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Projet de loi relatif à la réforme de l'asile

5 mai 2015 : Réforme de l'asile ( rapport - première lecture )

Rapport n° 425 (2014-2015) de M. François-Noël BUFFET, fait au nom de la commission des lois, déposé le 5 mai 2015

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N° 425

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 mai 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après engagement de la procédure accélérée, relatif à la réforme de l'asile,

Par M. François-Noël BUFFET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, Alain Richard, Jean-Patrick Courtois, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, vice-présidents ; MM. François-Noël Buffet, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mme Catherine Tasca, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

2182, 2357, 2366, 2407 et T.A. 450

Sénat :

193, 394 et 426 (2014-2015)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 15 avril 2015, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a entendu le rapport de M. François-Noël Buffet, rapporteur, sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la réforme de l'asile (n° 193, 2014-2015).

Après avoir présenté les difficultés auxquelles est confronté le dispositif actuel de l'asile en France, les enjeux de réduction des délais au coeur de la réforme et les principaux axes de sa propre réflexion, le rapporteur a sollicité un report de l'examen des amendements afin d'obtenir de la Cour des comptes les éclaircissements nécessaires sur le travail conduit par cette juridiction sur le droit d'asile. À l'issue d'un premier échange, la commission a décidé de reporter l'élaboration de son texte.

Réunie au cours d'une deuxième réunion, le mardi 5 mai 2015, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a établi son texte sur ce projet de loi. Elle a ainsi adopté 195 amendements, dont 175 à l'initiative de son rapporteur.

Soucieuse d'améliorer l'efficacité du dispositif proposé par le projet de loi, la commission des lois a tout d'abord encadré plus étroitement les procédures en :

- inscrivant dans la loi les délais d'instruction de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) - trois mois pour la procédure normale, quinze jours pour la procédure accélérée, quatre-vingt-seize heures lorsque le demandeur est placé en rétention (articles 7 et 9) ;

- liant la compétence de l'OFPRA pour la mise en oeuvre des clauses d'exclusion du statut de réfugié ou d'octroi du bénéfice de la protection subsidiaire dès lors que les conditions légales sont réunies ; ces clauses d'exclusion ont en outre été renforcées puisqu'elles pourraient désormais être appliquées notamment si la présence en France de l'intéressé constitue une menace pour la sécurité publique ou la sûreté de l'État (articles 2 et 3) ;

- prévoyant une obligation de réexamen régulier par l'OFPRA des protections subsidiaires tous les trois ans (article 3) ;

- conférant une base légale à la pratique de la vidéoconférence pour les entretiens OFPRA (article 7) ;

- liant la compétence de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) pour suspendre, retirer ou refuser le bénéfice des conditions matérielles d'accueil dès lors que les circonstances légales seront remplies (article 15).

La commission des lois a également rétabli le lien, supprimé par l'Assemblée nationale, entre traitement de la demande d'asile et conditions d'accueil en prévoyant que l'abandon de son hébergement par un demandeur d'asile emportait clôture de sa demande, et partant, fin de son droit au maintien sur le territoire (article 7).

Elle a, par ailleurs, souhaité introduire dans le projet de loi des dispositions relatives à deux sujets omis par le texte transmis : l'insertion des bénéficiaires d'une protection et, symétriquement, l'éloignement des personnes déboutées de leur demande d'asile.

Pour faciliter l'insertion des bénéficiaires d'une protection, la commission a, d'une part, introduit un nouveau chapitre dans le code de l'action sociale et des familles définissant les missions des centres provisoires d'hébergement (article 19 ter), et, d'autre part, veillé à rendre la procédure de réunification familiale plus efficace en prévoyant qu'elle puisse débuter dès l'octroi de la protection internationale et non à partir de la délivrance du titre de séjour du réfugié, du bénéficiaire de la protection subsidiaire ou de l'apatride (articles 4 bis et 18).

Pour faciliter l'éloignement des personnes s'étant vu définitivement refusé l'asile, la commission a prévu que :

la décision définitive de rejet prononcée par l'OFPRA, le cas échéant après que la CNDA aura statué, vaut obligation de quitter le territoire français (article 14) ;

- l'étranger débouté de sa demande d'asile ne peut solliciter un titre de séjour à un autre titre (article 14) ;

l'administration peut assigner à résidence les personnes déboutées de leur demande d'asile dans des centres dédiés en vue de préparer leur éloignement (article 14 bis).

Elle a, en outre, codifié la jurisprudence du Conseil d'État restreignant l'accès à l'hébergement d'urgence pour les étrangers déboutés de leur demande d'asile (article 19 quater).

Enfin, la commission des lois a souhaité progresser dans la voie de l'unification du contentieux de l'asile en confiant le contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile prises sur avis conforme de l'OFPRA à la CNDA plutôt qu'au juge administratif de droit commun (article 8).

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission est appelée à se prononcer sur le projet de loi relatif à la réforme de l'asile (n° 193, 2014-2015), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée le 16 décembre 2014, visant à réaffirmer le profond attachement de la France au droit d'asile. Il ne suffit en effet pas pour notre pays de proclamer que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République »1(*) et d'être partie à la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés. Encore faut-il veiller à ce que la mise en oeuvre de ce droit soit effective pour ceux auxquels il s'adresse et ne se voie pas vider de sa substance par d'autres qui cherchent à le détourner à des fins étrangères à sa vocation.

Le Gouvernement a déposé simultanément sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 23 juillet 2014 un projet de loi relatif aux droits des étrangers en France, qui traite notamment de la question de ceux auxquels n'aura pas été reconnu le statut de réfugié ou accordé le bénéfice de la protection subsidiaire. Ces « déboutés » du droit d'asile demeurent en effet bien souvent sur le territoire quand bien même ils n'y auraient plus droit de séjour, venant ainsi accroître le nombre des étrangers en situation irrégulière.

Il peut paraître surprenant que ces sujets aient été distingués dans deux projets de loi dont l'examen obéit à des calendriers très déphasés. En effet, il serait vain de rénover la procédure de l'asile pour la rendre plus rapide et plus efficace si, in fine, le même sort attend ceux qui auront obtenu une protection et ceux qui en auront été déboutés. C'est pourquoi votre commission s'est attachée à remédier à cette lacune du projet de loi relatif à la réforme de l'asile en y introduisant des dispositions relatives tant à l'intégration des bénéficiaires d'une protection qu'à l'éloignement des personnes déboutées de leur demande.

Par ailleurs, soucieuse de prendre en compte l'ensemble des éléments de nature à éclairer sa réflexion, votre commission a, sur proposition de son rapporteur, souhaité prendre connaissance des propositions formulées par la Cour des comptes dont la presse s'était faite l'écho. Dans la mesure où ces éléments figurent dans un relevé d'observations provisoires actuellement soumis à une procédure contradictoire, l'audition initialement envisagée du Premier président de la Cour des comptes a dû être différée. Votre commission regrette que le calendrier retenu par le Gouvernement et le recours à la procédure accélérée ne permettent sans doute pas au Parlement de bénéficier de l'éclairage très utile qu'apportera le rapport définitif de la Cour.

I. UNE RÉFORME RENDUE INDISPENSABLE PAR L'INADAPTATION DU DISPOSITIF D'ASILE À LA HAUSSE DE LA DEMANDE

S'il est un constat consensuel, partagé par tous les acteurs de l'asile sans exception, c'est bien celui d'un dispositif de l'asile devenu inadapté au regard des évolutions récentes de la demande de protection à travers le monde et dans notre pays. Les modifications successives apportées à la loi fondatrice du 25 juillet 19522(*), par les lois du 11 mai 19983(*) et du 10 décembre 20034(*), n'ont en effet pas permis au dispositif de faire face à la hausse importante de la demande d'asile depuis la fin des années 2000. Il en résulte un allongement des délais de traitement des demandes d'asile ainsi qu'une embolie du dispositif d'accueil, sans compter les conséquences de ces dysfonctionnements en termes budgétaires.

De nombreux travaux ont été conduits au cours des dernières années pour poser un diagnostic et proposer des solutions.

Le Sénat y a pris sa part grâce aux rapports d'information que sa commission des finances a consacré à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA)5(*), aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile, que ce soit l'hébergement6(*) ou l'allocation temporaire d'attente7(*), ou encore aux centres provisoires d'hébergement8(*) - ou au travers des travaux de votre commission des lois. Outre les avis budgétaires dédiés aux crédits alloués à l'exercice du droit d'asile depuis le projet de loi de finances pour 2012, votre commission a en effet autorisé la publication du rapport d'information de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte, centré sur la procédure de l'asile9(*).

Le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale a également produit un rapport d'évaluation de la politique d'accueil des demandeurs d'asile au mois d'avril 201410(*). Un an auparavant, une mission conjointe des inspection générale des finances, inspection générale de l'administration et inspection générale des affaires sociales avait rendu au Gouvernement un rapport sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile, qui s'était aussi intéressé au parcours du demandeur d'asile et au traitement des demandes11(*).

La présente réforme s'appuie plus particulièrement sur la concertation engagée par le ministre de l'intérieur de l'époque, M. Manuel Valls, et menée sous l'égide de deux de nos collègues parlementaires, Mme Valérie Létard, sénatrice, et M. Jean-Louis Touraine, député. Cette concertation, conduite au deuxième semestre de l'année 2013, a rassemblé l'ensemble des acteurs du droit d'asile en France : le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), les administrations, des élus ainsi que le secteur associatif. Les travaux de cette concertation sont retracés dans le rapport conclusif, remis en novembre 2013 par nos deux collègues12(*).

A. UNE SITUATION DÉGRADÉE QUI ABOUTIT À DES CONDITIONS D'ACCUEIL INDIGNES

Ainsi que l'a montré la concertation sur la réforme de l'asile, chacun convient que la hausse de la demande d'asile mais également des problèmes structurels ont conduit à une embolie du dispositif d'asile dont il résulte des conditions d'accueil indignes d'une grande partie des demandeurs d'asile.

1. La hausse de la demande d'asile au cours de ces dernières années

Depuis 2007, la France est confrontée à une hausse très forte de la demande d'asile, malgré un léger infléchissement constaté en 2014 :

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Nombre de demandes d'asile enregistrées

35 520

42 599

47 686

52 762

57 337

61 468

66 251

64 811

Évolution par rapport à l'année antérieure

 

19,9 %

11,9 %

10,6 %

8,7 %

7,2 %

7,8 %

-2,2 %

Source : commission des lois du Sénat à partir des données fournies par l'OFPRA et la CNDA

Cette hausse n'est cependant pas sans précédent comme le montre le graphique ci-dessous :

Source : OFPRA - CNDA

Elle est en outre à relativiser au regard de la situation de certains de nos voisins européens. Selon le rapport du Haut-Commissariat pour les réfugiés publié le 26 mars dernier, les demandes d'asile ont augmenté de 44 % en 2014 par rapport à 2013 dans l'ensemble des pays de l'Union européenne. Le pays le plus attractif à cet égard est désormais l'Allemagne qui a accueilli 173 100 demandeurs en 2014, devançant l'Italie - passée de 28 000 demandes en 2013 à 170 000 en 2014 - et la Suède, qui a vu la demande d'asile sur son territoire doubler pour s'établir à 75 100 demandeurs. La France n'occupe ainsi plus que la quatrième place en nombre de demandeurs, alors qu'elle figurait encore à la première en 2011.

Dans le même temps, le nombre de décisions de reconnaissance d'une protection n'a pas varié, s'établissant entre 10 000 et 11 500 admissions au statut de réfugié ou à la protection subsidiaire, à l'exception de l'année 2014 qui a marqué une augmentation de 27,6 % du taux d'admission, avec une hausse de 54 % des protections subsidiaires par rapport à 2013.

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Nombre de demandes d'asile enregistrées

42 599

47 686

52 762

57 337

61 448

66 251

64 811

Nombre d'admissions

11 484

10 401

10 377

10 755

10 028

11 428

14 512

taux d'admissions

27,0%

21,8%

19,7%

18,8%

16,3%

17,2%

22,4%

dont protection subsidiaire

1 802

2 459

2 050

2 470

2 575

2 285

3 503

taux de protection subsidiaire

15,7%

23,6%

19,8%

23%

25,7%

20%

24,1%

Source : commission des lois du Sénat à partir des données fournies par l'OFPRA et la CNDA

2. Un système dénoncé comme « à bout de souffle »

Cette hausse de la demande d'asile aboutit à un engorgement du système et à une dégradation des conditions d'accueil des demandeurs d'asile.

a) Un allongement des délais de traitement de la demande d'asile

Bien que les effectifs de l'OFPRA et de la CNDA aient été renforcés au cours des dernières années13(*), les délais de traitement des demandes d'asile se sont allongés, alors même que le nombre de décisions s'est accru. Le délai d'examen d'une demande d'asile atteint ainsi désormais 16 mois en moyenne, du fait notamment de l'augmentation des demandes en stock.

OFPRA

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Décisions rendues

29 323

31 801

35 331

37 667

42 249

46 020

46 684

Délai moyen constaté

105 j

100 j

118 j

145 j

174 j

186 j

204 j

Stock

-

-

14 800

18 936

22 627

24 498

30 197

CNDA

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Recours

22 665

21 638

25 044

27 445

31 938

36 362

34 752

Décisions rendues

29 154

27 242

20 240

23 934

34 595

37 350

38 540

Délai moyen constaté

-

13 m 17 j

12 m 20 j

12 m 27 j

11 m 10 j

9 m 29 j

8 m 26 j

Stock

22 803

21 046

25 845

29 776

26 613

25 625

21 837

Source : commission des lois du Sénat à partir des données fournies par l'OFPRA et la CNDA

Cependant, comme le rapport de la mission conjointe des inspections générales l'a montré, ce délai moyen de traitement d'une demande d'asile est allongé en amont de l'entrée dans la procédure d'asile ainsi qu'entre les différentes étapes du parcours du demandeur d'asile par des « délais cachés » : délai entre le dépôt de la demande d'asile par le demandeur et son enregistrement par l'OFPRA, délai de notification de la décision de l'OFPRA, délai entre la notification de la décision de l'OFPRA au demandeur et l'enregistrement de son recours à la CNDA et délai de notification de la décision de la CNDA. La durée moyenne totale d'une procédure d'examen de première demande d'asile par l'OFPRA suivie d'un recours à la CNDA est ainsi estimée à 19,5 mois ; dans le cas où, après un premier rejet définitif, le demandeur sollicite un réexamen de sa demande et fait un nouveau recours devant la CNDA, la durée de la procédure est estimée à plus de 2 ans et 7 mois14(*).

b) Un dispositif d'accueil coûteux et peu rationnel

L'allongement des délais a des répercussions sur les conditions d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile.

Alors que les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) devraient être la solution d'hébergement de principe, seuls 33 % des demandeurs y sont accueillis. Par ailleurs, le taux de présence indue y représente près de 9 % des places. Les autres demandeurs sont hébergés en hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile (HUDA), qui présente un coût plus important et ne permet pas de leur offrir un accompagnement social et administratif aussi élaboré.

En raison de la coexistence de plusieurs acteurs en charge de l'accueil, le dispositif d'allocations financières versées aux demandeurs d'asile est d'une grande complexité. En particulier, l'allocation temporaire d'attente (ATA), versée aux demandeurs non hébergés en CADA, présente plusieurs difficultés. Sa gestion par Pôle Emploi est déficiente, se traduisant notamment par un taux anormalement élevé de versements indus et des coûts de gestion importants. Enfin, elle est chroniquement sous-budgétée par l'État, Pôle Emploi assurant de fait l'avance de trésorerie nécessaire.

En l'absence d'un pilotage national effectif de l'hébergement, non seulement certains lieux d'hébergement sont soumis à des pressions beaucoup plus fortes que d'autres, mais les demandeurs d'asile se répartissent aussi de manière inéquitable sur le territoire : deux régions, l'Île-de-France et la région Rhône-Alpes, concentrent à elles seules plus de 50 % des demandeurs d'asile.

Par ailleurs, les demandeurs d'asile qui n'ont pu encore accéder au dispositif d'accueil dédié du fait des délais en amont de l'enregistrement de leur demande en préfecture n'ont d'autres solutions que de recourir au dispositif d'hébergement d'urgence généraliste avec pour conséquence la saturation de ce dispositif.

c) Des dysfonctionnements structurels

La seule hausse de la demande d'asile ne saurait cependant à elle seule expliquer l'engorgement du dispositif auquel contribuent également les dysfonctionnements liés à la multiplicité des acteurs, à la complexité des procédures et à l'enchevêtrement des compétences.

Ainsi, à titre d'exemple, lors du premier accueil, le demandeur d'asile a affaire à cinq interlocuteurs différents : la plateforme d'accueil pour demandeurs d'asile (PADA), la préfecture, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), l'OFPRA et Pôle Emploi, auxquels s'ajoutera ensuite la caisse primaire d'assurance maladie.

Quant à la complexité des procédures, le schéma ci-après présente la seule procédure d'examen de la demande d'asile par l'OFPRA puis la CNDA. À celle-ci s'ajoutent cependant les procédures d'accès à la procédure elle-même, à l'hébergement, aux allocations...

3. Un coût de la demande d'asile difficile à chiffrer

Si les documents budgétaires de la mission « Immigration, asile et intégration » et plus particulièrement des crédits de l'action 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » de son programme 303, annexés chaque année au projet de loi de finances, permettent de retracer les charges directes incombant pour l'État au titre de la politique de l'asile, aucun document ne retrace l'ensemble des dépenses effectuées pour les demandeurs d'asile, dont certaines sont prises en charge également par les collectivités territoriales et des fonds européens. En outre, l'exécution budgétaire constatée par la loi de règlement fait apparaître depuis sa création une sous-budgétisation chronique malgré les rebasages opérés ces deux dernières années sur les postes de l'hébergement des demandeurs d'asile et de l'allocation temporaire d'attente.

Ce constat, formulé par nos collègues députés Jeanine Dubié et Arnaud Richard15(*), est également à l'origine d'un contrôle engagé par la Cour des comptes au printemps 2014 sur l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile, qui a donné lieu à un relevé d'observations provisoires en date de février 2015, paru dans la presse. Il s'agit de rassembler les données existantes sur les charges induites par le traitement de la demande d'asile pesant sur l'hébergement d'urgence généraliste, charges auxquelles s'ajoutent les dépenses de santé à travers la couverture maladie universelle (CMU) et l'aide médicale d'État (AME) et celles liées à la scolarisation des enfants, ainsi que la valorisation des moyens humains des administrations concernées - direction générale des étrangers en France, OFII et préfectures.

Une évaluation rigoureuse du coût de l'ensemble de la demande d'asile ne peut faire l'économie d'une estimation des dépenses induites par la présence des « déboutés » du droit d'asile. En effet, en vertu des principes d'inconditionnalité de l'accueil et de la continuité de la prise en charge, ces personnes continuent de bénéficier d'un hébergement dans le cadre de l'hébergement d'urgence généraliste, ainsi que de l'aide médicale d'État, sans compter la scolarisation des enfants.

Certains chiffres avancés - 990 millions d'euros pour le coût global de la prise en charge des demandeurs d'asile en 2013 et 1 milliard d'euros de dépenses pour les personnes déboutées de leur demande -, qui doivent encore être confirmés, incitent à s'interroger sur la soutenabilité budgétaire de la politique de l'asile face à l'augmentation de la demande d'asile.

B. UNE NÉCESSAIRE MISE EN CONFORMITÉ AVEC LE « PAQUET ASILE »

La politique menée par la France en matière d'asile s'inscrit dans le cadre du régime d'asile européen commun (RAEC), mis en oeuvre par l'Europe en application de l'article 67 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui prévoit que l'Union développe une politique commune en matière d'asile.

1. Une transposition des directives « Accueil », « Procédures » et « Qualification » indispensable

La politique commune en matière d'asile s'appuie en premier lieu sur le « paquet asile », un ensemble de directives adopté pour la première fois en 2003-2004, qui a fait l'objet d'une révision en 2011-2013. Si le premier « paquet asile » visait à la définition de normes minimales, le second a pour objet la définition de normes communes, marquant la volonté de l'Europe d'approfondir l'harmonisation des politiques des États membres.

Ce « paquet asile » comprend trois directives.

a) La directive « Qualification »

La directive « Qualification » de 201116(*) reprend et précise la directive 2004/83/CE afin d'harmoniser à l'échelle communautaire les conditions d'octroi de la protection internationale.

Bien que le droit interne comporte déjà la plupart de ses dispositions, il convient de transposer cette directive afin de remédier à des non-conformités portant sur deux sujets : la durée du titre de séjour délivré au bénéficiaire de la protection subsidiaire et le périmètre de la famille pouvant solliciter une réunification familiale. Cette mise en conformité est d'autant plus urgente que le délai de transposition a échu depuis le 21 décembre 2013, ce qui a conduit la Commission européenne à mettre la France en demeure le 27 janvier 2014.

b) La directive « Accueil »

La directive « Accueil » de 201317(*) approfondit la démarche amorcée par la directive 2003/9/CE qui établissait des normes minimales d'accueil. Elle a pour objet une plus grande harmonisation des dispositions nationales relatives aux conditions d'accueil.

Cette « refonte » de la directive de 2003 impose tout particulièrement la prise en compte de la vulnérabilité du demandeur pour son hébergement. Par ailleurs, elle réduit à neuf mois, au lieu de douze, à compter du dépôt de la demande d'asile, l'accès des demandeurs au marché du travail et encadre plus strictement les conditions de leur placement en rétention.

c) La directive « Procédures »

La directive « Procédures » de 201318(*) est la « refonte » de la directive 2005/85/CE du 1er décembre 2005. Elle a pour objectif de renforcer les garanties procédurales accordées au demandeur d'asile dans l'examen de sa demande.

À ce titre, elle enserre dans des délais non seulement l'accès à la procédure - l'enregistrement d'une demande d'asile doit avoir lieu dans les trois jours suivant son dépôt -, mais également la procédure elle-même, en prévoyant que l'examen par la première instance ne doit pas excéder six mois à compter de l'introduction de la demande.

Par ailleurs, cette directive introduit un certain nombre de garanties nouvelles, en particulier au stade de l'entretien, moment-clé de l'instruction d'une demande par l'OFPRA :

- elle limite les cas de dispense d'entretien ;

- elle érige en droit la faculté pour le demandeur d'être accompagné d'un conseil juridique ;

- elle offre la possibilité au demandeur de formuler des commentaires ou d'apporter des précisions sur la transcription de l'entretien, à moins que l'entretien ne fasse l'objet à la fois d'une transcription et d'un enregistrement recevable dans les procédures de recours.

En revanche, la directive « Procédures » permet la mise en oeuvre de deux procédures pour l'heure inconnues du droit français :

- la possibilité de prononcer l'irrecevabilité d'une demande sans examen au fond de celle-ci en cas de réexamen ou de protection effective du demandeur assurée par un autre pays ;

- la faculté de décider la clôture de l'examen, notamment lorsque le demandeur manque à ses obligations de coopération.

Enfin, la directive introduit une obligation d'évaluation de la vulnérabilité du demandeur d'asile, vulnérabilité dont la reconnaissance permettra au demandeur de bénéficier de garanties particulières au cours de l'examen de sa demande.

Ces deux directives « Accueil » et « Procédures » doivent être impérativement transposées avant le 20 juillet 2015.

2. Des ajustements du droit français rendus nécessaires par l'entrée en vigueur du règlement « Dublin III »

Le régime d'asile européen commun s'appuie par ailleurs sur deux règlements. Le règlement « Dublin III »19(*) est la « refonte » du règlement « Dublin II »20(*), qui succédait lui-même à la convention de Dublin signée le 15 juin 1990. Il pose le principe selon lequel un seul État membre est compétent pour l'examen d'une demande d'asile. Ce règlement a donc son pendant dans le règlement « Eurodac »21(*), qui a instauré un traitement de données personnelles à l'échelle de l'Union européenne, utilisé depuis le 15 janvier 2003 et comprenant un système automatisé de reconnaissance d'empreintes digitales.

Le règlement « Dublin III » a donc pour objectif la détermination rapide de l'État membre compétent par l'établissement de critères objectifs et hiérarchisés. Une fois l'État compétent déterminé, le règlement prévoit des procédures de prise ou de reprise en charge du demandeur d'asile en les enserrant dans des délais.

Le règlement « Dublin III » présente cependant plusieurs innovations par rapport au règlement auquel il succède : fixation d'un délai maximal pour la présentation des requêtes aux fins de reprise en charge, encadrement du recours à la rétention, mise en place d'un mécanisme d'alerte rapide, de préparation et de gestion de crise. Surtout, il renforce les garanties offertes au demandeur d'asile en créant un droit à un recours effectif à l'encontre de la décision de transfert vers un autre État qui lui aura été préalablement notifiée.

Bien qu'il s'agisse d'un règlement, texte d'application directe, sa mise en oeuvre sur le territoire français nécessite des adaptations du droit national d'autant plus urgentes que le règlement « Dublin III » est applicable depuis le 1er janvier 2014. Il implique en effet d'une part, la vérification dès l'enregistrement de la demande de la compétence de la France pour l'examen de la demande d'asile et, d'autre part, l'instauration d'un recours effectif contre une décision de transfert.

II. UNE RÉFORME DE LA PROCÉDURE ET DES CONDITIONS D'ACCUEIL

Le présent projet de loi a pour objet non seulement de remédier aux dysfonctionnements du dispositif d'asile, mais également de l'adapter aux nouvelles exigences européennes par la transposition des directives du « paquet asile ». Il propose donc une réforme d'ampleur en deux volets touchant, d'une part, la procédure d'asile, et, d'autre part, les conditions d'accueil des demandeurs d'asile.

A. L'OBJECTIF DE RÉDUCTION DES DÉLAIS DE TRAITEMENT DE LA DEMANDE D'ASILE DANS LE RESPECT DES NOUVELLES GARANTIES ACCORDÉES AU DEMANDEUR D'ASILE

Le premier levier sur lequel entend jouer le présent projet de loi pour remédier aux dysfonctionnements du dispositif de l'asile est celui de la réduction des délais de traitement de la demande d'asile. L'enjeu est triple :

- réduire l'attente des demandeurs pour une accession plus rapide à la protection pour ceux qui doivent en bénéficier ;

- réduire la durée du séjour sur le territoire pour ceux qui se verront refuser la reconnaissance d'une protection afin de faciliter leur éloignement du territoire ;

- réduire le coût global du traitement de la demande d'asile, les surcoûts occasionnés par la réforme devant, selon l'étude d'impact, être compensés par les gains obtenus par le raccourcissement de sa durée ; le rapport de la mission des inspections générales estimait en effet que la seule réduction des délais d'instruction à trois mois à l'OFPRA et à six mois à la CNDA permettrait de dégager une économie de 88,5 millions d'euros à dispositif constant22(*).

Le défi est d'autant plus grand que les nouvelles garanties procédurales prévues par la directive « Procédures » conduiraient plutôt à un allongement du traitement des demandes d'asile.

C'est pourquoi le projet de loi vise à simplifier la procédure aux différentes étapes tout en la rendant plus efficace.

1. La simplification de l'entrée dans la procédure d'asile et le droit au maintien sur le territoire de tous les demandeurs

Afin de simplifier le premier accueil du demandeur d'asile et de se conformer au droit européen, le projet de loi rénove profondément les conditions d'accès à la procédure de l'asile.

Le passage préalable de tous les demandeurs d'asile par la préfecture demeurerait afin notamment que celle-ci s'assure de la compétence de la France pour l'examen de la demande d'asile en application du règlement « Dublin III ». En revanche, il serait mis fin à la procédure d'admission au séjour, donc de la distinction entre les demandeurs selon qu'ils sont en situation régulière ou non au regard de la législation du droit au séjour. La préfecture se bornerait désormais à enregistrer les demandes d'asile et à leur délivrer une attestation de demande d'asile (article 12).

Conformément au droit européen, tous les demandeurs d'asile bénéficieraient du droit au maintien sur le territoire quelle que soit la procédure dont ils font l'objet : procédure « Dublin », procédure normale ou procédure accélérée.

Ce droit au maintien se prolongerait, sauf exception, jusqu'à ce que l'OFPRA ait rendu sa décision ou, en cas de recours formé à l'encontre d'une décision négative de celui-ci, jusqu'à ce que la CNDA ait statué (article 14).

Pour les demandeurs en procédure « Dublin », ce droit au maintien sur le territoire se prolongerait jusqu'à la fin de la procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de leur demande et, le cas échéant, jusqu'à leur transfert vers cet État. Ils pourraient être assignés à résidence durant la procédure de détermination de l'État responsable, puis une fois la décision du transfert prise, faire l'objet d'un placement en rétention ou d'une assignation à résidence (article 13).

2. La révision des procédures devant l'OFPRA pour une plus grande efficacité

Le projet de loi vient tout d'abord préciser les conditions d'octroi de l'asile, ainsi que les conditions d'exclusion du bénéfice d'une protection et de cessation de celle-ci (articles 1er à 4).

Il consacre ensuite l'autonomie de l'OFPRA dans l'exercice de ses missions et organise les relations entre l'autorité judiciaire d'une part, et l'OFPRA et la CNDA d'autre part (article 5).

Il apporte une réponse aux nombreuses critiques formulées à l'encontre de la liste des « pays d'origine sûrs » établie par le conseil d'administration de l'OFPRA en proposant une définition de ceux-ci calquée sur la directive « Procédures » et en renvoyant à cette dernière pour la fixation des règles d'inscription ou de radiation d'un pays de cette liste (article 6).

L'instruction des demandes d'asile par l'OFPRA est profondément rénovée sur plusieurs points (article 7).

En premier lieu, le projet de loi substitue à l'actuelle procédure prioritaire la procédure accélérée, tout en conservant le principe d'un examen différencié des demandes d'asile. Celle-ci peut désormais être mise en oeuvre soit de droit, selon des critères objectifs fixés par la loi (demandeur issu d'un « pays d'origine sûr » ou demande de réexamen), soit à l'initiative de la préfecture, en fonction de critères objectifs en lien avec les conditions d'enregistrement de la demande d'asile, soit enfin à l'initiative de l'OFPRA sur le fondement d'éléments intrinsèques à la demande d'asile. L'OFPRA bénéficie de la faculté de procéder au reclassement d'une demande d'asile de la procédure accélérée à la procédure normale.

En deuxième lieu, le projet de loi transpose les garanties procédurales découlant de la directive « Procédures » relatives au déroulement de l'entretien ainsi qu'à la prise en compte de la vulnérabilité du demandeur.

En dernier lieu, le projet de loi introduit dans le droit français deux nouveaux instruments prévus par la directive : les décisions d'irrecevabilité et de clôture d'une demande d'asile.

Par ailleurs, le projet de loi consacre le rôle de l'OFPRA dans le cadre de la procédure de l'asile à la frontière en prévoyant que la compétence du ministre de l'intérieur en matière de refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile est liée à l'avis favorable de l'OFPRA sauf mesure d'ordre public (article 8).

La prise en compte de la vulnérabilité du demandeur d'asile

D'origine communautaire, la vulnérabilité est une notion transversale à l'ensemble du projet de loi. Elle vise à prévoir des modalités de prise en charge et des garanties procédurales spécifiques pour les personnes vulnérables.

L'OFII serait chargé d'un premier examen de vulnérabilité après dépôt de la demande d'asile (article 15). Cet examen porterait sur des cas « objectifs » de vulnérabilité définis de façon non exhaustive par la directive « Accueil »23(*) : les mineurs, les mineurs non accompagnés, les handicapés, les personnes âgées, les femmes enceintes, les parents isolés accompagnés d'enfants mineurs, les victimes de la traite des êtres humains, les personnes ayant des maladies graves, les personnes souffrant de troubles mentaux et les personnes qui ont subi des tortures, des viols ou d'autres formes graves de violence psychologique, physique ou sexuelle, par exemple les victimes de mutilation génitale féminine. L'OFII prépare en ce sens un questionnaire à choix multiples que les demandeurs rempliraient pour décrire leur état de santé.

Il prendrait également en compte l'état de vulnérabilité qui se manifesterait à une étape ultérieure de la procédure.

L'office en tirerait les conséquences en adaptant les conditions d'accueil aux besoins particuliers des personnes vulnérables.

L'OFPRA définirait pour sa part des « modalités particulières » pour l'examen des demandes d'asile des personnes vulnérables (article 7). Il aurait ainsi la faculté de ne pas statuer en procédure accélérée s'il estime que cette procédure n'est pas compatible avec l'état de vulnérabilité du demandeur. Inversement, il pourrait statuer en priorité sur les demandes des personnes vulnérables.

Pour ce faire, il pourrait s'appuyer aussi bien sur les informations recueillies par l'OFII, sous réserve de l'accord du demandeur d'asile, que sur celles qu'il serait à même de recueillir à l'occasion de l'examen de la demande. Cela pourrait également le conduire à adapter la conduite de l'entretien individuel à des vulnérabilités non visibles et dont l'objectivation est complexe comme les chocs traumatiques.

Outre cette démarche globale, le présent projet de loi prévoit des mesures adaptées à certaines vulnérabilités comme le caractère « exceptionnel » du maintien en zone d'attente d'un mineur non accompagné (article 8), la procédure en cas de risque de mutilation sexuelle (article 19) ou la réalisation de l'entretien OFPRA par un agent de même sexe si le demandeur a des difficultés pour exprimer des motifs de demande d'asile liés à des violences sexuelles (article 7).

La prise en compte de la vulnérabilité représente un enjeu important pour les administrations concernées. Elles devront former leur personnel et élaborer des règles d'application précises afin de traiter équitablement l'ensemble des demandeurs d'asile.

3. La réforme des procédures contentieuses

Le projet de loi apporte des modifications substantielles au régime contentieux des décisions prises en matière d'asile (cf. le tableau ci-dessous).

Tout d'abord, poursuivant l'objectif de réduction des délais de traitement, le projet de loi encadre les délais devant la CNDA à plusieurs égards (article 10).

En premier lieu, il raccourcit le délai pour formuler une demande d'aide juridictionnelle en rendant celle-ci irrecevable lorsqu'elle intervient au-delà du délai de recours d'un mois contre une décision de l'OFPRA.

En second lieu, il enserre les délais de jugement de la Cour en distinguant deux types de formation de jugement :

- la Cour statuerait sur les recours formés contre les décisions prises à l'issue d'un examen par l'OFPRA en procédure normale en formation collégiale dans un délai de cinq mois ;

- elle statuerait sur les recours formés contre les décisions prises à l'issue d'un examen par l'OFPRA en procédure accélérée ou contre les décisions d'irrecevabilité en formation à juge unique dans un délai de cinq semaines. Le juge unique conserverait toutefois la faculté de renvoyer à la formation collégiale s'il estime que la demande d'asile n'aurait pas dû être examinée selon la procédure accélérée ou qu'elle n'était pas irrecevable.

Le recours devant la CNDA serait désormais suspensif de l'éloignement quelle que soit la procédure - normale ou accélérée -, sauf à l'égard des demandeurs placés en rétention et dans certaines circonstances.

