un guichet unique d'enregistrement des demandes

2.3. Le maintien de l'enregistrement par la préfecture comme préalable à la saisine de l'OFPRA

L'article L. 741-2 du CESEDA, dans la rédaction prévue par le présent article 12, reprend partiellement, en les modifiant, les dispositions de l'actuel article L. 742-1 du même code.

Contrairement aux dispositions actuelles, l'article L. 741-2 précise désormais que lorsque l'examen de la demande d'asile relève de la compétence de la France, l'étranger est « mis en mesure » d'introduire sa demande auprès de l'OFPRA. Parallèlement, l'autorité administrative compétente - la préfecture - informe immédiatement l'OFPRA de l'enregistrement de la demande et de la remise de l'attestation. Votre commission a estimé, à la suite de son rapporteur, que l'expression « l'étranger est mis en mesure d'introduire », qui transpose l'article 6, paragraphe 2, de la directive « Procédures »148(*), était trop imprécise. Elle lui a donc préféré l'emploi du présent de l'indicatif, conformément à l'usage légistique (amendement COM-82).

Le non-respect par l'étranger non seulement de cette obligation de saisir l'OFPRA, mais également du délai qui lui est imparti pour le faire, emporte comme conséquence le risque pour l'étranger de voir l'examen de sa demande clôturé par l'OFPRA en application du nouvel article L. 723-11-1 du CESEDA149(*). Pourtant, aucune référence n'est faite ici à ce délai. Certes, par analogie avec le droit en vigueur, on peut présumer que ce délai sera déterminé par voie réglementaire, l'article R. 723-1 du CESEDA le fixant aujourd'hui à vingt et un jours. Eu égard à ses conséquences potentielles toutefois, il apparaît indispensable de rappeler ce délai par un renvoi explicite au décret en Conseil d'État. De plus, ce renvoi rétablira un parallélisme avec l'information immédiate de l'OFPRA par la préfecture.

Reprenant l'esprit, sinon le texte, de l'actuel article L. 742-1 en revanche, le dernier alinéa de l'article L. 741-2 dispose que l'OFPRA ne peut être saisi qu'après enregistrement par l'autorité administrative compétente de la demande d'asile et remise de l'attestation à l'intéressé.

2.4. La confirmation de la désignation d'un administrateur ad hoc pour tout mineur isolé étranger

Dans sa nouvelle rédaction, l'article L. 741-3 du CESEDA reprend les dispositions en vigueur figurant à l'article L. 751-1 du même code, qui font obligation de désigner un administrateur ad hoc auprès de tout mineur étranger sans représentant légal sur le territoire français. Sa mission est d'assister le mineur et d'assurer sa représentation dans le cadre des procédures administratives et juridictionnelles relatives à la demande d'asile. Il prend fin dès le prononcé d'une mesure de tutelle. Cet administrateur est désigné par le procureur de la République sur une liste de personnes morales ou physiques dont les modalités de constitution sont fixées par décret en Conseil d'État. Ce décret précise également les conditions de leur indemnisation.

Le Gouvernement ayant choisi d'énumérer toutes les mesures réglementaires en un seul et même article du code - le nouvel article L. 754-1 figurant à l'article 19 du projet de loi -, le renvoi au décret en Conseil d'État est désormais inscrit non plus à la suite de la disposition mais au 11° de ce nouvel article L. 754-1. Votre commission estime que ce choix nuit à la lisibilité du code. Elle a donc adopté l'amendement COM-83 de son rapporteur réintégrant ce renvoi au décret en Conseil d'État au sein du nouvel article L. 741-3.

Outre des amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements visant à accélérer la prise en charge des mineurs isolés étrangers. Elle a ainsi prévu l'information immédiate du procureur de la République afin qu'il désigne sans délai un administrateur ad hoc. Elle a également introduit l'information immédiate du président du conseil général de manière à permettre l'accès le plus rapide possible du mineur isolé dans le dispositif de l'aide sociale à l'enfance. Ces dispositions sont conformes à l'article 25, paragraphe 1, a), de la directive « Procédures ».

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a complété ce chapitre par un nouvel article L. 741-4 disposant que l'autorité administrative procède à la recherche des membres de la famille du mineur isolé dès que possible, conformément à l'article 24, paragraphe 3, de la directive « Accueil » (amendement COM-229).

Votre commission a adopté les amendements COM-84 et COM-267 rédactionnels respectivement de son rapporteur et du Gouvernement, ainsi que l'amendement COM-86, sous-amendé par le Gouvernement (sous-amendement COM-270), tendant à rappeler que l'examen de la demande d'asile d'un étranger peut relever d'un État tiers en vertu de conventions internationales autres que le règlement « Dublin III ».

L'article L. 741-5 du CESEDA est abrogé.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié.

Article 13 (art. L. 111-7, L. 111-8, L. 531-2, L. 551-1, L. 561-1 et chapitre II du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, chapitre VII ter du titre VII du livre VII [nouveau] du code de justice administrative et art. 3 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) - Procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de la demande d'asile, assignation à résidence et recours contre la décision de transfert

Le présent article précise les conditions de mise en oeuvre sur le territoire français du règlement « Dublin III ».

Il tend à modifier à cet effet le chapitre II du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) désormais consacré à la « procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de la demande d'asile ».

1. Le règlement « Dublin III » et la procédure de détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile

Le règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, dit règlement « Dublin III », est la « refonte » du règlement « Dublin II »150(*), qui succédait lui-même à la convention de Dublin signée le 15 juin 1990.

Dans le cadre du régime d'asile européen commun, ce règlement vise à prévenir le risque d'un « forum shopping » entre les États de la part de demandeurs d'asile qui soit rentreraient dans l'espace européen par le pays dans lequel il serait le plus aisé de pénétrer pour ensuite demander l'asile dans celui qui offrirait les meilleures chances d'obtenir une protection ou un droit au séjour, soit présenteraient des demandes d'asile dans différents États de manière à maximiser leurs chances d'obtenir une protection. En réponse, la convention de Dublin et ses versions successives posent le principe selon lequel un seul État membre est compétent pour l'examen d'une demande d'asile.

Ce règlement a donc son pendant dans le règlement « Eurodac »151(*), qui a instauré un traitement de données personnelles à l'échelle de l'Union européenne, utilisé depuis le 15 janvier 2003 et comprenant un système automatisé de reconnaissance d'empreintes digitales. Ce traitement a pour finalité la détermination de l'État membre qui, en vertu du règlement « Dublin », est responsable de l'examen d'une demande d'asile déposée dans un des États de l'Union.

Le règlement « Dublin III », comme le précédent, a donc pour objectif la détermination rapide de l'État membre compétent. Pour ce faire, il établit des critères objectifs et hiérarchisés, sous réserve de clauses dérogatoires. Le pays compétent pour examiner la demande d'asile est ainsi, par exemple, le pays qui a délivré le titre de séjour en cours de validité dont le demandeur est titulaire, ou le pays qui a délivré le visa en cours de validité détenu par le demandeur d'asile, ou, en cas de délivrance de plusieurs titres de séjour ou de plusieurs visas, le pays qui a délivré le document dont la validité est la plus longue ou dont l'échéance est la plus lointaine,... En l'absence de titres de séjour ou de visas, c'est le pays par lequel le demandeur est entré dans l'espace européen qui est compétent, ce qui implique de connaître le parcours du demandeur. Une fois l'État compétent déterminé, le règlement « Dublin III » prévoit des procédures de prise ou de reprise en charge du demandeur d'asile en les enserrant dans des délais.

Le règlement « Dublin III » présente cependant plusieurs innovations par rapport au précédent : fixation d'un délai maximal pour la présentation des requêtes aux fins de reprise en charge, encadrement du recours à la rétention, mise en place d'un mécanisme d'alerte rapide, de préparation et de gestion de crise. Surtout, il renforce les garanties offertes au demandeur d'asile en prévoyant un entretien individuel afin de favoriser le processus de détermination de l'État compétent, et en créant un droit à l'information et un droit à un recours effectif à l'encontre de la décision de transfert vers un autre État qui lui aura été préalablement notifiée.

Bien qu'il s'agisse d'un règlement, texte d'application directe sur le territoire des États membres qui y sont soumis152(*), sa mise en oeuvre sur le territoire français nécessite des adaptations du droit national auxquelles procède le présent article 13. Le règlement « Dublin III » est applicable depuis le 1er janvier 2014.

2. L'affirmation du droit au maintien sur le territoire du demandeur d'asile sous procédure « Dublin »

Le présent article 13 réécrit l'article L. 742-1 pour inscrire dans la loi le droit au maintien sur le territoire du demandeur d'asile sous procédure « Dublin ». Il tire ainsi les conséquences de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne et du Conseil d'État153(*).

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-209 de clarification rédactionnelle qui distingue le droit au maintien sur le territoire d'une part, et le document qui en atteste d'autre part. Il précise en outre que, conformément aux indications fournies par l'étude d'impact, l'attestation de demande d'asile délivrée en application de l'article L. 741-1 modifié porte une mention spécifiant la procédure dont le demandeur fait l'objet.

L'article L. 742-1 dans sa nouvelle rédaction précise toutefois que la procédure de détermination de l'État responsable ne fait pas obstacle à la mise en oeuvre de l'asile constitutionnel, la France se réservant la possibilité, en dépit du règlement « Dublin III », d'accorder l'asile à toute personne dont l'examen de la demande relèverait de la compétence d'un autre État.

3. L'instauration d'une assignation à résidence spécifique

La mise en oeuvre de la procédure « Dublin » souffre d'un manque d'effectivité certain comme en atteste le nombre réduit de transferts effectifs rapporté au nombre de démarches engagées par la France : 16,46 % en 2013 (16,82 % en 2012 et 17,11 % en 2011) alors même que les délais de transfert sont régulièrement prolongés avec un taux de délais prolongés de 42,41 % en 2013, en amélioration par rapport aux années antérieures (30,94 % en 2012 et 28,42 % en 2011).

Pour remédier à cette situation, l'article L. 742-2 dans la rédaction résultant du présent article 13 prévoit que l'autorité administrative peut, aux fins de mise en oeuvre de la procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de la demande d'asile, assigner à résidence le demandeur. Cette assignation à résidence doit faire l'objet d'une décision motivée, de même que sa prolongation. Durant la période d'assignation à résidence, le demandeur doit se conformer aux obligations imposées par l'autorité administrative : présentation aux convocations et aux entretiens ainsi que réponse aux demandes d'information. Il est donc tenu à une obligation de coopération avec l'autorité administrative pour déterminer l'État compétent pour examiner sa demande d'asile. Enfin, l'autorité administrative peut prescrire au demandeur la remise de son passeport ou de tout document justificatif de son identité.