Le projet de loi tire les conséquences de ce défaut de caractère suspensif pour les recours formés par des demandeurs placés en rétention en créant un nouveau recours suspensif de la décision de maintien en rétention prise par le préfet de l'étranger qui a sollicité l'asile. Ce recours serait exercé devant le tribunal administratif qui statuerait en formation à juge unique en soixante-douze heures (article 9).

Le projet de loi introduit également un recours suspensif à l'encontre de la décision de transfert vers l'État responsable de l'examen de la demande d'asile afin de se conformer au règlement « Dublin III » (article 13).

4. La clarification du contenu de la protection accordée

Le projet de loi s'attache enfin à faciliter l'intégration des bénéficiaires d'une protection.

Il transpose tout d'abord la directive « Qualification » en allongeant à deux ans la durée de la carte de séjour temporaire délivrée après renouvellement aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et étend sa délivrance de plein droit à certains membres de la famille (article 18).

Il introduit ensuite dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) un chapitre nouveau consacré au contenu de la protection accordée. Il rassemble ainsi les dispositions relatives à l'accompagnement dans l'emploi et logement et aux titres de voyages et codifie le droit à la réunification familiale (article 19).

Régime contentieux des décisions prévues dans le projet de loi (en italique, les modifications de votre commission)

Référence

Décision objet du recours

Juridiction compétente

Délai pour agir

Délai pour statuer

Caractère suspensif ou non

Observations

Décision du ministre de l'intérieur de refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile (article 8 du projet de loi)

L. 213-9 (jusqu'au 31 décembre 2016)

Refus d'entrée sur le territoire

Transfert vers l'État responsable de l'examen de la demande

Président du tribunal administratif ou magistrat désigné à cette fin

48 h suivant la notification des décisions

72 h à compter de la saisine

oui

Appel dans un délai de 15 jours devant le président de la cour administrative d'appel, non suspensif.

L. 213-9 à compter du 1er janvier 2017

Transfert vers l'État responsable de l'examen de la demande

Président du tribunal administratif ou magistrat désigné à cette fin

48 h suivant la notification des décisions

72 h à compter de la saisine

oui

La décision de refus d'entrée sur le territoire pour cause « Dublin » (L. 213-8-1, 1°) ne peut faire l'objet d'un recours distinct.

L. 213-9-1 à compter du 1er janvier 2017

Refus d'entrée sur le territoire prononcé après avis de l'OFPRA (L. 213-8-1, 2° ou 3°)

Président de la CNDA ou président de formation de jugement désigné à cette fin

48 h suivant la notification des décisions

72 h à compter de la saisine

oui

 

Décision du préfet de maintien en rétention de l'étranger sollicitant l'asile en rétention (article 9 du projet de loi)

L. 556-1

Maintien en rétention après formulation d'une demande d'asile

Président du tribunal administratif ou magistrat désigné à cette fin

48 h suivant la notification de la décision de rejet ou d'irrecevabilité de l'OFPRA

nvp

oui, sauf pour demande de réexamen

 

L. 556-1

Maintien en rétention après formulation d'une demande d'asile

Président du tribunal administratif ou magistrat désigné à cette fin

48 h suivant la notification de la décision de maintien en rétention

72 h à compter de la saisine

oui, sauf pour demande de réexamen

En cas de recours formé contre la décision de placement en rétention et si le juge n'a pas encore statué, celui-ci statue par une seule décision.

Décisions de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (articles 7, 9, 10 et 14 du projet de loi)

L. 731-2

Refus de reconnaissance, retrait ou cessation du statut de réfugié

Refus d'octroi, retrait ou cessation du bénéfice de la protection subsidiaire

à l'issue d'un examen en procédure normale

Cour nationale du droit d'asile, statuant en formation collégiale

1 mois

5 mois

oui, sauf :

- décision d'irrecevabilité de l'OFPRA

- retrait de sa demande par l'étranger

- décision de clôture de l'OFPRA

- décision définitive d'extradition

 

L. 731-2

Refus de reconnaissance, retrait ou cessation du statut de réfugié

Refus d'octroi, retrait ou cessation du bénéfice de la protection subsidiaire

à l'issue d'un examen en procédure accélérée

Cour nationale du droit d'asile, statuant en formation à juge unique

1 mois

5 semaines

oui, sauf :

- décision d'irrecevabilité de l'OFPRA

- retrait de sa demande par l'étranger

- décision de clôture de l'OFPRA

- décision définitive d'extradition

nouvelle demande de réexamen

demandeur maintenu en rétention

Les décisions de placement en procédure accélérée de l'OFPRA ou du préfet, ou de refus d'examen en procédure normale de l'OFPRA ne peuvent faire l'objet d'un recours distinct.

L. 723-11

Enregistrement du retrait de la demande

-

-

-

-

Pas de décision, pas de grief.

L. 723-11-1

Décision de clôture

Tribunal administratif

2 mois (délai de droit commun)

-

non

Contrôle de légalité

L. 723-12

Refus de réouverture

Tribunal administratif

2 mois (délai de droit commun)

-

non

Contrôle de légalité

Décisions de l'autorité administrative concernant les demandeurs en procédure « Dublin » (article 13 du projet de loi)

L. 742-4 (I)

Transfert vers l'État responsable de l'examen de la demande

Président du tribunal administratif ou magistrat désigné à cette fin

15 jours suivant la notification de la décision

15 jours à compter de la saisine

oui

 

L. 742-4 (II)

Placement en rétention ou assignation à résidence

Président du tribunal administratif ou magistrat désigné à cette fin

48 h suivant la notification des décisions

72 h à compter de la saisine ou de la notification au tribunal du placement en rétention ou d'assignation à résidence

oui

 

Source : commission des lois du Sénat

B. L'OBJECTIF D'UNE MEILLEURE RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DES DEMANDEURS D'ASILE

Pour répondre aux difficultés posées par le dispositif d'accueil, le projet de loi réforme en profondeur le système d'accueil des demandeurs en conférant à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) un rôle de pivot dans le dispositif (article 15).

En premier lieu, l'OFII aurait la possibilité d'orienter de manière directive les demandeurs d'asile au sein d'un lieu d'hébergement, CADA ou hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile. Pour lui donner les moyens d'assurer effectivement cette coordination, l'OFII, qui gèrerait l'allocation en lieu et place de Pôle Emploi, pourrait suspendre ou retirer le bénéfice des conditions matérielles d'accueil si le demandeur d'asile refusait la solution d'hébergement proposée.

La réforme de l'allocation versée aux demandeurs d'asile permettrait d'en simplifier la gestion et de la rendre plus juste, en prenant en compte la situation familiale du demandeur d'asile.

Le projet de loi supprime par ailleurs le caractère d'aide sociale de l'État aux frais d'accueil et d'hébergement des étrangers dans les CADA, ce qui a pour effet de transférer le contentieux de l'hébergement en CADA au juge administratif. À cet effet, un référé aux conditions assouplies par rapport au droit commun de l'article L. 521-3 du code de justice administrative est prévu par le projet de loi (article 16). Il procède en outre à des coordinations dans le code du travail pour tenir compte de la nouvelle allocation pour demandeurs d'asile et du nouveau rôle de l'OFII (article 17).

III. LES PRINCIPAUX APPORTS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a procédé à plusieurs modifications substantielles du projet de loi.

A. UN RENFORCEMENT DES GARANTIES OFFERTES AUX DEMANDEURS

De manière générale, l'Assemblée nationale a souhaité porter une attention particulière à la prise en compte de la vulnérabilité, tout spécifiquement des mineurs, et ce à tous les stades de la procédure. Elle a également adopté un certain nombre de dispositions visant à ce que les problématiques de genre soient mieux appréhendées par les différentes administrations en charge de l'asile.

1. Dans le cadre des procédures particulières

L'Assemblée nationale a tout d'abord encadré la procédure d'asile à la frontière en limitant les cas de refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile à la seule irrecevabilité des demandes de réexamen et en précisant que le maintien en zone d'attente d'un mineur isolé devait être exceptionnel et circonscrit à quatre hypothèses explicitées de façon à ce que cette disposition soit interprétée strictement (article 8).

Elle a ensuite traduit dans la loi la jurisprudence du Conseil d'État estimant que dans certains cas, une demande d'asile formulée en rétention était recevable au-delà du délai de cinq jours prévu par le CESEDA (article 9 A).

Elle a enfin encadré le recours à l'assignation à résidence des demandeurs en procédure « Dublin » en prévoyant la motivation d'une telle décision par un risque de fuite du demandeur et simplifié le dispositif en limitant la durée de l'assignation à douze mois (article 13).

2. Devant la Cour nationale du droit d'asile

L'Assemblée nationale a tout d'abord prévu que le juge unique peut, d'office et à tout moment de la procédure, renvoyer à la formation collégiale toute affaire soulevant une difficulté sérieuse. Elle a ensuite précisé que le juge unique ne pourrait être désigné que parmi les présidents permanents ou parmi les présidents vacataires dotés de plus d'un an d'expérience en formation collégiale.

Elle a également permis au président de la formation de jugement de déclarer le huis clos à la demande du requérant et d'interdire l'accès à la salle d'audience aux seuls mineurs.

Enfin, elle a introduit un dispositif visant à concilier les exigences du débat contradictoire et des droits de la défense d'une part, avec le principe de non-divulgation des informations relatives à une demande d'asile auquel est tenu l'OFPRA, d'autre part, afin de garantir la sécurité des personnes ayant fourni les informations ou celle du demandeur (article 10).

Cette dernière disposition est, en outre, cohérente avec celle introduite à l'article 5 et visant à préciser les conditions de communication de l'OFPRA à l'autorité judiciaire des renseignements utiles du dossier d'un demandeur dont la demande d'asile est rejetée pour un motif d'exclusion.

3. L'encadrement de l'enregistrement de la demande dans des délais impératifs et la clarification du droit au maintien sur le territoire

L'Assemblée nationale a souhaité inscrire dans la loi les délais prévus par la directive « Procédures » pour l'enregistrement d'une demande d'asile : le délai de trois jours entre le dépôt de la demande et son enregistrement peut être porté à six jours si le demandeur ne s'est pas adressé à l'administration compétente, voire à dix jours en cas d'afflux massif de demandeurs d'asile ou d'apatrides.

Elle a également précisé que l'attestation de demande d'asile valait autorisation provisoire de séjour (article 12).

4. Une meilleure prise en compte des besoins des demandeurs dans les conditions d'accueil

La commission des lois de l'Assemblée nationale a modifié de manière importante l'article 15 relatif au dispositif d'accueil.

En particulier, les députés ont souhaité renforcer les garanties des demandeurs d'asile, en intégrant dans le texte la définition de la vulnérabilité au sens de la directive « Accueil », en précisant que les demandeurs d'asile devaient faire l'objet d'un entretien personnel pour déterminer ces vulnérabilités, ou encore que le personnel de l'OFII chargé de cette mission devait être formé pour le faire. Enfin, a été explicitement ajoutée la mention selon laquelle les demandeurs d'asile devaient être informés de la possibilité de bénéficier d'un examen de santé gratuit. De même, plusieurs amendements ont été votés afin de prévoir que la situation de vulnérabilité devait être prise en compte tout au long de la procédure et que l'examen de vulnérabilité de l'OFII ne préjugeait en rien celui que devait mener l'OFPRA.

En matière de suspension des conditions matérielles d'accueil, l'Assemblée nationale a prévu que les demandeurs devaient être informés dans une langue « qu'ils comprennent ou qu'il est raisonnable de supposer qu'ils comprennent » des conséquences d'un refus de la proposition d'hébergement. En outre, les députés ont explicitement précisé que l'OFII pouvait déléguer à des personnes morales l'exercice de certaines compétences, en matière d'accueil. Les députés ont également précisé que les demandeurs d'asile pouvaient bénéficier du droit de se domicilier auprès d'une association agréée. Ils ont aussi supprimé les dispositions facilitant l'exercice du référé pour expulser des personnes en présence indue en CADA, au motif que ces dispositions étaient inutiles. Enfin, les députés ont adopté un amendement précisant que les demandeurs d'asile bénéficient d'un accompagnement juridique et social au sein des lieux d'hébergement.

Les députés ont, par ailleurs, supprimé tout pouvoir d'appréciation de l'OFII dans l'attribution de l'allocation pour demandeur d'asile si les conditions sont remplies par le demandeur.

Ils ont enfin précisé que les demandeurs d'asile pourraient accéder au marché du travail neuf mois après le dépôt de leur demande d'asile (article 16).

5. La facilitation de l'intégration des bénéficiaires d'une protection

L'Assemblée nationale a également entendu renforcer les droits des bénéficiaires d'une protection en élargissant, sous certaines conditions, le droit à la réunification familiale aux partenaires d'union civile et aux concubins des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire.

Elle a par ailleurs encadré l'examen médical sollicité par l'OFPRA pour les mineures risquant de subir une mutilation sexuelle en instaurant un délai minimal de trois ans entre deux examens (article 19).

B. DES DISPOSITIONS COMPLÉMENTAIRES VISANT À CONFORTER LE DISPOSITIF

1. Le renforcement du dispositif national d'accueil

Afin de renforcer l'acceptation de la répartition géographique du dispositif national d'accueil, l'Assemblée nationale a adopté deux dispositions visant à y intéresser les élus.

Elle a d'abord précisé que le schéma régional, déclinaison du schéma national, serait élaboré dans le cadre de la conférence territoriale de l'action publique (article 15).

Elle a ensuite prévu la prise en compte des places en CADA dans le calcul du seuil minimum de logements locatifs sociaux imposé à certaines communes par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (article 16 bis).

2. La modification de la composition du conseil d'administration de l'OFPRA

L'Assemblée nationale a par ailleurs modifié la composition du conseil d'administration de l'OFPRA en y introduisant des représentants des ministères chargés des affaires sociales et des droits des femmes, en doublant le nombre de parlementaires et en attribuant aux personnalités qualifiées le droit de vote pour la détermination de la liste des pays d'origine sûrs (article 5 bis).

3. La question des apatrides

Bien que le projet de loi ne traite à l'origine que du droit d'asile, l'Assemblée nationale a souhaité saisir l'occasion de ce texte pour rassembler les dispositions relatives aux apatrides contenues dans le CESEDA afin d'en améliorer la lisibilité (article 4 bis).

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Soucieuse d'améliorer encore l'efficacité du dispositif proposé, votre commission est revenue sur certains assouplissements adoptés par l'Assemblée nationale et a introduit de nouvelles dispositions visant à encadrer plus étroitement l'action des différents intervenants. Elle a, par ailleurs, souhaité que soient abordées dès ce projet de loi tant la question de l'éloignement des personnes déboutées de leur demande d'asile que celle de l'intégration des bénéficiaires d'une protection.

A. ENCADRER PLUS ÉTROITEMENT LES PROCÉDURES

1. L'inscription dans la loi des délais d'instruction de l'OFPRA

Poursuivant la démarche engagée par le Gouvernement à l'origine, puis par l'Assemblée nationale, votre commission a souhaité inscrire dans la loi les délais d'instruction par l'OFPRA : trois mois pour la procédure normale, quinze jours pour la procédure accélérée, quatre-vingt-seize heures lorsque le demandeur est placé en rétention.

Jusqu'ici considérés comme réglementaires car administratifs, ces délais d'instruction ont pourtant semblé à votre commission faire partie des garanties attachées à l'exercice du droit d'asile, consacré par le Conseil constitutionnel. En outre, votre commission a estimé qu'il participait de la lutte contre les filières d'immigration irrégulière de leur signifier ainsi la volonté de la France de ne pas laisser se dégrader la situation plus avant, afin de redonner son sens à l'asile (articles 7 et 9).

2. L'encadrement de l'action de l'OFII et de l'OFPRA

Votre commission a marqué sa confiance à l'OFII et à l'OFPRA dans l'exercice de leurs missions respectives en supprimant certaines dispositions qui lui semblaient relever du pouvoir réglementaire, voire de leur propre pouvoir d'organisation. Elle a cependant jugé utile de réaffirmer la suprématie des engagements internationaux de la France et la volonté du législateur.

Elle a donc, à plusieurs reprises, distingué entre, d'une part, qualification des faits, pour laquelle toute latitude est accordée à l'OFII et à l'OFPRA sous la vigilance du juge, et conséquence de cette qualification.

Ainsi, dès lors que l'OFPRA aura, conformément à la convention de Genève et à la directive « Qualification », des « doutes sérieux » justifiant la mise en oeuvre de l'un des motifs d'exclusion, il devra refuser de reconnaître le statut de réfugié ou d'octroyer le bénéfice de la protection subsidiaire (articles 2 et 3).

De même, et conformément à l'article 40 du code de procédure pénale, il devra communiquer au procureur de la République les informations l'ayant conduit à prononcer un refus de reconnaissance ou d'octroi d'une protection fondé sur une clause d'exclusion, afin que l'intention de la France de lutter contre l'impunité ne fasse aucun doute (article 6 bis).

L'OFII, quant à lui, aura compétence liée pour suspendre, retirer ou refuser le bénéfice des conditions matérielles d'accueil dès lors que les circonstances légales seront remplies (article 15).

B. RECRÉER UN LIEN ENTRE TRAITEMENT DE LA DEMANDE D'ASILE ET CONDITIONS D'ACCUEIL

Supprimé par l'Assemblée nationale alors même qu'il figurait dans le projet de loi initial, le lien entre traitement de la demande d'asile et conditions d'accueil est pourtant apparu essentiel à votre commission pour s'assurer de l'efficacité du dispositif.

Pour que l'hébergement selon un schéma directif des demandeurs d'asile participe effectivement de la lutte contre le dévoiement de l'asile à des fins étrangères à sa vocation, votre commission a rétabli la disposition prévoyant que l'abandon de son hébergement par un demandeur d'asile emportait clôture de sa demande, et partant, fin de son droit au maintien sur le territoire (article 7).

Elle a par ailleurs précisé que la demande d'allocation devrait intervenir au plus tard trois mois après l'entrée sur le territoire, sauf motif légitime. Ce délai est ainsi aligné sur celui conduisant à l'examen en procédure accélérée d'une demande déposée trois mois après l'entrée en France (article 15).

C. RENFORCER LES CLAUSES D'EXCLUSION ET DE CESSATION DE LA PROTECTION INTERNATIONALE

1. Rendre possible l'exclusion ou la cessation d'une protection en cas de menace pour la sécurité publique

S'appuyant sur la directive « Qualification », votre commission a souhaité clarifier et préciser les motifs devant conduire à exclure ou faire cesser une protection.

Ainsi, elle a prévu que le statut de réfugié devait être refusé ou qu'il devait y être mis fin dans deux nouvelles hypothèses :

- s'il y a des raisons sérieuses de considérer que la présence en France de l'intéressé constitue une menace pour la sécurité publique ou la sûreté de l'État ;

- si l'intéressé a été condamné en dernier ressort pour un crime constituant un acte de terrorisme ou tout autre crime particulièrement grave et sa présence constitue une menace pour la société (article 2).

En outre, elle a prévu que les complices ou instigateurs d'actes représentant une menace pour la société sont exclus de la protection subsidiaire (article 3).

2. Encadrer la procédure de cessation d'une protection

Votre commission a adopté plusieurs dispositions visant à encadrer la procédure de cessation d'une protection.

En premier lieu, elle a souhaité codifier la pratique en introduisant un nouveau chapitre intitulé « Fin de la protection » dans le CESEDA (article 7 bis)

Ensuite, elle a précisé que l'OFPRA met fin à la protection à raison de circonstances intervenues postérieurement à l'octroi de l'asile et qui justifient l'exclusion de la protection.

Enfin, elle a réintroduit une obligation de réexamen régulier par l'OFPRA des protections subsidiaires, tous les trois ans, pour vérifier que les conditions les justifiant n'ont pas cessé d'exister (article 3). Cette mesure est cohérente avec la durée du titre de séjour délivré après renouvellement, que votre commission a ramené à deux ans, au lieu de quatre.

D. VEILLER AU RESPECT DES DROITS ET LIBERTÉS

1. Ouvrir le recours contre la décision de maintien en rétention dès sa notification

Afin de garantir la conformité au droit européen du recours institué contre la décision de maintien en rétention d'un demandeur d'asile, votre commission a anticipé le déclenchement du délai de recours en l'ouvrant dès la notification de la décision. Eu égard aux effets du maintien en rétention sur l'examen de la demande d'asile - examen selon la procédure accélérée -, elle a en effet considéré qu'il était nécessaire que le juge se prononce le plus vite possible sur le maintien en rétention.

Elle a toutefois souhaité mieux articuler les différents recours et prévu en conséquence que dans l'hypothèse où le juge aurait déjà été saisi de la décision de placement en rétention et n'aurait pas encore statué sur ce premier recours, il se prononcerait par une seule décision sur les deux requêtes (article 9).

2. Conférer une base légale au recours à la vidéoconférence pour l'entretien OFPRA

Suivant les recommandations du Contrôleur général des lieux de privation de liberté dans son avis du 14 octobre 2011, votre commission a estimé nécessaire d'asseoir sur une base légale le recours à la vidéoconférence pour la réalisation de l'entretien individuel devant l'OFPRA. S'agissant d'une garantie essentielle à l'exercice d'un droit constitutionnellement garanti, il est en effet apparu indispensable d'inscrire dans la loi cette pratique qui permet la réalisation de cet entretien dans des délais brefs en dépit de l'éloignement géographique du demandeur ou de sa rétention (article 7).

E. AVANCER DANS LA VOIE D'UNE UNIFICATION DU CONTENTIEUX DE L'ASILE

Reprenant une proposition de loi déjà adoptée par le Sénat, votre commission a proposé que le contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile prises sur avis conforme de l'OFPRA soit transféré à la CNDA plutôt qu'au juge administratif de droit commun. Ce transfert est apparu d'autant plus nécessaire que la décision de refus pourrait désormais être opposée au motif que la demande d'asile serait irrecevable, ce qui relève précisément du contentieux de l'asile et non du refus d'entrée sur le territoire.

Consciente des contraintes qui pèsent sur la Cour du fait de la réforme induite par le présent projet de loi, votre commission a toutefois jugé plus sage de différer l'entrée en vigueur de cette disposition au 1er janvier 2017 (article 8).

F. VEILLER À L'INSERTION DES BÉNÉFICIAIRES D'UNE PROTECTION ET, SYMÉTRIQUEMENT, À L'ÉLOIGNEMENT DES PERSONNES DÉBOUTÉES DE LEUR DEMANDE D'ASILE

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a souhaité également prendre en compte deux sujets absents du texte transmis : l'accompagnement et l'insertion des réfugiés ainsi que la situation des demandeurs d'asile déboutés de leur demande.

1. Faciliter l'insertion des bénéficiaires d'une protection

Face au constat partagé que la situation des réfugiés est actuellement mal prise en compte, notamment afin d'assurer leur insertion, alors que ces personnes ont vocation à demeurer durablement en France, votre commission a introduit un nouveau chapitre dans le code de l'action sociale et des familles définissant les missions des centres provisoires d'hébergement (article 19 ter).

Votre commission a également veillé à rendre la procédure de réunification familiale plus efficace en prévoyant qu'elle puisse débuter dès l'octroi de la protection internationale et non à partir de la délivrance du titre de séjour du réfugié, du bénéficiaire de la protection subsidiaire ou de l'apatride (articles 4 bis et 18).

2. Faciliter l'éloignement des personnes s'étant vu définitivement refusé l'asile

Votre commission a en revanche souhaité mettre un terme au maintien sur le territoire des étrangers déboutés de leur demande d'asile. Aussi a-t-elle adopté plusieurs dispositions tendant à préciser, d'une part, que la décision définitive de rejet prononcée par l'OFPRA, le cas échéant après que la CNDA aura statué, vaut obligation de quitter le territoire français et, d'autre part, que l'étranger débouté de sa demande d'asile ne peut solliciter un titre de séjour à un autre titre (article 14).

À l'initiative de Mme Valérie Létard, qui avait formulé cette préconisation dans le rapport remis au ministre de l'intérieur, votre commission a prévu la possibilité pour l'administration d'assigner à résidence les personnes déboutées de leur demande d'asile dans des centres dédiés en vue de préparer leur éloignement (article 14 bis).

Enfin, votre commission a codifié la jurisprudence du Conseil d'État restreignant l'accès à l'hébergement d'urgence pour les étrangers déboutés de leur demande d'asile (article 19 quater).

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER DISPOSITIONS RELATIVES AUX CONDITIONS D'OCTROI DE L'ASILE

Article 1er (titre Ier du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Modification de l'intitulé

Le présent article vise à modifier l'intitulé du titre Ier, « généralités », du livre VII, « le droit d'asile », du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

Ce titre comporte trois chapitres qui traitent des conditions de reconnaissance de la qualité de réfugié, de celles relatives à l'octroi de la protection subsidiaire et de dispositions communes à ces deux catégories de protection internationale24(*).

L'intitulé actuel de ce titre, « généralités », étant peu explicite, le présent article propose de le remplacer par l'expression « les conditions d'octroi de l'asile » qui couvre tant la qualité de réfugié que le bénéfice de la protection subsidiaire.

Ce nouvel intitulé apparaît également adapté aux modifications que les articles 2 à 4 du projet de loi proposent d'apporter à ce titre25(*).

Votre commission a adopté l'article 1er sans modification.

Article 1er bis (art. L. 111-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Information du Parlement sur les bénéficiaires du statut d'apatride

Le présent article tend à compléter l'article L. 111-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) afin que le rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration et d'intégration - qui s'intitule depuis 2014 « Les étrangers en France » - précise le nombre d'étrangers ayant obtenu le statut d'apatride et le nombre de demandes rejetées. Il résulte de l'adoption en séance publique par l'Assemblée nationale d'un amendement du groupe socialiste, républicain et citoyen.

Créé par l'article 1er de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 200326(*), ce rapport, que le Gouvernement adresse chaque année au Parlement, commente différents chiffres portant sur la politique migratoire et la situation des étrangers en France, demandeurs d'asile inclus.

L'article L. 111-10 du CESEDA dresse une liste précise des éléments que le rapport doit contenir : nombre de titres de séjour accordés, d'étrangers ayant obtenu le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire, de demandes rejetées, etc.

En l'état du droit, cette liste ne fait mention ni des personnes s'étant vues reconnaître le statut d'apatride ni de celles dont la demande a été rejetée par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)27(*).

Actuellement, il est donc difficile d'obtenir des chiffres précis sur l'apatridie, les données statistiques étant éparses et incomplètes :

- le rapport « Les étrangers en France » contient déjà des données relatives à l'apatridie mais celles-ci sont la plupart du temps agglomérées avec les chiffres de l'asile et il est difficile de les isoler ;

- le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR) fournit des chiffres internationaux non spécifiques à la France.

La source la plus pertinente demeure le rapport d'activité de l'OFPRA qui mentionne par exemple le nombre d'apatrides protégés par ses soins.

Or, la problématique de l'apatridie ne doit pas être sous-estimée comme le démontre l'insertion dans le CESEDA d'un titre spécifique (Cf. commentaire de l'article 4 bis).

Votre commission étant en accord avec l'objectif de cet article, elle s'est bornée à adopter l'amendement rédactionnel COM-113.

Votre commission a adopté l'article 1er bis ainsi modifié.

Article 2 (art. L. 711-2, L. 711-3 à L. 711-5 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Conditions de reconnaissance de la qualité de réfugié et perte du statut par application d'une clause de cessation

Le présent article traite de la reconnaissance et de la cessation de la qualité de réfugié. Il tend à modifier l'article L. 711-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) et à en créer trois nouveaux (article L. 711-3 à L. 711-5).

La qualité de réfugié peut être reconnue par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)28(*) sur trois fondements :

- le mandat directement exercé par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR) au titre des articles 6 et 7 de son statut29(*) ;

- l'asile constitutionnel mis en oeuvre pour protéger « toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté » (article 4 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et art. L. 711-1 du CESEDA) ;

- l'asile conventionnel régi par la convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951. Il représente la grande majorité des statuts reconnus par l'OFPRA.

Au 31 décembre 2014, 171 237 personnes étaient reconnues réfugiées en France.

Le présent article porte sur l'asile conventionnel.

Le réfugié au titre de l'asile conventionnel est défini par la convention de Genève comme une personne qui « craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ».

La France applique cette convention qu'elle a ratifiée le 23 juin 195430(*). Si son effet direct a été reconnu par la jurisprudence31(*), l'article L. 711-1 du CESEDA ne s'y réfère que par renvoi.

En outre, la France doit transposer la directive « Qualification » 2011/95/UE du 13 décembre 2011 dont l'objectif est de préciser les notions auxquelles se réfère la convention de Genève pour « aider les instances nationales compétentes des États membres à [l']appliquer »32(*). En ce sens, la convention et la directive sont complémentaires.

Dans ce contexte, le présent article vise à préciser au sein du CESEDA les modalités de reconnaissance (1), d'exclusion (2) et de cessation (3) du statut de réfugié conventionnel, sans pour autant modifier en profondeur les règles de droit applicables.

Pour ce faire, un système de renvoi aux articles de la convention de Genève et de la directive « Qualification » est proposé par le Gouvernement. Ce choix légistique garantit la cohérence des dispositifs juridiques internes et internationaux.

1. Reconnaissance du statut de réfugié conventionnel

En l'état du droit, l'article L. 711-1 du CESEDA se borne à affirmer que « la qualité de réfugié est reconnue [...] à toute personne [...] qui répond aux définitions de l'article 1er de la convention de Genève [... ] ».

Le présent article 2 vise à expliciter les conditions de reconnaissance du statut de réfugié en abordant les actes et les motifs de persécution correspondants. Il modifie ainsi profondément l'article L. 711-2 du CESEDA actuellement consacré au contrat d'accueil et d'insertion signé par le réfugié.

1.1. Actes de persécution

Le projet de loi propose de définir les actes de persécution justifiant la reconnaissance de la qualité de réfugié en procédant par renvoi à la section A de l'article 1er de la convention de Genève et aux paragraphes 1 et 2 de l'article 9 de la directive « Qualification ».

D'après la convention de Genève, ces actes correspondent aux hypothèses dans lesquelles des personnes qui se trouvent hors du pays dont elles ont la nationalité « craignent avec raison d'être persécutées [...] et ne [peuvent] ou, du fait de cette crainte, ne [veulent] se réclamer de la protection de ce pays ».

En complément, la directive « Qualification » précise deux critères cumulatifs à prendre en compte pour identifier les actes de persécution :

- leur gravité d'une part, les violences concernées devant être « suffisamment graves du fait de [leur] nature ou de [leur] caractère répété pour constituer une violation grave des droits fondamentaux de l'homme »33(*) ;

- la manière dont ces violences se matérialisent d'autre part, la directive établissant une liste non exhaustive comprenant notamment les violences physiques ou mentales et les violences sexuelles.

L'inclusion de ces renvois aux normes internationales dans le CESEDA ne soulève pas de difficultés particulières dans la mesure où ils reprennent des principes internationaux ancrés dans la pratique administrative et la jurisprudence.

1.2. Motifs de persécution

Le présent article 2 définit les motifs de persécution en renvoyant à la section A de l'article 1er de la convention de Genève et au paragraphe 10 de la directive « Qualification ».

Comme précédemment, cette disposition ne pose pas de problèmes particuliers car elle reprend les cinq motifs de la convention de Genève que la France applique depuis 1954 et qui ont été précisés par la directive.

Motifs de persécution pris en compte

Textes auxquels le présent projet de loi renvoie

Exemples de mise en oeuvre par la jurisprudence française

Convention de Genève du 28 juillet 1951 (motifs)

Directive 2011/95/UE du 13 décembre 2011 (explicitation des motifs)

Race

Recouvre « des considérations de couleur, d'ascendance ou d'appartenance à un certain groupe ethnique »

Cour nationale du droit d'asile (CNDA), 26 juin 2013 M. U., n°12013646 C : statut de réfugié à un requérant d'origine rohingya risquant d'être persécuté en cas de retour en Birmanie

Nationalité

Correspond à « l'appartenance à un groupe soudé par son identité culturelle, ethnique ou linguistique, ses origines géographiques ou politiques communes »

Religion

Comprend « les convictions théistes, non théistes ou athées, la participation à des cérémonies de culte [...], les autres actes religieux ou expressions d'opinions religieuses, et les formes de comportement [...] fondées sur des croyances religieuses [...] »

Commission des recours des réfugiés (CRR)34(*), 24 février 2005, Mme G. épouse G., n°  517726 : statut de réfugiée à une bangladaise accusée de prosélytisme chrétien dans son pays

Appartenance à un certain groupe social

Réunit des « membres partageant une caractéristique innée ou une histoire commune qui ne peut être modifiée [...] » formant un groupe ayant « une identité propre [...] parce qu'il est perçu comme étant différent par la société environnante »

CNDA 4 mai 2012, M. D, n° 11009260 C : statut de réfugié pour un géorgien persécuté du fait de son homosexualité

Opinions politiques

Regroupe « les opinions, les idées ou les croyances dans un domaine lié aux acteurs de la persécution [...], ainsi qu'à leurs politiques et à leurs méthodes [...] »

CNDA, 10 décembre 2013, M. W. A, n° 13021489 C : statut de réfugié pour un sri-lankais ayant créé un groupe politique réputé proche des Tigres tamouls

Source : commission des lois du Sénat

Le présent article transpose enfin deux mesures de la directive « Qualification » en reprenant des principes que l'OFPRA et les juridictions appliquent déjà, à savoir :

- qu'il doit exister un lien entre les actes et le motif de persécution évoqués ;

- que lorsque l'autorité compétente évalue si le demandeur craint avec raison d'être persécuté, il est indifférent qu'il possède effectivement les caractéristiques liées au motif de persécution ou que ces caractéristiques lui soient attribuées par l'auteur des persécutions. Reprenant l'article 10, paragraphe 2 de la directive « Qualification », cette formulation est le fruit de l'amendement COM-211, votre commission ayant jugé que la rédaction du texte voté par l'Assemblée nationale pouvait laisser entendre que l'OFPRA doit « établir » que ces caractéristiques sont attribuées par l'auteur des persécutions, ce qui n'est pas le cas.

1.3. Aspects liés au genre

En l'état du droit, le CESEDA ne mentionne pas la prise en compte des aspects liés au genre35(*) dans l'examen des demandes d'asile.

Néanmoins, le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR) a rappelé que le genre « peut influencer, ou dicter, le type de persécution ou de préjudices subis » et devrait donc être intégré à cet examen36(*).

La directive « Qualification » dispose, en outre, que les aspects liés au genre doivent être « dûment » pris en compte dans l'examen de « l'appartenance à certain groupe social ». Pour former un tel groupe, ces membres doivent cumulativement :

- partager une caractéristique ou une histoire commune qui ne peut être modifiée ;

- avoir leur identité propre parce qu'ils sont perçus comme différents par la société environnante.

De fait, la jurisprudence a d'ores et déjà intégré ces éléments en considérant par exemple comme réfugiées des mineures risquant de subir une mutilation sexuelle37(*). A l'inverse, les femmes subissant une violence dans la sphère privée ne sont pas considérées comme des réfugiées car elles ne constituent pas un « groupe social » au sens de la convention de Genève38(*).