Afin de limiter les cas d'assignation à résidence, la commission des lois de l'Assemblée nationale a, sur proposition de sa rapporteure, précisé que la décision d'assignation à résidence devait être motivée par un risque de fuite du demandeur. Elle a ensuite porté à six mois, au lieu de deux mois, la durée initiale de l'assignation à résidence, renouvelable une fois, justifiant cet allongement d'une part, par une démarche de simplification des procédures et de maîtrise des dépenses publiques, et, d'autre part, par un alignement sur les délais de l'assignation à résidence prévus à l'article L. 561-1 du CESEDA. Enfin, à l'initiative de MM. Sergio Coronado et Paul Molac, elle a limité la possibilité de prolonger l'assignation à résidence à une fois.

Votre rapporteur observe, cependant, que, conformément à la directive « Retour »154(*) transposée sur ce point par le II de l'article L. 511-1 et l'article L. 551-1 du CESEDA, le risque de fuite est le critère justifiant le recours à la rétention administrative, alors même que l'assignation à résidence constitue traditionnellement une alternative à la rétention quand l'autorité administrative ou le juge estime que l'étranger présente des « garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque » - précisément - qu'il se soustraie à son obligation de quitter le territoire.

C'est pourquoi, votre commission a proposé de revenir au texte de la directive « Accueil » pour justifier de l'assignation à résidence et supprimé ce motif (amendement COM-273).

4. L'instauration d'un recours effectif contre la décision de transfert

Une fois la procédure de détermination de l'État responsable achevée, l'étranger dont l'examen de la demande d'asile relève d'un autre État peut faire l'objet d'un transfert vers cet État.

Ce transfert est actuellement prévu aux articles L. 531-1 et L. 531-2 du CESEDA, qui précisent que l'intéressé est informé de sa remise à un autre État par décision écrite et motivée et que la « décision peut être exécutée d'office par l'administration après que l'étranger a été mis en mesure de présenter des observations et d'avertir ou de faire avertir son consulat, un conseil ou toute personne de son choix ». Si l'étranger peut demander l'annulation de cette décision dans les conditions de droit commun du recours pour excès de pouvoir en l'assortissant le cas échéant d'un référé-suspension en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, ou bien formuler un référé-liberté sur le fondement de l'article L. 521-2 du même code155(*), aucune disposition législative ne prévoit le caractère suspensif d'un recours juridictionnel contre la décision de transfert puisque les référés précités ne sont pas en eux-mêmes suspensifs.

Le droit en vigueur n'est donc pas compatible avec le règlement « Dublin III » qui prévoit que la décision de transfert doit pouvoir faire l'objet d'un « recours effectif » dans un « délai raisonnable ». Son article 27, paragraphe 3, précise les contours de ce recours effectif, laissant le choix aux États membres d'introduire dans leur droit interne :

- soit un recours suspensif ;

- soit un sursis à exécution systématique de la décision de transfert afin qu'une juridiction statue d'office sur le caractère suspensif du recours ;

- soit un référé-suspension à caractère suspensif à l'initiative du requérant.

Dans l'étude d'impact, le Gouvernement indique avoir porté son choix sur la première solution et propose un nouveau recours fortement inspiré du dispositif du « juge des soixante-douze heures » prévu au III de l'article L. 512-1 du CESEDA.

Tel est l'objet des articles L. 742-3 et L. 742-4 modifiés par le présent article 13.

En vertu de l'article L. 742-3 du CESEDA dans sa nouvelle rédaction, la décision de transfert est écrite, motivée et notifiée à l'étranger, notification qui doit faire apparaître le droit d'avertir ou de faire avertir son consulat, un conseil ou toute personne de son choix, ainsi que les voies et délais de recours. Les « principaux éléments de la décision », dont les voies et délais de recours, doivent être communiqués dans une langue comprise de l'étranger ou « dont il est raisonnable de supposer qu'il la comprend ». Ces précisions sont inspirées de l'article 23, paragraphe 3, du règlement « Dublin III ». À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-210 de clarification rédactionnelle qui reprend de manière plus précise la disposition du règlement.

L'article L. 742-4 instaure, quant à lui, une nouvelle voie de recours devant le tribunal administratif, dont les caractéristiques sont les suivantes :

- le délai de recours a été porté de sept à quinze jours par la commission des lois de l'Assemblée nationale afin de répondre à l'exigence de délai raisonnable posée par le règlement ; votre commission a souhaité revenir au délai initial de sept jours et adopté l'amendement COM-46 de notre collègue Valérie Létard ;

- le président du tribunal ou un magistrat désigné à cette fin statue dans un délai de quinze jours.

Conformément aux dispositions de l'article L. 512-1 du CESEDA, l'étranger peut être assisté d'un conseil, le cas échéant désigné d'office, ainsi que d'un interprète. L'audience est publique et se déroule sans conclusions du rapporteur public en présence de l'intéressé sauf s'il ne se présente pas.

Dans l'hypothèse où l'étranger est placé en rétention ou assigné à résidence en application de l'article L. 742-5 dans sa nouvelle rédaction, les délais sont réduits en conséquence de manière à permettre à l'étranger de contester les deux décisions simultanément, qu'elles soient intervenues elles-mêmes simultanément ou que le placement en rétention ou l'assignation à résidence aient été ordonnés en cours d'instance : le délai de recours est réduit à quarante-huit heures et le délais de jugement, à soixante-douze heures.

L'article L. 742-5 précise que la décision de transfert ne peut faire l'objet d'une exécution d'office avant l'expiration du délai de recours ou, en cas de recours, avant que le tribunal n'ait statué.

En cas d'annulation de la décision de transfert, l'article L. 742-6 dans sa rédaction issue du présent article 13 dispose qu'il est immédiatement mis fin aux mesures de surveillance et que l'autorité administrative statue à nouveau sur le cas de l'intéressé.

Pour mémoire, l'article L. 213-9 du CESEDA, modifié par l'article 8 du projet de loi, prévoit qu'un tel recours suspensif est également possible contre la décision du ministre de l'intérieur refusant l'entrée sur le territoire à un demandeur d'asile au motif que l'examen de sa demande relève de la compétence d'un autre État, ainsi qu'à la décision de transfert qui s'ensuit. Dans un souci de rationalisation des contentieux, au regard de la brièveté des délais, votre commission a toutefois proposé que ces deux décisions ne puissent faire l'objet que d'un seul et même recours156(*).

L'article L. 742-7 du CESEDA est abrogé, ses dispositions étant reprises au nouvel article L. 743-4, créé par l'article 14 du projet de loi.

Le II du présent article 13 procède à des coordinations au sein des articles L. 111-7, L. 111-8, L. 531-2, L. 551-1 et L. 561-1 du CESEDA. Votre commission a adopté un amendement COM-230 de coordination.

Son III crée en conséquence un nouveau chapitre VII ter au sein du titre VII du livre VII.

Son IV opère une coordination au sein de l'article 3 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 14 (art. L. 311-5 et chapitre III [nouveau] du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Droit au maintien sur le territoire des demandeurs d'asile

En rupture avec la distinction actuelle entre, d'une part, les étrangers dont la demande d'asile est examinée selon la procédure normale, provisoirement admis au séjour, et, d'autre part, les étrangers non admis au séjour parce que leur demande est examinée en procédure prioritaire ou parce qu'ils font l'objet d'une procédure « Dublin », le présent article 14 confère à tout demandeur d'asile le droit de se maintenir sur le territoire français le temps de l'examen de sa demande ou de son transfert vers un autre État membre. Cela emporte comme conséquence l'extension à tous les demandeurs d'asile dont l'examen de la demande relève de la compétence de la France, du bénéfice du caractère suspensif du recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Cette généralisation du caractère suspensif du recours devant la CNDA consacre la déconnexion entre droit au séjour et procédure d'examen de la demande d'asile.

Il convient toutefois de rappeler que ce droit au maintien sur le territoire ne s'appliquant pas aux demandeurs placés en centre de rétention157(*), le recours devant la CNDA pour ces demandeurs n'est pas suspensif.

Le présent article 14 introduit au sein du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) un nouveau chapitre III relatif au « droit au maintien sur le territoire français ». Il reprend, en les adaptant à la nouvelle procédure d'enregistrement de la demande d'asile, les dispositions figurant à l'actuel chapitre II du titre IV du livre VII du même code.

1. Un droit au maintien sur le territoire français étendu à tous les étrangers dont la demande d'asile relève de la compétence de la France

Le nouvel article L. 743-1 du CESEDA traite du cas des étrangers dont l'examen de la demande relève de la compétence de la France. Il dispose que l'attestation de demande d'asile délivrée à la suite de l'enregistrement de cette demande en préfecture en vertu de l'article L. 741-1 du même code, permet à l'étranger de se maintenir sur le territoire à condition que sa délivrance ait bien été suivie d'une saisine de l'OFPRA en application de l'article L. 741-2 dudit code.

Ce même article L. 743-1, à l'instar de l'actuel article L. 742-1, prévoit que l'attestation de demande d'asile est renouvelable jusqu'à ce que l'OFPRA statue et, si un recours est formé devant la CNDA, jusqu'à ce que celle-ci statue. L'éventuel recours en cassation devant le Conseil d'État n'ouvre en revanche toujours pas droit au maintien sur le territoire. Ces dispositions sont conformes aux articles 9, paragraphe 1, et 46, paragraphe 5, de la directive Procédures.

Afin de clarifier les droits ouverts par une attestation de demande d'asile, en réponse aux craintes exprimées par certains députés, l'Assemblée nationale a précisé que l'attestation valait également autorisation provisoire de séjour. Lors des débats en séance publique, Mme Pascale Boistard, secrétaire d'État chargée des droits des femmes, a donné un avis favorable à l'amendement de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure de la commission des lois, après avoir toutefois précisé que « le droit au maintien couvre les mêmes droits, notamment sociaux, que ceux découlant des autorisations provisoires de séjour » auxquelles il se substitue.

Dans un souci de clarification, votre commission a souhaité reprendre la distinction opérée aujourd'hui par le CESEDA entre, d'une part, le droit au maintien sur le territoire conformément à la directive Procédures et, d'autre part, l'instrument qui atteste de ce droit158(*). Elle a, par ailleurs, regretté la confusion qu'introduisait la juxtaposition des notions de droit au maintien et d'autorisation provisoire de séjour dans le texte adopté par l'Assemblée nationale et marqué sa préférence pour la consécration d'un droit plutôt que pour une simple autorisation. C'est pourquoi elle a adopté l'amendement COM-87 de son rapporteur distinguant le droit au maintien sur le territoire de ses conséquences en termes de renouvellement de l'attestation de demande d'asile.