Certaines associations considèrent que la France ne prend pas suffisamment en compte les questions liées au genre lors de l'examen des demandes d'asile. D'après elles, la notion de « groupe social » serait trop restrictive.

Dans ce contexte, l'Assemblée nationale a souhaité modifier l'état du droit en adoptant en séance publique deux amendements déposés par Mme Maud Olivier, rapporteure de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, afin que le CESEDA prévoit explicitement la prise en compte des aspects liés au genre lors de l'étude des demandes d'asile.

Le premier amendement dispose que les actes et les motifs de persécution doivent être appréciés au regard de l'article 60 de la convention d'Istanbul du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique du 11 mai 201139(*).

Paragraphes 1 et 2 de l'article 60 de la convention d'Istanbul

« 1. Les Parties prennent les mesures législatives ou autres nécessaires pour que la violence à l'égard des femmes fondée sur le genre puisse être reconnue comme une forme de persécution au sens de [...] la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et comme une forme de préjudice grave donnant lieu à une protection complémentaire/subsidiaire.

« 2. Les Parties veillent à ce qu'une interprétation sensible au genre soit appliquée à chacun des motifs de la Convention et à ce que les demandeurs d'asile se voient octroyer le statut de réfugié dans les cas où il a été établi que la crainte de persécution est fondée sur l'un ou plusieurs de ces motifs, conformément aux instruments pertinents applicables. »

Le second amendement prévoit que « les aspects liés au genre sont dûment pris en considération aux fins de la reconnaissance de l'appartenance à un certain groupe social ou de l'identification d'une caractéristique d'un tel groupe ».

Votre commission a complété cette disposition en adoptant l'amendement COM-12 de M. Leconte et de plusieurs de ses collègues rappelant que l'orientation sexuelle peut être prise en compte dans la reconnaissance de la qualité de réfugié.

En outre, la commission des lois a adopté à l'initiative de son rapporteur un amendement de suppression (COM-114) de la mention de la convention d'Istanbul dans la mesure où ses dispositions sont reprises par l'article 10 de la directive 2011/95 auquel le présent article renvoie d'ores et déjà.

2. Clauses d'exclusion du statut de réfugié

Les sections D, E et F de l'article 1er de la convention de Genève prévoient trois clauses d'exclusion qui justifient que le dossier d'un demandeur d'asile soit rejeté.

Tout d'abord, le statut de réfugié n'est pas reconnu à une personne bénéficiant déjà « d'une protection ou d'une assistance de la part d'un organisme ou d'une institution des Nations unies », autre que le UNHCR » (section D)40(*).

En outre, un individu « considéré par les autorités compétentes du pays dans lequel [il] a établi sa résidence comme ayant les droits et les obligations attachés à la possession de la nationalité de ce pays » ne peut obtenir le statut de réfugié (section E).

Enfin, sont également exclues du statut de réfugié les personnes « dont on aura des raisons sérieuses de penser » (section F) :

- qu'elles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre, un crime contre l'humanité ;

- qu'elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d'accueil avant d'y être admises comme réfugiées ;

- qu'elles se sont rendues coupables d'agissements contraires aux buts et principes des Nations unies.

Bien que prises en compte par l'OFPRA et la jurisprudence, ces clauses d'exclusion ne sont pas citées par le CESEDA en l'état du droit.

Le nouvel article L. 711-3 du CESEDA renvoie donc explicitement à ces trois sections de la convention de Genève.

Il transpose également la directive « Qualification » en prévoyant que sont aussi exclus du statut de réfugié les instigateurs et les complices des crimes et agissements mentionnés à la section F de la convention de Genève. D'ores et déjà appliquée par la jurisprudence41(*), cette mesure ne soulève pas de difficultés.

3. Cessation du statut de réfugié

3.1. Explicitation des clauses de cessation du statut de réfugié

La convention de Genève prévoit six hypothèses justifiant qu'il soit mis fin au statut de réfugié après sa reconnaissance.

Les six cas de cessation du statut de réfugié prévus dans la convention de Genève

(article 1er, section C)

« 1) Si [la personne concernée] s'est volontairement réclamée à nouveau de la protection du pays dont elle a la nationalité ; ou

« 2) Si, ayant perdu sa nationalité, elle l'a volontairement recouvrée ; ou

« 3) Si elle a acquis une nouvelle nationalité et jouit de la protection du pays dont elle a acquis la nationalité ; ou

« 4) Si elle est retournée volontairement s'établir dans le pays qu'elle a quitté ou hors duquel elle est demeurée de crainte d'être persécutée; ou

« 5) Si, les circonstances à la suite desquelles elle a été reconnue comme réfugiée ayant cessé d'exister, elle ne peut plus continuer à refuser de se réclamer de la protection du pays dont elle a la nationalité. Étant entendu, toutefois, que les dispositions du présent paragraphe ne s'appliqueront pas à tout réfugié visé au paragraphe 1 de la section A du présent article qui peut invoquer, pour refuser de se réclamer de la protection du pays dont il a la nationalité, des raisons impérieuses tenant à des persécutions antérieures.

« 6) S'agissant d'une personne qui n'a pas de nationalité, si, les circonstances à la suite desquelles elle a été reconnue comme réfugiée ayant cessé d'exister, elle est en mesure de retourner dans le pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle. »

La directive « procédures » complète ces clauses de cessation sur deux points.

D'une part, le « changement de circonstances » mentionné aux hypothèses de cessation 5 et 6 de la convention de Genève doit être « suffisamment significatif et non provisoire pour que la crainte du réfugié d'être persécuté ne puisse plus être considérée comme fondée ».

D'autre part, la directive prévoit deux autres hypothèses de cessation :

- le réfugié aurait dû ou doit être exclu de ce statut car il entre dans l'un des cas prévus aux sections D, E et F de la convention de Genève (crimes contre l'humanité, agissements contraires aux buts et principes des Nations unies, etc.) ;

- des « altérations ou omissions de faits [...] y compris l'utilisation de faux documents » ont eu « un rôle déterminant » dans la décision de reconnaissance de la qualité de réfugié.

Le nouvel article L. 711-4 introduit dans le CESEDA reprend ces clauses de cessation - soit en les mentionnant explicitement, soit en renvoyant à la convention ou à la directive. Il demeure toutefois ambigu sur la prise en compte ou non dans les procédures de cessation des événements découverts postérieurement à la reconnaissance de la qualité de réfugié.

La procédure de cessation du statut de réfugié est mise en oeuvre en règle générale par l'OFPRA. L'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Chantal Guittet, rapporteure pour avis de la commission des affaires étrangères précisant qu'elle est diligentée « à l'initiative de l'autorité administrative ou de sa propre initiative ». Votre commission a d'ailleurs adopté un amendement rédactionnel (COM-115) afin de privilégier l'expression « à l'initiative de l'OFPRA ou à la demande de l'autorité administrative ».

La CNDA ou le Conseil d'État sont toutefois compétents dans le cadre du recours en révision prévu au nouvel article L. 711-5 du CESEDA. Ils mettent fin au statut de réfugié lorsqu'ils ont eux-mêmes accordé lorsque la personne aurait dû être exclu du statut de réfugié en application des sections D, E ou F de l'article 1er de la convention de Genève ou que leur décision de reconnaissance de la qualité de réfugié a résulté d'une fraude. Si l'OFPRA ne peut procéder à ce type de cessations en raison de l'autorité de la chose jugée, il peut toutefois saisir la CNDA ou le Conseil d'État à cet effet.

3.2. Des clauses de cessation plus précises et opérationnelles prévues par votre commission

Votre commission a souhaité préciser les clauses de cessation afin de les rendre plus opérationnelles.

Elle a tout d'abord adopté l'amendement COM-116 disposant, qu'après avoir qualifié les faits et si ceux-ci correspondent à une clause de cessation, l'OFPRA a l'obligation - et non la simple faculté - de mettre fin au statut de réfugié.

Votre commission a donc souhaité distinguer la qualification des faits, d'une part, pour laquelle toute latitude est accordée à l'OFPRA sous la vigilance du juge, et les conséquences de cette qualification. Ainsi, dès lors que l'OFPRA a, conformément à la convention de Genève, des éléments justifiant la mise en oeuvre de l'une des clauses de cessation, il doit mettre fin au statut de réfugié.

La commission des lois a également prévu de mettre fin au statut de réfugié à raison de circonstances intervenues postérieurement à la décision de l'OFPRA, de la CNDA ou du Conseil d'État et correspondant aux crimes et agissements mentionnés aux sections D, E ou F de l'article 1er de la convention de Genève (amendement COM-117). Cette disposition reprend l'article 14-3 a) de la directive « Qualification ». Contrairement au recours en révision, elle sera mise en oeuvre par l'OFPRA car elle n'implique pas de revenir sur la chose jugée.

En outre, votre commission a souhaité que la procédure du recours en révision de l'article L. 711-5 soit définie par décret en Conseil d'État (amendement COM-174) et que l'autorité administrative - services préfectoraux inclus - puissent saisir la CNDA ou le Conseil d'État au même titre que l'OFPRA (amendement COM-213). L'autorité administrative est en effet susceptible de disposer d'éléments mettant en exergue la nécessité de mettre fin au statut de réfugié.

4. Ajout d'un cas spécifique de cessation et d'exclusion

Votre commission a adopté l'amendement COM-242 pour procéder à la transposition de l'article 14. 4. A) de la directive « Qualification » du 13 décembre 2011 afin d'exclure du statut de réfugié ou d'y mettre fin pour des personnes :

- pour lesquelles il y a une raison sérieuse de considérer que leur présence en France constitue une menace pour la sécurité publique ou la sûreté de l'État ;

- ou qui ont été condamnées en dernier ressort pour un crime particulièrement grave, actes de terrorisme compris, et dont la présence sur le territoire constitue une menace pour la société.

Cet amendement complète les dispositions du présent article 2 en permettant l'exclusion ou la cessation du statut de réfugié pour des actes d'une particulière gravité comme les actes terroristes, y compris ceux commis sur le territoire national.

Il reprend la logique d'une des clauses d'exclusion de la protection subsidiaire42(*) qui a été jugée conforme à la Constitution43(*).

En outre, cet amendement respecte la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne44(*) car l'OFPRA aura recours à la procédure de cessation prévue au nouvel article 7 bis. Il procédera donc à une « appréciation au cas par cas » à partir de faits démontrant qu'il y a une « raison sérieuse » de considérer que la présence en France de l'individu constitue une menace pour la sécurité publique ou la sûreté de l'État.

La commission des lois a donc conforté les dispositifs de cessation et d'exclusion du statut de réfugié synthétisés dans le tableau suivant :

Motifs justifiant une cessation ou une exclusion du statut de réfugié

ExclusionArticles L. 711-3 et L. 711-6

Cessation Articles L. 711-4 et L. 711-6

Sources juridiques

 

Section C de la convention de Genève (nouvelle nationalité, changement de circonstances, etc.)

Convention de Genève

Section D de la convention de Genève (protection par une institution des Nations Unies autre que l'UNHCR)

Section D de la convention de Genève (protection par une institution des Nations Unies autre que l'UNHCR)

Section E de la convention de Genève (résidence dans un autre État)

Section E de la convention de Genève (résidence dans un autre État)

Section F de la convention de Genève :

- crimes contre la paix, de guerre, contre l'humanité ;

- crimes graves de droit commun commis en dehors du pays d'accueil avant d'y être admis comme réfugié ;

- agissements contraires aux buts et principes des Nations unies

Section F de la convention de Genève :

- crimes contre la paix, de guerre, contre l'humanité ;

- crimes graves de droit commun commis en dehors du pays d'accueil avant d'y être admis comme réfugié ;

- agissements contraires aux buts et principes des Nations unies

 

Fraude

Directive « Procédures »

Menace pour la sécurité publique ou la sûreté de l'État

Condamnation en dernier ressort pour un crime constituant un acte de terrorisme ou tout crime particulièrement grave et présence constituant une menace pour la société

Enfin, votre commission a adopté trois amendements rédactionnels (COM-173, COM-181, COM-212). Elle a notamment précisé, dans la logique d'un amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, que la qualité de réfugié est « reconnue » et non « octroyée ».

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (art. L. 712-1 à L. 712-3 et L. 712-4 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Conditions d'octroi de la protection subsidiaire ou de refus par la mise en oeuvre d'une clause d'exclusion et perte de la protection par application d'une clause de cessation

Cet article porte sur l'octroi et la cessation de la protection subsidiaire. Il tend à modifier trois articles du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA, article L. 712-1 à L. 712-3) et à en insérer un nouveau (article L. 712-4).

La protection subsidiaire a été introduite en droit français par la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 200345(*).

Cette forme de protection - qui concerne 1 940 personnes en 2014 - est octroyée aux personnes présentant un risque réel de subir une « atteinte grave » dans leur pays d'origine46(*), soit d'après l'article 15 de la directive « Qualification » :

- la peine de mort ou l'exécution ;

- la torture ou des traitements ou sanctions inhumains ou dégradants infligés dans le pays d'origine ;

- des menaces graves et individuelles contre la vie ou la personne d'un civil en raison d'une violence aveugle en cas de conflit armé interne ou international.

Comme son nom l'indique, cette protection est octroyée à titre « subsidiaire », c'est-à-dire uniquement si la personne concernée ne remplit pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié47(*).

Le bénéfice de la protection subsidiaire offre donc, par nature, moins de garanties que le statut de réfugié. Il donne par exemple droit à la délivrance d'une carte temporaire de séjour alors que le statut de réfugié permet d'obtenir une carte de résident48(*).

À l'instar du statut de réfugié, le bénéfice de la protection subsidiaire est accordé par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA, art. L. 721-2 du CESEDA)49(*) et il existe des clauses d'exclusion justifiant que cette protection ne soit pas accordée.

En l'état du droit, la protection subsidiaire arrive à échéance à l'issue d'une période d'un an et n'est renouvelée que si l'OFPRA constate la persistance des risques d'atteintes graves. Dans le cas contraire, il est mis fin à la protection. Toutefois, en pratique, l'OFPRA ne procède pas à ce réexamen annuel (Cf. infra).

Le présent article vise à assurer une plus grande cohérence entre les normes françaises d'une part et les normes communautaires d'autre part concernant les conditions d'octroi (1) et les clauses d'exclusion de la protection subsidiaire (2), sans modifier en profondeur les règles de droit applicables.

Cet article intervient plus substantiellement sur les clauses de cessation (3) en définissant un dispositif que votre commission a souhaité amender.

1. Conditions d'octroi de la protection subsidiaire

L'actuel article L. 712-1 du CESEDA transpose l'article 15 de la directive « Qualification » en définissant les motifs d'octroi de la protection subsidiaire.

En l'état du droit, le CESEDA prévoit que la protection subsidiaire est octroyée à toute personne « qui établit qu'elle est exposée dans son pays à l'une des menaces graves suivantes :

a) la peine de mort,

b) la torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants ;

c) s'agissant d'un civil, une menace grave, directe et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé interne ou international ».

Ces dispositions ne coïncident pas avec les termes de la directive « Qualification », ce qui soulève des problèmes juridiques résumés dans le tableau suivant :

Termes de l'actuel article L. 712-1 du CESEDA

Termes de la directive 2011/95/UE

Problèmes juridiques posés

Démonstration par la personne concernée « qu'elle est exposée dans son pays à [...] des menaces graves »

Existence « de motifs sérieux et avérés de croire que la personne concernée [...] courrait un risque réel de subir [des] atteintes graves »

La législation française semble plus exigeante sur les éléments à apporter pour bénéficier de la protection subsidiaire, la notion de « risque » d'atteinte grave étant absente

Peine de mort

Peine de mort ou exécution

La législation française semble plus restrictive car des exécutions sommaires peuvent être réalisées sans qu'une peine de mort n'ait été préalablement prononcée

Existence d'une « menace grave, directe et individuelle » dans le cadre d'une « violence généralisée »

Existence d'une « menace grave et individuelle » dans le cadre d'une « violence aveugle »

La notion de « violence aveugle » n'existe pas en droit français

Source : commission des lois du Sénat

Certes, les principes retenus par votre commission en matière de transposition tendent à adapter les termes juridiques européens au vocabulaire de notre droit50(*). Toutefois, en l'espèce, ces divergences entre des notions juridiques clefs sont de nature à nuire à la qualité de la transposition de la directive et à porter préjudice à la lisibilité des normes.

Dans ce contexte, le projet de loi propose de modifier l'article L. 712-1 en reprenant la terminologie communautaire (« motifs sérieux et avérés de croire que la personne concernée [...] courrait un risque réel de subir les atteintes graves », « peine de mort ou exécution », « menace grave et individuelle »).

Le terme de « violence aveugle » n'existe toutefois pas en droit français et est difficile à cerner. À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc adopté l'amendement COM-118 afin de revenir à la rédaction actuelle du CESEDA. La notion de « violence généralisée » paraît en effet plus compréhensible et n'est manifestement pas contraire à la directive « Qualification ».

2. Clauses d'exclusion de la protection subsidiaire

Les étrangers ne peuvent bénéficier de la protection subsidiaire lorsqu'ils ont commis certains actes dont la liste est dressée à l'article L. 712-2 du CESEDA, à savoir, en l'état du droit :

a) un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l'humanité ;

b) un crime grave de droit commun ;

c) des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies ;

d) [une] activité sur le territoire constitu[ant] une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État.

Ces clauses d'exclusion, qui ont été déclarées conformes à la constitution51(*), transposent la liste dressée à l'article 17 de la directive « Qualification » précitée.

Le présent article affine cette transposition sur trois points.

2.1. Reprise du terme « crime grave » à la place de la notion de « crime grave de droit commun »

La notion de « crime grave de droit commun » de l'actuel article L. 712-2 du CESEDA diverge de la directive qui évoque simplement un « crime grave ».

Le Gouvernement propose donc de reprendre la clause d'exclusion telle que prévue par la norme communautaire (« crime grave »).

2.2. Exclusion de la protection subsidiaire des instigateurs et des complices des actes mentionnés à l'article L. 712-2 du CESEDA

Le présent article 3 prévoit, qu'à l'instar des auteurs, les instigateurs et complices de ces actes (crimes contre la paix, contre l'humanité, etc.) ne pourront pas bénéficier de la protection subsidiaire. Cette disposition reprend la directive « Qualification » ainsi que la jurisprudence52(*).

Il permet toutefois d'octroyer la protection subsidiaire aux instigateurs ou complices « d'une activité sur le territoire constitu[ant] une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État », agissements qui constituent pourtant une clause d'exclusion pour leurs auteurs aux termes de l'article L. 712-2 du CESEDA.

Cette absence d'exclusion de la protection subsidiaire des instigateurs et complices ne paraît pas opportune dans la mesure où elle n'est pas prévue dans le droit communautaire et que les actes concernés sont d'une particulière gravité. À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc approuvé l'amendement COM-119 prévoyant ce cas d'exclusion.

2.3 Exclusion des personnes ayant quitté leur pays pour échapper à la justice de leur pays

Le présent article transpose également la directive « Qualification » en prévoyant d'exclure de la protection subsidiaire des personnes qui, sans avoir commis un des crimes mentionnés à l'article L. 712-2 du CESEDA, ont quitté leur pays pour échapper aux sanctions résultant d'un crime.

La jurisprudence administrative applique déjà un tel principe d'exclusion53(*) sauf si les sanctions correspondantes dans le pays d'origine sont inhumaines ou dégradantes

3. Durée et cessation de la protection subsidiaire

Conformément à l'actuel article L. 712-3 du CESEDA, « le bénéfice de la protection subsidiaire est accordé pour une période d'un an renouvelable ».

L'OFPRA « peut » refuser de renouveler la protection subsidiaire s'il apparaît que « les circonstances ayant justifié [son] octroi ont cessé d'exister ou ont connu un changement suffisamment profond pour que celle-ci ne soit plus requise » et mettre fin à la protection à tout moment lorsque la personne protégée a commis un des actes énumérés à l'article L. 712-2 du CESEDA (crime contre la paix, crime de guerre, etc.).

Le présent projet de loi reprend ces dispositions.

Il transpose également des mesures de la directive « Qualification » qui n'étaient pas encore intégrées au droit français :

- la possibilité pour le bénéficiaire de la protection subsidiaire de conserver cette dernière en invoquant des « raisons impérieuses tenant à des atteintes graves antérieures » l'empêchant de se réclamer de la protection de son pays d'origine ;

- la cessation de la protection si son octroi a résulté d'une fraude ou si son bénéficiaire aurait dû en être exclu pour avoir commis l'un des actes mentionnés à l'article L. 712-2 du CESEDA. Le texte voté par l'Assemblée ne précise toutefois pas si les actes intervenus postérieurement à l'octroi de la protection sont pris en compte ou non dans sa cessation.

Un recours en révision est également prévu lorsque la Cour nationale du droit d'asile ou le Conseil d'État sont compétents pour mettre fin à la protection subsidiaire en vertu de l'autorité de la chose jugée (nouvel article L. 712-4).

Comme pour l'article 2, votre commission a souhaité rendre ces clauses de cessation plus opérationnelles.

3.1. Réexamen de la protection subsidiaire

Une première difficulté porte sur le fait que l'OFPRA ne procède pas au réexamen annuel induit par l'article L. 712-3 du CESEDA. Outre les quelques cas de « cessations collectives »54(*), l'établissement convoque les personnes susceptibles de voir leur protection cesser puis décide s'il y a lieu d'y mettre fin.

Le présent article propose de supprimer le réexamen annuel des dossiers de protection subsidiaire tout en conservant la possibilité de mettre fin à la protection s'il y a des raisons sérieuses de penser que les circonstances ayant justifié son octroi ont cessé d'exister.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a réintroduit par l'amendement COM-121 le réexamen périodique des dossiers des bénéficiaires de la protection subsidiaire. Ce réexamen apparaît en effet nécessaire pour identifier les cas dans lesquels le bénéfice de la protection subsidiaire doit cesser.

Consciente de la charge administrative que représente ce réexamen pour l'OFPRA, votre commission a souhaité qu'il soit réalisé tous les trois ans et non, comme actuellement, tous les ans.

3.2. Reprise de la logique des amendements à l'article 2

Dans la même logique que ses amendements à l'article 2 et à l'initiative de son rapporteur, votre commission a prévu :

- qu'après avoir qualifié les faits et si ceux-ci correspondent à une clause de cessation, l'OFPRA a l'obligation - et non la simple faculté - de faire cesser la protection subsidiaire (amendement COM-120) ;

- qu'il soit mis fin à cette protection à raison de circonstances intervenues postérieurement à la décision de l'OFPRA, de la CNDA ou du Conseil d'État et correspondant aux crimes et agissements mentionnés à l'article L. 712-2 du CESEDA (crimes contre la paix, menaces pour l'ordre public, etc.) (amendement COM-125) ;

- que la procédure du recours en révision du nouvel article L. 712-4 du CESEDA est définie par un décret en Conseil d'État (amendement COM-175) et que l'autorité administrative peut saisir la CNDA ou le Conseil d'État de ce recours (amendement COM-215).

Enfin, il a été jugé préférable de transposer plus fidèlement l'article 16 de la directive « Qualification » en prévoyant la cessation de la protection subsidiaire « lorsque » les circonstances ayant justifié son octroi ont cessé d'exister et non lorsqu'il y a des « raisons sérieuses » de l'estimer (amendement COM-214).

La commission des lois a adopté un amendement rédactionnel (COM-124).

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (art. L. 713-1 à L. 713-3 et L. 713-4 à L. 713-6 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Acteurs de la protection, mise en oeuvre de l'asile interne et relations de l'autorité judiciaire avec l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides et la Cour nationale du droit d'asile

Le présent article modifie le chapitre III du titre Ier du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) relatif aux dispositions communes au statut de réfugié et au bénéfice de la protection subsidiaire.

Dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, il vise à affiner trois aspects :

- la définition des autorités pouvant assurer la protection des individus (1) ;

- les conditions de mise en oeuvre de l'asile interne qui consiste à débouter un étranger de sa demande d'asile dès lors qu'il peut bénéficier d'une protection suffisante sur une partie du territoire de son pays d'origine et peut s'y maintenir durablement (2) ;

- la prise en compte dans l'analyse du dossier du demandeur d'asile des faits qui se sont déroulés après qu'il a quitté son pays d'origine (3).

Le présent article vise à affiner la transposition de normes communautaires sur ces trois aspects. Il reprend des dispositions ou pratiques mises en oeuvre en droit interne à la suite de la directive 2004/83/CE du 29 avril 2004 et les adapte à la nouvelle directive « Qualification » 2011/95/UE du 13 décembre 2011 afin de la transposer. Cet article apporte ainsi des précisions juridiques qui ne sont pas de nature à bouleverser le fond de notre droit.

À la suite de l'adoption de l'amendement COM-100 du rapporteur, le présent article comprend en outre des dispositions relatives aux relations entre l'autorité judiciaire d'une part et l'OFPRA et la CNDA d'autre part, dont le rôle dans la reconnaissance d'une protection est par ailleurs réaffirmé (amendement COM-99).

1. Les acteurs de la protection

En l'état du droit, l'article L. 713-2 du CESEDA dispose que « les autorités susceptibles d'offrir une protection peuvent être les autorités de l'État et des organisations internationales et régionales ». Le présent article précise cette disposition.

1.1. Une définition plus fine des acteurs de la protection

Il ajoute tout d'abord aux acteurs de la protection les partis politiques, conformément à l'article 7 de la directive « Qualification ».

Votre commission a adopté l'amendement COM-127 modifiant la notion d'« organisations internationales et régionales ». En effet, cette terminologie de l'actuel article L. 713-2 du CESEDA a semblé plus restrictive que la directive car elle tend à exclure du périmètre des autorités protectrices des organisations qui ne sont ni internationales ni régionales mais qui contrôlent une partie de territoire comme, par exemple, l'Autorité nationale palestinienne. Votre commission a ainsi repris le vocabulaire communautaire en privilégiant la notion d'« organisations, y compris internationales ».

Enfin, dans l'hypothèse où l'acteur de la protection serait un parti ou une organisation internationale, le présent projet de loi précise, conformément à la directive, qu'ils doivent contrôler « l'État ou une partie importante du territoire ».

1.2. Des précisions sur l'effectivité de la protection

Le présent article transpose également la directive « Qualification » en disposant que la protection assurée par ces acteurs doit être « effective et non temporaire » et comporter « des mesures appropriées pour empêcher les persécutions ou les atteintes graves ».

Votre commission a adopté l'amendement COM-176 supprimant la précision selon laquelle une protection effective nécessite « en particulier » la présence d'un « système judiciaire effectif permettant de déceler, de poursuivre et de sanctionner les actes constituant des persécutions ou des atteintes graves ». Si elle reprend la directive « Qualification », cette précision est de nature à restreindre le pouvoir d'appréciation de l'OFPRA et de la CNDA pour déterminer l'effectivité de la protection assurée dans le pays d'origine.

2. L'asile interne

L'asile interne est prévu par l'article L. 713-3 du CESEDA selon lequel « peut être rejetée la demande d'asile d'une personne qui aurait accès à une protection sur une partie du territoire de son pays d'origine ».

En l'état du droit, l'application de cet article - qui correspond à l'article 8 de la directive « Qualification » - est subordonnée à trois conditions cumulatives :

- le fait que l'individu soit protégé dans son pays d'origine par une autorité considérée comme un acteur de la protection (Cf. supra) ;

- que cet individu puisse être dans une partie du territoire de ce pays sans craindre d'y être persécuté ou d'être exposé à une atteinte grave ;

- qu'il est « raisonnable de penser » qu'il peut rester dans cette partie du pays.

Le présent article ne modifie pas cet équilibre. Il se borne à affiner la transposition de la directive « Procédure » en précisant la troisième condition : l'asile interne nécessiterait désormais que la personne concernée puisse « légalement et en toute sécurité se rendre vers cette partie de territoire et [que l'on puisse] raisonnablement s'attendre à ce qu'elle s'y établisse ».

Faits constatés après le départ du pays d'origine

L'article 5 de la directive « Qualification » dispose que doivent être pris en compte lors de l'examen d'une demande d'asile :

- les événements qui ont eu lieu depuis que le demandeur a quitté son pays d'origine ;

- les activités qu'il a exercées depuis son départ, en particulier s'il est établi qu'elles « constituent l'expression et la prolongation de convictions ou d'orientations affichées dans le pays d'origine ».

Le présent article propose d'insérer ces dispositions au sein du nouvel article L. 713-4 du CESEDA.

3. La consécration du caractère de juge de plein contentieux de la CNDA

L'article 10 du projet de loi réaffirme le rôle de juge de plein contentieux de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) en inscrivant dans la loi que lorsqu'elle est saisie d'un recours contre une décision du directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), la Cour statue sur le droit du requérant à une protection au titre de l'asile au vu des circonstances de fait dont elle a connaissance au moment où elle se prononce. Il en résulte que la reconnaissance de la qualité de réfugié et l'octroi du bénéfice de la protection subsidiaire peuvent être le fait de la Cour et non pas seulement de l'Office, comme le laisse supposer la rédaction actuelle de l'article L. 713-1 du CESEDA.

Tirant les conséquences de cette consécration du caractère de juge de plein contentieux de la CNDA, votre commission a adopté l'amendement COM-99 de son rapporteur complétant cet article L. 713-1 afin de rappeler le rôle de la Cour dans la reconnaissance du droit à une protection internationale dès le titre Ier relatif aux conditions d'octroi de l'asile.

Votre rapporteur observe, par ailleurs, que le Conseil d'État, saisi d'un recours en cassation, peut décider d'évoquer l'affaire et statuer lui-même en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. En conséquence, le Conseil d'État peut également, le cas échéant, accorder le bénéfice d'une protection55(*). Cette circonstance étant exceptionnelle, il n'a cependant pas jugé utile de préciser ce point dans le CESEDA.

4. La transmission d'informations par l'autorité judiciaire à l'OFPRA et à la CNDA

Le projet de loi introduit dans le CESEDA deux nouvelles dispositions relatives à la communication par l'autorité judiciaire au directeur général de l'OFPRA et au président de la CNDA de tout élément dont elle a connaissance susceptible de conduire à un refus de reconnaissance d'une protection internationale ou du statut d'apatride, ou à son retrait.

Dans le premier cas, il s'agit d'éléments laissant suspecter que le demandeur d'asile, le bénéficiaire de la protection ou l'apatride tombe sous le coup de l'un des motifs d'exclusion prévus par les textes internationaux et visés aux articles L. 711-3 et L. 712-2 du CESEDA.

Le second cas couvre les éléments laissant suspecter le caractère frauduleux d'une demande d'asile.

À l'initiative du député Philippe Goujon, la commission des lois de l'Assemblée nationale a transformé ce qui n'était qu'une simple faculté en une obligation de communication.

Votre commission a approuvé cette modification. Elle a cependant estimé que ces dispositions n'étaient pas bien placées dans le CESEDA : dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, ces dispositions figuraient au sein du chapitre relatif aux missions de l'OFPRA alors même qu'elles concernent l'examen d'une demande d'asile aussi bien par l'OFPRA que par la CNDA. Votre commission a donc jugé plus pertinent de les déplacer au sein des dispositions communes relatives aux conditions d'octroi de l'asile et d'en uniformiser la rédaction. Elle a ainsi adopté l'amendement COM-100 de son rapporteur créant deux nouveaux articles L. 713-5 et L. 713-6.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

CHAPITRE IER BIS DISPOSITIONS RELATIVES AU STATUT D'APATRIDE

Article 4 bis (art. L. 721-2 et L. 721-3 et titre Ier bis du livre VIII [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Statut d'apatride

Le présent article vise à insérer un nouveau titre intitulé « le statut d'apatride » au livre VIII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) comprenant sept nouveaux articles. Il résulte de l'adoption en séance d'un amendement de Mme Chantal Guittet, rapporteure pour avis de la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale.

Les situations d'apatridie proviennent principalement des conflits de lois portant sur la nationalité entre différents États, des cas de successions d'États et de transferts de souveraineté.

Le droit qui leur est applicable repose pour l'essentiel sur la convention relative au statut des apatrides - dite convention de New York - du 28 septembre 1954, directement applicable en France depuis sa publication au Journal officiel le 4 octobre 196056(*).

Juridiquement, l'apatridie correspond à un statut octroyé par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) à l'issue d'une procédure administrative spécifique.

272 demandes de reconnaissance du statut d'apatride ont été transmises à l'office en 2014 pour un taux d'acceptation de 25 %. Au total, l'OFPRA dénombrait environ 1 250 apatrides en 2013, soit 0,7 % des personnes protégées par l'office57(*).

En l'état du droit, le CESEDA évoque le statut juridique des apatrides dans différents articles sans qu'une cohérence d'ensemble ne soit dégagée.

Dans ce contexte, le présent article vise principalement à réunir et à codifier à droit quasi constant les normes applicables aux apatrides dans le CESEDA. Il complète également le droit en vigueur sur deux points : la description explicite de la procédure de reconnaissance de la qualité d'apatride par l'OFPRA d'une part, et l'adaptation aux évolutions du droit de la définition des membres de la famille pouvant solliciter le droit à une réunification familiale d'autre part.

Cet article traite successivement de la reconnaissance de la qualité d'apatride (1) et du contenu de la protection accordée (2).

1. Reconnaissance de la qualité d'apatride

1.1. Définition de l'apatridie

En l'état du droit, la France applique la convention de New York relative au statut de l'apatride sans toutefois y faire référence dans le CESEDA.

Le présent article propose donc de se référer explicitement aux dispositions de l'article 1er de la convention dans le nouvel article L. 812-1 du CESEDA.

Cet article dispose qu'un apatride est « une personne qu'aucun État ne considère comme son ressortissant par application de sa législation ». En outre, il s'inspire de la convention de Genève relative aux réfugiés en excluant du statut d'apatride :

- les personnes bénéficiant d'une protection de la part d'une institution des Nations unies autre que l'agence pour les réfugiés (UNHCR) ;

- celles dont il y a des raisons sérieuses de penser qu'elles ont commis un crime d'une particulière gravité58(*) ou des agissements contraires aux buts et principes des Nations unies.

1.2. Rôle de l'OFPRA dans la reconnaissance du statut d'apatride

En l'état du droit, la reconnaissance du statut d'apatride nécessite l'intervention de l'OFPRA conformément au chapitre Ier du titre II du livre VII du CESEDA. Issue de la pratique administrative, la procédure mise en oeuvre n'est actuellement définie par aucun texte.

Procédure de reconnaissance par l'OFPRA du statut d'apatride

La personne concernée peut engager un recours pour excès de pouvoir devant les juridictions administratives de droit commun

2 mois maximum

L'OFPRA reconnaît
le statut d'apatride

L'OFPRA engage une instruction pour déterminer si l'intéressé a une nationalité en procédant à :

- un entretien ;

- une consultation des documents transmis par le demandeur ;

- une prise de contact avec les autorités consulaires si nécessaire

Le candidat remplit un formulaire à adresser à l'OFPRA

L'OFPRA délivre un certificat d'enregistrement

L'OFPRA ne reconnaît pas le statut d'apatride

Une carte de séjour temporaire d'un an renouvelable lui est attribuée par la préfecture

(art. L. 313-11, 10° du CESEDA)

3 ans

Une carte de résidence valable 10 ans lui est attribuée de plein droit par la préfecture

(art. L. 314-11, 9° du CESEDA)

Source : commission des lois du Sénat

Le présent article répond à cette carence en explicitant la procédure de reconnaissance du statut d'apatride suivie par l'OFPRA. Deux nouveaux articles sont insérés dans le CESEDA (articles L. 812-2 et L. 812-3) et prévoient :

- la notification écrite de la décision de l'office au demandeur ;

- la motivation en fait et en droit d'une décision de rejet ;

- la définition des modalités concrètes de cette procédure par un décret en Conseil d'État.

Le nouvel article L. 812-3 dispose « (qu') aucune décision sur une demande de statut d'apatride ne peut naître du silence gardé par l'office ». Cet alinéa reprend l'actuel article L. 723-3-1 du CESEDA applicable aux décisions de l'OFPRA en matière d'asile.

Si cet article déroge au principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation au bout de deux mois59(*), cette dérogation peut se comprendre compte tenu de la portée de la décision de l'office.

2. Contenu de la protection accordée

2.1. Protection accordée par l'OFPRA

Conformément au droit en vigueur, l'OFPRA exerce « la protection juridique et administrative des [...] apatrides » (article L. 721-2 du CESEDA). Le présent article maintient cette disposition et l'insère dans le nouveau titre consacré au statut de l'apatride (nouvel art. L. 812-4 du CESEDA).

Pour mémoire, la convention de New York - qui est d'ores et déjà appliquée par l'OFPRA - garantit aux personnes reconnues apatrides :

« un traitement au moins aussi favorable que celui accordé aux nationaux » concernant la liberté de religion (article 4 de la convention) et l'enseignement primaire (article 22) ;

- « un traitement qui ne soit pas moins favorable que celui accordé aux étrangers en général » sur le droit de propriété (articles 13 et 14), d'association (article 15), de travail (articles 17, 18, 19) et du logement (article 21) ;

L'OFPRA est actuellement compétent pour délivrer « les pièces nécessaires pour permettre [aux apatrides] soit d'exécuter les divers actes de la vie civile, soit de faire appliquer les dispositions de la législation interne ou des accords internationaux qui intéressent leur protection, notamment les pièces tenant lieu d'actes d'état civil » (actuel art. L. 721-3 du CESEDA).

Ce régime - calqué sur celui des réfugiés - remonte à l'article 4 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile. En pratique, il est essentiel pour les apatrides qui ne peuvent pas, par définition, solliciter leur État d'origine pour obtenir ces documents. Les apatrides utilisent toutefois ce dispositif de manière limitée : l'OFPRA leur a délivré 12 actes d'état civil en 2014 et 28 en 2013.

Le présent article ne modifie pas ce régime mais y fait mention par un renvoi à l'article L. 721-3 du CESEDA.

2.2. Droit au séjour et à la résidence

Depuis la loi n° 97-396 du 24 avril 199760(*), une personne reconnue apatride se voit délivrer de plein droit une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » (article L. 313-11, 10° du CESEDA)61(*). Cette carte est valable pour une durée initiale d'un an renouvelable deux fois pour une même durée, soit une durée totale de trois ans. Passé ce délai, une carte de résident est accordée de plein droit à l'apatride (article L. 314-11, 9° du CESEDA).

Ces dispositions respectent la convention de New York qui n'envisage l'expulsion d'un apatride que « pour des raisons de sécurité nationale ou d'ordre public » (article 31) et ne sont pas modifiées par le présent projet de loi.

2.3. Réunification familiale

Le droit à la réunification familiale a été explicitement reconnu aux apatrides par l'article 6 de la loi n° 97-396 précitée.

La réunification familiale dont peuvent bénéficier les apatrides62(*) est différente du regroupement familial qu'un étranger peut solliciter. En effet, aucune condition de séjour préalable, de logement et de ressources ne leur est exigée63(*).

Dans ce contexte, l'actuel article L. 313-11, 10° du CESEDA prévoit la délivrance de plein droit d'une carte de séjour64(*) :

- au conjoint de l'apatride, sous réserve que le mariage soit antérieur à la date de l'obtention du statut d'apatride (ou, à défaut, célébré depuis au moins un an) et d'une communauté de vie effective entre les époux ;

- aux enfants de l'apatride dans l'année qui suit leur dix-huitième anniversaire.

Le présent article 4 bis consacre ce droit à la réunification familiale des apatrides en confirmant son alignement sur celui des réfugiés (nouvel art. L. 752-1 du CESEDA). Comme pour ces derniers, le périmètre de la famille admise à la réunification familiale serait ainsi adapté aux évolutions du droit65(*).

Seraient ajoutés au conjoint et aux enfants du couple le partenaire avec lequel l'apatride est lié par une union civile, le concubin avec lequel il entretient, avant le dépôt de sa demande de reconnaissance en tant qu'apatride, une liaison suffisamment stable et continue et ses ascendants directs au premier degré dans l'hypothèse où l'apatride serait un mineur non marié.

Comme pour les réfugiés et les bénéficiaires de la protection subsidiaire, votre commission a adopté un amendement (COM-178) afin que la procédure de réunification familiale sollicitée par les membres de la famille d'un apatride débute dès la reconnaissance de la qualité d'apatride et non à partir de l'obtention du titre de séjour.

Cette disposition rend la procédure de réunification familiale des apatrides plus efficace en supprimant le délai administratif qui sépare la reconnaissance de la qualité d'apatride - qui donne automatiquement droit au séjour - et la délivrance du titre de séjour.

2.4. Mineurs non accompagnés

Le projet de loi renvoie le cas des apatrides mineurs et non accompagnés aux mesures de l'article L. 752-2 concernant les réfugiés : leur représentation légale devrait donc être assurée et il pourrait être procédé à la recherche des membres de leur famille66(*).

Il s'agirait d'une mission nouvelle que devront accomplir les services de l'État. L'OFPRA indique toutefois que ce type de cas est extrêmement rare, les mineurs déposant un dossier de reconnaissance de la qualité d'apatride étant le plus souvent accompagnés par leurs parents. L'impact de cette nouvelle mission sur les services de l'État doit donc être nuancé.

2.5. Documents de voyage

Conformément à l'article 28 de la convention de New York, les préfectures délivrent des titres de voyage aux personnes reconnues apatrides lorsqu'elles souhaitent se déplacer hors du territoire français.

À ce jour, ces documents sont uniquement cités à l'article 953 du code général des impôts qui fixe leur durée de validité et leur coût pour l'usager.

Dans sa volonté de réunir les normes applicables aux apatrides, le présent article insère dans le CESEDA une mention explicite à ces titres de voyage (article L. 812-7 nouveau). En outre, il fait application de l'article 28 de la convention de New York en prévoyant la possibilité de ne pas fournir ces documents à un apatride du fait de « raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public ».

Votre commission a souhaité préciser, en toute conformité avec la convention de New-York, que ces documents de voyage peuvent être retirés ou leur renouvellement refusé lorsqu'il apparaît, postérieurement à leur délivrance, que ces raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public le justifient (amendement COM-274).

Enfin, sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté trois amendements rédactionnels (COM-128, COM-129, COM-177) et a étendu les dispositions de cet article aux départements et collectivités d'outre-mer (COM-235).

Votre commission a adopté l'article 4 bis ainsi modifié.

CHAPITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À LA PROCÉDURE D'EXAMEN DES DEMANDES D'ASILE
Section 1 Dispositions générales

Article 5 (art. L. 721-2, L. 721-3 et L. 721-4, L. 721-5 et L. 721-5-1 [supprimés] et L. 721-6 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Indépendance de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides, extension de sa compétence à l'égard des bénéficiaires de la protection subsidiaire et amélioration de l'information du Parlement

Le présent article modifie le chapitre Ier du titre II du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) relatif aux missions de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA).

1. La consécration dans la loi de l'indépendance de l'OFPRA et l'instauration de l'anonymat des officiers de protection

Créé par la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, l'OFPRA est un établissement public administratif de l'État. Conformément à l'article L. 721-1 du CESEDA, il est « doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière et administrative ». Toutefois, à l'instar de tous les établissements publics de l'État, il est placé sous la tutelle d'un ministre. Autrefois placé auprès du ministre des affaires étrangères, il est, depuis la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, sous la tutelle du ministre chargé de l'asile soit, depuis le 15 novembre 2010, le ministre de l'intérieur.

La loi confie à l'OFPRA deux missions :

- depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, l'Office est chargé de l'instruction de l'ensemble des demandes d'asile formulées auprès des autorités françaises en vue de reconnaître la qualité de réfugié ou d'accorder le bénéfice de la protection subsidiaire ;

- il assure également la protection des bénéficiaires de l'une ou l'autre de ces protections, ainsi que des apatrides.

Comme le rappelle l'étude d'impact annexée au projet de loi et ainsi que l'avaient constaté nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte dans leur rapport d'information67(*), ce changement de tutelle n'a nullement affecté le principe de l'indépendance de l'OFPRA vis-à-vis de son ministre de tutelle, en particulier le fait qu'il ne reçoit aucune instruction relative aux décisions d'attribution de la protection. Pourtant, une suspicion existe à cet égard, notamment dans le milieu associatif, entretenue par l'idée selon laquelle les officiers de protection de l'OFPRA seraient soumis par le ministre de tutelle à des quotas d'admission à la protection, dans une logique de gestion des flux migratoires.

Pour mettre un terme à cette suspicion, le projet de loi propose de consacrer dans la loi l'absence d'instructions données à l'Office dans l'exercice de ses missions.

Lors de son examen en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Chantal Guittet, rapporteure de la commission des affaires étrangères, visant à introduire dans la loi la notion d'impartialité en sus de ce principe d'absence d'instructions. À l'appui de sa démarche, elle cite l'article 10, paragraphe 3, a), de la directive qui précise que « les demandes [doivent être] examinées et les décisions [...] prises individuellement, objectivement et impartialement ».

L'article L. 721-2 du CESEDA comprendrait donc désormais un alinéa précisant que « l'office exerce en toute impartialité les missions mentionnées ci-dessus et ne reçoit, dans leur accomplissement, aucune instruction ».

Afin de prévenir également toute autre forme de pression qui pourrait être exercée à l'encontre des agents de l'OFPRA, le projet de loi introduit au même article L. 721-2 l'anonymat des agents instructeurs. L'étude d'impact évoque l'exemple de pression ou menace émanant de réseaux de proxénétisme pour les demandes d'asile liées à la traite des êtres humains ou autres réseaux criminels.

Il convient de noter que cet anonymat de l'officier de protection chargé de l'instruction et tout particulièrement de l'entretien ne contreviendrait pas au principe de la transparence administrative posé par la loi n° 2000-321 du 21 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dans la mesure où son article 4 prévoit que « si des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient, l'anonymat de l'agent est respecté ». Par ailleurs, conformément au second alinéa du même article 4, les décisions de l'Office comporteraient toujours les nom, prénom et qualité des officiers de protection signataires des décisions.

2. L'extension des compétences de chancellerie de l'OFPRA auprès des bénéficiaires de la protection subsidiaire

Au titre de la protection juridique et administrative des bénéficiaires d'une protection internationale ou des apatrides, l'OFPRA assure auprès de ceux-ci une mission de chancellerie. L'article L. 721-3 du CESEDA l'habilite ainsi à leur délivrer, après enquête le cas échéant, « les pièces nécessaires pour leur permettre soit d'exécuter les divers actes de la vie civile, soit de faire appliquer les dispositions de la législation interne ou des accords internationaux qui intéressent leur protection, notamment les pièces tenant lieu d'actes d'état civil ».

Jusqu'à présent, le même article conditionnait l'exercice de cette mission de chancellerie auprès des bénéficiaires de la protection subsidiaire à l'impossibilité dans laquelle ils se trouvaient d'obtenir ces pièces de la part des autorités de leur pays. L'article 5 du projet de loi supprime cette condition en alignant le régime applicable en la matière aux bénéficiaires de la protection subsidiaire sur celui des réfugiés et apatrides.

Par ailleurs, le présent article supprime les droits de chancellerie afférents à ces documents. L'étude d'impact indique que cette simplification administrative se fonde sur les constatations formulées par la Cour des comptes ; elle n'entraînerait qu'une perte de recettes potentielles de 21 000 euros. À titre indicatif, l'étude d'impact précise également qu'en 2013 seuls 10 % des demandeurs s'étant vu délivrer un certificat de coutume se seraient spontanément acquittés de ce droit pour un rendement de 1 900 euros. Ces montants, dérisoires au regard du budget de l'ordre de 46 millions d'euros accordé à l'OFPRA par la dernière loi de finances, sont en outre à mettre en regard des faibles revenus dont disposent généralement les personnes protégées.

Votre commission a adopté un amendement de coordination rédactionnelle (COM-105).

3. L'établissement d'une coopération entre l'OFPRA et la CNDA, d'une part, et l'autorité judiciaire, d'autre part

Dans sa rédaction initiale, le présent article introduisait dans le CESEDA deux nouvelles dispositions, les articles L. 721-4 et L. 721-5, prévoyant la communication par l'autorité judiciaire au directeur général de l'OFPRA et au président de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) de tout élément dont elle a connaissance susceptible de conduire à un refus de reconnaissance d'une protection internationale ou à son retrait. Au cours de son examen en séance publique, l'Assemblée nationale a également inscrit au sein de ce même article la communication par l'OFPRA à l'autorité judiciaire des renseignements utiles contenus dans les dossiers des demandeurs d'asile dont la demande aurait été définitivement rejetée en vertu d'une clause d'exclusion.

Pour des raisons de clarté liées à l'ordre de présentation des dispositions du CESEDA, votre commission a jugé plus pertinent de faire figurer ces dispositions à d'autres endroits du code. Elle a donc adopté les deux amendements COM-101 et COM-102 de suppression de son rapporteur et repris ces dispositions respectivement aux articles 4 et 6 bis du projet de loi.

4. L'inscription dans la loi du principe de non-divulgation

Par un amendement du Gouvernement adopté en séance publique, l'Assemblée nationale a introduit dans le CESEDA un nouvel article L. 721-5-1. Celui-ci vise, d'une part, à élever au rang législatif le principe de non-divulgation d'une demande d'asile auprès des auteurs présumés de persécutions ou d'atteintes graves. D'autre part, ce nouvel article crée une dérogation aux règles de communicabilité des documents administratifs afin de prévenir le risque de divulgation d'informations ou de leurs sources.

Pour des raisons de clarté déjà évoquées, votre commission a jugé plus pertinent de faire figurer ces dispositions à un autre endroit du code. Elle a donc adopté l'amendement COM-103 de suppression de son rapporteur et repris ces dispositions à l'article 7 du projet de loi.

5. La transmission au Parlement du rapport annuel de l'OFPRA

À l'heure actuelle, l'information du Parlement sur les données relatives à l'exercice du droit d'asile est contenue dans le rapport prévu à l'article L. 111-10 du CESEDA. Ce dernier dispose en effet que « chaque année, le Gouvernement dépose devant le Parlement un rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration et d'intégration », qui indique « le nombre d'étrangers ayant obtenu le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire, ainsi que celui des demandes rejetées ». Il est en outre précisé que « l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, le Haut Conseil à l'intégration et l'Office français de l'immigration et de l'intégration joignent leurs observations au rapport ».

Le rapport d'activité de l'OFPRA, prévu à l'article R. 722-2 du CESEDA, fait, quant à lui, l'objet d'une délibération du conseil d'administration de l'Office avant d'être adressé chaque année aux ministres intéressés. Le code ne précise pas, en revanche, le contenu du rapport de l'Office.

À l'initiative de Mme Maud Olivier, rapporteure de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, l'Assemblée nationale a adopté une disposition prévoyant, d'une part, la transmission au Parlement du rapport annuel de l'OFPRA et précisant, d'autre part, que ce rapport « comprend notamment des données quantitatives et qualitatives présentées par sexe ainsi que des données relatives aux actions de formation des agents, en particulier concernant les persécutions en raison du sexe et la prise en compte dans la procédure de la vulnérabilité des demandeurs d'asile ». Cette disposition a pour objectif, selon ses auteurs, d'encourager l'OFPRA à améliorer encore ses statistiques en la matière et à développer la formation de ses agents à ces problématiques.

S'il apparaît souhaitable de compléter l'information du Parlement en prévoyant que l'OFPRA lui transmet son rapport annuel d'activité sans qu'il soit nécessaire de passer par le filtre du Gouvernement, votre rapporteur s'interroge en revanche sur l'opportunité pour le législateur de prévoir de manière non exhaustive le détail du contenu de ce rapport. À son initiative, votre commission a donc adopté l'amendement COM-104 précisant, en revanche, que ce rapport est rendu public.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 5 bis (art. L. 722-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Composition du conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides

Introduit à l'Assemblée nationale lors de son examen en commission par un amendement de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure, cet article vise à revoir la composition du conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA).

Cet organe a vu sa composition modifiée à deux reprises par le passé. Dans sa composition initiale telle que prévue à l'article 3 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, le conseil assistant le directeur de l'Office était composé de six représentants de l'État - un représentant du ministre des affaires étrangères le présidant, un représentant du ministre de la justice, un du ministre de l'intérieur, un du ministre des finances, un du ministre du travail et de la sécurité sociale et un du ministre de la santé publique et de la population -, ainsi que d'un représentant, nommé par décret, des organisations officiellement habilitées à s'occuper des réfugiés. Un délégué du Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR) assistait à ses séances.

Les lois n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile puis n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile ont élargi cette instance en l'ouvrant à de nouveaux membres :

- deux parlementaires, désignés l'un par l'Assemblée nationale et l'autre par le Sénat, et un représentant de la France au Parlement européen désigné par décret ;

- un représentant du personnel de l'Office élu pour un mandat de trois ans.

Par ailleurs, trois personnalités qualifiées, désignées par décret et dont l'une au moins représente les organismes participant à l'accueil et à la prise en charge des demandeurs d'asile et des réfugiés, ont également rejoint le conseil d'administration avec un statut d'observateur. Tout comme le représentant du HCR, elles « assistent aux séances du conseil d'administration et peuvent y présenter leurs observations et leurs propositions » ; elles n'appartiennent donc pas au conseil d'administration stricto sensu. De même, le directeur général de l'OFPRA participe avec voix consultative à ses séances.

L'énumération des représentants de l'État a été, quant à elle, renvoyée au règlement et figure actuellement à l'article R. 722-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). Inchangé depuis juillet 2008, cet article dresse la liste suivante :

« 1° Une personnalité nommée par décret du Premier ministre pour une durée de trois ans ;

« 2° Le directeur général des étrangers en France au ministère chargé de l'asile ;

« 3° Le directeur de la modernisation et de l'action territoriale au ministère de l'intérieur ;

« 4° Le secrétaire général du ministère des affaires étrangères ;

« 5° Le directeur des affaires civiles et du sceau au ministère de la justice ;

« 6° Le directeur du budget au ministère chargé du budget ;

« 7° Le chef du service de l'asile au ministère chargé de l'asile. »

Outre une mission traditionnelle d'orientation générale des activités de l'OFPRA, le conseil d'administration délibère sur les modalités de mise en oeuvre des dispositions relatives à l'octroi du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire et, surtout, fixe la liste des pays considérés comme pays d'origine sûrs68(*).

C'est pourquoi nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte avaient préconisé, dans le rapport d'information rendu au nom de votre commission69(*), un rééquilibrage de la composition de ce conseil d'administration. Ils recommandaient ainsi, d'une part, l'augmentation du nombre de personnalités qualifiées nommées en raison de l'intérêt particulier qu'elles portent aux questions liées au droit d'asile - ils appelaient alors à privilégier la désignation de magistrats issus du Conseil d'État et de la Cour de cassation, envisageant en particulier la nomination d'anciens présidents de section de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). D'autre part, ils suggéraient un doublement du nombre de parlementaires.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale ne donne que partiellement satisfaction aux recommandations formulées par nos collègues. Au stade de la commission, Mme Sandrine Mazetier, rapporteure, a fait adopter un amendement tendant à réintroduire dans la loi, plutôt que dans la partie réglementaire du CESEDA, la liste des représentants de l'État en substituant à l'un des représentants du ministère de l'intérieur, un représentant du ministère chargé des affaires sociales et en y ajoutant un représentant du ministère chargé des droits des femmes, portant le nombre de représentants de l'État à huit. Lors de l'examen de cet article en séance publique, M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, a marqué, en vain, son opposition à cette disposition, considérant qu'il relevait de la compétence du Gouvernement et du pouvoir réglementaire de déterminer la composition de la représentation de l'État au conseil d'administration de l'OFPRA.

En séance publique, l'Assemblée nationale a en revanche adopté un amendement de M. Sergio Coronado visant à doubler le nombre de parlementaires en imposant que chacune des assemblées - Assemblée nationale, Sénat et Parlement européen - soit représentée dans le respect du principe de parité. Cela porte le nombre de parlementaires à six.

À l'issue du vote à l'Assemblée nationale, le conseil d'administration est donc composé comme suit :

- huit représentants de l'État,

- six parlementaires,

- un représentant du personnel de l'OFPRA,

soit quinze membres ayant voix délibérative pour toutes les questions intéressant le conseil d'administration ;

- auxquels s'ajoutent trois personnalités qualifiées ayant voix délibérative en matière de détermination de la liste des pays d'origine sûr, à la suite d'une modification introduite à l'article 6 du projet de loi70(*). Cela porte le nombre de membres du conseil d'administration pour ces votes à dix-huit, les représentants de l'État étant alors minoritaires, au risque en outre d'un partage égal des voix.

Le représentant du HCR et le directeur général de l'OFPRA continuent de ne disposer, quant à eux, que d'une voix consultative.

Cette nouvelle composition n'a pas satisfait votre commission qui y a apporté, sur la proposition de son rapporteur, plusieurs modifications par l'adoption de l'amendement COM-106.

En premier lieu, il ne lui a pas paru opportun de multiplier le nombre de parlementaires au sein de ce conseil d'administration à l'heure où le Parlement est appelé à se concentrer sur ses travaux législatifs et de contrôle de l'action du Gouvernement. Le groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat a d'ailleurs conclu à la réduction de la participation des sénateurs à de tels organismes extraparlementaires. S'inspirant des travaux de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte, votre commission a donc adopté une solution de moyen terme consistant en la désignation de deux des trois personnalités qualifiées par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Votre commission a ensuite estimé inutilement compliquées les modalités de participation des personnalités qualifiées au conseil d'administration et préféré faire de ces dernières des membres à part entière du conseil afin qu'elles disposent d'une voix délibérative en toute matière.

S'agissant enfin de la fixation par la loi de la liste des représentants de l'État au sein du conseil d'administration, il est apparu souhaitable à votre commission que le Gouvernement dispose du choix de désigner les ministères représentés. Toutefois, elle a considéré qu'il appartient au législateur de déterminer ce qu'il estime être le bon équilibre entre représentants de l'administration et personnalités extérieures. Aussi votre commission a-t-elle souhaité introduire dans la loi le nombre de représentants de l'État au sein du conseil d'administration et fixé ce nombre à huit conformément à la proposition faite par l'Assemblée nationale, soit un de plus que dans le droit en vigueur.

Tableau récapitulatif des compositions du conseil d'administration de l'OFPRA proposées

Participation aux travaux du CA

Ordre du jour du CA

Composition actuelle

Composition résultant du texte adopté par l'Assemblée nationale

Composition résultant du texte de la commission

Voix délibérative

> fixation des orientations générales de l'activité de l'OFPRA

> délibération sur les modalités de mise en oeuvre des dispositions relatives à l'octroi du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire

> fixation de la liste des pays d'origine sûrs

2 parlementaires, désignés l'un par l'Assemblée nationale, l'autre par le Sénat

4 parlementaires désignés par l'Assemblée nationale et par le Sénat, de manière paritaire

2 parlementaires, désignés l'un par l'Assemblée nationale, l'autre par le Sénat

1 représentant au Parlement européen désigné par décret

2 représentants du Parlement européen désignés par décret, de manière paritaire

1 représentant au Parlement européen désigné par décret

des représentants de l'État, désignés par décret (cf. R. 722-1 : - une personnalité nommée par décret du Premier ministre pour une durée de trois ans ;

- le directeur général des étrangers en France au ministère chargé de l'asile ;

- le directeur de la modernisation et de l'action territoriale au ministère de l'intérieur ;

- le secrétaire général du ministère des affaires étrangères ;

- le directeur des affaires civiles et du sceau au ministère de la justice ;

- le directeur du budget au ministère chargé du budget ;

- le chef du service de l'asile au ministère chargé de l'asile)

soit 7 membres

1 représentant du personnel de l'OFPRA

soit 11 votants

les représentants de l'État suivant :

- une personnalité nommée par décret du Premier ministre pour une durée de trois ans ;

- un représentant du ministre de l'intérieur ;

- un représentant du ministre chargé de l'asile ;

- le secrétaire général du ministère des affaires étrangères ;

- le directeur des affaires civiles et du sceau au ministère de la justice ;

- le directeur du budget au ministère chargé du budget ;

- un représentant du ministre chargé des affaires sociales ;

- un représentant du ministre chargé des droits des femmes

8 représentants de l'État

1 représentant du personnel de l'OFPRA

soit 8 membres

1 représentant du personnel de l'OFPRA

soit 15 votants

 

3 personnalités qualifiées nommées par décret

soit 18 votants

3 personnalités qualifiées dont deux sont désignées respectivement par l'Assemblée nationale et le Sénat et la troisième est nommée par décret

soit 15 votants

Voix consultative

 

3 personnalités qualifiées nommées par décret

   

1 délégué du HCR

1 délégué du HCR

1 délégué du HCR

Source : commission des lois du Sénat

Article 6 (art. L. 722-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Établissement de la liste des pays d'origine sûrs

Le présent article a pour objet la modification des conditions d'établissement de la liste des pays d'origine sûrs.

Issue du droit communautaire, cette notion de « pays d'origine sûrs » a d'abord été appliquée aux pays de l'Union européenne eux-mêmes71(*) avant d'être érigée par la directive 2005/85/CE du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres, comme critère permettant d'appliquer la procédure accélérée pour l'examen des demandes d'asile des ressortissants de ces pays. La loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile a introduit cette notion par anticipation dans le droit français en confiant la compétence pour son établissement au conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), en application de l'article L. 722-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). La première décision du conseil d'administration est intervenue en la matière le 20 juin 2005. A ce jour, la liste des pays d'origine sûrs compte seize pays.

Tableau de suivi de la liste des pays d'origine sûrs (POS) (actualisation de la liste figurant en annexe 3 de l'étude d'impact)

Décisions

CA OFPRA

Annulations Conseil d'Etat

Pays inscrits et/ou retirés

État de la liste des POS

30 juin 2005

 

Inscriptions :

Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Géorgie, Ghana, Inde, Mali, Île Maurice, Mongolie, Sénégal, Ukraine

12 pays :

Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Géorgie, Ghana, Inde, Mali, Île Maurice, Mongolie, Sénégal, Ukraine

16 mai 2006

 

Inscriptions :

Albanie, Macédoine, Madagascar, Niger, Tanzanie

17 pays :

Albanie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Géorgie, Ghana, Inde, Macédoine, Madagascar, Mali, Île Maurice, Mongolie, Niger, Sénégal, Tanzanie, Ukraine

 

13 février 2008

Retraits :

Albanie, Niger

15 pays :

Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Géorgie, Ghana, Inde, Macédoine, Madagascar, Mali, Île Maurice, Mongolie, Sénégal, Tanzanie, Ukraine

13 novembre 2009

 

Retrait :

Géorgie

 

Inscriptions :

Arménie, Serbie, Turquie

17 pays :

Arménie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Macédoine, Madagascar, Mali, Île Maurice, Mongolie, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Turquie, Ukraine

 

23 juillet 2010

Retraits :

Arménie, Madagascar, Turquie, Mali (femmes seulement)

14 pays :

Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Macédoine, Mali (hommes seulement), Île Maurice, Mongolie, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine

18 mars 2011

 

Inscriptions :

Albanie, Kosovo

16 pays :

Albanie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Kosovo, Macédoine, Mali (hommes seulement), Île Maurice, Mongolie, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine

6 décembre 2011

 

Inscriptions :

Arménie, Bangladesh, Moldavie, Monténégro

20 pays :

Albanie, Arménie, Bangladesh, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Kosovo, Macédoine, Mali (hommes seulement), Île Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine

 

26 mars 2012

Retraits :

Albanie, Kosovo

18 pays :

Arménie, Bangladesh, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Macédoine, Mali (hommes seulement), Île Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine

26 décembre 2012

 

Retrait :

Mali

17 pays :

Arménie, Bangladesh, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Macédoine, Île Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine

 

4 mars 2013

Retrait :

Bangladesh

16 pays :

Arménie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Macédoine, Île Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine

28 juin 2013

 

Retrait :

Croatie

15 pays :

Arménie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Ghana, Inde, Macédoine, Île Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine

16 décembre 2013

 

Inscription:

Albanie, Géorgie, Kosovo

18 pays :

Albanie, Arménie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Géorgie, Ghana, Inde, Kosovo, Macédoine, Île Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine

26 mars 2014

 

Retrait :

Ukraine

17 pays :

Albanie, Arménie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Géorgie, Ghana, Inde, Kosovo, Macédoine, Île Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie.

 

10 octobre 2014

Retrait :

Kosovo

16 pays :

Albanie, Arménie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Géorgie, Ghana, Inde, Macédoine, Île Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie.

Source : direction générale des étrangers en France

1. Une liste des pays d'origine sûrs critiquée tant dans son principe que dans ses conditions d'établissement

Bien que la conformité à la Constitution de cette disposition ait été confirmée par le Conseil constitutionnel72(*), la notion même de « pays d'origine sûrs » soulève des difficultés du fait de ses effets sur le traitement de la demande d'asile.

Selon l'article L. 741-4 du CESEDA en vigueur en effet, la provenance d'un demandeur d'asile d'un pays d'origine sûr peut conduire à ce que lui soit refusée l'admission au séjour, ce qui a pour effet que sa demande d'asile est examinée par l'OFPRA selon la procédure prioritaire, conformément à l'article L. 723-1 du même code. À l'origine, ce placement en procédure prioritaire emportait des conséquences importantes tant sur les circonstances de l'examen de la demande (examen par l'OFPRA en quinze jours, caractère non suspensif du recours devant la CNDA) que sur les conditions d'accueil du demandeur (non hébergement en centre d'accueil pour demandeurs d'asile, privation du bénéfice de l'allocation temporaire d'attente et exclusion du bénéfice de la couverture médicale universelle au profit de la seule aide médicale d'État du fait de la non admission au séjour). Si la jurisprudence du Conseil d'État a mis partiellement fin à cette différence de traitement s'agissant des conditions d'accueil73(*) et si le présent projet de loi généralise le caractère suspensif du recours devant la CNDA pour quasiment tous les demandeurs74(*), le principe d'un traitement accéléré devant l'OFPRA non seulement demeure mais serait aussi étendu devant la CNDA.

Or, le placement en procédure prioritaire des demandes d'asile émanant de ressortissants de pays d'origine sûrs est quasi systématique. En 2014, 90 % de ces demandes d'asile ont été examinées selon la procédure prioritaire, 89 % s'agissant des premières demandes et 97 % pour les demandes de réexamen. Ce motif de placement en procédure prioritaire représentait ainsi 42 % des demandes examinées selon cette procédure (49 % des premières demandes et 22 % des réexamens).

Ces chiffres alimentent la suspicion relevée par nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte dans leur rapport d'information75(*), d'un dévoiement de cette notion à des fins de gestion des flux migratoires. L'inscription d'un pays sur la liste des pays d'origine sûrs aurait ainsi pour objectif de faire pression à la baisse sur les flux de demandes d'asile provenant de ce pays. De fait, la direction générale des étrangers en France indique que « de façon générale, à la suite de l'inscription d'un pays sur la liste, la demande d'asile baisse régulièrement durant six mois avant d'atteindre un niveau minimum »76(*). La meilleure illustration de ce phénomène se trouve dans les fluctuations de la demande d'asile constatées à la suite de l'annulation par le Conseil d'État d'une décision du conseil d'administration de l'OFPRA et du retrait d'un pays de cette liste qui s'ensuit. Ainsi, le retrait du Bangladesh de la liste par décision du Conseil d'État du 4 mars 2013 a entraîné une hausse de 193 % du nombre de demandeurs d'asile en provenance de ce pays en 2013. Inversement, la nouvelle inscription de l'Albanie et du Kosovo sur la liste par le conseil d'administration de l'OFPRA le 16 décembre 2013 après leur retrait par décision du Conseil d'État du 26 mars 2012, a entraîné à nouveau une baisse de la demande d'asile en provenance de ces pays au premier semestre 2014 de respectivement 27,3 % et 54,2 %. Ce phénomène justifie pour le Gouvernement le maintien d'une liste de pays d'origine sûrs dont il estime qu'il a « un effet dissuasif fort à l'égard de demandes clairement étrangères à un besoin de protection »77(*).

Comme l'expliquait M. Jean Gaeremynck, président du conseil d'administration de l'OFPRA, lors de son audition, cette situation provient du malentendu qui perdure au sujet de cette liste, selon lequel l'inscription d'un pays sur la liste des pays d'origine sûrs induirait le rejet de toute demande d'asile émanant d'un ressortissant de ce pays. Cela n'est cependant pas le cas quand bien même les taux d'accord seraient, fort logiquement, plus bas que pour les demandes examinées selon la procédure normale. Si l'on ne dispose pas du taux d'accord pour les demandes examinées en procédure prioritaire au motif de la provenance d'un pays d'origine sûr, M. Jean Gaeremynck citait l'exemple de la demande arménienne en 2013 : sur 2 310 dossiers, 124 ont reçu une réponse positive de la part de l'OFPRA, dont 86 admissions au titre de réfugié et 38 au titre de la protection subsidiaire.

Cet exemple vient donc nuancer la dénonciation par les associations d'une méconnaissance de la dimension individuelle du risque lors de l'examen d'une demande selon la procédure prioritaire.

L'important contentieux suscité par l'inscription de nouveaux pays sur la liste des pays d'origine sûrs, les annulations prononcées par le Conseil d'État et les retraits de pays par le conseil d'administration de l'OFPRA qui s'ensuivent (cf. le tableau supra), démontrent toutefois le caractère insatisfaisant de la définition et de la procédure d'établissement de cette liste.

2. Une définition et une procédure d'établissement de la liste des pays d'origine sûrs directement inspirées de la directive « Procédures »

Partant de ce constat, le présent article 6 modifie l'article L. 722-1 du CESEDA pour y introduire une nouvelle définition de la notion de pays d'origine sûr ainsi qu'une nouvelle procédure d'établissement de la liste.