Le nouvel article L. 743-2 du CESEDA, par dérogation, énumère les cas dans lesquels le droit au maintien sur le territoire prend fin, en conséquence de quoi l'attestation peut être refusée ou retirée ou son renouvellement refusé. Conformément à l'article 9, paragraphe 2, de la directive « Procédures », ces cinq hypothèses sont :

- l'OFPRA a pris une décision d'irrecevabilité en application du nouvel article L. 723-10 du CESEDA, c'est-à-dire lorsque le demandeur bénéficie d'une protection effective au titre de l'asile dans un autre État membre ou dans un État tiers où il est effectivement réadmissible, ou lorsque sa demande de réexamen ne repose sur aucun élément nouveau (1°) ;

- l'OFPRA a pris une décision de clôture en application du nouvel article L. 723-11-1 parce que le demandeur a introduit sa demande tardivement à l'OFPRA après l'enregistrement de celle-ci en préfecture, ne s'est pas présenté à l'entretien, a refusé, de manière délibérée et caractérisée, de coopérer avec l'OFPRA ou ne l'a pas informé de son adresse ; toutefois, en cas de réouverture de son dossier en application du nouvel article L. 723-12, le demandeur bénéficie de nouveau de son droit au maintien sur le territoire et peut voir son attestation renouvelée (2°) ;

- l'étranger n'a introduit une première demande de réexamen, qui a fait l'objet d'une décision d'irrecevabilité de l'OFPRA en application du nouvel article L. 723-14, qu'en vue de faire échec à une mesure d'éloignement (3°) ;

- l'étranger présente une nouvelle demande de réexamen après le rejet définitif d'une première demande de réexamen (4°) ;

- l'étranger fait l'objet d'une décision définitive d'extradition vers un État autre que son pays d'origine, d'une décision de remise sur le fondement d'un mandat d'arrêt européen ou d'une demande de remise par une cour pénale internationale, comme le précise désormais le 5° à la suite de l'adoption d'un amendement de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Outre quelques précisions rédactionnelles (amendement COM-92) et renvois au décret (amendement COM-93), votre commission a apporté plusieurs modifications à ces dispositions, sur proposition de son rapporteur.

Elle a, en premier lieu, considéré que l'article 33 de la convention de Genève (principe de non-refoulement) et l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (interdiction de la torture et des traitements inhumains et dégradants) ne doivent être pris en compte qu'au moment de la prise de décision d'éloignement, éventuellement consécutive à un refus devenu définitif de protection, d'extradition ou de remise à un autre État membre. Ils n'ont pas à conditionner le retrait du bénéfice du droit au maintien sur le territoire mis en oeuvre par le retrait ou le non-renouvellement de l'attestation de demande d'asile. Elle a donc supprimé cette référence en adoptant l'amendement COM-89, qui tire également les conséquences du transfert à l'article L. 741-1 dans sa nouvelle rédaction des conditions de refus de délivrance d'une attestation de demande d'asile

À la suite de la distinction par l'Assemblée nationale entre les différentes hypothèses de clôture159(*), il est apparu nécessaire de prévoir également le cas où le demandeur a informé l'OFPRA du retrait de sa demande d'asile. Tel est l'objet de l'amendement COM-90, qui opère en outre une coordination.

Votre commission a, en outre, par les amendements COM-91 et COM-231, clarifié des dispositions redondantes en l'état. Elle a ainsi précisé que le 1° ne visait que les irrecevabilités à raison de la protection effective assurée par un autre État (1° et 2° de l'article L. 723-10) et que le 3° visait le troisième cas d'irrecevabilité (3° du même article L. 723-10). L'amendement COM-91 prévoit en outre que l'OFPRA est saisi par l'autorité administrative pour s'assurer que l'éloignement qui interviendra, le cas échéant, après la cessation du droit au maintien sur le territoire d'un demandeur formulant une demande de réexamen, en application des 3° et 4°, ne contrevient pas au principe du non-refoulement de la convention de Genève.

2. Un droit au maintien sur le territoire français réaffirmé pour les étrangers dont l'examen de la demande d'asile relève d'un autre État membre

Reprenant les dispositions qui figurent actuellement à l'article L. 742-6 du CESEDA160(*), le premier alinéa du nouvel article L. 743-3 dispose que l'étranger dont l'examen de la demande d'asile relève d'un autre État membre en application du règlement « Dublin III » bénéficie du droit au maintien sur le territoire français jusqu'au terme de la procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de sa demande et, le cas échéant, jusqu'à son transfert effectif à destination de cet État. L'hypothèse d'un départ volontaire n'est toutefois plus évoquée. Cette disposition étant devenue redondante avec l'article L. 742-1 dans sa rédaction résultant de l'article 13 modifié par votre commission, cette dernière l'a supprimée (amendement COM-94).

Le deuxième alinéa du nouvel article L. 743-3 prévoit que le demandeur d'asile sous procédure « Dublin » qui se soustrait de manière intentionnelle ou systématique aux convocations ou contrôles de l'autorité administrative en vue de faire obstacle à l'exécution d'une décision de transfert perd le bénéfice de son droit au maintien sur le territoire français. Votre commission a estimé que cette disposition était contraire à l'article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive Procédures. En effet, le Conseil d'État, après consultation de la Cour de justice de l'Union européenne, a précisé que « si le demandeur d'asile dont la demande relève de la compétence d'un autre État européen que la France décide de requérir (...) peut se voir refuser l'admission au séjour (...), il dispose cependant du droit de rester en France en application des dispositions précises et inconditionnelles de l'article 7 de la directive du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres », étant précisé que l'article 9 de la directive dans sa nouvelle version reprend les dispositions dudit article 7161(*). Elle a donc adopté l'amendement COM-95 de suppression de son rapporteur.

3. L'obligation de quitter le territoire français en cas de refus de protection ou de perte du droit au maintien sur le territoire

Le nouvel article L. 743-4 du CESEDA reprend, en les adaptant aux nouvelles modalités d'enregistrement des demandes d'asile, les dispositions de l'actuel article L. 742-7 du même code. Ainsi, l'étranger qui s'est vu définitivement refuser la reconnaissance d'une protection au titre de l'asile ou le bénéfice du maintien sur le territoire et qui ne peut y demeurer à un autre titre, est dans l'obligation de quitter le territoire français. En cas de maintien sur le territoire, il est susceptible de faire l'objet d'une mesure d'éloignement et, le cas échéant, de se voir infliger les peines prévues par l'article L. 621-2 du CESEDA relatif à l'entrée irrégulière sur le territoire (peine d'emprisonnement d'un an et amende de 3 750 euros).

Outre un amendement rédactionnel (amendement COM-96), votre commission a souhaité renforcer ce dispositif et adopté deux dispositions sur proposition de son rapporteur :

- l'amendement COM-248 rectifié précise que, sauf circonstance particulière, la décision définitive de rejet prononcée par l'OFPRA, le cas échéant après que la CNDA aura statué, vaut obligation de quitter le territoire français ; à ce titre, cette décision peut faire l'objet devant la juridiction administrative de droit commun ;

- l'amendement COM-249 dispose que l'étranger débouté de sa demande d'asile ne peut solliciter un titre de séjour à un autre titre.

Le nouvel article L. 743-5 adapte, quant à lui, les dispositions figurant actuellement à l'article L. 742-6 traitant du cas des étrangers ayant formulé une demande d'asile après qu'une mesure d'éloignement a été prise à leur encontre. Il précise ainsi que l'exécution d'une mesure d'éloignement n'est que suspendue jusqu'à notification de la décision de rejet, d'irrecevabilité ou de clôture de l'OFPRA, ou, en cas de recours contre la décision de rejet, jusqu'à notification de la décision de la CNDA.

Ces dispositions ne sont toutefois pas applicables ni à l'étranger maintenu en rétention par décision préfectorale en application du nouvel article L. 556-1 du CESEDA résultant de l'article 9 du projet de loi, ni à celui qui s'est vu refuser la délivrance ou le renouvellement d'une attestation de demande d'asile en vertu de l'article L. 743-2 (cf. supra).

Le droit au maintien sur le territoire n'a pour effet de suspendre l'exécution d'une mesure d'éloignement qu'à l'égard des étrangers qui en bénéficient effectivement, comme en témoigne la délivrance ou le renouvellement de l'attestation de demande d'asile ; il n'y a donc qu'à leur endroit que le recours devant la CNDA est suspensif. A contrario, les étrangers qui se sont vu refuser, retirer ou non-renouveler l'attestation de demande d'asile ne bénéficient pas du droit au maintien sur le territoire, donc de l'effet suspensif d'un recours devant la CNDA. Il s'agit :

- des étrangers maintenus en rétention malgré leur demande d'asile, dans la mesure où il ne peut leur être délivré d'attestation de demande d'asile (article L. 741-1) ;

- des étrangers à l'encontre desquels l'OFPRA a pris une décision d'irrecevabilité de la demande (article L. 743-2, 1°) ;

- des étrangers dont la première demande de réexamen, déclarée irrecevable par l'OFPRA, avait pour seul but de faire échec à leur éloignement (article L. 743-2, 3°) ;

- des étrangers sollicitant un nouveau réexamen de leur demande après rejet définitif d'une première demande de réexamen (article L. 743-2, 4°).

Le recours à l'encontre d'une décision de clôture doit être exercé devant le tribunal administratif, non la CNDA ; il n'est pas suspensif.

Les étrangers ayant sollicité l'asile à la frontière ou en rétention, ainsi que les étrangers sous procédure « Dublin » disposent de voies de recours spécifiques devant le tribunal.

4. L'extension au bénéficiaire de la protection subsidiaire de la régularisation de ses conditions d'entrée en France

Le II du présent article 14 apporte à l'article L. 311-5 du CESEDA deux modifications d'importance inégale. Si son 1° ne fait que procéder à une coordination rédactionnelle, son 2° en revanche étend aux bénéficiaires de la protection subsidiaire la dérogation au droit commun prévue jusqu'alors pour les seuls réfugiés, selon laquelle la délivrance de l'attestation de demande d'asile a pour effet de régulariser a posteriori les conditions d'entrée en France. Cette disposition a pour objet de faciliter l'obtention d'un titre de séjour pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire, en application du 1° de l'article L. 313-13 du CESEDA.

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, introduit des dispositions relatives à la délivrance d'un titre de séjour aux bénéficiaires d'une protection (reconnaissance du statut de réfugié ou obtention du bénéfice de la protection subsidiaire). Considérant qu'elles n'avaient pas leur place au sein du chapitre relatif au droit au maintien sur le territoire du demandeur d'asile le temps de l'examen de sa demande et qu'elles étaient satisfaites par le droit en vigueur, votre commission les a supprimées (amendement COM-88).