À titre incident, votre rapporteur regrette que la directive « Procédures » n'ait pas repris l'article 29 de la directive dans sa version antérieure, qui prévoyait l'élaboration d'une liste de pays d'origine sûrs minimale commune à l'ensemble des États membres. Votre rapporteur estime en effet que dans le cadre d'une politique commune d'asile, il serait souhaitable que les États membres harmonisent leurs listes de pays d'origine sûrs en s'appuyant sur le Bureau européen d'appui en matière d'asile (BEAA)78(*).

Pour le reste, votre rapporteur se félicite que le texte proposé par le Gouvernement réponde en grande partie aux préconisations formulées par le rapport de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte79(*).

Tout d'abord, la définition désormais retenue reprend mot pour mot celle figurant à l'annexe 1 de la directive « Procédures ». Outre que cette définition est plus précise que celle qui figure actuellement au 2° de l'article L. 741-4 du CESEDA80(*), elle inclut donc désormais en particulier les pays marqués par des situations de conflit armé international ou interne.

Par un amendement de Mme Maud Olivier, rapporteure de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, l'Assemblée nationale a introduit l'obligation pour le conseil d'administration de l'OFPRA de prendre en compte la situation des hommes et des femmes dans l'analyse de la sûreté d'un pays. Le texte prévoit donc en l'état qu'« un pays est considéré comme un pays d'origine sûr lorsque (...) il peut être démontré que, d'une manière générale et uniformément, pour les hommes et pour les femmes, il n'y est jamais recouru à la persécution, ni à la torture, ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants (...) ». Votre commission a préféré en rester à l'état du droit tel qu'il résulte de la jurisprudence du Conseil d'État dans la mesure où il permet de distinguer la situation des personnes selon leur sexe, donc une protection spécifique des femmes. Le Conseil d'État a en effet jugé, s'agissant du Mali, que « compte tenu de la fréquence des pratiques d'excision dont sont victimes les ressortissantes maliennes, l'OFPRA ne pouvait, sans commettre d'erreur d'appréciation, tenir cet État pour un pays d'origine sûr dans l'examen des demandes présentées par ou au nom des ressortissantes de cet État ; qu'en revanche, il a pu légalement maintenir son inscription pour l'examen des demandes d'asile présentées par ou au nom des ressortissants de sexe masculin de cet État »81(*). Préférant s'en tenir à la rédaction initiale, votre commission a donc adopté l'amendement COM-107 de son rapporteur supprimant cette disposition. En revanche, et par coordination avec l'amendement COM-118 adopté à l'article 3, elle a préféré le terme « généralisée » à celui d'« aveugle » pour qualifier la violence qui s'exprime dans les situations de conflit armé (amendement COM-108).

Le renvoi à l'article 37 de la directive ainsi qu'à son annexe 1 permet par ailleurs d'intégrer en droit français les éléments sur lesquels le conseil d'administration de l'OFPRA se fonde pour procéder à l'évaluation permettant d'inscrire un pays sur la liste des pays d'origine sûrs. Le paragraphe 3 de l'article 37 précise ainsi que « les États membres s'appuient sur un éventail de sources d'information, y compris notamment des informations émanant d'autres États membres, du BEAA, du HCR, du Conseil de l'Europe et d'autres organisations internationales compétentes ». L'annexe 1, quant à elle, indique que « pour réaliser cette évaluation, il est tenu compte, entre autres, de la mesure dans laquelle le pays offre une protection contre la persécution et les mauvais traitements, grâce aux éléments suivants :

« a) les dispositions législatives et réglementaires adoptées en la matière et la manière dont elles sont appliquées ;

« b) la manière dont sont respectés les droits et libertés définis dans la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et/ou dans le pacte international relatif aux droits civils et politiques et/ou la convention des Nations unies contre la torture, en particulier les droits pour lesquels aucune dérogation ne peut être autorisée conformément à l'article 15, paragraphe 2, de ladite convention européenne ;

« c) la manière dont est respecté le principe de non-refoulement conformément à la convention de Genève ;

« d) le fait qu'il dispose d'un système de sanctions efficaces contre les violations de ces droits et libertés ».

Ce guide contribuera à n'en pas douter à rendre la procédure d'établissement de la liste plus transparente, conformément au voeu de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte.

Le principe d'une révision régulière de cette liste serait ensuite inscrit dans la loi. Dans sa version initiale, le présent article 6 prévoyait que le conseil d'administration veillait à l'actualité et à la pertinence des inscriptions sur cette liste et ouvrait la possibilité de suspendre cette inscription en cas d'évolution rapide et incertaine dans un pays donné. À l'initiative de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure de la commission des lois, l'Assemblée nationale a prévu en outre le réexamen régulier de la situation dans les pays inscrits sur la liste, reprenant ainsi la formule du paragraphe 2 de l'article 37 de la directive « Procédures ». L'Assemblée nationale a en outre prévu que le conseil d'administration de l'OFPRA pourrait être saisi d'une demande d'inscription ou de radiation d'un pays de cette liste aussi bien par les présidents des commissions des affaires étrangères et des affaires européennes de l'Assemblée nationale et du Sénat que par les associations. Cette faculté de saisine donne corps à la procédure d'alerte souhaitée par nos collègues.

Suivant son rapporteur, votre commission a apporté deux modifications à ce dispositif.

En premier lieu, elle a considéré qu'interprétée strictement, l'obligation pour le conseil d'administration de l'OFPRA de réexaminer régulièrement la situation dans les pays inscrits sur la liste des pays d'origine sûrs conduirait le conseil à rendre périodiquement des décisions relatives à l'ensemble des pays considérés comme tels, créant autant d'occasions de contentieux alors même que ceux-ci sont aujourd'hui systématiques pour toute inscription sur cette liste : cinq décisions d'inscription, cinq contentieux (cf. le tableau supra). Votre commission a donc jugé que la formule selon laquelle le conseil veille à l'actualité et à la pertinence des inscriptions suffisait à garantir une révision régulière par le conseil sans risquer la multiplication des contentieux. Elle a donc adopté l'amendement COM-109 de suppression de cette nouvelle disposition.

En second lieu, votre commission a adopté, avec l'amendement COM-110, une nouvelle rédaction de la disposition ouvrant la faculté d'une saisine du conseil d'administration, qui consacre effectivement la pratique d'ores et déjà en vigueur au conseil d'administration de l'OFPRA tout en conservant à celui-ci la maîtrise de son ordre du jour. En effet, la rédaction retenue par l'Assemblée nationale, là encore interprétée strictement, pourrait conduire à ce que le conseil soit amené à se réunir très fréquemment pour répondre aux sollicitations des parlementaires ou des associations. La nouvelle rédaction renvoie en outre à un décret en Conseil d'État, plutôt qu'à un décret simple, l'encadrement de cette faculté de saisine, dans la mesure où il s'agit notamment de régler les relations entre le Parlement et le conseil d'administration de l'OFPRA.

Enfin, à l'initiative de Mme Maud Olivier, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu que les personnalités qualifiées qui siègent au conseil d'administration ont, par dérogation, voix délibérative s'agissant de la détermination de la liste des pays d'origine sûrs. Votre commission ayant prévu, à l'article 5 bis du présent projet de loi, que les personnalités qualifiées auraient désormais voix délibérative pour toutes les questions soumises à la délibération du conseil d'administration82(*), elle a adopté les amendements identiques COM-111 et COM-36 de suppression.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 6 bis (nouveau) (art. L. 722-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Communication au procureur de la République des informations ayant conduit au rejet définitif d'une demande d'asile fondé sur une clause d'exclusion

Créé par un amendement de votre rapporteur, le présent article reprend des dispositions introduites par l'Assemblée nationale à l'article 5 lors de l'examen en séance publique du projet de loi. Par symétrie avec les dispositions visant à permettre la communication d'informations par l'autorité judiciaire à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), cet article précise les conditions de la coopération de l'OFPRA avec l'autorité judiciaire.

L'article L. 722-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) soumet au secret professionnel tous les membres du personnel de l'OFPRA « en ce qui concerne les renseignements qu'ils auront reçus dans l'exercice de leurs fonctions ».

Cette confidentialité des éléments d'information détenus par l'OFPRA concernant une personne sollicitant une protection internationale a été érigée par le Conseil constitutionnel au rang de « garantie essentielle » du droit d'asile, lui-même reconnu comme principe de valeur constitutionnelle (décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997 et décision n° 2003-485 DC du 4 décembre 2003). Interprétée trop strictement, cette confidentialité pourrait conduire à ce que l'OFPRA ne communique pas à l'autorité judiciaire les informations qu'il détient concernant des faits susceptibles de justifier l'exclusion du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire83(*).

L'Assemblée nationale a souhaité prévenir une telle interprétation et marquer sa volonté de lutter contre un risque d'impunité. Elle a ainsi précisé les conditions de la communication à l'autorité judiciaire par l'OFPRA des renseignements utiles contenus dans les dossiers des demandeurs d'asile dont la demande aurait été définitivement rejetée en vertu d'une clause d'exclusion. Elle a donc adopté l'amendement de M. Denys Robiliard.

L'introduction d'une telle disposition dans la loi est apparue indispensable à votre rapporteur dans la mesure où il s'agit ici d'articuler deux principes de valeur constitutionnelle : la sauvegarde de l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions d'une part, et, d'autre part, le principe de confidentialité attaché aux éléments d'une demande d'asile. Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il appartient en effet au législateur de veiller à la conciliation des droits et principes constitutionnels.

S'il est donc favorable à l'introduction d'une telle disposition dans le CESEDA, votre rapporteur estime toutefois nécessaire d'y apporter des modifications.

En effet, la rédaction retenue par l'Assemblée nationale soulève difficulté à plusieurs égards.

Tout d'abord, n'était ouverte qu'une simple faculté et non pas une obligation de transmission, ce qui semble contradictoire avec le principe constitutionnel de sauvegarde de l'ordre public et de recherche des auteurs d'infractions rappelé ci-dessus.

Ensuite, si la référence aux motifs d'exclusion d'une protection internationale laisse supposer que les éléments transmis à l'autorité judiciaire doivent être en lien avec ces derniers, rien dans la rédaction retenue ne le précise de manière explicite. Au contraire, la référence à l'article 2 de la convention de Genève, qui a pour seul objet de préciser que « tout réfugié a, à l'égard du pays où il se trouve, des devoirs qui comportent notamment l'obligation de se conformer aux lois et règlements ainsi qu'aux mesures prises pour le maintien de l'ordre public », semble ouvrir très largement le champ de la dérogation au principe de confidentialité. En outre, cet article 2 visant tout réfugié et non pas tout demandeur d'asile, il crée une confusion dans la mesure où le rejet de la demande d'asile implique que le demandeur n'est pas reconnu comme réfugié.

Ces éléments renvoient à la question de l'articulation de cette disposition avec l'article 40 du code de procédure pénale qui fait obligation à « tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit [...] d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ».

La rédaction retenue à l'Assemblée nationale soulève donc une difficulté juridique, mais également une question pratique. En sus de l'équilibre à trouver pour concilier les principes constitutionnels, il est en effet impératif de ne pas affaiblir le lien de confiance qui doit nécessairement s'établir entre l'officier instructeur d'une demande d'asile et le demandeur afin que ce dernier livre tous les éléments indispensables à la bonne instruction de sa demande.

C'est pourquoi, votre rapporteur a proposé une nouvelle rédaction de cette disposition de manière à rendre la communication au procureur de la République obligatoire, mais également à préciser les conditions de cette communication :

- ne peuvent être transmises que des informations en lien avec l'infraction pénale qui a fondé le rejet définitif de la demande d'asile en application des clauses d'exclusion du statut de réfugié, du bénéfice de la protection subsidiaire et du statut d'apatride ;

- cette transmission ne peut avoir lieu qu'après que la décision d'exclusion est devenue définitive, soit après la décision de la CNDA confirmant la décision de l'OFPRA ;

- ne peuvent faire l'objet d'une communication que les éléments utiles du dossier de l'étranger.

Il convient de préciser, par ailleurs, qu'en dehors de ce cas spécifique de transmission au procureur de la République dans le cadre de la mise en oeuvre d'une clause d'exclusion, l'OFPRA applique effectivement les dispositions de l'article 40 du code de procédure pénale pour les crimes et délits qui n'entrent pas dans ce cadre, par exemple lorsqu'il a connaissance de l'existence d'un réseau de traite ou de passeurs, ou de violences dont seraient victimes un mineur.

Enfin, cette disposition s'analysant comme une dérogation au secret professionnel, il est apparu plus pertinent de la faire figurer au sein du même article L. 722-3 plutôt qu'au sein des dispositions relatives aux missions de l'OFPRA, de façon à bien faire apparaître le tempérament à la règle.

Votre commission a adopté l'amendement COM-112 de son rapporteur et l'article 6 bis ainsi rédigé.

Article 7 (art. L. 723-1 à L. 723-5, L. 723-6 à L. 723-14 [nouveaux] et L. 723-15 [supprimé] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Procédure d'examen devant l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides

Le présent article remanie en profondeur les dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) relative à la procédure d'examen des demandes de protection devant l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA). Il procède non seulement à la transposition de deux nouveaux instruments à la disposition de l'OFPRA prévus par la directive « Procédures » - l'irrecevabilité et la clôture - mais aussi à l'enrichissement du CESEDA en codifiant la pratique et la jurisprudence. Surtout, les nouvelles garanties apportées au demandeur d'asile du fait de la directive « Procédures » (présence d'un tiers à l'entretien, renforcement du contradictoire, prise en compte de la vulnérabilité) représente un défi pour l'OFPRA qui doit faire face à une « processualisation » de la procédure administrative conduite devant lui, selon l'expression de M. Vincent Tchen, professeur de droit public à l'université du Havre.

Pour une meilleure lisibilité, cet article découpe le chapitre III du titre II du livre VII du CESEDA relatif à l'examen des demandes d'asile par l'OFPRA en quatre sections distinctes :

- les garanties procédurales et obligations du demandeur ;

- les demandes irrecevables ;

- le retrait d'une demande et la clôture d'examen d'une demande ;

- les demandes de réexamen.

1. Les garanties procédurales et les obligations du demandeur

La première section, intitulée « Garanties procédurales et obligations du demandeur », reprend les dispositions en vigueur en les réorganisant, en les clarifiant et en les complétant.

1.1. La compétence de l'OFPRA pour l'examen de toutes les demandes d'asile sauf mise en oeuvre du règlement « Dublin III », enserrée dans des délais préfix

L'article L. 723-1 réaffirme la compétence de l'OFPRA pour l'examen de toutes les demandes de protection sauf celles dont l'examen relève d'un autre État membre en application du règlement « Dublin III ». Cette disposition est inchangée sur le fond, mais sa rédaction est clarifiée. Votre commission a adopté l'amendement COM-185 de son rapporteur visant à préciser que d'autres conventions internationales peuvent amener la France à décliner sa compétence en matière d'examen de demande d'asile.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a, par ailleurs, estimé nécessaire d'introduire dans la loi les délais d'instruction par l'OFPRA. Jusqu'ici considérés comme réglementaires car administratifs, ces délais d'instruction ont pourtant semblé à votre commission faire partie des garanties attachées à l'exercice du droit d'asile, consacré par le Conseil constitutionnel. En outre, elle a estimé qu'il participait de la lutte contre les filières d'immigration irrégulière d'afficher ainsi la volonté du législateur de réduire les délais d'instruction. Elle a donc adopté l'amendement COM-184 introduisant le délai de trois mois pour l'examen des demandes en procédure normale, conformément à l'objectif fixé par le Gouvernement à l'OFPRA dans son contrat d'objectifs et de performance, puis l'amendement COM-186 fixant à quinze jours le délai d'instruction des demandes en procédure accélérée, ce délai figurant actuellement à l'article R. 723-3 du CESEDA.

1.2. Le remplacement de la procédure prioritaire par la procédure accélérée et l'extension des hypothèses du recours à cette procédure

1.2.1. Un recours à la procédure prioritaire très critiqué

Actuellement, le second alinéa de l'article L. 723-1 prévoit que l'OFPRA statue « par priorité » dans les hypothèses où, conformément à l'article L. 741-4, le préfet a refusé l'admission au séjour du demandeur d'asile. Ces hypothèses sont les suivantes :

- la demande d'asile relève d'un autre État en application du règlement « Dublin II » ou d'engagements identiques à ceux prévus par ledit règlement avec d'autres États ;

- la demande d'asile émane d'un ressortissant d'un pays considéré comme sûr ;

- la présence du demandeur constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État ;

- la demande d'asile est frauduleuse, abusive ou dilatoire.

Le placement en procédure prioritaire relève donc de l'autorité administrative qui s'appuie sur des critères objectifs extérieurs à la qualité intrinsèque de la demande d'asile dont l'examen au fond relève exclusivement de l'OFPRA. L'OFPRA statue alors dans un délai de quinze jours fixé par l'article R. 723-3 selon les mêmes garanties d'examen individuel de la demande, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel84(*) et à la directive « Procédures » de 2005. La décision de placement en procédure prioritaire peut faire l'objet d'un recours gracieux devant l'autorité préfectorale et d'un recours contentieux devant le tribunal administratif, également en référé.

La procédure prioritaire répond à l'idée d'un examen plus rapide mais respectueux des garanties des demandes dont on estime a priori qu'elles ont peu de chance d'aboutir à une protection. Cependant, elle fait l'objet de nombreuses critiques de la part de la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), des associations et du Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR), du fait notamment du caractère indissociable du fond et de la forme d'une demande d'asile qui invaliderait une appréciation par la seule autorité administrative. Seraient également mises en cause son utilisation excessive et l'insuffisance des garanties offertes au demandeur, en particulier l'absence de recours suspensif.

Le nombre des demandes d'asile examinées selon la procédure prioritaire varie entre 25 % et 30 % ces dernières années : en 2012, elles représentaient 31,2 % de la demande globale, en 2013, 25,6 % et en 2014, 33 %.

Part des procédures prioritaire dans la demande globale (hors mineurs accompagnés et apatrides)

Premières demandes

45 182

dont procédures prioritaires

12 044

% des procédures prioritaires

27 %

Réexamens

5 498

dont procédures prioritaires

4 878

% des procédures prioritaires

89%

Total demandes

50 680

dont procédures prioritaires

16 922

% des procédures prioritaires

33 %

Source : OFPRA

Le taux d'accord pour les demandes examinées selon cette procédure est bien plus faible mais non nul, ce qui atteste du caractère individuel de l'examen de la demande :

Taux d'accord par type de procédure pour l'année 2014

Sur premières demandes

18,5%

dont Procédure normale

21,6%

Procédure prioritaire

7,9%

En rétention

4,2%

Sur réexamens

3,6%

dont Procédure normale

10,3%

Procédure prioritaire

2,9%

En rétention

0,5%

Sur demande globale

16,9%

dont Procédure normale

21,4%

Procédure prioritaire (hors rétention)

6,3%

En rétention

2,9%

Sur PP + rétention

6,1%

Source : OFPRA

1.2.2. Une réforme qui répond en partie aux critiques en accordant un rôle à l'OFPRA dans la mise en oeuvre de la procédure accélérée

La directive « Procédures » de 2013 autorise toujours une procédure plus rapide pour l'examen de certaines demandes en élargissant les hypothèses de recours à la « procédure accélérée » aux demandes tardives et dénuées de pertinence ou peu convaincantes. En revanche, elle limite les cas d'exemption d'entretien.

Le projet de loi répond aux critiques mentionnées ci-dessus tout en mettant en oeuvre toutes les nouvelles possibilités ouvertes par la directive en son article 31, paragraphe 8. Ainsi, le principe d'un traitement différencié selon la chance de prospérer d'une demande d'asile est-il maintenu tout en étant profondément rénové, la « procédure prioritaire » étant remplacée par la « procédure accélérée »85(*). Les critères de placement en procédure accélérée sont ainsi précisés, notamment la notion de demande abusive, frauduleuse ou dilatoire, et objectivés, conformément aux préconisations de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte86(*) ; les motifs de placement sont distingués selon l'autorité qui les met en oeuvre. L'autorité préfectorale n'est donc plus la seule autorité décisionnaire, l'OFPRA se voyant doté d'un rôle actif en la matière puisqu'il peut de lui-même placer une demande en procédure accélérée selon des critères tenant au contenu de la demande. En outre, il peut décider de revenir à la procédure normale à tout moment.

L'article L. 723-2 dans sa nouvelle rédaction distingue ainsi trois fondements au placement en procédure accélérée d'une demande d'asile.

· Le placement en procédure accélérée en vertu de la loi

Le I prévoit deux hypothèses de placement en procédure accélérée « automatique », en vertu de la loi, qui s'appuient sur des critères objectifs :

- le demandeur est ressortissant d'un pays d'origine sûr ;

- le demandeur présente une demande de réexamen.

· Le placement en procédure accélérée à l'initiative de l'OFPRA

Le II offre la faculté à l'OFPRA de statuer en procédure accélérée de sa propre initiative dans trois hypothèses tenant au fond de la demande :

- le demandeur a dissimulé son identité, sa nationalité ou les conditions de son entrée en France ; par l'amendement COM-187 de son rapporteur, votre commission a tenu à préciser qu'il s'agissait là de l'hypothèse où le demandeur aurait tenté d'induire en erreur l'OFPRA lui-même, non les autres autorités administratives telles la préfecture ;

- le demandeur n'a soulevé que des questions sans pertinence au regard de sa demande de protection - la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa rapporteure visant à ouvrir à l'ensemble des protections internationales susceptibles d'être accordées - statut de réfugié, protection subsidiaire - l'examen pour juger de ce critère ; par cohérence, votre commission a adopté l'amendement COM-246 rédactionnel substituant au mot « protection » le mot « asile » ;

- le défaut manifeste de cohérence du récit ou la contradiction manifeste avec les informations vérifiées relatives au pays d'origine.

· Le placement en procédure accélérée à l'initiative de la préfecture

Le III dispose que l'OFPRA statue en procédure accélérée à l'initiative de l'autorité administrative dans cinq cas tenant à des circonstances étrangères au fond de la demande :

- le demandeur refuse de se soumettre au relevé de ses empreintes digitales en application du règlement « Eurodac » ;

- le demandeur a dissimulé son identité, sa nationalité ou les conditions de son entrée en France ; par un amendement du Gouvernement adopté en séance publique, l'Assemblée nationale a précisé que ce critère n'est apprécié par l'autorité préfectorale qu'au stade de l'enregistrement de la demande d'asile ;

- la demande d'asile n'a été formulée que tardivement ; à l'initiative de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a allongé de quatre-vingt-dix à cent-vingt jours à compter de l'entrée sur le territoire le délai à partir duquel une demande est considérée comme tardive ; votre commission a adopté l'amendement COM-188 de son rapporteur tendant à ramener ce délai à quatre-vingt-dix jours, conformément à la recommandation du rapport des inspections générales87(*) ;

- la demande est dilatoire ;

- la présence du demandeur constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État.

Le IV de l'article L. 723-2 dans sa nouvelle rédaction traite plus spécifiquement de l'application de la procédure accélérée au traitement de la demande d'asile d'un mineur isolé. Le projet de loi initial prévoyait, conformément à l'article 25, paragraphe 6, de la directive « Procédures », que la demande de protection d'un mineur pouvait être examinée selon la procédure accélérée dans les cas de procédure accélérée « automatique » prévus au I (pays d'origine sûr ou demande de réexamen recevable) ou dans l'hypothèse où sa présence constituait une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État. La commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa rapporteure, a supprimé ces dérogations au motif de la vulnérabilité particulière des mineurs isolés, prohibant ainsi l'examen en procédure accélérée de la demande d'asile d'un mineur isolé. Cette disposition s'applique toutefois sans préjudice de la procédure d'asile à la frontière, pour laquelle la procédure accélérée peut être mise en oeuvre dans les trois hypothèses mentionnées ci-dessus.

Le V réaffirme, quant à lui, le principe de l'examen individuel de toutes les demandes, même examinées selon la procédure accélérée, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel rappelée supra. Il crée par ailleurs la faculté pour l'OFPRA de revenir à la procédure normale. En vertu du quatrième alinéa de l'article L. 723-3 dans sa rédaction résultant du présent projet de loi, cette faculté pourra notamment être mise en oeuvre pour l'examen des demandes émanant de personnes vulnérables. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du groupe SRC visant à préciser que cette faculté trouve à s'appliquer en particulier pour le cas d'un demandeur d'asile provenant d'un pays d'origine sûr, ce qui est conforme à l'article 36, paragraphe 1, de la directive « Procédures ». Votre commission a adopté l'amendement COM-189 de clarification rédactionnelle de son rapporteur.

Le VI précise enfin que la décision prise par l'autorité administrative en vertu du III ne peut faire l'objet, devant la juridiction administrative de droit commun, d'un recours distinct de celui contre la décision de rejet d'une demande d'asile devant la CNDA. En effet, l'OFPRA peut, au vu du fond de la demande, examiner une demande placée par l'autorité préfectorale en procédure accélérée selon la procédure normale. Dès lors, s'il n'a pas été fait usage de cette faculté, c'est bien au juge de l'asile à connaître de cette décision implicite de l'OFPRA. Il s'agit d'une mesure de simplification utile qui va dans le sens d'une unification du contentieux de l'asile appelée de ses voeux par le Sénat. À l'initiative de son rapporteur, votre commission a explicité ce raisonnement en indiquant que cette mesure s'appliquait également à la décision de l'OFPRA d'instruire une demande en procédure accélérée ainsi qu'à son refus de ne pas statuer en procédure accélérée (amendement COM-195).

1.3. La prise en compte de la vulnérabilité du demandeur dans le traitement de sa demande de protection

Conformément à l'article 24 de la directive « Procédures », l'article L. 723-3 tel que modifié par le présent article 7 crée la faculté pour l'OFPRA de définir des modalités particulières d'examen, le projet de loi laissant à l'Office toute latitude pour aménager ses procédures en fonction des situations. À l'initiative de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a toutefois précisé que l'appréciation par l'OFPRA de la nécessité d'adapter la procédure s'appuyait tant sur les éléments communiqués par l'OFII que sur ceux recueillis par ses soins. Votre commission, suivant son rapporteur, a toutefois estimé que cette précision relevait du pouvoir réglementaire et l'a supprimée en conséquence en adoptant l'amendement COM-191.

Il crée également une faculté d'examen prioritaire en cas de demandes manifestement fondées ou de vulnérabilité détectée. L'OFPRA dispose au surplus de la faculté de revenir à la procédure normale en cas de vulnérabilité incompatible avec la procédure accélérée. Votre commission a adopté deux amendements de simplification rédactionnelle de son rapporteur (amendements COM-190 et COM-192).

1.4. Les modalités d'instruction des demandes d'asile par l'OFPRA

L'article L. 723-4 dans sa nouvelle rédaction reprend, en le développant, l'article L. 723-2 en vigueur : il maintient le principe de l'instruction unique débouchant soit, prioritairement, sur la reconnaissance du statut de réfugié, soit, subsidiairement, conformément à l'article 10, paragraphe 2, de la directive « Procédures », sur l'octroi du bénéfice de la protection subsidiaire, soit enfin sur le rejet de toute protection.

Il introduit en revanche une obligation de coopération du demandeur d'asile avec l'OFPRA, conformément à l'article 13 de la directive « Procédures ».

Il précise, en outre, les modalités d'évaluation de la demande en transposant des dispositions de la directive « Qualification ». Par un amendement du Gouvernement adopté en séance publique, l'Assemblée nationale a consacré la présomption de crédibilité du demandeur d'asile qui coopère avec l'OFPRA et produit un récit cohérent sauf informations contradictoires, ce qui a pour conséquence d'alléger la charge de la preuve incombant au demandeur. Votre commission a adopté l'amendement COM-194 de son rapporteur afin de mettre en évidence ce lien entre présomption de crédibilité et coopération du demandeur avec l'OFPRA.

1.5. La possibilité pour l'OFPRA de demander un examen médical

L'article L. 723-5 modifié par le présent article 7 introduit la possibilité pour l'OFPRA de demander un examen médical. Cette disposition, conformément à l'article 18 de la directive « Procédures », prévoit que le refus du demandeur de se soumettre à une telle demande ne fait pas obstacle à ce que l'Office statue sur la demande de protection. Il convient de noter que la directive précise au surplus que les frais de cet examen incombent à l'autorité publique.

Votre commission a adopté l'amendement COM-198 de cohérence de son rapporteur.

1.6. L'encadrement de l'entretien personnel

L'entretien personnel constitue la phase essentielle de l'instruction d'une demande d'asile. Conçu comme une garantie indispensable de l'exercice du droit d'asile par la directive « Procédures » qui y consacre quatre articles, il est désormais entouré de davantage de garanties légales.

· La consécration du droit à un entretien personnel

S'agissant de l'obligation de convoquer à un entretien personnel, le nouvel article L. 723-6 reprend tout d'abord les dispositions de l'article L. 723-3 dans sa rédaction en vigueur en les rendant conformes à l'article 14 de la directive « Procédures ». Ainsi, les cas de dispense d'entretien sont réduits aux deux suivants :

- l'Office s'apprête à reconnaître le statut de réfugié à partir des éléments dont il dispose ;

- le demandeur ne peut, pour des raisons médicales durables et indépendantes de sa volonté, assister à un entretien.

S'y ajoute un cas de dispense supplémentaire figurant au nouvel article L. 723-4 : l'examen préliminaire de recevabilité d'une demande de réexamen (cf. infra).

L'OFPRA ne peut donc plus se dispenser de convoquer à un entretien dans les deux autres cas prévus par le texte en vigueur :

- si le demandeur relève de la clause de cessation de la convention de Genève ou provient d'un pays d'origine sûr ;

- si la demande apparaît comme manifestement infondée.

Dans la pratique, l'OFPRA convoque d'ores et déjà très largement : en 2012, le taux de convocation était de 94 %.

Si l'OFPRA est tenu de convoquer à un entretien personnel le demandeur d'asile, le fait que cet entretien n'ait pu se dérouler du fait de ce dernier sans motif légitime ne fait en revanche pas obstacle à ce que l'Office statue sur la demande de protection. Telle est l'interprétation retenue par le projet de loi de l'article 14, paragraphe 3, de la directive. En outre, cette absence injustifiée du demandeur pourra entraîner la clôture de sa demande (cf. infra).

À l'initiative de Mme Crozon et du groupe SRC, la commission des lois de l'Assemblée nationale a introduit des dispositions précisant que chaque demandeur majeur est entendu individuellement et qu'un entretien complémentaire en présence de la famille peut être organisé. Cette disposition, qui vient préciser la notion d' « entretien personnel » dans le cas des mineurs, correspond à la pratique de l'OFPRA.

· La clarification des conditions du déroulement de l'entretien

Le nouvel article L. 723-6 complète ensuite le droit existant en précisant les conditions du déroulement de l'entretien.

Il introduit à ce titre une clarification concernant la langue utilisée lors de l'entretien en précisant que le demandeur est entendu dans la langue de son choix sauf s'il existe une autre langue « qu'il comprend et dans laquelle il est à même de communiquer clairement ». Dans sa version initiale, le projet de loi reprenait mot pour mot la directive ; à l'initiative de Mme Chantal Guittet, rapporteure pour avis de la commission des affaires étrangères, la commission des lois de l'Assemblée nationale a substitué à cette formule la suivante : une autre langue « dont il a une connaissance suffisante ».

À la suite de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de Mme Pascale Crozon et du groupe SRC, ce même article L. 723-6 prévoit également qu'à la demande du demandeur d'asile, « dans la mesure du possible », l'entretien est mené par un officier de protection avec l'assistance d'un interprète tous deux du même sexe que le demandeur. Cette faculté est toutefois soumise à la condition que la demande du demandeur soit justifiée par les difficultés de celui-ci à exposer l'ensemble des motifs de sa demande de protection, étant entendu que ces difficultés doivent être liées au sexe du demandeur.

Lors de leur audition, les représentants du Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) ont indiqué à votre rapporteur que ce point avait été longuement débattu lors de la négociation de la directive, du fait des craintes exprimées par certains États de voir cette faculté détournée de son objectif premier - permettre une meilleure protection des victimes de violences liées au sexe - pour des motifs étrangers aux valeurs européennes, en particulier l'égalité des sexes et la neutralité des agents du service public. C'est pourquoi la directive adopte, en son article 15, paragraphe 3 b) et c), une rédaction prudente (« [les États membres] font en sorte, dans la mesure du possible,(...) »), que reprend en partie la rédaction retenue à l'Assemblée nationale. Afin d'éviter toutefois le détournement de cette disposition à des fins discriminatoires et conformément au considérant 32 de la directive, votre commission a adopté l'amendement COM-197 de son rapporteur afin de s'en tenir strictement au texte de la directive sur ce point. En revanche, elle a adopté l'amendement COM-15 présenté par M. Jean-Yves Leconte et les membres du groupe socialiste et apparentés qui, bien que s'écartant de la lettre de la directive, en conserve l'esprit en prévoyant que le demandeur puisse demander que l'agent de l'OFPRA et l'interprète ne soient pas du même sexe que lui. Dès lors que l'objectif poursuivi est le même - faire en sorte que le demandeur soit à même d'exprimer l'ensemble des motifs de sa demande -, cet écart par rapport à la directive est apparu justifié à votre commission.

· L'encadrement de la présence d'un tiers lors de l'entretien

La principale novation introduite par l'article L. 723-6 consiste cependant dans la consécration d'un droit à l'assistance du demandeur par un tiers lors de l'entretien. La présence d'un tiers n'était jusqu'à présent qu'une faculté que la France avait choisie de ne pas transposer. La directive « Procédures » dans sa nouvelle version en fait désormais un droit que les États ne sont habilités qu'à réglementer en application de son article 15, paragraphe 4. Le projet de loi a ainsi encadré strictement la présence du tiers.

En premier lieu, ne sont autorisés à assister le demandeur lors de l'entretien qu'un avocat ou un représentant d'une association habilitée, à l'exclusion de toute autre personne (membre de la famille, connaissance...), dont on pourrait craindre qu'elle exerce des pressions sur le demandeur ou ne se conforme pas à l'obligation de confidentialité imposée par l'article 15, paragraphe 2, de la directive88(*) et la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Dans sa version initiale, le projet de loi n'ouvrait l'habilitation qu'aux associations de défense des droits des étrangers ou des demandeurs d'asile. À l'initiative de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a élargi cette faculté aux associations généralistes de défense des droits de l'homme ou spécifiquement dédiées à la défense des droits des femmes ou des enfants. Le projet de loi prévoit, à l'article L. 754-1 figurant à l'article 19, que ces associations seront habilitées dans des conditions et selon des modalités d'agrément de leurs représentants par l'OFPRA fixées par un décret en Conseil d'État89(*). Votre commission a réintroduit cette disposition au sein du dispositif, dans un objectif de meilleure lisibilité, et précisé que ne pourraient être habilitées que les associations indépendantes à l'égard des autorités des pays d'origine des demandeurs d'asile et apportant une aide à tous les demandeurs (amendement COM-199 rectifié). Elle a, en outre, adopté l'amendement COM-264 du Gouvernement précisant que le tiers présent à l'entretien serait soumis à l'obligation de confidentialité, sans préjudice toutefois des nécessités tenant aux besoins d'une action contentieuse.