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 14 bis (nouveau) (chapitre III bis [nouveau] du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Accompagnement des personnes déboutées de leur demande d'asile

Issu de l'amendement COM-272 rectifié bis de notre collègue Valérie Létard, le présent article introduit au sein du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) un nouveau chapitre III bis relatif à l'accompagnement des personnes déboutées de leur demande d'asile.

Cette disposition traduit l'une des préconisations du rapport que Mme Valérie Létard et M. Jean-Louis Touraine ont remis au ministre de l'intérieur à l'issue de la concertation sur la réforme de l'asile, au mois de novembre 2013. Partant du constat qu'une fois leur demande d'asile définitivement rejetée, les personnes déboutées ne font l'objet d'aucune prise en charge par l'État, nos collègues ont en effet proposé qu'un dispositif spécifique soit mis en place afin d'éviter que ces personnes continuent d'occuper indûment des places du dispositif national d'accueil ou ne se reportent sur l'hébergement d'urgence généraliste. Il s'agirait de leur offrir une « préparation psychologique et matérielle au retour (organisation de contacts dans le pays de retour, constitution d'un dossier d'aide au retour) ». Celle-ci pourrait leur être dispensée au sein de centres dédiés dans lesquels ils seraient assignés à résidence162(*).

Le présent article prévoit donc la faculté pour l'administration d'assigner à résidence dans un lieu d'hébergement les étrangers auxquels la reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire a été définitivement refusé. Il précise en outre, dans un nouvel article L. 743-6 du CESEDA, qu'il peut leur être proposé une aide au retour dans les conditions prévues à l'article L. 512-5 du même code. Les conditions d'application sont renvoyées au décret en Conseil d'État par un nouvel article L. 743-7.

Votre commission a adopté l'article 14 bis ainsi rédigé.

Article 15 (art. L. 744-1 à L. 744-11 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, - Accueil des demandeurs d'asile

Le présent article propose de refondre le système actuel d'accueil des demandeurs d'asile en insérant dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) un chapitre IV composé de 11 articles, relatif aux « conditions d'accueil des demandeurs d'asile », transposant les dispositions de la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale.

1. L'accueil des demandeurs d'asile : un système inadapté

L'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) assure actuellement, entre autres missions, « l'accueil des demandeurs d'asile », en application de l'article L. 5223-1 2°du code du travail.

À ce titre, l'OFII coordonne l'accueil des demandeurs d'asile au sein des structures d'hébergement constituant le dispositif national d'accueil (DNA), constitué, d'une part, de centres d'accueil de demandeurs d'asile (CADA), d'une capacité de 24 689 places au 1er septembre 2014163(*) et, d'autre part, de places d'hébergement d'urgence pour les demandeurs qui ne peuvent pas accéder à des CADA, réparties au sein d'un dispositif national de 1 160 places et d'un dispositif déconcentré géré par les préfets de 25 600 places au premier semestre 2014164(*).

S'ajoute à ce dispositif un réseau de 47 plates-formes d'accueil de demandeurs d'asile165(*) (PADA), qui ont un rôle d'information, d'orientation, et d'accompagnement des primo-demandeurs d'asile.

Activités de la plate-forme d'accueil de Lyon pour l'année 2014

À l'occasion de son déplacement à Lyon du 20 mars 2014, votre rapporteur a visité la plate-forme d'accueil de Lyon, gérée par l'association Forum Réfugiés.

Pour l'année 2014, 1 775 domiciliations, représentant 2 284 personnes, dont 1 024 personnes isolées, ont été effectuées (2 817 en 2013).

Les origines géographiques des demandeurs d'asile sont l'Albanie (17,4 %), le Kosovo (12,6%), la République démocratique du Congo (10,3 %), la Russie (6,6 %) et l'Azerbaïdjan (4,9 %).

2 117 personnes ont enregistré une demande d'hébergement.

4 323 demandeurs d'asile ont été accompagnés dans leurs démarches administratives et 156 personnes l'ont été dans leur procédure d'aide au retour volontaire en lien avec l'OFII.

Source : rapport annuel pour 2014, Forum réfugiés.

Pour piloter le DNA, l'OFII dispose d'un traitement automatisé de données, DN@, lui indiquant les capacités d'accueil des centres, leur taux d'occupation et les données relatives aux demandeurs d'asile y étant accueillis (article L. 348-3 du code de l'action sociale et des familles (CASF)).

Il revient au préfet de département d'adresser aux demandeurs d'asile une offre de prise en charge en CADA.

Lorsque le demandeur d'asile est hébergé au sein d'un CADA, il bénéficie, sous condition de ressources, d'une allocation mensuelle de subsistance166(*) (AMS), prévue par l'article R. 348-4 du CASF. Quand le demandeur d'asile est hébergé dans une autre structure qu'un CADA, il bénéficie d'une allocation temporaire d'attente (ATA), définie par les articles L. 5423-8 à L. 5423-14 du code du travail. Cette allocation ne prend actuellement pas en compte la composition de la famille du demandeur.

Postérieurement au dépôt du présent projet de loi, l'article L. 5423-11 du code du travail a été substantiellement modifié par la loi de finances rectificative n° 2014-891 du 8 août 2014 pour prévoir que le bénéfice de l'allocation « peut être refusé ou suspendu » lorsque le demandeur n'a pas respecté l'obligation de se présenter aux autorités, n'a pas répondu aux demandes d'information, ne s'est pas rendu aux entretiens personnels concernant la procédure d'asile, a dissimulé ses ressources financières ou a présenté, à la suite d'une décision de rejet d'une première demande de réexamen, une nouvelle demande de réexamen de sa demande d'asile.

Ce système ne fonctionne pas de manière adéquate.

En premier lieu, alors que les demandeurs d'asile sont en principe hébergés en CADA, ce qui permet de leur fournir un accompagnement social et administratif, seuls 33 % d'entre eux y sont effectivement accueillis167(*).

S'ajoute à cette situation un nombre incompressible de présences indues en CADA, constituées de demandeurs d'asile déboutés et de demandeurs s'étant vus reconnaître la qualité de réfugié. Au 30 juin 2014, le taux de présence indue en CADA s'établissait à 8,3 % des places contre 9,8 % au 30 juin 2011168(*).

Outre que l'accompagnement des demandeurs d'asile hébergés hors CADA est quasiment inexistant, cette situation a des conséquences financières : les demandeurs d'asile qui ne peuvent bénéficier d'une place en CADA sont hébergés dans des structures d'hébergement d'urgence coûteuses et bénéficient de l'ATA169(*), pendant toute la durée d'instruction de leur demande, tant qu'ils ne sont pas hébergés en CADA170(*).

Au 30 juillet 2014, la durée moyenne de perception de l'ATA est de 349 jours et le nombre de bénéficiaires est de 43 400 personnes171(*).

Or, la gestion de l'ATA par Pôle Emploi est déficiente, comme l'a relevé notre collègue Roger Karoutchi dans son rapport relatif à l'allocation temporaire des demandeurs d'asile : le taux d'indus est important et les frais de gestion sont élevés, en raison d'une faible communication entre l'OFPRA, l'OFII, Pôle Emploi et les CADA172(*).

Ces constats rejoignent ceux de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des affaires sociales dans leur rapport consacré à l'hébergement et à la prise en charge financière des demandeurs d'asile173(*).

En second lieu, le système actuel ne permet pas de répartir équitablement les demandes d'asile sur le territoire. En effet, l'Île-de-France et la région Rhône-Alpes cumulent plus de la moitié des demandes174(*). En outre, les évolutions des demandes d'asile varient parfois fortement et rapidement dans certaines régions induisant des difficultés de gestion. Ainsi, en 2013, la demande a crû de 94 % en Franche-Comté, de 43 % dans le Nord Pas de Calais, de 30 % dans le Languedoc-Roussillon et de 29 % en Lorraine.

Sans doute, un système de péréquation nationale a été mis en place, pour mettre à disposition de l'échelon national 30 % des places de CADA, mais ce système ne fonctionne pas : au 1er semestre 2014, seules 19 % des orientations sont faites au niveau national.

Il existe bien un parc de logement géré au niveau national pour prendre en compte les fortes augmentations de flux, mais ce dispositif d'« accueil-temporaire-service asile » n'est constitué que de 2 160 places.

De même, une régionalisation du premier accueil des demandeurs d'asile, en créant un seul point d'entrée par région pour les primo-arrivants, a été organisée par la circulaire du 24 mai 2011, pour répartir les demandeurs d'asile au sein des départements d'une région mais le bilan en est décevant : les chefs-lieux des régions concentrent encore la majorité des flux de demandeurs175(*).

2. Le système proposé par le projet de loi initial

Le projet de loi initial propose de modifier substantiellement le dispositif national d'accueil en créant un chapitre IV intitulé « conditions d'accueil des demandeurs d'asile » composé de quatre sections, consacrées au dispositif national d'accueil (section 1), à l'évaluation des besoins (section 2), à l'orientation des demandeurs (section 3), et à l'allocation pour demandeurs d'asile (section 4). Ces dispositions s'inspirent largement du rapport des inspections précitées ainsi que du rapport de notre collègue Roger Karoutchi.

2.1. Le rôle de pilotage de l'OFII substantiellement renforcé

L'OFII disposerait désormais de moyens juridiques renforcés pour assurer un pilotage effectif de l'accueil des demandeurs d'asile.

En premier lieu, l'OFII procèderait désormais à un premier examen sommaire de vulnérabilité des demandeurs d'asile176(*), destiné à définir leurs besoins en matière d'hébergement. Les données seraient transmises, après autorisation du demandeur, à l'OFPRA, au moyen d'un traitement automatisé de données.

L'OFII procéderait ensuite à une orientation directive des demandeurs d'accueil vers un lieu d'hébergement, en application d'un schéma national, établi par arrêté du ministre en charge de l'asile et le ministre chargé du logement et de schémas régionaux, établis par les préfets de région, déclinant le schéma national, en application d'un article L. 744-3 nouveau du CESEDA.

Cet article définirait précisément ce que seraient les lieux d'hébergement pour demandeurs d'asile : les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) et les places d'hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile (HUDA).

Le préfet de département pourrait s'opposer, pour des motifs d'ordre public, à la décision d'admission d'un demandeur d'asile dans un lieu d'hébergement. L'OFII devrait alors prendre une nouvelle décision.