En second lieu, et conformément à ce qu'avaient préconisé nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte dans leur rapport d'information90(*), ce tiers ne pourra prendre la parole qu'à l'issue de l'entretien pour formuler des observations. Cela est conforme au deuxième alinéa de l'article 23, paragraphe 3, de la directive « Procédures ». Votre commission a adopté l'amendement COM-200 de simplification rédactionnelle.

Votre rapporteur observe qu'à ce stade, une inconnue demeure sur la mise en oeuvre de cette faculté par les demandeurs d'asile et de son impact sur l'ensemble du processus. Si l'OFPRA estime que la présence du tiers devrait allonger la durée moyenne des entretiens d'une vingtaine de minutes et a recruté en conséquence dix officiers de protection début 2015 pour compenser cet allongement, l'étude d'impact n'examine pas les autres conséquences que la présence du tiers pourrait avoir. Ainsi, aucune mention n'est faite des modalités de financement de cette assistance ; pourtant, dès lors que celle-ci devient un droit, n'y a-t-il pas obligation pour l'État d'y pourvoir le cas échéant ? Interrogés par votre rapporteur, les services de la Chancellerie ont indiqué qu'en aucun cas l'assistance d'un demandeur d'asile par un avocat au cours de l'entretien OFPRA ne pouvait être pris en charge par l'aide juridictionnelle dans la mesure où il ne s'agit pas d'une procédure juridictionnelle. En outre, les difficultés que connaît la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) dans la gestion de son rôle en raison du faible nombre d'avocats intervenant en matière d'asile ne pourront que s'accroître si ceux-ci devaient à l'avenir se partager entre l'OFPRA, son antenne à la zone d'attente de Roissy et la CNDA.

Pour pallier cette dernière difficulté, le projet de loi prévoit que l'absence du tiers ne fait pas obstacle à la conduite de l'entretien. Bien que l'article 7 ne précise pas les motifs de l'absence du tiers, cette disposition doit être interprétée à la lumière de la directive « Procédures » : seule l'absence d'un tiers résultant du fait que le demandeur n'en a pas requis ou que, bien que requis, il ne s'est pas présenté, pourrait justifier que l'OFPRA mène tout de même l'entretien, sauf à méconnaître les dispositions de l'article 23 de la directive.

Par ailleurs, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a souhaité donner une base légale au recours à la vidéoconférence pour la réalisation de l'entretien personnel, conformément aux recommandations du Contrôleur général des lieux de privation de liberté dans son avis du 14 octobre 2011. L'entretien constituant une garantie essentielle à l'exercice d'un droit constitutionnellement garanti, conformément aux jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État, il est en effet apparu indispensable d'inscrire dans la loi cette pratique qui permet la réalisation de cet entretien dans des délais brefs en dépit de l'éloignement géographique du demandeur ou de sa rétention. Votre commission a donc adopté l'amendement COM-201 renvoyant à un décret en Conseil d'État la détermination des conditions dans lesquelles l'entretien peut se dérouler par un moyen de communication audiovisuelle pour des raisons tenant à l'éloignement géographique ou à la situation particulière du demandeur.

· Les modalités de transcription et d'enregistrement de l'entretien

L'article 17 de la directive « Procédures » dispose, en son paragraphe 1, que l'entretien personnel fait l'objet « soit d'un rapport détaillé et factuel contenant tous les éléments essentiels soit d'une transcription ». Il prévoit en outre, en son paragraphe 2, que l'entretien peut faire l'objet d'un enregistrement audio ou audiovisuel. Écartant le rapport détaillé au profit d'une transcription conforme à la pratique actuelle de l'OFPRA, le projet de loi n'a en revanche pas tranché la question de savoir dans quel cas l'entretien ferait l'objet d'une transcription seule ou également d'un enregistrement sonore. Le 5° du nouvel article L. 754-1, qui figure à l'article 19 du projet de loi, renvoie ainsi à un décret en Conseil d'État : « les modalités de transcription de l'entretien personnel prévu à l'article L. 723-7 ainsi que les cas dans lesquels, notamment selon les procédures d'examen applicables, cet entretien fait l'objet d'un enregistrement sonore ou est suivi d'un recueil de commentaires ». Votre commission a jugé nécessaire de réintroduire ce renvoi au décret au sein des dispositions relatives à la transcription de l'entretien (amendement COM-202).

Conformément à ce même article 17 néanmoins, le nouvel article L. 723-7 prévoit explicitement la transcription de l'entretien personnel, les conditions de son versement au dossier du demandeur ainsi que de sa communicabilité. À la suite de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de M. Sergio Coronado, seront également versées au dossier les observations formulées par le tiers à la fin de l'entretien. À leur demande, cette transcription pourra être communiquée au demandeur ou à son conseil avant la décision de l'OFPRA ou, en cas de procédure accélérée, lors de sa notification.

En revanche, dans les cas où l'entretien donne lieu également à un enregistrement sonore, l'Assemblée nationale a prévu, par dérogation à la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, que celui-ci ne pourrait être communiqué à l'intéressé qu'en cas de décision négative de l'OFPRA, pour les besoins d'un recours, par l'Office ou la Cour nationale du droit d'asile, dans des conditions sécurisées. Elle a également introduit une sanction d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende en cas de diffusion d'un tel enregistrement, à l'instar de ce que prévoit l'article 64-1 du code de procédure pénale en cas de diffusion de l'enregistrement des auditions des personnes placées en garde à vue. Cet encadrement strict de l'utilisation de l'enregistrement sonore, proposé par le Gouvernement et conforme à l'article 17, paragraphe 5, de la directive, a pour but de garantir la confidentialité de l'entretien.

L'article 10 du projet de loi vient compléter ce dispositif en encadrant l'utilisation de l'enregistrement sonore comme moyen soulevé à l'appui d'un recours91(*).

L'article L. 723-8 reprend, en les complétant, les dispositions de l'article L. 723-3-1 en vigueur. Il prévoit qu'aucune disposition implicite ne peut naître du silence gardé par l'Office. Toute décision est donc notifiée par écrit au demandeur d'asile. Si elle est négative, elle est motivée en droit et en fait et précise les voies de recours. Cette disposition, conforme à la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, est également conforme à l'article 11 de la directive « Procédures ». Par l'adoption d'un amendement de M. Sergio Coronado en séance publique, l'Assemblée nationale a étendu cette obligation de notification par écrit et de motivation en droit et en fait aux décisions d'irrecevabilité et de clôture. Dans un souci de lisibilité, votre commission a adopté l'amendement COM-193 de son rapporteur afin de prévoir cette obligation de notification et de motivation au sein des dispositions relatives à chacune de ces décisions.

L'article L. 723-9 reprend quant à lui l'article L. 723-4 dans la rédaction en vigueur. Cet article est relatif à la communication par le directeur général de l'OFPRA aux services en charge de l'éloignement des personnes définitivement déboutées du droit d'asile des documents d'état civil ou de voyage permettant de faciliter les démarches en vue de l'éloignement. Un décret en Conseil d'État fixe la liste de ces personnes (amendement COM-232).

1.7. L'inscription dans la loi du principe de non divulgation

Introduite par un amendement du Gouvernement à l'article 5 du projet de loi lors de son examen en séance publique à l'Assemblée nationale, cette disposition tend à inscrire dans la loi le principe de non divulgation. Issu des directives européennes, cette non divulgation donne corps au principe de confidentialité des éléments d'information détenus par l'OFPRA et relatifs aux personnes sollicitant l'asile en France, dont il constitue une garantie essentielle en vertu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel92(*).

Dans son premier volet, cette disposition prévoit, conformément à l'article 30 de la directive « Procédures », que la collecte par l'Office d'informations nécessaires à l'instruction d'une demande d'asile ne doit pas avoir pour effet de divulguer aux auteurs présumés de persécutions ou d'atteintes graves le fait qu'une demande de protection a été présentée ou des informations la concernant. Elle érige ainsi au rang législatif une disposition figurant à l'heure actuelle à l'article R. 723-2 du CESEDA.

Dans son second alinéa, cette disposition transpose l'article 23 de la même directive en ajoutant une hypothèse de non communicabilité de document administratif à celles prévues à l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 197893(*). Ne pourront ainsi être consultées ou communiquées les informations versées au dossier d'un demandeur d'asile ou relatives à leurs sources dont la divulgation porterait atteinte à la sécurité de ces sources ou des personnes auxquelles ces informations se rapportent, ou dont la divulgation compromettrait le recueil d'informations nécessaires à l'instruction de la demande d'asile. La loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 posant le principe de la liberté d'accès aux documents administratifs, seule la loi peut effectivement y déroger.

Votre commission a donc approuvé la démarche tendant à inscrire dans la loi le principe de non divulgation. Elle a cependant apporté deux modifications au dispositif voté par l'Assemblée nationale.

En premier lieu, votre commission a estimé que cette disposition trouverait mieux sa place au sein du chapitre du CESEDA relatif à l'examen des demandes d'asile, plutôt qu'au milieu des dispositions relatives aux missions de l'OFPRA. Elle a donc complété la nouvelle section « Garanties procédurales et obligations du demandeur » par un nouvel article L. 723-9-1.

Ensuite, dès lors que l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 pose le principe selon lequel ne sont pas communicables les documents dont la consultation ou la communication porterait atteinte « aux secrets protégés par la loi », il n'apparaît pas nécessaire de préciser que cette disposition s'applique sans préjudice de ce même article 6.

Enfin, votre commission a remplacé la notion d'« organisation » issue de la directive européenne par celle de « personnalité morale » et privilégié par cohérence le terme de « divulgation » aux termes de « consultation » et « communication ».

Votre commission a donc adopté l'amendement COM-203 de son rapporteur.

2. L'introduction de nouveaux outils : l'irrecevabilité et la clôture

Les nouvelles sections 2 et 3 introduisent en droit français deux nouveaux outils prévus par la directive « Procédures », que la France n'avait jusqu'à présent pas mis en oeuvre : l'irrecevabilité et la clôture des demandes. Ces outils permettront une gestion adaptée des flux de demandes d'asile dans la mesure où le recours contre ces deux types de décision devant la CNDA ne sera pas suspensif de l'éloignement du demandeur, en application du nouvel article L. 743-2 du CESEDA créé par l'article 14 du présent projet de loi94(*).

2.1. Les demandes irrecevables

La section 2 est dédiée aux « demandes irrecevables » et comporte un seul article L. 723-10 relatif aux conditions dans lesquelles l'OFPRA peut prendre une décision d'irrecevabilité.

Conformément à l'article 33 de la directive « Procédures », l'irrecevabilité pourrait être constatée par l'OFPRA dans trois hypothèses :

- le demandeur bénéficie déjà d'une protection au titre de l'asile dans un autre État membre ; l'Assemblée nationale, en séance publique, a précisé que la protection assurée par cet État doit être effective, traduisant ainsi les conclusions de l'arrêt Cimade et Oumarov du Conseil d'État selon lesquelles la présomption d'effectivité de la protection assurée par les États de l'Union européenne soumis au « paquet asile » n'est pas irréfragable et peut être renversée par tout moyen95(*) ;

- le demandeur bénéficie déjà d'une protection effective au titre de l'asile dans un État tiers et peut y être réadmis ;

- le demandeur n'apporte aucun élément nouveau à l'appui de sa demande de réexamen.

L'application de ces critères ne serait toutefois pas automatique, l'OFPRA conservant la faculté d'examiner la demande au fond si le demandeur relève de la définition du Préambule de la Constitution de 1946 ou pour un autre motif.

Interrogée par votre rapporteur, la direction générale des étrangers en France a indiqué que l'évaluation de l'effectivité de la protection serait faite par l'OFPRA au cas par cas en fonction notamment des critères prévus à l'article 38, paragraphe 1, de la directive « Procédures »96(*) et sans qu'il soit besoin d'élaborer une liste des « pays tiers sûrs ».

La décision d'irrecevabilité de l'OFPRA ne peut être prise qu'après un entretien personnel à l'occasion duquel le demandeur aura été mis en mesure de démontrer la recevabilité de sa demande conformément à l'article 34 de la directive « Procédures ». Cette décision est écrite et motivée. Elle peut faire l'objet d'un recours devant la CNDA en application de l'article L. 731-2 dans sa rédaction résultant de l'article 10 du projet de loi. Aussi votre commission a-t-elle adopté l'amendement COM-193 de son rapporteur précisant que la décision de l'OFPRA mentionne les voies et délais de recours.

2.2. La clôture d'examen

La section 3 est intitulée « retrait d'une demande et clôture d'examen d'une demande ». Elle met en oeuvre les articles 27 et 28 de la directive « Procédures ».

Dans le projet de loi initial, l'article L. 723-11 énumérait les cas dans lesquels l'OFPRA pouvait décider de clôturer une demande. À l'initiative de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité distinguer les cas de clôture conformément à la directive selon qu'ils résultent d'un retrait explicite ou implicite de la demande.

Le nouvel article L. 723-11 transpose ainsi l'article 27, paragraphe 2, de la directive relatif au retrait explicite de sa demande par le demandeur d'asile. Lorsque l'OFPRA est informé du retrait de sa demande par l'intéressé, il peut clôturer son instruction en le consignant dans le dossier sans formalisme supplémentaire. Votre commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté l'amendement COM-205 afin de lier la compétence de l'OFPRA. Il note d'ailleurs que cette clôture n'est pas à proprement parler une décision et ne fait donc pas grief.

Le nouvel article L. 723-11-1 transpose quant à lui l'article 28, paragraphe 1, de la directive relatif au retrait implicite d'une demande d'asile. L'OFPRA peut décider la clôture de l'instruction d'une demande dans quatre cas :

- le demandeur n'a pas introduit sa demande de protection à l'OFPRA dans les délais fixés par décret à compter de la remise de son attestation de demande d'asile, sans justifier d'une raison valable, conformément à une précision introduite par la commission des lois de l'Assemblée nationale ; votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a adopté l'amendement COM-206 prévoyant que le décret serait pris en Conseil d'État eu égard à l'importance des conséquences de ce délai pour le demandeur ;

- le demandeur, sans motif valable, ne s'est pas présenté à l'entretien personnel ;

- le demandeur ne coopère pas avec l'OFPRA en ne fournissant pas les documents exigés ; votre commission a adopté un amendement de simplification (COM-207) ;

- le demandeur n'a pas indiqué à l'OFPRA son lieu de résidence ou son adresse et ne peut être contacté aux fins d'examen de sa demande d'asile.

Ce dernier cas a été extrait de la disposition prévue initialement, par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de sa rapporteure. Il écarte ainsi l'hypothèse, retenue par le projet de loi dans sa version initiale et conforme à la directive, d'une clôture liée au non-respect par le demandeur de ses obligations tenant à ses conditions d'accueil et d'hébergement. La rapporteure de l'Assemblée nationale a en effet considéré qu'il n'était pas souhaitable de lier le sort réservé à une demande d'asile aux considérations tenant à l'hébergement ou à la présentation aux autorités. Votre commission, suivant son rapporteur, a, quant à elle, estimé qu'une telle mesure était de nature à dissuader les demandes d'asile abusives et a donc réintroduit la possibilité de clôturer une demande lorsque le demandeur a abandonné, sans motif légitime, le lieu où il était hébergé (amendement COM-208).

Conformément à l'article 28, paragraphe 2, de la directive, une décision de clôture ne peut être remise en cause que par une demande de réouverture du dossier ou une nouvelle demande intervenue dans un délai de neuf mois. Une telle demande ne peut intervenir qu'une seule fois. L'OFPRA reprend son examen de la demande au stade où il avait été interrompu. Le nouvel article L. 723-12, qui transpose cette disposition, précise en outre, à la suite d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, qu'une demande de réouverture constitue un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours devant les juridictions administratives de droit commun, soit le tribunal administratif, sous peine d'irrecevabilité. Le recours s'exerce alors contre la décision de refus de l'OFPRA de rouvrir le dossier. Passé le délai de neuf mois, la clôture est définitive, toute nouvelle demande étant considérée comme une demande de réexamen.

Votre commission a adopté l'amendement COM-196 de son rapporteur visant à mieux distinguer les cas de réouverture d'une part, et les cas de réexamen d'autre part.

3. La clarification du régime juridique des demandes de réexamen

La section 4 codifie la pratique en matière de demandes de réexamen en s'appuyant sur la directive « Procédures » ainsi que sur la jurisprudence. Elle clarifie ainsi le régime applicable tout en instaurant une procédure de recevabilité devant l'OFPRA afin d'écarter les demandes dénuées d'éléments nouveaux et manifestement dilatoires.

Actuellement, les demandes de réexamen ne figurent que dans la partie réglementaire du CESEDA, l'article R. 723-3 relatif aux délais d'instruction par l'OFPRA disposant que « lorsque, à la suite d'une décision de rejet devenue définitive, la personne intéressée entend soumettre à l'office des éléments nouveaux, sa demande de réexamen doit être précédée d'une nouvelle demande d'admission au séjour et être présentée selon la procédure prévue à l'article R. 723-1. Le délai prévu au premier alinéa de cet article est alors limité à huit jours ».

Le nouvel article L. 723-13 définit la demande de réexamen, conformément à l'article 2, q), de la directive, comme une demande d'asile présentée après qu'une décision définitive a été prise sur une demande antérieure, y compris en cas de clôture à la demande de l'intéressé ou si ce dernier a quitté le territoire, par exemple pour rejoindre son pays d'origine. Votre commission a adopté l'amendement COM-204 de son rapporteur précisant que ces dispositions s'appliquent sans préjudice du règlement « Dublin III » : un demandeur d'asile auquel aurait été refusé définitivement l'asile lors d'une première demande et qui aurait quitté ensuite le territoire de l'Union européenne pourrait se présenter de nouveau après avoir déposé entre temps une demande d'asile dans un autre État membre, il ne pourrait alors présenter en France une demande de réexamen mais ferait l'objet d'une procédure « Dublin ».

Le nouvel article L. 723-13 précise en son second alinéa qu'a contrario tout élément nouveau présenté alors qu'une décision définitive n'a pas encore été prise doit être pris en compte par l'instance devant laquelle il est présenté : l'OFPRA, s'il n'a pas encore pris de décision, ou la CNDA, si elle a été saisie après la décision de l'OFPRA. Cette disposition prohibe ainsi le renvoi par la CNDA à l'OFPRA en cas d'élément nouveau97(*).

L'article L. 723-14 transpose l'article 40, paragraphe 2, de la directive « Procédures » en mettant en place un examen préliminaire de recevabilité. Cet examen vise à déterminer si les faits indiqués par écrit et les nouveaux éléments produits par le demandeur à l'appui de sa demande de réexamen justifient une nouvelle instruction de sa demande. Ces faits ou éléments nouveaux doivent être intervenus postérieurement à la décision définitive prise sur la demande antérieure ou n'avoir été portés à la connaissance du demandeur qu'après que cette première décision est intervenue.

Votre rapporteur a été sensibilisé, au cours de ses auditions et déplacements, ainsi que par la lecture de certaines contributions écrites, à la difficulté née de l'accélération des délais de traitement pour des personnes ayant souffert de traumatisme et dont la parole ne se libère qu'après plusieurs mois, voire plusieurs années. Il lui a semblé que dans ces hypothèses, et sous réserve d'un certificat médical attestant du traumatisme subi, l'OFPRA devait pouvoir procéder à un réexamen de la demande d'asile La notion d'« éléments nouveaux » doit être interprétée dans ce sens, comme cela a été confirmé par l'OFPRA.

L'OPFRA peut se dispenser de convoquer à un entretien pour cet examen préliminaire.

Si l'Office conclut que les faits ou éléments nouveaux « n'augmentent pas de manière significative la probabilité que le demandeur remplisse les conditions requises pour prétendre à une protection », conformément aux termes de la directive, il peut prendre une décision d'irrecevabilité. Dans le cas contraire, sa demande de réexamen fera l'objet d'une nouvelle instruction dans les conditions prévues à l'article L. 723-4.

En conformité avec l'article 41 de la directive, le droit au maintien sur le territoire peut être refusé ou retiré dans deux hypothèses :

- si le demandeur n'a introduit une première demande de réexamen, déclarée irrecevable par l'OFPRA en application de l'article L. 723-4, qu'en vue de faire échec à une mesure d'éloignement ;

- si le demandeur présente une nouvelle demande de réexamen après qu'une première demande de réexamen aura été déclarée irrecevable ou définitivement rejetée.

Ces dispositions figurent au nouvel article L. 743-2 du CESEDA créé par l'article 14 du présent projet de loi98(*).

Dans sa version initiale, le présent article 7 créait également un article L. 723-15 visant à exclure de la reconnaissance du statut de réfugié un demandeur dont la demande de réexamen serait motivée par un risque de persécution né de circonstances créées volontairement par le demandeur après son départ de son pays d'origine. Cette disposition avait donc pour objet d'écarter les demandes de réexamen émanant de personnes instrumentalisant un engagement ou une situation aux seules fins d'obtenir une protection. Comme l'observait la rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale, « quelles que soient les motivations ultimes d'un demandeur d'asile, le fait d'être exposé objectivement à un risque de persécutions à son retour doit lui ouvrir une protection ». Cette disposition a donc été supprimée.

Votre commission a enfin adopté l'amendement COM-233 de son rapporteur créant un nouvel article L. 723-16 renvoyant au décret la détermination des conditions d'instruction par l'OFPRA.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis (nouveau) (art. L. 724-1 à L. 724-3 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Procédure de cessation du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-216 insérant un article additionnel relatif à la procédure de cessation du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire devant l'OFPRA99(*). Cet article crée un nouveau chapitre intitulé « Fin de la protection » au titre II du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

Il complète les dispositions relatives aux motifs de cessation de la protection internationale100(*) en précisant la procédure mise en oeuvre par l'office.

1. La procédure de cessation n'est aujourd'hui définie par aucun texte

En l'état du droit, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) suit une procédure de cessation définie par ses soins.

Il procède à :

- des cessations individuelles lorsqu'il apparaît, après entretien, que les personnes correspondent à une des clauses de cessation du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire ;

- des cessations collectives lorsque le contexte géopolitique d'un État change radicalement, à l'instar de la République tchèque au début des années 1990. Un questionnaire est alors transmis aux personnes concernées et la protection cesse si elles ne risquent plus d'être persécutées.

2. L'absence de formalisation de la procédure de cessation ne semble pas conforme au droit communautaire

À ce jour, aucun texte ne définit la procédure mise en oeuvre par l'OFPRA, ce qui semble poser des difficultés de conformité avec l'article 45 de la directive « Procédures ».

La directive dispose en effet qu'une procédure de cessation doit être clairement établie et qu'elle doit offrir certaines garanties aux personnes concernées. Ces garanties portent sur les informations à leur fournir101(*) et sur la possibilité qui doit leur être laissée de présenter les motifs pour lesquels il n'y a pas lieu de leur retirer la protection internationale.

Pour ce faire, les États membres doivent prévoir soit un entretien personnel102(*) avec les personnes dont la protection est susceptible de prendre fin soit un échange écrit avec les personnes concernées par une clause d'exclusion.

3. Le présent article transpose la directive « Procédures » tout en respectant la pratique de l'OFPRA

Dans ce contexte, l'amendement adopté par votre commission établit une procédure de cessation du statut de réfugié et du bénéfice de la protection subsidiaire.

Il reprend les garanties d'information visées par la directive « Procédures » en disposant que l'OFPRA avertit les personnes concernées par l'ouverture d'une procédure de cessation et notifie par écrit sa décision. Cette décision est motivée en fait et en droit et précise les voies et délais de recours.

Le présent article s'inspire également des pratiques de l'OFPRA pour prévoir, dans le respect de la directive précitée, qu'un entretien individuel est organisé par l'Office avec les personnes pour lesquelles il est envisagé de mettre fin à leur protection sauf :

- si une procédure de cessation collective est engagée concernant leur pays d'origine ;

- si ces personnes ont acquis une nouvelle nationalité ;

- si elles sont retournées s'établir dans leur pays ou se sont établies dans un pays tiers ;

- ou si elles font l'objet d'une procédure de cessation prévue au nouvel article L. 711-6 du CESEDA (menace pour la sécurité publique ou la sureté de l'État, condamnation en dernier ressort pour un crime particulièrement grave).

Les personnes concernées par ces quatre hypothèses sont toutefois mises à même de présenter leurs observations par écrit afin de respecter le principe du contradictoire.

Votre commission a adopté l'article 7 bis ainsi rédigé.

Section 2 Dispositions relatives à l'examen des demandes d'asile à la frontière
Article 8 (art. L. 213-8-1 et L. 213-8-2 [nouveaux], L. 213-9, L. 213-9-1 [nouveau], L. 221-1, L. 222-2 et L. 224-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Conditions de refus d'entrée sur le territoire et de maintien en zone d'attente d'un demandeur d'asile

Pour introduire une demande d'asile auprès de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), un étranger doit se trouver sur le territoire français. Il doit donc y avoir été préalablement admis. Tel est l'objet de la procédure spécifique de l'asile à la frontière pour autoriser ou non à pénétrer sur le territoire les étrangers qui se présentent aux frontières aéroportuaire, ferroviaire ou maritime sans être munis des documents requis, et demandent à y être admis au titre de l'asile.

Cette procédure doit en effet concilier, d'une part, le principe de la souveraineté de l'État et ses prérogatives dans le cadre de la lutte contre l'immigration irrégulière et, d'autre part, les principes de non refoulement et d'immunité pénale posés par la convention de Genève relative au statut des réfugiés. C'est pourquoi la procédure de l'asile à la frontière associe le ministère de l'intérieur, compétent en matière d'entrée sur le territoire, et l'OFPRA, compétent en matière d'asile.

Le présent article maintient la spécificité de cette procédure tout en procédant à des ajustements afin de la mettre en conformité avec les directives « Accueil » et « Procédures » et la jurisprudence.

1. Le maintien d'une procédure spécifique d'asile à la frontière

Créée en 1982103(*), la procédure de l'asile à la frontière donne compétence au ministre chargé de l'immigration pour décider ou non d'admettre sur le territoire l'étranger qui sollicite l'asile à la frontière, après consultation de l'OFPRA qui procède à l'audition de l'étranger, en application des articles R. 213-2 et R. 213-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

Dans l'attente de cette décision, l'article L. 221-1 du même code prévoit que « l'étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et qui, soit n'est pas autorisé à entrer sur le territoire français, soit demande son admission au titre de l'asile, peut être maintenu dans une zone d'attente [...] pendant le temps strictement nécessaire à son départ et, s'il est demandeur d'asile, à un examen tendant à déterminer si sa demande n'est pas manifestement infondée »104(*). L'étranger qui sollicite l'asile peut le faire dès son arrivée ou à tout moment durant son maintien en zone d'attente. Il ne peut être éloigné avant que le ministre de l'intérieur se soit prononcé sur le caractère manifestement infondée ou non de sa demande. L'étranger peut être maintenu en zone d'attente, y compris lorsque la durée maximale normale de vingt jours de ce maintien est atteinte, conformément à l'article L. 222-2 du CESEDA105(*).

En cas d'admission, la police aux frontières délivre à l'étranger un visa de régularisation valable huit jours afin de permettre à son bénéficiaire de formuler une demande d'asile dans le cadre de la procédure d'asile de droit commun, en application de l'article L. 224-1 du même code.

Une décision de non admission se traduit, quant à elle, par la possibilité de procéder à l'éloignement de l'étranger vers son pays d'origine ou le pays d'où il vient.

Le présent article 8 conserve l'économie générale de ce dispositif, conforme à la directive « Procédures », en procédant toutefois à quelques ajustements.

1.1. Une compétence liée du ministre chargé de l'immigration en cas d'avis favorable de l'OFPRA

Le présent article 8 introduit dans le CESEDA un nouvel article L. 213-8-1 qui reprend les dispositions des articles R. 213-2, R. 213-3 et L. 224-1 rappelées ci-dessus en y apportant quelques modifications.

En premier lieu, s'il maintient la compétence du ministre chargé de l'immigration, cette compétence est désormais liée en cas d'avis favorable de l'OFPRA, le ministre ne pouvant passer outre cet avis que si l'accès de l'étranger au territoire français constitue une menace « grave » pour l'ordre public, conformément à la modification introduite par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur la proposition de sa rapporteure. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, il ne s'agit en pratique que de la codification de la pratique actuelle. Cette disposition est par ailleurs conforme à l'article 4, paragraphe 2, b, de la directive « Procédures », qui autorise les États membres à confier à une autorité différente de celle en charge de la détermination de l'asile la décision d'admission sur le territoire à condition qu'elle se fonde sur « l'avis motivé de l'autorité responsable de la détermination ».

1.2. Des conditions de refus d'entrée sur le territoire élargies

En second lieu, les conditions de refus de l'entrée sur le territoire français sont précisées et complétées. Trois cas sont désormais envisagés, l'Assemblée nationale ayant tenu à préciser qu'il s'agissait de conditions non cumulatives.

L'étranger qui sollicite l'asile peut tout d'abord se voir refuser l'entrée sur le territoire si l'examen de sa demande d'asile relève d'un autre État membre en application du règlement « Dublin III ». La vérification de cette condition est à la charge du ministre chargé de l'immigration. En pratique, la police aux frontières dispose de neuf bornes Eurodac pour y procéder. Votre commission a rappelé, par les amendements COM-122 et COM-241 de son rapporteur, que d'autres conventions internationales pouvaient conduire à décliner la compétence de la France pour l'examen d'une demande d'asile.

L'étranger peut également se voir refuser l'entrée sur le territoire si l'OFPRA estime sa demande irrecevable en application du nouvel article L. 723-10 du CESEDA, introduit par l'article 7 du projet de loi. Cette disposition, conforme à l'article 43, paragraphe 1, a, de la directive « Procédures », a été modifiée par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de sa rapporteure. Elle a ainsi réduit les motifs d'irrecevabilité opposables à une demande d'asile à la frontière au seul cas de demande de réexamen ne reposant sur aucun élément nouveau, au motif qu'il serait difficile pour l'OFPRA, en 96 heures, de vérifier si le demandeur bénéficie d'ores et déjà d'une protection effective au titre de l'asile dans un autre État membre ou dans un État tiers. Votre commission n'a pas souhaité suivre cette position et a rétabli les autres motifs d'irrecevabilité, l'OFPRA pouvant mettre à profit les éléments d'information qu'il acquiert lors de l'examen de demandes d'asile sur le territoire. Elle a, au surplus, considéré qu'en transférant le contentieux de l'asile à la frontière à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) (cf. infra), les droits du demandeur d'asile étaient renforcés. Elle a donc adopté l'amendement COM-123 de son rapporteur.

Enfin, et conformément au droit en vigueur, l'étranger peut se voir refuser l'entrée sur le territoire lorsque sa demande d'asile est considérée par l'OFPRA comme « manifestement infondée ». L'introduction dans la loi du caractère « manifestement infondé » de la demande d'asile pour fonder une décision de refus d'entrée sur le territoire résulte d'une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 février 1992106(*). En pratique, comme les officiers de protection de la division Asile à la frontière de l'OFPRA l'ont expliqué à votre rapporteur lors de sa visite de la zone d'attente de Roissy, une demande d'asile est considérée comme manifestement infondée lorsque les motifs avancés par le demandeur sont sans lien avec les critères de protection prévus par les textes ou lorsque le récit du demandeur apparaît stéréotypé, incohérent et peu crédible. En aucun cas il n'est cependant, à ce stade, procéder à un examen au fond de la demande ; les avis formulés par l'OFPRA ne contiennent d'ailleurs aucune qualification au regard des critères de la convention de Genève ou de la directive « Qualification ».

Le présent article 8 se propose, pour la première fois, de définir cette notion en disposant que « constitue une demande d'asile manifestement infondée une demande qui, au regard des déclarations faites par l'étranger et des documents le cas échéant produits, notamment du fait de leur caractère incohérent, contradictoire, faux ou peu plausible, est manifestement dénuée de pertinence au regard des conditions d'octroi de l'asile ou manifestement dépourvue de toute crédibilité en ce qui concerne le risque de persécutions ou d'atteintes graves ». Cette définition s'inspire de l'arrêt du Conseil d'État du 28 novembre 2011, qui avait considéré qu'il résultait des dispositions de l'article L. 221-1 du CESEDA « que le ministre chargé de l'immigration peut rejeter la demande d'asile présentée par un étranger se présentant aux frontières du territoire national lorsque ses déclarations, et les documents qu'il produit à leur appui, du fait notamment de leur caractère incohérent, inconsistant ou trop général, sont manifestement dépourvus de crédibilité et font apparaître comme manifestement dénuées de fondement les menaces de persécutions alléguées par l'intéressé au titre de l'article 1er A. (2) de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 sur le statut des réfugiés »107(*). L'Assemblée nationale a simplifié la rédaction retenue.

En conservant et explicitant ce critère de « demande manifestement infondée », le Gouvernement a marqué sa volonté de ne pas modifier la nature de l'examen opéré à la frontière. Il a ainsi choisi de ne pas transposer l'article 43, paragraphe 2, b, de la directive « Procédures » qui autorise les États membres à se prononcer, à leur frontière, sur le fond d'une demande d'asile. Votre commission se félicite de ce choix qui correspond à l'option qu'elle avait elle-même retenue lors de l'examen de la proposition de loi relative au transfert du contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile ; elle avait alors proposé d'introduire dans le CESEDA la disposition suivante : « L'examen tendant à déterminer si une demande d'entrée en France afin de bénéficier du droit d'asile n'est pas manifestement infondée ne peut donner lieu à investigation »108(*).

La spécificité de la procédure de l'asile à la frontière étant ainsi consacrée, votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'une transposition à l'identique des garanties accordées par l'article 7 du projet de loi pour l'examen d'une demande d'asile sur le territoire. Si le nouvel article L. 213-8-1 renvoie au pouvoir réglementaire la fixation du délai dans lequel l'OFPRA devra rendre son avis, ce délai sera en tout état de cause fort bref en raison des délais contraints du maintien de l'étranger en zone d'attente, qui est, en outre, soumis au contrôle du juge des libertés et de la détention, lequel peut y mettre fin à tout moment.

Le nouvel article L. 213-8-2 précise que le 1° de l'article L. 213-8-1 qui permet de refuser l'entrée sur le territoire à l'étranger dont l'examen de la demande d'asile relève d'un autre État, n'est pas applicable en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à La Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Le règlement « Dublin III » n'est en effet applicable qu'au territoire européen de la France, conformément à son article 43, ce qui exclut également la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna. Le CESEDA n'étant pas applicable dans ces trois collectivités d'outre-mer, qui font l'objet d'ordonnances spécifiques109(*), il n'est pas nécessaire de les faire figurer ici.

1.3. L'encadrement des conditions du maintien en zone d'attente par la prise en compte de la vulnérabilité du demandeur

Le présent article 8 modifie l'article L. 221-1 du CESEDA relatif au placement d'un étranger en zone d'attente pour le rendre conforme aux directives « Accueil » et « Procédures » et tirer les conséquences du nouvel article L. 213-8-1.

Tout d'abord, dans un souci de clarification, la nouvelle rédaction de l'article L. 221-1 distingue :

- d'une part, les étrangers auxquels l'entrée sur le territoire a été refusée, placés en zone d'attente « pendant le temps strictement nécessaire à leur départ » ;

- d'autre part, les étrangers qui sollicitent l'asile, placés en zone d'attente « le temps strictement nécessaire pour vérifier si l'examen de (leur) demande relève de la compétence d'un autre État (...), si (leur) demande n'est pas irrecevable ou si elle n'est pas manifestement infondée ». La commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa rapporteure, a modifié la formulation afin de transformer la première négation en une formule positive. Votre rapporteur n'a toutefois pas jugé cette modification opportune dans la mesure où le code a créé une nouvelle catégorie de « demandes irrecevables » (cf. la section 2 du chapitre III du titre II du livre VII du CESEDA) ; votre commission, par l'amendement COM-126 a donc rétabli sur ce point la rédaction initiale.

Votre rapporteur souhaite toutefois rappeler qu'en dépit de cette nouvelle rédaction de l'article L. 221-1, un étranger placé en zone d'attente après un premier refus d'entrée sur le territoire peut toujours formuler une nouvelle demande d'accès au territoire pour y solliciter l'asile. En témoigne l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de Mme Seybah Dagoma introduisant au sein de l'article L. 221-4 du CESEDA une disposition transposant l'article 8, paragraphe 1, de la directive « Procédures » relative à la notification à l'étranger placé en zone d'attente des droits qu'il est susceptible d'exercer au titre de l'asile110(*). Cette formule reprend celle qui figure actuellement à l'article L. 551-3 du CESEDA pour l'arrivée d'un étranger en centre de rétention administrative. Votre commission a adopté l'amendement COM-219 rectifié rédactionnel de son rapporteur.

La nouvelle rédaction de l'article L. 221-1 transpose ensuite les dispositions des directives « Accueil » et « Procédures » relatives au placement et au maintien en rétention d'un demandeur d'asile. Ainsi, l'OFPRA se voit confier, dans le cadre de sa mission d'adaptation de la procédure à la vulnérabilité du demandeur, la faculté de mettre fin au maintien en zone d'attente s'il estime que le demandeur « nécessite des garanties procédurales particulières qui ne sont pas compatibles avec le maintien en zone d'attente ». À l'initiative de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé le projet de loi afin que le texte soit plus fidèle à celui de l'article 24, paragraphe 3, de la directive « Procédures » qu'il se propose de transposer. Il vise désormais, de manière non exhaustive, les cas des mineurs et des victimes « de torture, de viol ou d'autre forme grave de violence psychologique, physique ou sexuelle ».

Si l'OFPRA en a ainsi jugé, la police aux frontières remet au demandeur un visa de régularisation de huit jours et la préfecture lui délivre, à sa demande, une attestation de demande d'asile lui permettant d'introduire cette demande auprès de l'office.

Enfin, l'article L. 221-1 dans sa nouvelle rédaction n'autorise le maintien en zone d'attente des mineurs isolés que de manière exceptionnelle et dans des hypothèses limitativement énumérées :

- si le mineur provient d'un pays considéré comme d'origine sûr (1° du I du nouvel article L. 723-2) ;

- si sa demande de réexamen n'est pas irrecevable (2° du I du nouvel article L. 723-2) ;

- si le mineur n'a pas coopéré avec l'OFPRA pour déterminer son identité, sa nationalité et son parcours, ou a présenté plusieurs demandes d'asile sous des identités différentes (1° du II du nouvel article L. 723-2) ;

- si sa présence en France constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État (5° du III du nouvel article L. 723-2).

Votre commission a adopté l'amendement COM-265 du Gouvernement renvoyant au décret en Conseil d'État la fixation des modalités de mise en oeuvre de l'article, en particulier les modalités d'évaluation de la vulnérabilité du demandeur d'asile et, le cas échéant, de prise en compte de ses besoins particuliers, en application de l'article 11, paragraphe 1, de la directive « Accueil ».

2. Le transfert du contentieux de l'asile à la frontière à la Cour nationale du droit d'asile

Le projet de loi dans sa version initiale ne traitait nullement du régime contentieux des décisions du ministre chargé de l'immigration prises sur le fondement du nouvel article L. 213-8-1. À la suite de l'adoption d'un amendement du Gouvernement en séance publique, le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale modifie ce régime sur plusieurs points.

L'amendement du Gouvernement vise, en premier lieu, à instituer, conformément au règlement « Dublin III », un recours effectif contre les décisions de transfert vers un autre État membre qui pourraient être prises à la frontière par le ministre chargé de l'immigration. À cet égard, il opère donc une coordination nécessaire avec les dispositions prévues à l'article 13 du présent projet de loi. Pour ce faire, le 2° du présent article 8 ouvre le recours prévu à l'article L. 213-9 du CESEDA contre les refus d'entrée en France au titre de l'asile aux décisions de transfert.

Ce recours, introduit par la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, à la suite de la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme111(*), est de plein droit suspensif de l'éloignement. L'étranger dispose d'un délai de quarante-huit heures pour saisir le président du tribunal administratif ou le magistrat désigné par lui, qui statue dans un délai de soixante-douze heures à compter de sa saisine. Aucune mesure d'éloignement ne peut être prise pendant le délai de recours ni, en cas de recours, jusqu'à ce que le juge ait statué. Ce recours répond donc aux exigences du recours effectif imposé par l'article 27 du règlement « Dublin III ».

L'article L. 213-9 détaille par ailleurs les conditions de ce recours : l'étranger peut demander le concours d'un interprète et être assisté d'un conseil, l'audience se déroule sans conclusions du commissaire du Gouvernement, comme en matière de référé, elle peut se tenir dans la salle d'audience attenante à la zone d'attente ou par vidéo-audience. Le jugement rendu est susceptible d'appel dans un délai de quinze jours devant la cour administrative d'appel ; cet appel n'est pas suspensif.

L'amendement du Gouvernement, en second lieu, apporte des modifications au dispositif prévu à l'article L. 213-9 afin de renforcer l'effectivité du recours contre les décisions de refus d'entrée au titre de l'asile. Pour répondre aux critiques formulées à l'encontre de ce recours depuis son instauration, il supprime l'exigence de requête motivée et, en conséquence, la possibilité pour le juge de rejeter par ordonnance une requête « manifestement mal fondée ». Ces modifications prennent en compte la difficulté pour des requérants placés en zone d'attente, donc privés de liberté, parfois non francophones ou illettrés, voire analphabètes, de rédiger un recours non seulement dans un délai extrêmement bref, mais au surplus motivé.

Votre commission se félicite là encore de cette modification qui reprend en partie les conclusions de ses travaux lors de l'examen de la proposition de loi relative au transfert du contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile. Elle regrette cependant que le Gouvernement n'ait pas été jusqu'à reprendre l'idée même de ce transfert du contentieux de l'asile à la frontière à la CNDA112(*).

Pourtant, les arguments développés alors sont toujours valables, en particulier l'observation formulée par la commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique de l'immigration, présidée par M. Pierre Mazeaud, qui avait estimé, à l'appui de sa proposition, que « ce transfert (de compétences) aurait l'intérêt d'unifier le contentieux des demandeurs d'asile sur un juge spécialisé, plus qualifié en la matière que le juge administratif de droit commun »113(*). Surtout, les effets de la décision de refus, à savoir l'éloignement de l'étranger, y compris dans son pays d'origine, portent potentiellement toujours atteinte au principe de non refoulement posé par la convention de Genève.

À ceux-là s'ajoutent de nouveaux arguments fondés sur les modifications introduites par le présent article 8 aux régimes des décisions de refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile.

En premier lieu, la compétence du ministre chargé de l'immigration est désormais liée en cas d'avis favorable de l'OFPRA sauf circonstance exceptionnelle de menace grave à l'ordre public. Or, le juge naturel des décisions de l'OFPRA est la CNDA.

En second lieu, les motifs de refus d'entrée sur le territoire sont élargis aux irrecevabilités prévues au nouvel article L. 723-10, qui relèvent du contentieux de la CNDA en vertu de l'article L. 731-2 dans sa nouvelle rédaction issue de l'article 10 du présent projet de loi. Cela est justifié par le fait que ces irrecevabilités porte effectivement sur une question de protection internationale : vérification d'une protection effective assurée par un autre État membre ou un État tiers, caractère nouveau des éléments apportés à l'appui d'une demande de réexamen non susceptibles d'augmenter « de manière significative la probabilité que le demandeur justifie des conditions requises pour prétendre à une protection ».

Le transfert du contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire prises sur avis conforme de l'OFPRA à la CNDA se justifie donc plus que jamais. C'est pourquoi votre commission a souhaité soumettre de nouveau au Sénat une proposition en ce sens. Elle a donc adopté l'amendement COM-252 de son rapporteur qui distingue logiquement deux voies de recours :

- le recours de l'article L. 213-9 qui s'exerce auprès du président du tribunal administratif, à l'encontre des décisions de refus d'entrée sur le territoire fondées sur la compétence d'un autre État pour l'examen de la demande d'asile et des décisions de transfert qui s'ensuivent le cas échéant, les premières ne pouvant faire l'objet d'un recours distinct des secondes afin de pallier un accroissement de l'encombrement des juridictions administratives de droit commun ; il convient de noter qu'une décision de refus d'entrée pour ce motif non suivie d'une décision de transfert conduirait en effet à l'admission sur le territoire de l'étranger ;

- un nouveau recours à l'encontre des décisions de refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile prises après consultation de l'OFPRA, qui s'exercerait devant la CNDA siégeant en formation de juge unique (nouvel article L. 213-9-1 du CESEDA).

Pour tenir compte des modifications portées au fonctionnement de la CNDA par la présente réforme de l'asile et afin de lui permettre de s'organiser, ce deuxième recours ne serait ouvert qu'à compter du 1er janvier 2017 (cf. l'amendement COM-256 à l'article 23).

Par ailleurs, après avoir constaté, lors de son déplacement à la CNDA, le bon fonctionnement de la vidéo-audience avec le tribunal administratif de Cayenne, son rapporteur a convaincu votre commission de prévoir que l'audience devant la CNDA pourrait se dérouler par un moyen de communication audiovisuelle dans un objectif de bonne administration de la justice et de bon usage des deniers publics, et eu égard aux conditions d'urgence attachées à ce recours, conformément aux recommandations faites par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté du 14 octobre 2011. La vidéo-audience serait une alternative aux missions foraines de la CNDA.

Le 4° du présent article 8 opère enfin une coordination au sein de l'article L. 224-1 du CESEDA.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Section 3 Dispositions relatives à l'examen des demandes d'asile en rétention
Article 9 A (art. L. 551-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Assistance juridique et linguistique en centre de rétention administrative, possibilité de formuler une demande d'asile au-delà du délai de cinq jours

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative sa rapporteure, le présent article vise à tirer les conséquences de la jurisprudence du Conseil d'État en matière de demande d'asile en rétention.

L'article L. 551-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) prévoit qu'à son arrivée au centre de rétention, l'étranger reçoit notification des droits qu'il est susceptible d'exercer en matière de demande d'asile. Ce même article précise qu'une demande d'asile formulée plus de cinq jours après cette notification est irrecevable. Cette irrecevabilité est constatée par le directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) qui peut refuser d'enregistrer la demande.

Comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel, ce délai de cinq jours vise à concilier, d'une part, le respect du droit d'asile et, d'autre part, « en évitant des demandes de caractère dilatoire, la nécessité de garantir l'exécution des mesures d'éloignement, qui participe de la sauvegarde de l'ordre public »114(*)

Cependant, l'article 8, paragraphe 1, devenu l'article 10, paragraphe 1, de la directive Procédures prévoit que « les États membres veillent à ce que l'examen d'une demande de protection internationale ne soit ni refusé ni exclu au seul motif que la demande n'a pas été présentée dans les plus brefs délais », le seul effet d'une demande tardive étant l'examen de la demande en procédure accélérée.

Saisi de la conformité de l'article L. 551-3 à la directive Procédures, le Conseil d'État a estimé que, « compte tenu de la gravité particulière des effets qui s'attachent, pour des étrangers retenus, au refus d'enregistrement de leur demande d'asile et afin de garantir le respect des exigences découlant des articles 3 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales »115(*), une demande peut être considérée comme recevable au-delà du délai de cinq jours dans certains cas particuliers. Il citait alors deux hypothèses :

- la personne placée en rétention invoque, au soutien de sa demande, des faits survenus postérieurement à l'expiration du délai de cinq jours ;

- l'étranger retenu ne peut être regardé comme ayant utilement présenté une demande d'asile faute d'avoir bénéficié d'une assistance juridique et linguistique effective.

L'Assemblée nationale a jugé nécessaire d'introduire ces réserves d'interprétation dans la loi. Elle a donc complété la rédaction de l'article L. 551-3 afin de garantir à l'étranger le bénéfice d'une assistance juridique et linguistique pour formuler sa demande d'asile en rétention et de prévoir la faculté de déposer une demande d'asile postérieurement au délai de cinq jours dès lors qu'elle est motivée par des faits survenus après l'expiration de ce délai.

Votre commission a adopté l'article 9 A sans modification.

Article 9 B (nouveau) (art. L. 553-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Accès du Haut-Commissariat pour les réfugiés aux lieux de rétention administrative

Introduit par l'adoption de l'amendement COM-220 du rapporteur, le présent article vise à permettre l'accès du délégué du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) ou à ses représentants aux lieux de rétention administrative.

L'article 10, paragraphe 3, de la directive « Accueil » dispose que « les États membres veillent à ce que des personnes représentant le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) aient la possibilité de communiquer avec les demandeurs et de leur rendre visite dans des conditions compatibles avec le respect de la vie privée. Cette possibilité s'applique également à toute organisation agissant au nom du HCR sur le territoire de l'État membre concerné en vertu d'un accord conclu avec ce dernier ».

Si l'article L. 223-1 code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) organise l'accès du délégué du HCR ou de ses représentants aux zones d'attente, aucune disposition n'est équivalente s'agissant des lieux de rétention.

Cet article vise donc à transposer cet article de la directive en complétant le second alinéa article L. 553-3 du CESEDA qui prévoit déjà qu'un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'exercice du droit d'accès des associations humanitaires aux lieux de rétention.

Votre commission a adopté l'article 9 B ainsi rédigé.

Article 9 (art. L. 556-1 et L. 556-2 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, art. L. 777-2 [nouveau] du code de justice administrative) - Suppression du caractère automatique du maintien en rétention du demandeur d'asile et de l'examen de sa demande en procédure accélérée

Le présent article tire les conséquences de plusieurs jurisprudences européennes en supprimant le caractère automatique du maintien en rétention d'un étranger qui y sollicite l'asile et de l'examen de sa demande en procédure accélérée.

Le I de cet article complète à cet effet le titre V du livre V du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) consacré à la rétention administrative par un nouveau chapitre VI dédié aux demandes d'asile en rétention, comprenant les articles L. 556-1 et L. 556-2.

Le II modifie en conséquence le code de justice administrative en y insérant le nouveau recours devant le juge administratif institué par l'article L. 556-1.

1. Un traitement spécifique des demandes d'asile formulées en rétention condamné par les juges européens

Lorsqu'un étranger en infraction avec les règles du droit au séjour sur le territoire français fait l'objet d'une mesure d'éloignement, l'autorité administrative peut, sous certaines conditions, le placer dans des locaux spécifiques dont elle a la charge : les centres de rétention administrative116(*).

À son arrivée en centre de rétention, l'étranger reçoit notification de son droit à demander l'asile, en vertu de l'article L. 551-3 du CESEDA. Par dérogation au droit commun, la demande d'asile n'est plus recevable au-delà d'un délai de cinq jours suivant cette notification, sauf, ainsi que l'a établi la jurisprudence si l'étranger invoque, à l'appui de sa demande, des faits survenus postérieurement à l'expiration de ce délai ou s'il n'a pu bénéficier d'une assistance juridique et linguistique effective117(*).

Une demande d'asile formulée en rétention ne présente pas en soi d'autre spécificité. Cependant, à la suite d'une circulaire du 1er avril 2011118(*), les autorités administratives considéraient qu'une demande d'asile présentée après l'intervention de la mesure d'éloignement était nécessairement abusive et toute demande d'asile formulée en rétention était donc traitée selon la procédure prioritaire. Il était ainsi fait application de manière quasi-systématique de l'article L. 723-1 du CESEDA qui dispose qu'une demande d'asile peut être examinée en procédure prioritaire lorsqu'elle relève de l'un des cas prévus à l'article L. 741-4, en particulier du 4° de cet article qui vise les demandes dilatoires présentées dans le seul but « de faire échec à une mesure d'éloignement prononcée ou imminente ».

Ce placement en procédure prioritaire impliquait un examen par l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) de la demande dans un délai de quatre-vingt-seize heures dans le cas d'un étranger placé en rétention, conformément à l'article R. 723-3 du CESEDA. En outre, cela emportait comme conséquence que le recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) n'était pas suspensif en application de l'article L. 742-6 du CESEDA. Le seul recours suspensif de la mesure d'éloignement auquel a accès l'étranger placé en rétention est donc le recours en annulation de la décision de placement en rétention elle-même, prévu par le III de l'article L. 512-1 du CESEDA. Ce recours, par lequel l'étranger retenu peut contester jusqu'à cinq décisions (l'obligation de quitter le territoire français, le refus d'accorder un délai de départ volontaire, la détermination du pays de renvoi, l'interdiction de retour sur le territoire français et le placement en rétention lui-même), s'exerce dans les quarante-huit heures suivant la notification de la décision de placement, devant le tribunal administratif qui statue en formation de juge unique dans un délai de soixante-douze heures.

Ce systématisme du placement en procédure prioritaire a été dénoncé par la Cour européenne des droits de l'homme à plusieurs reprises eu égard à ses effets en termes de contentieux119(*). La Cour a, en effet, condamné le caractère « automatique » de la mise en oeuvre de la procédure accélérée d'examen d'une demande d'asile présentée en rétention « sans relation ni avec les circonstances de l'espèce, ni avec la teneur de la demande et son fondement » en ce qu'il remettait en cause le droit à un recours effectif, concluant au non-respect de l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne a par ailleurs remis en cause l'automaticité du maintien en rétention d'un étranger ayant formé une demande d'asile postérieurement à son placement en rétention120(*). Saisie d'une question préjudicielle sur le champ d'application de la directive Retour121(*), la Cour a dit pour droit que cette directive n'est pas applicable à un étranger ayant introduit une demande de protection internationale « pendant la période courant de l'introduction de ladite demande jusqu'à l'adoption de la décision de premier ressort statuant sur cette demande ou, le cas échéant, jusqu'à l'issue du recours qui aurait été introduit contre ladite décision ».

Cette interprétation est confirmée par l'article 8 de la directive Accueil qui encadre strictement le placement en rétention des demandeurs d'asile : s'il proscrit, en son paragraphe 2, l'automaticité du maintien en rétention du demandeur d'asile, il l'autorise lorsqu'il existe « des motifs raisonnables de penser que le demandeur a présenté la demande de protection internationale à seule fin de retarder ou d'empêcher l'exécution de la décision de retour » (paragraphe 3, d).

Pour tirer les conséquences de ces diverses décisions, le ministre de l'intérieur, dans une note d'information en date du 5 décembre 2013122(*), a instauré un dispositif transitoire, dans l'attente de la transposition de la directive Accueil. Il a ainsi invité les préfets à mettre fin au placement en rétention des étrangers dont le directeur général de l'OFPRA aura signalé que leur demande d'asile ne paraît pas manifestement infondée, nécessitant un examen plus approfondi. Le préfet doit en conséquence leur délivrer un sauf-conduit leur permettant de se rendre à la préfecture pour y accomplir les formalités qui leur incombent en leur qualité de demandeur d'asile. La demande d'asile est instruite en procédure normale ou en procédure prioritaire selon ses caractéristiques. La note d'information prévoyait donc, a contrario, que les demandeurs dont l'OFPRA aurait rejeté la demande à la suite d'un examen en procédure prioritaire étaient maintenus en rétention.

Saisi d'un recours à l'encontre de cette note d'information, le Conseil d'État l'a annulée pour deux motifs.

En premier lieu, il a considéré que la directive « Accueil » imposait qu'il soit procédé à un nouvel examen de la situation de l'étranger, désormais demandeur d'asile, afin de s'assurer du caractère nécessaire et proportionné de cette mesure.

En second lieu, il a estimé qu'il était contraire à la jurisprudence de la CEDH que le maintien en rétention entraîne nécessairement l'examen par l'OFPRA en procédure prioritaire de la demande d'asile, puisque le placement par l'autorité administrative en cette procédure devait être apprécié au cas par cas, au regard de l'ensemble des circonstances pertinentes.123(*)

2. L'intervention du préfet pour décider du maintien en rétention du demandeur d'asile et l'instauration d'un nouveau recours contre cette décision

Le dispositif proposé par le présent article 9 s'efforce de répondre à ces critiques afin de rendre le traitement des demandes d'asile en rétention conforme aux directives « Accueil » et « Procédure ».

Le nouvel article L. 556-1 confie, par parallélisme avec la décision initiale de placement en rétention, la décision de maintien en rétention à l'autorité administrative, c'est-à-dire le préfet. Celui-ci fonde sa décision sur des critères objectifs pour déterminer si la demande d'asile est présentée dans le seul but de faire échec à l'exécution de la mesure d'éloignement. Ce maintien en rétention s'opère sous le contrôle du juge des libertés et de la détention. À la suite de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de sa rapporteure, le texte précise qu'en l'absence d'une telle décision, l'étranger est immédiatement remis en liberté pour lui permettre de faire enregistrer sa demande d'asile.

Ce dispositif inverse donc la règle posée par la note d'information annulée par le Conseil d'État. Il est plus respectueux du partage des compétences entre autorité administrative et OFPRA.

Dès lors que le maintien en rétention est justifié par le fait que la demande est considérée par l'autorité administrative comme dilatoire, l'examen de la demande d'asile doit s'effectuer selon la procédure accélérée, conformément au 4° du III de l'article L. 723-2 dans sa nouvelle rédaction. Le deuxième alinéa du nouvel article L. 556-1 précise néanmoins ce point.

En vertu du troisième alinéa de ce même article, il peut être mis fin à la rétention dans deux hypothèses :

- si l'OFPRA estime qu'il ne peut examiner la demande selon la procédure accélérée ; cette disposition, qui traduit la faculté de l'OFPRA, prévue au V de l'article L. 723-2 dans sa nouvelle rédaction, de décider de ne pas statuer en procédure accélérée lorsque cela lui paraît nécessaire pour assurer un examen approprié de la demande, entérine le fait qu'un examen en procédure normale n'est pas compatible avec la durée maximale de rétention, qui ne peut être prolongée au-delà de quarante-cinq jours124(*) ;

- si l'OFPRA reconnaît le statut de réfugié ou accorde le bénéfice de la protection subsidiaire.

Si en revanche l'OFPRA prend une décision d'irrecevabilité ou de rejet de la demande d'asile, l'étranger peut saisir la CNDA. Cependant, ce recours n'est pas suspensif dans la mesure où l'étranger retenu ne bénéficie pas du droit au maintien sur le territoire français - il ne s'est d'ailleurs pas vu délivrée d'attestation de demande d'asile en application du nouvel article L. 741-1 du CESEDA introduit par l'article 12 du projet de loi125(*). Aussi, le quatrième alinéa du nouvel article L. 551-6 autorise l'étranger retenu à former un recours en urgence devant le tribunal administratif pour contester la décision de maintien en rétention. Ce recours doit s'exercer dans un délai de quarante-huit heures à compter de la notification de la décision de l'OFPRA. Le juge statue en formation de juge unique, sous soixante-douze heures, dans les mêmes conditions que lorsqu'il est saisi de la décision de placement en rétention, en particulier sans conclusions du rapporteur public.

Le cinquième alinéa du nouvel article L. 551-6 dispose que ce recours est suspensif jusqu'à notification de la décision du tribunal administratif, sauf dans deux cas, conformément à l'article 9, paragraphe 2, de la directive « Procédures » :

- la demande rejetée était une première demande de réexamen présentée en vue de faire échec à une mesure d'éloignement ;

- la demande rejetée était une nouvelle demande de réexamen.

Si le juge estime que la demande d'asile n'avait pas été présentée uniquement dans le but de faire échec à l'exécution de la mesure d'éloignement, il annule la décision de maintien en rétention et ordonne que l'étranger soit autorisé à se maintenir sur le territoire. Dès lors, l'étranger est immédiatement remis en liberté et se voit délivrer une attestation de demande d'asile.

Le nouvel article L. 556-1 précise que l'étranger ainsi remis en liberté peut être néanmoins assigné à résidence en application de l'article L. 561-1 du CESEDA. Cette disposition permet à l'autorité administrative de procéder à l'éloignement de l'étranger en cas de décision négative définitive de la CNDA.

Le dernier alinéa renvoie à un décret en Conseil d'État les modalités d'application de l'article L. 556-1.

Le nouvel article L. 556-2 exclut la mise en oeuvre du nouveau recours instauré par l'article L. 556-1 en Guyane, en Guadeloupe, à Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

Recours

Demande d'asile en centre de rétention

Dispositif proposé par le projet de loi (article 9)

Source : commission des lois du Sénat

L'article L. 556-1 instaure donc un système de recours à double niveau, comme l'autorise l'article 46, paragraphe 6, de la directive « Procédures »126(*). Il soulève toutefois plusieurs difficultés.

Certes, les conditions du maintien en rétention semblent bien répondre aux exigences posées par le Conseil d'État dans son arrêt du 30 juillet 2014 et être conformes à l'article 8, paragraphes 2 et 3, d, de la directive « Accueil » : l'autorité administrative est contrainte de procéder à un nouvel examen de la situation de l'étranger, examen qui ne peut conclure à la nature dilatoire de la demande d'asile que sur la base d'éléments objectifs justifiant en ce cas aussi bien du maintien en rétention que de l'examen de la demande d'asile selon la procédure accélérée.

Cependant, le recours instauré ne semble pas conforme à la directive « Accueil ». Le recours institué ne vise qu'à remédier au caractère non suspensif du recours devant la CNDA, aussi n'est-il ouvert qu'après que l'OFPRA a déjà statué. L'article 9, paragraphe 3, de la directive fait pourtant obligation aux États membres de prévoir, soit d'office, soit à la demande de l'étranger, un contrôle juridictionnel accéléré de la légalité du placement en rétention lui-même. Cela est justifié par le fait que de cette décision de maintien en rétention découle l'examen en procédure accélérée de la demande et l'absence de droit au maintien sur le territoire dans l'attente de la décision de la CNDA.

Par ailleurs, votre rapporteur se fait l'écho des nombreuses critiques formulées à l'encontre de ce dispositif qui vient encore complexifier l'articulation entre les différents juges intervenant en rétention. Il n'ignore pas non plus la situation de la juridiction administrative devant laquelle l'importance croissante du contentieux en urgence relatif aux étrangers conduit à un allongement de la durée de traitement des autres contentieux d'urbanisme, de marché public... Il estime qu'un recours suspensif devant la CNDA à l'encontre de la décision de l'OFPRA serait seul à même de simplifier cet entrelacs de décision et de recours. Il propose donc à votre commission d'examiner l'opportunité d'instituer un tel recours devant la CNDA statuant en juge unique et en urgence selon le modèle qu'elle a retenu, à l'article 8 du projet de loi, pour les demandes d'asile à la frontière à la lumière du bilan qui pourra être tiré de cette première expérience.

Dans l'attente de l'instauration de ce nouveau recours, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté deux amendements visant à améliorer la rédaction du texte et à remédier aux difficultés évoquées ci-dessus.

L'amendement COM-255 rectifié, en conformité avec l'article 9, paragraphe 3, de la directive « Accueil », fait courir le délai de recours contre la décision de maintien en rétention à compter de la notification de cette décision, non de celle de l'OFPRA. En effet, eu égard aux effets sur l'examen de la demande d'asile du maintien en rétention (procédure accélérée et caractère non suspensif du recours devant la CNDA), il importe que cette décision puisse être contestée le plus rapidement possible. Il dispose, par ailleurs, que si l'étranger a déjà formé un recours devant le « juge des 72 heures » lors de son placement en rétention et si celui-ci n'a pas encore statué sur ce premier recours, le juge joint d'office les deux affaires. Enfin, il prévoit la notification de la décision de maintien en rétention, par parallélisme des formes avec la décision initiale de placement en rétention.

En outre, par l'amendement COM-183 de son rapporteur, votre commission a inscrit dans la loi le délai de quatre-vingt-seize heures dans lequel l'OFPRA doit instruire la demande d'asile.

Enfin, votre commission a adopté l'amendement COM-266 du Gouvernement prévoyant que le décret d'application préciserait les modalités d'évaluation de la vulnérabilité du demandeur d'asile et, le cas échéant, de prise en compte de ses besoins particuliers, conformément à l'article 11, paragraphe 1, de la directive « Accueil ».

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

CHAPITRE III DISPOSITIONS RELATIVES À LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE

Article 10 (art. L. 731-2, L. 731-4 [supprimé], L. 732-1, L. 733-1-1 [nouveau] et L. 733-1-2 [supprimé], L. 733-2, L. 733-3-1 et L. 733-4 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, art. L. 233-5, L. 234-3, L. 234-3-1 et L. 234-4 du code de justice administrative et art. 3, 9-4 [nouveau], 14 et 16 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) - Examen des recours devant la Cour nationale du droit d'asile et organisation juridictionnelle

Le présent article traite de la procédure devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) ainsi que de son organisation.

À titre liminaire, on observera que l'existence de la CNDA, dans sa spécificité de juge de plein contentieux spécialisé, est ainsi consacrée, alors même qu'il avait été proposé par le rapport des inspections d'avril 2013127(*), ainsi que par celui de nos collègues Mme Valérie Létard et M. Jean-Louis Touraine128(*), de la supprimer au profit des juridictions administratives de droit commun. Le maintien de la CNDA est cependant soumis à des réformes profondes de son fonctionnement afin de respecter les délais imposés par la directive « Procédures » pour l'examen des demandes d'asile malgré la généralisation du caractère suspensif du recours129(*), ainsi qu'à la poursuite de sa professionnalisation.

Le présent article modifie ainsi considérablement les conditions d'examen des recours devant la CNDA en enserrant la procédure de jugement dans des délais préfix et en introduisant le recours à un juge unique dans certaines hypothèses. Il rend également automatique l'attribution de l'aide juridictionnelle. Enfin, il approfondit la juridictionnalisation de la Cour à l'oeuvre depuis sa substitution à la Commission de recours des réfugiés par la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile. Ces nouvelles mesures viennent ainsi s'inscrire dans un mouvement de réforme plus ancien, que le décret n° 2013-751 du 16 août 2013 relatif à la procédure applicable devant la Cour nationale du droit d'asile avait d'ores et déjà prolongé.

Cet article s'attache ainsi à la compétence contentieuse de la CNDA. On rappellera néanmoins que la CNDA dispose également d'une compétence consultative dans le cadre de requêtes adressées par des réfugiés contre des décisions de restriction de séjour ou d'expulsion. En application de l'article L. 731-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), le réfugié visé par une telle mesure a une semaine pour exercer un recours, suspensif d'exécution, devant la CNDA, qui formule un avis motivé quant au maintien ou à l'annulation de la mesure, adressé sans délai au ministre chargé de l'asile.

1. La consécration de la CNDA comme juge de plein contentieux et l'encadrement des renvois à l'OFPRA

Le 4° du I du présent article 10 introduit dans le CESEDA un nouvel article L. 733-4 qui consacre la qualité de juge de plein contentieux de la CNDA. Conforme à la jurisprudence du Conseil d'État130(*), cette disposition permet également de transposer l'article 46, paragraphe 3, de la directive « Procédures » qui précise que pour se conformer à ses dispositions, « les États membres veillent à ce qu'un recours effectif prévoie un examen complet et ex nunc tant des faits que des points d'ordre juridique, y compris, le cas échant, un examen des besoins de protection internationale en vertu de la directive 2011/95/UE ».

Le deuxième alinéa du nouvel article L. 733-4 encadre, en conséquence, les conditions d'annulation d'une décision de l'OFPRA et de renvoi à celui-ci de l'examen d'un recours, dans un schéma relevant davantage du recours pour excès de pouvoir. Il convient toutefois d'observer que les annulations et renvois à l'OFPRA ne représentent en 2013 que 1 % des décisions rendues par la CNDA.

Le renvoi ne pourrait être prononcé que dans deux hypothèses :

- l'Office n'a pas procédé à un examen particulier de la demande conformément au V de l'article L. 723-2 - cette disposition traduit la jurisprudence du Conseil d'État rappelant le caractère obligatoire de l'examen individuel des demandes d'asile131(*) -,

- ou l'Office n'a pas convoqué le demandeur à un entretien hors les cas de dispense d'entretien prévus par les articles L. 723-6 (raisons médicales), L. 723-11-1 (clôture d'examen) ou L. 723-14 (examen de recevabilité d'une demande de réexamen), conformément à la jurisprudence du Conseil d'État132(*),

et à condition que la Cour ne soit pas en mesure de prendre immédiatement une décision de reconnaissance du statut de réfugié ou d'octroi de la protection subsidiaire.

À ces dispositions s'ajoute celle figurant à l'article 7 du projet de loi et qui prévoit que « si des éléments nouveaux sont présentés par le demandeur d'asile alors que la procédure concernant sa demande est en cours, ceux-ci sont examinés, dans le cadre de cette procédure, par l'office si celui-ci n'a pas encore statué ou par la Cour nationale du droit d'asile si celle-ci est saisie ». Cette disposition prohibe donc le renvoi à l'OFPRA au motif que des éléments nouveaux rendant nécessaires un nouvel examen n'auraient été produits que devant la Cour. Cette précision vise à mettre un terme à une pratique dénoncée par certains consistant pour le demandeur à ne pas dévoiler toutes ces cartes devant l'OFPRA afin de gagner du temps par le jeu des renvois. Elle contribue toutefois à limiter les possibilités de renvoi de la Cour vers l'OFPRA, y compris lorsque les faits nouveaux produits nécessitent effectivement de reprendre totalement l'instruction.

Votre commission a adopté l'amendement COM-155 de son rapporteur visant à reprendre plus exactement les termes des arrêts du Conseil d'État.

2. Une réforme en profondeur de l'examen des recours devant la CNDA

On rappellera tout d'abord que les décisions de la CNDA ne sont pas susceptibles d'appel mais seulement d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État, ce pourvoi n'étant pas suspensif.

2.1. Une extension limitée du champ de compétence de la CNDA

L'article L. 731-2 du CESEDA définit la mission contentieuse de la CNDA qui est compétente pour statuer sur les recours formés contre les décisions de l'OFPRA. Pour mémoire, le délai de recours contentieux devant la CNDA est d'un mois après la notification de la décision de l'OFPRA, ce qui représente une dérogation par rapport au délai de droit commun de deux mois.