Le traitement automatisé de données actuel, DN@, qui permet de « connaître les capacités d'hébergement, l'utilisation de ces capacités et les demandeurs d'asile qui y sont accueillis », figurant actuellement à l'article L. 348-3 du CASF serait intégré à l'article L. 744-4 nouveau du CESEDA. Les gestionnaires des lieux d'hébergement seraient toujours obligés de déclarer dans DN@ le nombre de places disponibles dans les lieux d'hébergement mais ils seraient désormais également obligés « d'alerter l'autorité administrative compétente [l'OFII] en cas d'absence injustifiée ou prolongée des personnes qui y ont été orientées ».

Pour assurer l'effectivité de l'orientation directive, l'OFII pourrait désormais suspendre les conditions matérielles d'accueil lorsque le demandeur n'accepte pas l'offre d'hébergement proposée177(*).

L'article L. 744-8 nouveau reprendrait largement l'article L. 5423-11 du code du travail modifié par la loi de finances rectificative n° 2014-891 du 8 août 2014 et prévoirait les différents cas permettant à l'OFII de « suspendre ou de limiter » le bénéfice des conditions matérielles d'accueil, lorsque le demandeur :

- a abandonné sans autorisation, alors que cette dernière était requise, son lieu d'hébergement déterminé en application de l'article L. 744-7 ;

- n'a pas respecté l'obligation de se présenter aux autorités, n'a pas répondu aux demandes d'information ou ne s'est pas rendu aux entretiens personnels concernant la procédure d'asile.

Le refus de l'hébergement proposé aurait également pour conséquence d'exclure le demandeur du bénéfice de l'hébergement d'urgence de droit commun et du droit à un logement opposable, sauf si le demandeur est « sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale », comme le prévoit l'article L. 345-2-2 du CASF. Pour assurer l'effectivité de cette mesure, le projet de loi autoriserait un traitement automatisé de données entre l'OFII et les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), en charge dans chaque département des personnes sans abri ou risquant de l'être.

Le même article prévoirait également que l'OFII puisse suspendre le bénéfice des conditions matérielles d'accueil si le demandeur :

- a dissimulé ses ressources financières ou a fourni des informations mensongères relatives à sa situation familiale ;

- a présenté une demande de réexamen de sa demande d'asile ;

- sans motif légitime, n'a pas sollicité l'asile dès qu'il était en mesure de le faire après son entrée en France.

La décision de suspension devrait prendre en compte la situation du demandeur. Elle serait prise de manière individuelle et après que l'intéressé ait été à même de présenter des observations écrites.

L'OFII pourrait rétablir le bénéfice des conditions matérielles d'accueil, si le demandeur se trouve dans l'un des deux premiers cas de suspension.

2.2. La fusion des allocations pour les demandeurs d'asile en une allocation unique

Une nouvelle allocation pour les demandeurs d'asile, l'allocation pour demandeur d'asile (ADA), fusionnerait l'actuelle allocation mensuelle de subsistance (AMS), versée pour les demandeurs d'asile hébergés en CADA, et l'allocation temporaire d'attente (ATA) versée aux autres demandeurs178(*).

Le régime de cette nouvelle allocation s'inspirerait largement des recommandations de notre collègue Roger Karoutchi dans son rapport d'information relatif à l'allocation temporaire d'attente179(*) et du rapport précité des inspections relatif à l'hébergement et à la prise en charge des demandeurs d'asile180(*).

L'OFII deviendrait le gestionnaire de cette allocation, à la place de Pôle Emploi.

À la différence de l'ATA, l'ADA prendrait en compte la situation familiale des demandeurs d'asile. En outre, l'ADA serait également versée aux demandeurs d'asile ayant effectué leur demande dans un autre État, jusqu'à leur transfert, prenant en compte ainsi la jurisprudence du Conseil d'État181(*).

La nouvelle allocation s'inspirerait aussi des dispositions actuelles de l'ATA définies aux articles L. 5423-8 à L. 5423-14 du code du travail : comme l'ATA, elle serait incessible et insaisissable et le versement de l'allocation prendrait fin au terme du mois qui suit celui de la notification de la décision définitive concernant cette demande. Enfin, les dispositions relatives aux possibilités d'éventuelles reprises d'indus qui figureraient à l'article L. 744-9 nouveau s'inspirent des dispositions actuelles de l'article L. 5426-8-1 du code du travail.

Enfin, comme l'ATA, l'ADA pourrait être versée, pendant une durée déterminée, sous condition d'âge et de ressources aux ressortissants étrangers bénéficiaires de la protection temporaire, dans les conditions prévues au titre Ier du livre VIII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et aux étrangers ayant porté plainte contre une personne qu'ils accusent d'avoir commis contre eux les infractions de traite des êtres humains ou de proxénétisme182(*).

Les ressortissants étrangers bénéficiaires de la protection subsidiaire ainsi que les apatrides ne seraient pas éligibles à la nouvelle allocation pour demandeurs d'asile mais continueraient à percevoir l'allocation temporaire d'attente183(*), en raison des spécificités de ces publics.

2.3. Une intégration accrue des CADA au sein du CESEDA

Un article L. 744-5 nouveau reprend l'essentiel de l'actuel article L. 348-2 du CASF, qui précise les missions des CADA, en l'élargissant à l'ensemble des lieux d'hébergement définis par l'article L. 744-3 nouveau, c'est-à-dire les CADA et les places d'hébergement d'urgence (HUDA). L'article étend le bénéfice de cet hébergement aux demandeurs d'asile ayant effectué leur demande d'asile dans un autre État « pendant la durée d'instruction de leur demande d'asile ou jusqu'à leur transfert effectif vers un autre État européen ». Toutefois, ces demandeurs d'asile ne pourraient pas être hébergés en CADA, mais seulement en HUDA : l'article 16 du présent projet de loi modifie l'article L. 348-1 relatif aux CADA pour exclure expressément les demandeurs d'asile dont la demande a été déposée dans un autre État d'un hébergement en CADA. Enfin, l'article L. 744-5 nouveau reprend les dispositions de l'actuel article L. 348-2 du CASF renvoyant à un décret le soin de préciser les situations dans lesquelles les personnes déboutées du droit d'asile ou reconnues comme réfugiés pourraient être maintenues dans un lieu d'hébergement, « à titre exceptionnel et temporaire ».

En supprimant le caractère d'aide sociale d'État pour l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile184(*), le contentieux lié au CADA échapperait désormais aux juridictions de l'aide sociale et relèverait du juge administratif185(*).

3. Un article précisé par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont modifié l'article 15, pour renforcer les garanties des demandeurs d'asile.

Ainsi, ils ont souhaité accentuer la prise en compte de la situation de vulnérabilité du demandeur par l'OFII.

Ils ont donc intégré dans la loi la définition de la vulnérabilité au sens de la directive « Accueil » et précisé certaines modalités de l'évaluation de cette vulnérabilité, visant à ce qu'elle soit effectuée par des agents formés pour le faire, que les demandeurs soient informés de la possibilité d'une visite médicale gratuite ou que l'évaluation soit effectuée par le biais d'un entretien personnel avec chaque demandeur.

Les députés ont également souhaité renforcer les garanties des demandeurs d'asile concernant le versement des conditions matérielles d'accueil par l'OFII. Ils ont ainsi précisé que le demandeur serait informé « dans une langue qu'il comprend ou qu'il est raisonnable de supposer qu'il la comprend » des conséquences de son refus de la proposition d'hébergement. Les députés ont également précisé le motif de suspension des conditions matérielles d'accueil en cas de non-présentation ou d'absence de réponse du demandeur, en précisant que celles-ci devaient être dépourvues de motif légitime pour justifier une suspension des conditions matérielles d'accueil.

En second lieu, les députés ont précisé les dispositions relatives à l'hébergement des demandeurs d'asile. Ils ont reconnu la possibilité pour l'OFII de déléguer à des personnes morales certaines prestations d'accueil, d'information et d'accompagnement des demandeurs d'asile186(*). Les députés ont également précisé que le schéma régional serait établi après avis de « la conférence territoriale de l'action publique concernée ». Ils ont enfin précisé que les gestionnaires des centres seraient consultés préalablement par l'OFII avant la décision d'orientation d'un demandeur.

Les députés ont aussi supprimé la disposition du projet de loi initial assouplissant les conditions pour expulser des étrangers déboutés de leur demande d'asile des CADA. Le projet de loi initial prévoyait en effet que la condition d'urgence n'était pas requise pour obtenir une décision d'expulsion en référé. Les députés ont considéré que cette disposition était inutile : l'occupation indue d'un CADA, établissement public, affecte la continuité du service public et présente donc un caractère d'urgence187(*). Ils ont également supprimé la possibilité de prononcer des astreintes, estimant cette possibilité disproportionnée au regard des ressources des publics accueillis.

Lors de l'examen du texte en séance publique, l'Assemblée nationale a également modifié plusieurs dispositions de cet article.

En premier lieu, plusieurs amendements ont prolongé les travaux de la commission, concernant la vulnérabilité, puisque les députés ont souhaité préciser expressément que l'hébergement proposé par l'OFII devait tenir compte de l'évaluation de vulnérabilité menée préalablement.

Les députés ont effectué des modifications plus substantielles : le droit pour les demandeurs d'asile à élire domicile auprès d'une association agréée a été expressément prévu, « en cas d'absence d'hébergement stable ».

À l'initiative du Gouvernement, il a été précisé que les frais d'accueil et d'hébergement dans les lieux hébergement destinés aux demandeurs d'asile sont pris en charge par l'État. En effet, sans cette mention, la suppression du caractère d'aide sociale de l'État de la prise en charge en CADA, opérée par l'article 16 du présent projet de loi188(*), aurait fait peser une incertitude sur le financement des CADA pour les personnes hébergées ou même pour les départements, dans la mesure où ceux-ci disposent d'une compétence de principe en matière d'action sociale189(*).

Les députés ont précisé à l'article L. 744-9 nouveau, relatif à l'allocation pour demandeur d'asile, que le demandeur « bénéficie » de droit de l'allocation si les conditions sont remplies : en effet, la rédaction antérieure semblait accorder à l'OFII une simple faculté, discrétionnaire, de verser l'allocation même si les conditions étaient remplies par le demandeur.

Enfin, une section supplémentaire composée d'un article a pour objet de prévoir que les demandeurs d'asile ont accès au marché du travail neuf mois après le dépôt de leur demande. Cet amendement a pour objet de transposer les dispositions de l'article 15 de la directive « Accueil ».

4. La position de votre commission : une simplification des dispositions relatives à l'accueil des demandeurs d'asile

Sans altérer les équilibres de l'article 15, votre commission y a apporté plusieurs modifications à l'initiative de son rapporteur.

En premier lieu, suivant l'approche des députés, qui ont supprimé la possibilité qu'avait l'OFII, dans le projet de loi initial, de verser discrétionnairement l'allocation au demandeur alors même que les conditions auraient été remplies, votre commission a adopté les amendements COM-164 et COM-165 de votre rapporteur visant à lier la compétence de l'OFII pour suspendre, retirer ou refuser le bénéfice des conditions matérielles d'accueil dans certaines circonstances. À cette occasion, votre commission a conditionné le bénéfice des conditions matérielles d'accueil à une demande effectuée dans un délai de 90 jours après l'arrivée en France190(*) et a adopté un sous-amendement COM-257 de M. Roger Karoutchi à l'amendement COM-165 du rapporteur prévoyant que le bénéfice des conditions matérielles d'accueil peut être suspendu à un demandeur d'asile « en cas de comportement violent ou de manquement grave au règlement du lieu d'hébergement. ».

En outre, alors que le texte transmis prévoyait que ce serait à l'OFII de rétablir, le cas échéant, les droits suspendus d'un demandeur, votre rapporteur a estimé préférable que le demandeur saisisse lui-même l'OFII d'une demande de rétablissement de ses droits, ce qui allègera d'autant les tâches de l'OFII.

À l'initiative du Gouvernement, votre commission a adopté deux amendements COM-268 et COM-269 visant à permettre à un gestionnaire de lieu d'hébergement d'exiger des demandeurs d'asile le dépôt d'une caution : en l'état, le texte de l'article 15 ne le permettait pas.

Enfin, l'obligation des gestionnaires de lieux d'accueil de signaler toute absence « prolongée et injustifiée » à l'OFII a été simplifiée par un amendement COM-162 de votre rapporteur : le terme « prolongée » a été supprimé car il pouvait induire des différences de traitement entre CADA. En outre, au regard des difficultés liées à la récupération des indus, il est préférable que l'allocation soit immédiatement suspendue en cas de doute, les versements pouvant être rapidement repris dès clarification de la situation.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a également adopté plusieurs amendements rédactionnels ou de précision (COM-245 rect., COM-243, COM-224, COM-160, COM-161, COM-225, COM-226, COM-166, COM-227, COM-168 et COM-170).

En particulier, s'appuyant sur les recommandations du rapport des inspections, votre commission a estimé qu'il était inutile de prévoir explicitement le droit pour les personnes hébergées au sein d'un dispositif d'urgence d'élire domicile auprès d'une personne morale agréée et a donc adopté un amendement COM-158 supprimant cette mention. En tout état de cause, la formulation des députés conservée par votre commission prévoit que l'absence de domicile stable donne le droit à se domicilier auprès d'une structure agréée191(*).

La procédure d'élaboration des schémas national et régionaux a été également modifiée. En premier lieu, la référence au décret d'application précisant les modalités d'élaboration du schéma national a été réintroduit à l'article L. 744-2 nouveau, par un amendement COM-167. La consultation préalable des conférences territoriales de l'action publique pour l'élaboration du schéma régional d'asile a été supprimée par un amendement COM-159 de votre rapporteur. En effet, ces conférences, mises en place par l'article 4 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ont pour « objectif de permettre de favoriser un dialogue équilibré entre les différents acteurs d'un même territoire pour permettre un exercice coordonné des politiques publiques assumées par les différents échelons locaux ou par leur groupement »192(*).

Or, l'asile n'étant pas une compétence partagée entre plusieurs collectivités territoriales, la conférence territoriale de l'action publique ne peut être consultée pour l'élaboration du schéma régional d'accueil.

La mention dans la loi des dispositions de la directive concernant la vulnérabilité au sens de la directive « Accueil » alourdit le texte, sans apporter de garanties supplémentaires. Les dispositions selon lesquelles les agents de l'OFII effectuant cette évaluation devraient être formés à cet effet ou que les demandeurs d'asile devraient être informés de l'existence d'un examen de santé gratuit au titre de l'article L. 321-3 du CASF, ne semblent pas davantage nécessaires. En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-163 supprimant les trois alinéas concernés de l'article L. 744-6 nouveau.

Enfin, votre commission a adopté plusieurs amendements présentés par M. Roger Karoutchi, rapporteur pour avis de la commission des finances. En premier lieu, votre commission a adopté un amendement COM-5 supprimant le principe d'un entretien personnel systématique de tous les demandeurs d'asile avec l'OFII dans le cadre de l'évaluation de la vulnérabilité objective et un amendement COM-2 prévoyant que les demandeurs d'asile peuvent bénéficier d'un accompagnement social et administratif et non d'un accompagnement systématique. Votre rapporteur souligne en effet que dans les lieux d'hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile, l'accompagnement ne sera pas systématique, notamment pour les demandeurs dont la demande relève d'un autre État.

Votre commission a également adopté un amendement COM-3 modifié présenté par M. Roger Karoutchi, rapporteur pour avis de la commission des finances, visant à distinguer la situation des « déboutés » du droit d'asile de celle des réfugiés en prévoyant que pour maintenir les personnes déboutées du droit d'asile au sein de lieux d'hébergement, l'administration devra prendre une décision expresse et motivée. Enfin, votre commission a adopté un amendement COM-4 de M. Roger Karoutchi, rapporteur pour avis de la commission des finances, tendant à rétablir les dispositions du texte initial qui prévoyaient que la condition d'urgence n'était pas requise pour demander en référé l'expulsion de personnes déboutées du droit d'asile occupant indûment un lieu d'hébergement et prévoyant la possibilité pour le juge des référés de prononcer dans ce cas une astreinte, même d'office. Cette possibilité a été en outre étendue, par un amendement COM-276 de votre rapporteur, au demandeur d'asile qui se rendrait coupable d'un manquement grave au règlement intérieur du lieu d'hébergement ou qui commettrait une atteinte à l'ordre public.

En dernier lieu, votre rapporteur renouvelle les interrogations qu'il avait exprimées lors de son rapport pour avis relatif aux crédits de la mission immigration hors asile sur les capacités matérielles de l'OFII à assumer ses nouvelles fonctions, en particulier celle de gestionnaire de l'allocation, à périmètre financier constant193(*).

En effet, la sous-estimation du montant de l'allocation temporaire d'attente en loi de finances conduit actuellement Pôle Emploi à assurer de fait une avance de trésorerie au bénéfice de l'État. Au titre de l'année 2014, ce besoin a été de 70 millions d'euros, qu'il convient de mettre en perspective avec le budget de l'ATA pour 2014 de 176,4 millions d'euros en consommation194(*), mais aussi des ressources de l'OFII pour cette même année, de 178,7 millions195(*). Si Pôle Emploi peut assurer l'avance en trésorerie nécessaire, au regard de son budget, il est exclu que l'OFII, ou l'autorité de paiement à laquelle sera délégué le paiement de l'ADA, le fassent. Si la création d'un budget annexe dédié à l'ADA permettra de ne pas utiliser les ressources de l'OFII pour payer l'allocation au détriment des publics étrangers - qui participent au financement de l'OFII en acquittant des droits de timbre et auxquels les prestations de l'OFII sont principalement destinées -, le risque est d'interrompre le versement de l'ADA. En conséquence, il serait nécessaire de procéder à une réévaluation des moyens dédiés à l'allocation, qui fait l'objet d'une sous-budgétisation chronique, comme l'a observé notre collègue Roger Karoutchi, dans son rapport pour avis précité consacré à l'allocation temporaire d'attente196(*).

L'importance d'un traitement automatisé de données réactif et la nécessité d'une implication forte des gestionnaires de CADA sont essentiels pour éviter les versements indus de prestations, qui, de fait, ne feront l'objet d'aucune reprise.

Il ressort du rapport des inspections que le calcul relativement compliqué des droits de l'ATA et la transmission déficiente des informations par les différents opérateurs concernés sont deux facteurs à l'origine de la gestion déficiente de l'allocation. À cet égard, lors de leur audition, les représentants de Pôle Emploi ont toutefois estimé que l'effectif annoncé d'agents de l'OFII en charge de la gestion de l'allocation devrait permettre d'assurer un suivi adéquat de la prestation, d'autant que ces personnes seraient en principe chargées de cette seule activité, à la différence des personnels de Pôle Emploi qui cumulent cette activité avec d'autres tâches.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 16 (art. L. 111-2, L. 111-3-1, L. 121-7, L. 121-13, L. 264-10, L. 312-8-1 [nouveau], L. 313-1-1, L. 313-9, L. 348-1, L. 348-2, L. 348-3, L. 348-4, L. 541-1, L. 541-2, L. 543-1 du code de l'action sociale et des familles), - Centres d'accueil pour demandeurs d'asile

Le présent article opère diverses modifications du code de l'action sociale et des familles (CASF), afin d'assouplir le statut des centres d'accueil pour demandeurs d'asile.

1. Les CADA : des établissements sociaux et médico-sociaux spécifiques

Les centres d'accueil de demandeurs d'asile (CADA) sont régis par les articles L. 348-1 à L. 348-4 du CASF, créés par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration197(*).

Auparavant, ceux-ci étaient des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS).

La loi du 24 juillet 2006 précitée a donné aux CADA le statut d'établissement social et médico-social et a constitué les CADA en établissements publics, en modifiant en ce sens l'article L. 315-7 du CASF.

Comme pour l'ensemble des établissements et services sociaux et médico-sociaux cités à l'article L. 312-1 du CASF198(*), les CADA disposent d'une autorisation d'exercice donnée pour quinze ans (article L. 313-1 du CASF).

L'article L. 348-2 définit les missions du CADA consistant à assurer « l'accueil, l'hébergement ainsi que l'accompagnement social et administratif des demandeurs d'asile » pendant la durée d'instruction de la demande d'asile. La référence à l'article L. 741-2 du CESEDA exclut de cet accueil les demandeurs d'asile ayant effectué leur demande dans un autre État. L'article L. 348-2 du CASF prévoit la possibilité de faire participer les demandeurs d'asile aux frais d'hébergement, en conformité avec le droit commun de l'accueil au sein d'établissements sociaux et médico-sociaux.

Le préfet de département formule des offres de prise en charge aux demandeurs, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) assurant une mission de coordination souple de l'accueil dans les centres. L'OFII gère un traitement automatisé de données relatives aux capacités d'hébergement des demandeurs d'asile et à l'utilisation de ces capacités et aux demandeurs d'asile hébergés que les gestionnaires de centres ont l'obligation de renseigner. Enfin, l'article L. 348-4 du CASF donne au pouvoir réglementaire le soin de préciser le contenu de la convention devant être signée entre le centre et l'État.

Lors de son déplacement en date du 20 mars 2015, votre rapporteur a pu visiter le centre d'accueil pour demandeurs d'asile de Givors, géré par ADOMA.

Centre d'accueil pour demandeurs d'asile de Givors

Le CADA de Givors, géré par ADOMA, dispose d'une capacité de 85 places, dont 47 places pour les demandeurs isolés. Depuis le 1er janvier 2015, le centre compte 25 places supplémentaires.

En 2014, le taux de rotation199(*) a été de 84 % ; le taux d'occupation a été de 99 %.

Au cours de cette même année, le taux d'obtention de la protection par les personnes hébergées a été de 35 % : 29 personnes ont obtenu un statut et 45 personnes ont été déboutées de leur demande. Le taux de présences indues de personnes déboutées a été nulle ; il a été de 5 % pour les personnes ayant obtenu l'asile.

La moitié de l'équipe est composée de travailleurs sociaux diplômés. Cette équipe compte également une intervenante sociale avec une formation de juriste, une secrétaire et une directrice. Le taux d'encadrement est de 6,62 équivalents temps plein pour 85 personnes, dont la moitié d'isolés, soit un équivalent temps plein pour 13 personnes.

Comme l'a souligné à votre rapporteur Mme Férouz Chaibi, directrice du CADA, le travail se fait en « binôme », chaque demandeur ayant deux référents, l'un en charge de la procédure de demande d'asile, le second se chargeant des questions de santé, de la scolarisation, des problématiques sociales et de l'accompagnement à la sortie, qui commence dès le début du séjour. L'ensemble des personnes de l'équipe est cependant formé pour assurer un accompagnement global. Cette organisation a été pensée en équipe pour apporter une analyse plus affinée de la situation de l'hébergé et pour préserver la distanciation et l'objectivité des accompagnants.

Mme Férouz Chaibi a souligné qu'en matière d'apprentissage du français, les possibilités offertes sont encore insuffisantes : au cours de l'année 2014, seules 23 personnes hébergées ont pu suivre les cours au centre social de Givors. Elle a également souligné que pour les réfugiés statutaires, les 90 heures dédiées à l'apprentissage du français sont également trop limitées.

2. Un mode de fonctionnement simplifié par le projet de loi

En premier lieu, le projet de loi permettrait un certain nombre d'assouplissements du régime actuel de fonctionnement des CADA.

En effet, en tant qu'établissements sociaux et médico-sociaux, les CADA sont régis par différentes normes, dont certaines sont inadaptées pour les centres d'accueil de demandeurs d'asile et sources de rigidités.

En premier lieu, le présent article tend à limiter le nombre d'évaluations internes et externes que les CADA doivent initier. À cet effet, cet article insérerait un article L. 312-8-1 nouveau qui établirait des dérogations en matière d'évaluations internes et externes au profit des CADA.

En particulier, au lieu d'imposer aux CADA de solliciter200(*) deux évaluations externes pendant la durée de l'autorisation comme le précise l'article L. 312-8 du CASF, tel qu'il a été modifié par la loi n° 2009-879 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires du 21 juillet 2009 (loi « HPST »), les CADA ne seraient plus soumis qu'à « au moins une » évaluation externe, qui devrait avoir lieu « au plus tard deux ans avant la date de renouvellement de leur autorisation ».

En second lieu, les rigidités des procédures de création, de transformation et d'extension des CADA ont été soulignées par le rapport sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile établi par l'IGF, l'IGA et l'IGAS en avril 2013, qui relève ainsi que « la procédure d'extension de places au sein d'un établissement social pose davantage problème. Les extensions même minimes, des établissements nécessitent souvent aujourd'hui de passer par une procédure d'appel à projet, fortement génératrice de délais et de coûts de gestion »201(*).

La procédure d'appel à projet, définie à l'article L. 313-1-1 du CASF a été créée par la loi HPST précitée202(*). Il s'agit de soumettre les projets de création, de transformation et d'extension d'établissements et de services relevant de l'article L. 312-1 à l'examen d'une commission de sélection, lorsque ces projets font appel à des financements publics.

Le projet de loi propose de déroger à cette procédure pour les centres d'accueil de demandeurs d'asile.

3. La suppression du caractère d'aide sociale d'État pour les CADA

L'article 16 a aussi pour objet de supprimer le caractère d'aide sociale de l'État pour l'hébergement en CADA, principalement pour que le contentieux lié au CADA relève du juge administratif et non plus des commissions départementales ou centrale d'aide sociale203(*).

Il résulte de cette disposition que les CADA ne relèverait plus de la compétence résiduelle de l'État en matière d'aide sociale sans entrer pour autant dans la compétence de principe des départements. L'État assumerait toujours cette politique, mais comme une politique particulière et non plus au titre de l'aide sociale.

Autrement dit, le projet de loi tend à intégrer une partie des dispositions relatives à un établissement social et médico-social dans le CESEDA, en l'adaptant aux spécificités des publics accueillis que sont les demandeurs d'asile.

4. La position de votre commission : maintenir le nombre d'évaluations externes actuel

Les assouplissements proposés relatifs aux évaluations externes et internes ainsi que la dérogation à la procédure d'appel d'offres s'inscrivent dans un mouvement bienvenu de simplification.

Toutefois, rien ne justifie que les CADA, qui bénéficient d'une autorisation de quinze ans comme les autres établissements sociaux et médico-sociaux ne soient pas astreints à deux évaluations externes au cours de cette période relativement longue, dans la mesure où ces évaluations permettent d'avoir une vision objective et précise du fonctionnement des structures et d'éclairer la décision de l'administration. Ces évaluations permettent à l'administration de s'appuyer sur celles-ci pour refuser, le cas échéant, un renouvellement. En effet, l'article L. 313-1 du CASF impose une prise en compte de ces évaluations pour renouveler l'autorisation et limite le pouvoir d'appréciation de l'administration en la matière puisqu'il dispose que « le renouvellement [de l'autorisation], total ou partiel, est exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation externe mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 312-8. »

En conséquence, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-169 supprimant la dérogation aux évaluations externes que se proposait d'introduire le projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

Article 16 bis (art. L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation) - Prise en compte des centres d'accueil pour les demandeurs d'asile dans le pourcentage de logements sociaux fixé par la loi n° 2000-1208 relative à la solidarité et au renouvellement urbains

Le présent article tend à modifier le code de la construction et de l'habitation (art. L. 302-5) pour que les places dans les centres d'accueil pour les demandeurs d'asile (CADA) soient prises en compte dans le calcul du seuil minimum de logements locatifs sociaux imposé à certaines communes au titre de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi « SRU »).

L'objectif de cet article est d'inciter les communes à accueillir des CADA sur leur territoire. Il résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement proposé par Mme Chaynesse Khirouni, membre du groupe SRC.

1. Dispositif de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation (CCH)

L'article L. 302-5 du CCH fixe un seuil minimum de logements locatifs sociaux afin d'accroître l'offre de logements disponibles pour les ménages à revenus modestes.

Ce dispositif impose ainsi à certaines communes204(*) que 25 % des résidences principales situées sur leur territoire soient des logements sociaux.

Pour garantir son efficacité, il est prévu qu'un inventaire des logements sociaux soit réalisé, en amont, pour chaque commune (article L. 302-6 du CCH) et que des sanctions soient mises en oeuvre, en aval, contre les communes assujetties mais qui ne respectent pas le seuil minimal qui leur est fixé (article L. 302-7 du CCH)205(*).

2. Absence de prise en compte, en l'état du droit, des places en CADA dans le décompte des logements sociaux des communes

L'application de ce dispositif nécessite une définition précise des logements sociaux pris en compte.

Sont notamment considérés comme des logements sociaux au titre du 4° de l'article L. 302-5 du CCH les logements locatifs appartenant aux organismes d'habitation à loyer modéré et les places dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) régis par les articles L. 345-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles. Les centres provisoires d'hébergement (CPH), spécialisés dans l'accueil et l'accompagnement des réfugiés, entrent dans cette catégorie.

En l'état du droit, les places en CADA ne sont pas intégrées à ce calcul.

3. Dispositif du présent article : intégrer les places en CADA dans le décompte des logements sociaux

Cette situation peut paraître paradoxale dans la mesure où les places en CADA étaient initialement incluses dans le calcul du nombre de logements sociaux des communes (Cf. la version initiale de l'article 55 de la loi SRU). Les CADA étaient alors considérés comme des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS).

L'article 95 de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006206(*) a toutefois modifié la qualification juridique des CADA : ils constituent désormais une catégorie juridique spécifique régie par les articles L. 348-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles.

Depuis 2006, les CADA ne sont donc plus des CHRS. Or, l'article L. 302-5 du CCH n'a pas été modifié en conséquence. Il mentionne les CHRS mais pas les CADA, ces derniers étant de facto exclus du décompte des logements sociaux des communes.

Aucun élément des débats ou des rapports parlementaires de la loi n° 2006-911 ne démontre le caractère volontaire de cette absence de coordination.

Le présent article propose donc de s'inspirer de la logique initiale de la loi SRU et d'insérer les CADA dans le décompte des logements sociaux des communes.

Cette disposition renforcerait les incitations à la création de CADA, ce qui peut s'avérer opportun étant donné le manque de places constaté dans ces structures207(*).

Elle permettrait, certes, aux communes d'atteindre plus facilement le taux de logements sociaux qui leur est fixé par la loi SRU, le périmètre des logements pris en compte étant étendus aux CADA. Cependant, le nombre de places en CADA (24 689 places au 1er septembre 2014) est très limité par rapport au nombre total des logements sociaux des communes.

Votre commission a adopté l'article 16 bis sans modification.

Article 17 (art. L. 5223-1, L. 5423-8, L. 5423-9, L. 5423-11 du code du travail) - Coordinations

Cet article a pour objet d'opérer les coordinations dans le code du travail liées à la création d'une allocation pour demandeur d'asile (ADA) distincte de l'allocation temporaire d'attente (ATA).

Cet article a été réécrit par les députés, afin de prendre en compte les évolutions législatives intervenues depuis le dépôt du projet de loi. En effet, la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour l'année 2014 a substantiellement modifié certains articles du code du travail relatifs à l'ATA, anticipant le présent texte.

Le présent article vise à supprimer au sein de l'article L. 5423-8 du code du travail, qui définit les bénéficiaires actuels de l'ATA, les catégories de personnes qui bénéficieraient désormais de l'ADA, c'est-à-dire :

- les ressortissants étrangers ayant été admis provisoirement au séjour en France au titre de l'asile ou bénéficiant du droit de s'y maintenir à ce titre et ayant déposé une demande d'asile auprès de l'OFPRA ;

- les demandeurs d'asile, ressortissants étrangers dont la demande d'asile entre dans le cas mentionné au 1° de l'article L. 741-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, - c'est-à-dire les étrangers ayant déjà formulé une demande d'asile dans un autre pays - ;

- les ressortissants étrangers bénéficiaires de la protection temporaire, dans les conditions prévues au titre Ier du livre VIII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- les ressortissants étrangers auxquels une carte de séjour temporaire a été délivrée en application de l'article L. 316-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

Les ressortissants étrangers bénéficiaires de la protection subsidiaire, les apatrides ainsi que « certaines catégories de personnes en attente de réinsertion »208(*), comme les détenus libérés, seraient toujours éligibles à l'ATA.

Le présent article supprimerait également les dispositions de l'article L. 5423-9 du code du travail prévoyant que le bénéfice de l'ADA est suspendu ou refusé pour les demandeurs d'asile ayant refusé une prise en charge, c'est-à-dire une place en CADA. En effet, ce mécanisme serait introduit à l'article L. 744-8 nouveau du CESEDA, créé par l'article 15 du présent texte.

Enfin, l'article L. 5423-11 du code du travail, réécrit par l'article 31 de la loi de finances rectificative n° 2014-891 du 8 août 2014 pour l'année 2014, précisant le régime de l'ATA et dont les dispositions seraient en partie intégrées aux articles L. 744-8 et L. 744-9 nouveaux du CESEDA créés par l'article 15 du présent projet de loi, disposerait simplement que « l'allocation temporaire d'attente est versée mensuellement, à terme échu ».

Le présent article préciserait également que l'OFII assure la gestion de l'allocation pour demandeur d'asile, en modifiant à cet effet l'article L. 5223-1 du code du travail, qui définit les missions de l'OFII.

Lors de l'examen de cet article en séance publique, les députés ont adopté un amendement complétant l'article L. 5223-1 du code du travail relatif aux missions de l'OFII, afin de prévoir que le conseil d'administration de l'OFII délibèrerait sur le rapport annuel de cet office, en précisant que ce rapport contiendrait notamment des données « quantitatives et qualitatives par sexe, ainsi que les actions de formation des agents ».

Cette obligation alourdirait le travail de l'OFII, qui présente déjà chaque année un rapport sur ses activités. Aussi, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-171 supprimant cette obligation.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.


* 140 CfDroit d'asile en France : conditions d'accueil - état des lieux 2012, rapport de la Coordination française pour le droit d'asile.

* 141 Rapport sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile établi par l'inspection générale des finances, l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale de l'administration, avril 2013, p. 14.

* 142 Sur le droit au maintien sur le territoire, cf. le commentaire de l'article 14.

* 143 Cette précision résulte de la transposition de l'article 6, paragraphe 3, de la directive « Procédures ».

* 144 Cf. le commentaire de l'article 7.

* 145 Le règlement « Dublin III » prévoit en effet que la demande d'asile doit être examinée par l'État membre qui a délivré à l'étranger un titre de séjour ou un visa.

* 146 Rapport sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile établi par l'inspection générale des finances, l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale de l'administration, avril 2013, annexe III, p. 4.

* 147 Cf. le commentaire de l'article 13.

* 148 « 2. Les États membres veillent à ce que les personnes qui ont présenté une demande de protection internationale aient la possibilité concrète de l'introduire dans les meilleurs délais. Si les demandeurs n'introduisent pas leur demande, les États membres peuvent appliquer l'article 28 en conséquence. »

* 149 Cf. le commentaire de l'article 7.

* 150 Règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers.

* 151 Règlement (CE) n° 2725/2000 du Conseil du 11 décembre 2000 concernant la création du système « Eurodac » pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace de la convention de Dublin.

* 152 Pour mémoire, le Royaume-Uni ainsi que le Danemark ayant mis en oeuvre la faculté dont ils disposent en vertu des traités de ne pas être parties à tous les textes européens, le règlement « Dublin III » ne leur est pas applicable.

* 153 CJUE, 27 septembre 2012, La Cimade et Gisti, C-179/11 et CE, 17 avril 2013, La Cimade et Gisti, n° 335924.

* 154 Directive 2008/115/CE du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

* 155 Le Conseil d'État a admis que les décisions de transferts sont justiciables de la procédure de référé-liberté (CE, 20 mai 2010, Ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire c/ M. et Mme Othman, n° 339478).

* 156 Cf. le commentaire de l'article 8.

* 157 Les étrangers qui demandent l'asile à la frontière ou en rétention ne se voient pas remettre d'attestation de demande d'asile, conformément au nouvel article L. 741-1 du CESEDA (cf. le commentaire de l'article 12).

* 158 Actuellement, l'article L. 742-1 traite du titre provisoire de séjour tandis que les articles L. 742-3 et L. 742-6 énoncent le droit au maintien sur le territoire.

* 159 Cf. le commentaire de l'article 7.

* 160 Cette disposition a été introduite par l'article 31 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 pour tirer les conséquences de deux jurisprudences relatives au droit au maintien sur le territoire des demandeurs d'asile sous procédure « Dublin » (CJUE 27 septembre 2012, La Cimade et Gisti, C-179/11 et CE 17 avril 2013, La Cimade et Gisti, n° 335924).

* 161 CE, 17 avril 2013, La Cimade et Gisti, n° 335924, cons. 3.

* 162 Cf. le rapport sur la réforme de l'asile, fait par Mme Valérie Létard, sénatrice, et M. Jean-Louis Touraine, député, remis au ministre de l'intérieur le 28 novembre 2013, p. 64.

* 163 Source : questionnaire budgétaire, Loi de finances pour 2015.

* 164 Source : questionnaire budgétaire, Loi de finances pour 2015.

* 165 Source : questionnaire budgétaire, Loi de finances pour 2015.

* 166 Son montant varie de 91 à 718 euros par mois, en fonction des prestations offertes par le CADA en matière de restauration et de la composition de la famille du demandeur (arrêté du 31 mars 2008 portant application de l'article R. 348-4 du code de l'action sociale et des familles, n° NOR : IMIN0800470A).

* 167 Étude d'impact, p. 43.

* 168 Source : questionnaire budgétaire, Loi de finances pour 2015.

* 169 D'un montant de 340,50 euros par mois. L'ATA est attribuée sous condition de ressources et sans prendre en compte la composition de la famille du demandeur.

* 170 Art. L. 5423-9° du code du travail.

* 171 Source : questionnaire budgétaire, Loi de finances pour 2015.

* 172 Rapport n° 105 (2013-2014) fait au nom de la commission des finances, relatif à l'allocation temporaire d'attente : http://www.senat.fr/rap/r13-105/r13-1051.pdf, p. 21 et suivantes.

* 173 Rapport de l'IGF, de l'IGA et de l'IGAS sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile, avril 2013, p. 4.

* 174 Soit respectivement 40 % et 12 % des demandes (source : étude d'impact, p. 43).

* 175 Nos collègues députés Jeanine Dubié et Arnaud Richard, dans leur rapport d'information n° 1879, constatent l'échec de cette mesure, p. 59.

* 176 Cet examen de vulnérabilité est imposé par la directive « Accueil ».

* 177 Les conditions matérielles d'accueil comprennent à la fois un hébergement et le versement d'une allocation.

* 178 L'ATA est également versée aux personnes sortant de prison par exemple.

* 179 Rapport n° 105 (2013-2014) fait au nom de la commission des finances, relatif à l'allocation temporaire d'attente : http://www.senat.fr/rap/r13-105/r13-1051.pdf.

* 180 Rapport de l'IGF, de l'IGAS et de l'IGA sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile d'avril 2013.

* 181 Voir la décision du Conseil d'État n° 335924 du 17 avril 2013.

* 182 Dispositions de l'article L. 316-1 du CESEDA.

* 183 Voir commentaire de l'article 17.

* 184 À l'article 16 du présent projet de loi.

* 185 Voir commentaire de l'article 16.

* 186 Ces personnes morales étant les actuelles plates-formes d'accueil des demandeurs d'asile (PADA).

* 187 Voir Conseil d'État, 8 juillet 2002, Commune de Cogolin, n° 240015.

* 188 Voir le commentaire de l'article 16.

* 189 Au titre de l'article L. 121-1 du CASF.

* 190 Ce délai est le même que le délai après lequel une demande d'asile fait l'objet d'un examen en procédure accélérée. Voir article 7 du projet de loi. En cas de motif légitime, ce délai peut être dépassé.

* 191 En pratique, au sein d'une plate-forme pour demandeurs d'asile (PADA).

* 192 Rapport n° 580 (2012-2013) de M. René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois, p. 70. Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl12-495.html.

* 193 Avis budgétaire n° 114 (2014-2015) de M. François-Noël Buffet, au nom de la commission des lois, p. 26 : « l'année 2015 sera cruciale car l'OFII devra assumer ses missions dans un cadre renouvelé, et aura parfois même des attributions nouvelles, en matière d'asile notamment. Malgré la capacité d'adaptation de l'OFII, l'augmentation de ses missions à périmètre financier constant, voire en diminution, ne laisse pas d'inquiéter ».

* 194 Étude d'impact du projet de loi, p. 45.

* 195 Source : Avis n° 162 (2013-2014) de Mme Hélène Lipietz, fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 novembre 2013,

* 196 Rapport n° 105 précité, p. 18 : « La dépense globale annuelle d'allocation temporaire d'attente, de même que celle d'hébergement d'urgence déterminée par les mêmes paramètres, a été systématiquement sous-budgétée lors des derniers exercices, (...). L'écart le plus important entre la dotation initiale et l'exécution, soit 103,8 millions d'euros, a été constaté en 2011. ».

* 197 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl05-362.html.

* 198 À la seule exception des établissements en charge des mesures éducatives ordonnées par l'autorité judiciaire.

* 199 Égal à la moyenne entre les entrées et les sorties rapportée à la capacité du centre.

* 200 Les établissements doivent solliciter un organe d'évaluation agréé par l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM). Ce sont les établissements qui financent ces évaluations, sur leur budget de fonctionnement.

* 201 Rapport de l'IGF, de l'IGAS et de l'IGA sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile d'avril 2013, annexe II, p. 32.

* 202 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl08-290.html.

* 203 Voir commentaire de l'article 15.

* 204 Communes d'au moins 3 500 habitants (seuil ramené à 1 500 habitants en Ile-de-France) appartenant à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant une commune de plus de 15 000 habitants.

* 205 Ces sanctions prennent la forme de prélèvements sur les ressources fiscales des communes dont les modalités de calcul sont précisées à l'article L. 302-7 du CCH. Elles peuvent également être majorées par le préfet au titre de l'article L. 302-9-1 de ce même code.

* 206 Loi relative à l'immigration et à l'intégration.

* 207 Cf. le commentaire de l'article 15.

* 208 Article L. 5423-8 du code du travail.