Le 1° du I de l'article 10 du projet de loi tire donc la conséquence des nouvelles compétences conférées à l'OFPRA par l'article 7 et dresse la liste des articles du CESEDA comprenant les décisions susceptibles d'un recours devant la CNDA.

Il en ressort que toutes les décisions de l'OFPRA pourraient faire l'objet d'un recours devant la CNDA, à l'exception des décisions de clôture, comme l'a précisé un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale. Ces dernières décisions ne constituant pas des décisions sur le fond de la demande d'asile, le recours contentieux ne pourrait porter que sur la vérification du respect par l'OFPRA des conditions légales de la clôture, contrôle que la compétence de plein contentieux, et non de contrôle de légalité, de la CNDA ne l'autorise pas à exercer. La clôture à la suite du retrait de sa demande par le demandeur, prévue à l'article L. 723-11, ne se traduisant que par l'enregistrement dans le dossier du demandeur de ce retrait, ne constitue pas, quant à elle, une décision faisant grief ; elle n'est donc pas susceptible de recours.

Il en découle que pourraient faire l'objet d'un contentieux devant la CNDA les décisions suivantes :

- le refus de reconnaissance du statut de réfugié fondé sur les motifs d'exclusion, de fraude, d'asile interne ou parce que le demandeur ne remplit pas les critères, y compris si le demandeur a tout de même obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire ;

- le refus d'octroi de la protection subsidiaire fondé sur les motifs d'exclusion, de fraude ou parce que le demandeur ne remplit pas les critères ;

- la décision de cessation du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire ;

- le placement en procédure accélérée et le non usage par l'OFPRA de sa faculté de replacer une demande selon la procédure normale, y compris pour des motifs de vulnérabilité - il convient de noter que s'agissant du placement en procédure accélérée par l'autorité préfectorale, l'article L. 723-2, en son paragraphe VI, précise qu'il ne peut faire l'objet d'un recours distinct de celui présenté devant la CNDA pour contester le rejet de la demande, dispositif étendu, sur proposition de votre rapporteur, au placement en procédure accélérée par détermination de la loi ou à l'initiative de l'OFPRA133(*) ;

- la décision d'irrecevabilité de la demande d'asile, y compris dans le cas de réexamen134(*).

La CNDA jugeant en plein contentieux, non en légalité, l'examen des éléments de procédure, en particulier s'agissant du choix de la procédure - normale ou accélérée - devrait être considéré comme étant intrinsèquement indissociable du fond des demandes. La CNDA n'aurait donc pas à juger en tant que telle de la décision de placer en procédure accélérée ou de ne pas replacer en procédure normale une demande. Elle examinerait cette décision comme un moyen soulevé au soutien d'un recours contre une décision de rejet d'une demande de protection.

Il en va différemment des décisions d'irrecevabilité qui constituent pour leur part une catégorie nouvelle de décisions de l'OFPRA dans la mesure où dans le cadre de l'examen de la recevabilité, l'Office n'aurait pas à se pencher sur le fond de la demande. Cependant, cette décision emporterait de fait comme conséquence un refus de protection et impliquerait donc bien qu'en cas d'annulation une protection soit attribuée par la CNDA.

2.2. Des innovations concernant les modalités d'examen des recours : des délais préfix et le juge unique

Ce projet de loi comporte deux innovations essentielles s'agissant des modalités d'examen des recours par la CNDA.

En premier lieu, le présent article enserre les délais d'examen des recours par la CNDA dans des délais préfix :

cinq mois à compter de sa saisine pour les demandes examinées par l'OFPRA selon la procédure normale ;

cinq semaines à compter de sa saisine pour les demandes préalablement examinées en procédure accélérée.

Il est ainsi fait application de la faculté offerte par l'article 46, paragraphe 10, de la directive « Procédures » de fixer des délais d'examen des recours à la juridiction.

En second lieu, il distingue deux formations de jugement selon le type de décision de l'OFPRA en cause et la procédure d'examen suivi par ce dernier : la CNDA statuerait normalement en formation collégiale, mais, en cas de recours formé contre une décision d'irrecevabilité ou de décision prise en procédure accélérée, le recours serait examiné par un juge unique.

Il convient d'observer qu'il existe d'ores et déjà une formation à juge unique à la CNDA, l'article L. 733-2 du CESEDA disposant que « le président et les présidents de section peuvent, par ordonnance, régler les affaires dont la nature ne justifie pas l'intervention d'une formation collégiale ». L'article R. 733-4 vient préciser cette disposition en posant une obligation de motivation des ordonnances visant à :

- donner acte des désistements ;

- rejeter les recours ne relevant pas de la compétence de la cour ;

- constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur un recours ;

- rejeter les recours entachés d'une irrecevabilité manifeste non susceptible d'être couverte en cours d'instance ou non régularisés dans le délai imparti ;

- rejeter les recours ne présentant aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision de l'OFPRA.

Il ne s'agit donc pas de décisions impliquant un examen au fond de la requête, à l'exception des dernières ordonnances, dites « nouvelles », pour lesquelles le même article prévoit que « l'ordonnance ne peut être prise qu'après que le requérant a été mis en mesure de prendre connaissance des pièces du dossier et après examen de l'affaire par un rapporteur ». C'est pourquoi l'introduction d'une formation à juge unique pour l'examen de recours au fond constitue bien une novation.

Pour garantir la compétence de ce juge unique, il est précisé qu'il s'agira du président de la Cour ou d'un président d'une formation de jugement désigné à cette fin. Ce juge unique conserverait la faculté de renvoyer une affaire devant la formation collégiale dans deux hypothèses :

- s'il estime que la demande d'asile ne relève pas de la procédure accélérée ou n'est pas irrecevable ;

- si l'affaire soulève une difficulté sérieuse ; ce second cas a été introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa rapporteure, en application d'une jurisprudence constante de la juridiction administrative.

Par plusieurs amendements de la rapporteure, l'Assemblée nationale a clarifié ces dispositions sur plusieurs points. Elle a par ailleurs restructuré l'article L. 731-2 modifié afin de faire apparaître :

- au premier alinéa, les décisions susceptibles de faire l'objet d'un recours et le délai d'un mois dans lequel il doit être exercé,

- au deuxième alinéa, d'abord le principe selon lequel la CNDA statue en formation collégiale dans un délai de cinq mois, puis la dérogation que constitue la formation à juge unique statuant dans un délai de cinq semaines.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-144 tendant à préciser que le renvoi par le juge unique à la formation collégiale peut être décidé d'office ou à la demande du requérant. Votre rapporteur a en effet été sensible à l'argument selon lequel en décidant de la procédure suivie, l'OFPRA, qui est partie au procès devant la CNDA en qualité de défenseur, choisissait en quelque sorte son juge. En prévoyant que le juge unique devrait, avant toute chose, examiner sa propre compétence, votre commission a donc tenu à apporter au requérant une garantie de nature à rétablir l'égalité des armes devant le juge.

Par coordination avec les dispositions introduites à l'article 8 du projet de loi, créant un nouveau recours devant la CNDA pour les décisions de refus d'entrée sur le territoire prises par le ministre de l'intérieur sur avis conforme de l'OFPRA, votre commission a par ailleurs adopté l'amendement COM-253 de son rapporteur complétant l'article L. 731-2.

2.3. L'automaticité de l'attribution de l'aide juridictionnelle

L'aide juridictionnelle devant la CNDA a été réformée à plusieurs reprises lors de ces dernières années.

À l'origine, la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique conditionnait l'attribution de l'aide juridictionnelle devant la CNDA à l'entrée régulière sur le territoire. Cette restriction fut supprimée par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration pour non-conformité à la directive « Procédures ». Cette réforme eut pour conséquence non seulement d'accroître le coût de l'aide juridictionnelle devant la CNDA, mais également d'allonger les délais de jugement, du fait notamment des demandes d'aide juridictionnelle formulées le jour même de l'audience, contraignant la formation de jugement à renvoyer l'affaire à une audience ultérieure afin de permettre au bureau de l'aide juridictionnelle d'examiner la demande.

Devant ce constat et à la suite du rapport de MM. Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon fait au nom de la commission des finances du Sénat, l'article 162 de la loi de finances pour 2011135(*) a prévu que l'aide juridictionnelle devant la CNDA doit être demandée au plus tard dans le mois qui suit la réception, par le demandeur, de l'accusé de réception de son recours. Cette première mesure a été complétée par l'article 95 de la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité qui a rendu irrecevable toute demande d'aide juridictionnelle dans le cadre d'un recours formé contre une décision de rejet de demande de réexamen par l'OFPRA dès lors que le requérant a d'ores et déjà bénéficié de l'assistance d'un avocat au titre de l'aide juridictionnelle à l'occasion d'une précédente demande. L'octroi de l'aide juridictionnelle reste par ailleurs soumise à des conditions de ressources.

Tel est le régime en vigueur à l'heure actuelle. Il convient de noter que la CNDA, à l'instar de la Cour de cassation et du Conseil d'État, dispose de son propre bureau d'aide juridictionnelle.

La directive « Procédures » dans sa version du 26 juin 2013 ne permet cependant plus d'exclure du bénéfice de l'aide juridictionnelle les recours contre des décisions rejetant des demandes de réexamen, l'article 15, paragraphe 3, a, n'ayant pas été repris lors de la refonte de la directive.

Le projet de loi tire les conséquences de cette situation en instaurant le bénéfice de plein droit de l'aide juridictionnelle. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette mesure devrait représenter un surcoût de l'ordre de 2 millions d'euros pour le budget du ministère de la justice. En contrepartie cependant, il encadre plus strictement les délais puisque la demande doit être introduite au plus tard lors de l'introduction du recours. À l'initiative de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité transposer une faculté offerte par l'article 20, paragraphe 3, de la directive « Procédures »136(*) en maintenant le bénéfice de plein droit de l'aide juridictionnelle à l'exception des cas de recours manifestement irrecevables, qui donnent lieu à une ordonnance de rejet, par exemple en cas de forclusion ou d'incompétence de la CNDA. Cette disposition aurait des effets bénéfiques non seulement en termes de finances publiques, mais également de gain de temps puisqu'il ne serait pas nécessaire d'attendre la désignation d'un avocat pour que le juge prenne l'ordonnance de rejet.

Le III du présent article 10 procède par ailleurs à un toilettage de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique pour remplacer l'ancienne appellation « Commission de recours des réfugiés » par la nouvelle « Cour nationale du droit d'asile ».

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté les amendements COM-145 et COM-146 transférant la disposition relative à l'aide juridictionnelle devant la CNDA au sein de la loi de 1991.

2.4. La consécration légale de la pratique du huis clos

Le 3° du I du présent article 10 introduit dans le CESEDA un nouvel article L. 733-1-1 qui consacre la faculté pour le président de la formation de jugement d'ordonner le huis clos, par dérogation au principe de la publicité des audiences. En cela, le projet de loi consacre la pratique actuelle, les présidents de formation de jugement ayant régulièrement recours au huis clos en cas d'allégation de viol ou lorsqu'ils soupçonnent la présence dans la salle d'audience de représentants de l'État en cause, d'un mouvement politique désireux de contrôler ses membres actuels ou passés ou autres personnes plus ou moins bien attentionnées.

L'Assemblée nationale y a porté plusieurs modifications.

En premier lieu, elle a tenu à préciser que les débats ont lieu « après lecture du rapport par le rapporteur ». Comme l'indique la rapporteure de la commission des lois à l'origine de cette précision, cette dernière a pour objectif d'apporter une garantie procédurale supplémentaire au requérant en imposant l'intervention du rapporteur, que la Cour siège en formation collégiale ou en formation à juge unique.

Ensuite, l'Assemblée nationale a prévu que le huis clos est de droit à la demande du requérant tout en préservant la faculté pour le président de la formation de jugement d'ordonner le huis clos de sa propre initiative. Initialement limitée aux seuls faits de viol ou de tortures et actes de barbarie accompagnés d'agressions sexuelles, cette possibilité accordée au requérant a été élargie à tous les recours lors de l'examen en séance publique.

Enfin, a été introduite la faculté pour le président de la formation de jugement d'interdire l'accès de la salle d'audience aux seuls mineurs, par analogie à ce que prévoit l'article 306 du code de procédure pénale. Votre commission a complété cette disposition par l'amendement COM-222 de son rapporteur, pour prévoir que l'interdiction de l'accès à la salle d'audience pouvait être prononcée à l'égard de certains mineurs seulement.

Par ailleurs, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu, sur proposition de sa rapporteure, que le président de la formation de jugement puisse appeler ensemble les affaires relatives aux demandes d'asile de personnes formant un couple, ou au contraire, à la demande d'un requérant, les appeler séparément. Cette disposition inscrit dans la loi la pratique en vigueur à la CNDA selon laquelle la Cour joint les affaires lorsqu'elle est saisie par un couple, sauf demande spécifique contraire de l'une des personnes. Votre commission a toutefois considéré que cette disposition, qui relève davantage du pouvoir règlementaire, risquerait de consacrer un droit dont il pourrait être excipé à des fins dilatoires, la disjonction des affaires entraînant leur renvoi. Elle l'a donc supprimée en adoptant l'amendement COM-151 de son rapporteur.

2.5. L'inscription dans la loi du principe de non divulgation

Comme l'OFPRA, la CNDA est soumise au principe de confidentialité des éléments d'information recueillis dans le cadre de l'examen d'une demande d'asile137(*). Cela a été rappelé avec force par le Conseil d'État qui y a vu, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, une garantie essentielle du droit constitutionnel d'asile, mais également une exigence découlant de la convention de Genève138(*). Ce principe doit toutefois être articulé avec le respect du principe du contradictoire et des droits de la défense. Cette articulation de deux principes à valeur constitutionnelle relevant de la loi, c'est à juste titre que l'Assemblée nationale, sur proposition de sa rapporteure, a introduit des dispositions en ce sens au 4° du I du présent article 10.

À la suite de l'adoption en séance publique d'un amendement du Gouvernement, le texte transpose donc au premier alinéa du nouvel article L. 733-3-1 du CESEDA le principe de non divulgation des éléments recueillis par la CNDA, par parallélisme avec ce qui est prévu, s'agissant du respect de ce même principe par l'OFPRA lors de l'instruction d'une demande d'asile, par l'article 7 du projet de loi, dont il reprend les termes.

Le deuxième alinéa de ce nouvel article L. 733-3-1 règle ensuite la question de la communicabilité au requérant des éléments fournis par l'OFPRA à l'appui de sa défense. Lors du débat contradictoire, l'OFPRA peut s'opposer à la communication d'informations ou de leurs sources en se fondant sur les mêmes motifs qui le conduiraient lui-même à refuser une telle transmission en vertu du nouvel article L. 723-9-1, à savoir, outre les secrets protégés par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, que cette consultation ou la divulgation de ces informations « porterait atteinte à la sécurité des personnes physiques ou morales ayant fourni ces informations ou à celles des personnes auxquelles elles se rapportent ou serait préjudiciable à la collecte d'informations nécessaires à l'examen d'une demande d'asile ».

Dans le cas d'une telle opposition, le texte prévoit que l'OFPRA en informe la Cour en lui communiquant les éléments en question dans des conditions garantissant leur confidentialité. Puis il appartient à la Cour d'estimer si l'opposition de l'OFPRA est justifiée ou non. Dans l'affirmative, elle décide de ne communiquer au requérant qu'un résumé des informations sur laquelle elle fondera sa décision tout en garantissant la sécurité des personnes en cause. Si la Cour estime au contraire que les éléments doivent être communiqués au requérant, elle en informe l'OFPRA qui peut les retirer du débat, auquel cas, ces éléments ne peuvent être pris en compte par la Cour dans sa décision.

Ce dispositif est conforme à l'article 23, paragraphe 1, de la directive « Procédures ». Ainsi, il appartient bien au juge d'examiner la confidentialité des éléments mais l'OFPRA reste maître des informations dont il est le gardien. Les droits de la défense sont dans tous les cas préservés puisque la décision du juge ne peut n'être fondée que sur des éléments qui n'auront pas été communiqués au requérant, comme le précise le dernier alinéa.

Jugeant ce dispositif équilibré, votre commission a adopté un amendement COM-154 visant à renforcer encore l'étanchéité entre les détenteurs de l'information confidentielle et le juge appelé à trancher l'affaire au fond. Elle a donc prévu que l'OFPRA saisit le président de la Cour en exposant les motifs qui justifient sa demande de confidentialité. Si le président, ou le magistrat désigné à cette fin, estime la demande justifiée, l'office peut produire les seuls éléments d'information de nature à ne pas compromettre la sécurité des sources ou des personnes concernées. Ces éléments sont communiqués au requérant. Si le président ou le magistrat ne partage pas l'avis de l'OFPRA, les informations ne sont transmises ni au rapporteur, ni à la formation de jugement. Il est en outre précisé que la Cour ne peut fonder sa décision exclusivement sur des informations dont la source est restée confidentielle à l'égard du requérant.

Communicabilité des éléments considérés confidentiels par l'OFPRA

Source : commission des lois du Sénat

2.6. L'encadrement de l'utilisation de l'enregistrement sonore comme moyen soulevé à l'appui d'un recours

Par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, la commission des lois de l'Assemblée nationale a complété le nouvel article L. 733-4 du CESEDA introduit par le 4° du I du présent article 10 pour préciser les conditions dans lesquelles l'enregistrement sonore de l'entretien personnel à l'OFPRA peut être invoqué comme moyen de preuve à l'appui d'un recours. Il est ainsi spécifié que le requérant ne pourra se prévaloir de ce moyen de preuve que pour contester une erreur de traduction ou un contresens constaté dans la transcription de l'entretien et susceptible d'avoir eu une influence déterminante sur l'appréciation du besoin de protection.

3. La poursuite de la juridictionnalisation de la CNDA

Depuis la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, qui a sorti la Commission de recours des réfugiés du giron de l'OFPRA pour la placer sous l'autorité du Conseil d'État et l'y rattacher pour sa gestion à compter du 1er janvier 2009, la CNDA connaît un processus de juridictionnalisation et de professionnalisation qui n'est pas encore achevé.

À l'heure actuelle, la CNDA est organisée en sections composées chacune :

- d'un président nommé soit par le vice-président du Conseil d'État parmi les membres du Conseil d'État ou du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel, en activité ou honoraires, soit par le premier président de la Cour des comptes parmi les magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, en activité ou honoraires, soit enfin par le garde des sceaux parmi les magistrats du siège en activité et les magistrats honoraires de l'ordre judiciaire ;

- d'un assesseur nommé par le haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés, sur avis conforme du vice-président du Conseil d'État ; cette personnalité qualifiée doit être de nationalité française ;

- d'un assesseur nommé par le vice-président du Conseil d'État sur proposition de l'un des ministres représentés au conseil d'administration de l'OFPRA (ministre chargé de l'asile, ministre de l'intérieur, ministre des affaires étrangères, ministre chargé du budget, ministre de la justice).

La composition des sections varie au gré des journées d'audience qui se tiennent tous les jours de la semaine, à raison d'une quinzaine d'audiences par jour. En outre, seuls douze présidents de section sont affectés à temps plein à la CNDA, les autres membres étant vacataires ; il en va de même pour les assesseurs. Ce recours très important aux vacataires est la conséquence directe du nombre élevé d'audiences tenues simultanément à la Cour. Il en résulte néanmoins un défaut d'harmonisation des jugements de la Cour selon les formations de jugement, auquel le projet de loi s'efforce de remédier.

Pour pallier ce défaut d'harmonisation, le 2° du I du présent article 10 modifie l'article L. 732-1 du CESEDA relatif à l'organisation de la CNDA et à sa composition.

En premier lieu, l'organisation de la juridiction en « sections » et divisions est remplacée par une organisation en « formations de jugement » regroupées en « chambres » et « sections », sur le modèle du tribunal administratif de Paris. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, au-delà de ce changement de vocable, c'est une profonde restructuration de la Cour qui se profile avec l'instauration d'un système hiérarchique confiant aux magistrats permanents des missions de coordination des activités juridictionnelles et jurisprudentielles des chambres afin de veiller à la cohérence et à la qualité des décisions des formations de jugement.

En second lieu, en vue de la professionnalisation de la Cour, une condition de compétence dans les domaines juridique ou géopolitique est imposée pour la nomination des assesseurs. Le pouvoir de proposition des ministres représentés au conseil d'administration de l'OFPRA pour la nomination de la personnalité qualifiée par le vice-président du Conseil d'État est en outre supprimé. Cela traduit l'évolution de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui considère désormais que les principes d'indépendance et d'impartialité font obstacle à ce que siègent dans une juridiction des fonctionnaires appartenant à des collectivités parties au litige139(*). Par l'adoption de l'amendement COM-221 de son rapporteur, votre commission a également prévu que les assesseurs désignés par le vice-président du Conseil d'État devaient être de nationalité française.

L'Assemblée nationale a complété ce dispositif par deux mesures visant à renforcer encore la professionnalisation de la Cour.

Sur proposition de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a d'abord prévu que tous les membres des formations de jugement participent à plus de douze journées d'audience par an. L'objectif de cette obligation de présence est de renforcer l'expérience des magistrats et assesseurs vacataires qui devront donc, en moyenne, participer à une journée d'audience par mois. Si votre commission partage le souci de professionnalisation de la CNDA que traduit cette disposition, elle a considéré que cette mesure purement organisationnelle relevait du pouvoir réglementaire et l'a supprimée par l'amendement COM-149.

L'Assemblée nationale a ensuite estimé indispensable de garantir un minimum d'expérience au président de formation de jugement désigné par le président de la Cour pour statuer en qualité de juge unique sur les recours formés contre des décisions d'irrecevabilité de l'OFPRA ou des rejets de demande de protection examinées selon la procédure accélérée. Elle a donc imposé que ce dernier soit nommé parmi les magistrats permanents de la Cour ou parmi les non permanents ayant au moins un an d'expérience en formation collégiale. La commission des lois avait initialement prévu que puissent également être désignés en cette qualité des assesseurs vacataires représentant l'administration pourvu qu'ils aient une expérience minimale de trois ans. Cette disposition a été supprimée en séance publique au motif que ces vacataires étant des fonctionnaires ou anciens fonctionnaires, il existait un risque de contradiction avec le principe d'impartialité interprété conformément à la théorie des apparences, issu de l'article 6, paragraphe 2, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. Par l'amendement COM-254 de son rapporteur, votre commission a étendu cette disposition au juge unique désigné pour statuer en matière de recours contre les décisions de refus d'entrée sur le territoire introduits au nouvel article L. 213-9-1.

Votre commission a, en outre, adopté l'amendement COM-150 qui reprend la rédaction retenue par l'article R. 221-6 du code de justice administrative pour le tribunal administratif de Paris dont l'organisation inspire la réforme de la CNDA.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a tiré les conséquences du changement de dénomination des sections en formations de jugement par un 3° bis modifiant l'article L. 733-2 du CESEDA, relatif aux ordonnances. Votre commission a prévu que les ordonnances pourraient également être prononcées par les nouveaux présidents de section et de chambre (amendements COM-152 et COM-223).

Le II de l'article 10 procède à des coordinations au sein du code de justice administrative. Il supprime en outre la possibilité pour les présidents exerçant les fonctions de président de formation de jugement d'exercer parallèlement les fonctions d'assesseur dans une cour administrative d'appel.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-156 ouvrant aux magistrats de l'ordre judiciaire détachés à la CNDA les fonctions de président de chambre, nouvellement créées.

À la suite de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de Mme Maud Olivier, rapporteure de la délégation aux droits des femmes, le 1° bis du I de l'article 10 complète le chapitre Ier du titre III du livre VII consacré aux missions de la CNDA d'un nouvel article L. 731-4 prévoyant que le rapport d'activité de la Cour est transmis au Parlement. Votre commission a estimé que cette disposition paraissait peu opportune au regard du principe de la séparation des pouvoirs car une juridiction ne saurait rendre compte de son activité auprès du Parlement. Elle a donc adopté l'amendement COM-148 de suppression de son rapporteur.

Outre des amendements rédactionnels (COM-143, COM-153), votre commission a également adopté les amendements COM-142, COM-147 et COM-234 visant à réintroduire au sein des dispositions concernées les renvois à des mesures d'application figurant à l'article 19 du projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 10 bis (nouveau) (art. L. 512-1-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Articulation de l'intervention des différents juges

Introduit par l'amendement COM-157 de votre rapporteur, le présent article vise à prévenir les conflits de juges en écartant devant le juge administratif de droit commun un moyen équivalent à celui qu'aurait déjà examiné la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).

Lorsque le juge administratif est saisi d'un recours en annulation d'une décision fixant le pays de destination dans le cadre d'une mesure d'éloignement, il est amené à examiner la réalité des risques encourus par l'étranger en cas de retour dans son pays d'origine, en application de l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Or, si l'étranger ne fait l'objet d'une mesure d'éloignement qu'après rejet définitif par la CNDA de sa demande de protection au titre de l'asile, cette question des risques encourus dans le pays d'origine aura déjà été tranchée par la Cour au titre de son examen du droit au bénéfice de la protection subsidiaire. Deux juges sont donc régulièrement appelés à trancher successivement le même moyen.

Afin d'éviter des discordances de jurisprudence et de faciliter la tâche du juge administratif de droit commun, non spécialiste de l'évaluation du « risque pays », cet article prévoit que sera écarté d'office par le juge administratif tout moyen fondé sur l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales si deux conditions sont réunies :

- la CNDA doit préalablement avoir définitivement statué sur une demande de protection émanant de l'étranger ;

- aucun changement dans la situation personnelle ou dans le pays d'origine ne doit être intervenu depuis la décision de la Cour, susceptible de modifier l'appréciation portée par le juge sur les risques encourus par l'étranger en cas de retour dans son pays d'origine.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, cet article additionnel consacre ainsi une pratique du juge administratif de droit commun qui n'est toutefois pas généralisée.

Votre commission a adopté l'article 10 bis ainsi rédigé.

CHAPITRE IV DISPOSITIONS RELATIVES À L'ACCÈS À LA PROCÉDURE D'ASILE ET À L'ACCUEIL DES DEMANDEURS

Article 11 (titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Modification de l'intitulé

Le projet de loi opérant une refonte complète du dispositif d'accès à la procédure d'asile et précisant les conditions d'accueil des demandeurs d'asile, le présent article 11 en tire les conséquences et remplace l'intitulé du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) : « Droit au séjour des demandeurs d'asile » par un nouvel intitulé : « Accès à la procédure et conditions d'accueil des demandeurs d'asile ».

Le titre IV est désormais subdivisé en quatre chapitres distinguant les différentes phases de l'accès à la procédure d'asile puis de l'accueil des demandeurs d'asile :

- le chapitre Ier comprenant les articles L. 741-1 à L. 741-3, relatif à l'enregistrement de la demande d'asile (article 12 du projet de loi) ;

- le chapitre II comprenant les articles L. 742-1 à L. 742-6, relatif à la procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de la demande d'asile (article 13 du projet de loi) ;

- le chapitre III comprenant les articles L. 743-1 à L. 743-5, relatif au droit au maintien sur le territoire français (article 14 du projet de loi) ;

- le chapitre IV comprenant les articles L. 744-1 à L. 744-11, relatif aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile (article 15 du projet de loi).

Votre commission a adopté l'article 11 sans modification.

Article 12 (chapitre Ier du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Enregistrement de la demande d'asile

Le présent article 12 a trait à l'enregistrement de la demande d'asile.

L'accès à la procédure d'asile constitue l'un des points les plus profondément modifiés par le projet de loi en raison, d'une part, de la non-conformité de la procédure actuelle à la directive « Procédures », et, d'autre part, de sa complexité et de sa longueur.

1. Le droit en vigueur : l'admission au séjour comme préalable à l'enregistrement de la demande d'asile d'un étranger en situation irrégulière

À l'heure actuelle, les textes distinguent deux situations pour l'étranger qui sollicite l'asile :

- l'étranger est en situation régulière sur le territoire français, soit qu'il ait été détenteur d'un titre de séjour et souhaite demander l'asile du fait d'un changement de circonstances survenu dans son pays, soit qu'il soit entré sur le territoire après avoir obtenu un visa de long séjour pour solliciter l'asile ; dès lors, l'étranger doit se présenter en préfecture pour faire enregistrer sa demande d'asile et, dans la seconde hypothèse, se voir délivrer un récépissé de sa demande de titre de séjour portant la mention « étranger admis au titre de l'asile » de six mois renouvelable jusqu'à la décision de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) (article R. 742-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) ;

- l'étranger est en situation irrégulière sur le territoire français, soit qu'il y soit entré ou s'y soit maintenu irrégulièrement, soit qu'il ait sollicité l'asile à la frontière et ne soit muni que d'un sauf-conduit (cf. commentaire de l'article 8) ; dans ce cas, l'étranger doit d'abord être admis au séjour par l'autorité préfectorale en application de l'article L. 741-1 du CESEDA.

Pour solliciter son admission au séjour auprès de la préfecture en application de l'article L. 742-2 du CESEDA, l'étranger doit fournir un certain nombre de pièces, énumérées à l'article R. 741-2 du même code. Il s'agit des indications relatives à son état civil ainsi qu'à celui de son conjoint et de ses enfants à charge, des documents justifiant de son entrée régulière sur le territoire ou, à défaut, des indications sur les conditions de son entrée en France et son itinéraire à partir de son pays d'origine, de photographies d'identité et de l'indication de son adresse postale.

Ces pièces fournies, l'étranger se voit délivrer une autorisation provisoire de séjour (APS) portant la mention « en vue de démarches auprès de l'OFPRA », d'une validité d'un mois. L'article R. 742-1 du CESEDA prévoit que cette délivrance intervient dans un délai de quinze jours. Dans les faits cependant, ce délai est très supérieur. Selon une enquête réalisée en 2012 par la Coordination française pour le droit d'asile140(*), le délai moyen d'obtention était de l'ordre de trente jours et pouvait atteindre plus de sept mois dans certains points d'accueil, comme à Paris. La mission conjointe de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale des affaires sociales formulait le même constat d'une situation très contrastée sur l'ensemble du territoire141(*). Elle expliquait cet allongement des délais par trois facteurs :

- l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile ;

- la régionalisation de l'accueil des demandeurs d'asile pour la délivrance des APS, mise en place le 1er mai 2010 ;

- l'augmentation des délais d'obtention d'une adresse de domiciliation constatée dans certaines zones comme l'Île-de-France et tout particulièrement à Paris.

La domiciliation

En application du 4° de l'article R. 741-2 du CESEDA, l'étranger doit indiquer « l'adresse où il est possible de lui faire parvenir toute correspondance pendant la durée de validité de l'autorisation provisoire de séjour ». Dans la mesure où tous les demandeurs d'asile ne bénéficient pas d'un hébergement chez un parent ou un proche, le code admet la domiciliation auprès d'une association agréée par arrêté préfectoral dans les conditions suivantes : « L'agrément est accordé pour une durée de trois ans renouvelable aux associations régulièrement déclarées depuis au moins trois années dont l'objet est en rapport avec l'aide ou l'assistance aux étrangers, et justifiant d'une expérience dans les domaines de l'accueil, de la prise en charge, de la domiciliation ou de l'hébergement des demandeurs d'asile, ainsi que de leur aptitude à assurer effectivement la mission de réception et de transmission des courriers adressés aux demandeurs d'asile. »

Cette prestation de domiciliation est prise en charge par les associations assurant la mission de plateforme d'accueil des demandeurs d'asile (PADA). Elle correspond en effet au point 2 du référentiel du premier accueil des demandeurs d'asile mis en place par l'Office français de l'immigration et de l'intégration à compter du 22 décembre 2011.

Répondant à l'origine à une préoccupation d'ordre pratique - permettre à l'administration de correspondre avec le demandeur qui ne dispose pas d'un hébergement stable -, cette faculté de domiciliation s'est muée peu à peu, du fait de l'encombrement des associations, en une étape supplémentaire dans le parcours du demandeur en vue de déposer sa demande d'asile et d'accéder à la procédure d'asile.

Cette adresse de domiciliation n'est toutefois pas utile pour les services préfectoraux : à ce premier stade du parcours du demandeur d'asile, la préfecture n'a pas à communiquer avec le demandeur dans la mesure où, doté d'une simple autorisation provisoire de séjour d'une durée d'un mois, c'est à lui de revenir vers la préfecture après avoir déposé sa demande d'asile à l'OFPRA pour obtenir un récépissé valable six mois. De plus, n'étant que de domiciliation, cette adresse ne permet pas de connaître le lieu réel de résidence du demandeur.

C'est pourquoi le rapport des inspections générales d'avril 2013 recommandait de supprimer l'exigence de communiquer une adresse pour obtenir une autorisation provisoire de séjour. Il recommandait par ailleurs, pour l'obtention du récépissé de dépôt de demande, de « mieux encadrer le recours à la domiciliation, afin notamment de rappeler le caractère nécessairement subsidiaire de celui-ci, et exclure le recours à cette prestation pour les demandeurs hébergés en CADA ou en centre pérenne d'hébergement d'urgence ».

Muni de cette autorisation provisoire de séjour ainsi que du formulaire OFPRA fourni par la préfecture, l'étranger dispose d'un délai de vingt et un jours pour présenter sa demande d'asile complète à l'OFPRA en vertu de l'article R. 723-1 du CESEDA. L'OFPRA enregistre « sans délai » la demande et en informe par courrier le demandeur. Sur présentation de ce courrier, le demandeur obtient un récépissé portant la mention « récépissé constatant le dépôt d'une demande d'asile », valant autorisation provisoire de séjour. Ce récépissé est valable six mois, renouvelable jusqu'à la notification de la décision de l'OFPRA, conformément à l'article R. 742-2 du CESEDA. En cas de recours devant la CNDA, sur présentation de l'accusé de réception du recours par la Cour, ce récépissé est renouvelé jusqu'à la notification de la décision de la Cour, en application de l'article R. 742-3 du même code.

Dans certains cas cependant, l'étranger qui sollicite l'asile se voit refuser l'admission provisoire au séjour. Si, en vertu de l'article L. 741-3 du CESEDA, celle-ci ne peut être refusée au seul motif que l'étranger n'est pas en possession des documents et visas nécessaires à l'entrée sur le territoire, l'article L. 741-4 dudit code en revanche prévoit le refus de l'admission au séjour dans quatre cas :

- l'examen de la demande d'asile du demandeur relève d'un autre État en application du règlement « Dublin » ou d'autres conventions similaires ;

- l'étranger est ressortissant d'un pays considéré comme sûr, soit du fait de l'application de la clause de cessation prévue par l'article 1er, C, 5 de la Convention de Genève, soit du fait de son inscription sur la liste des pays d'origine sûrs ;

- sa présence en France constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État ;

- la demande d'asile « repose sur une fraude délibérée ou constitue un recours abusif aux procédures d'asile ou n'est présentée qu'en vue de faire échec à une mesure d'éloignement prononcée ou imminente ».

Dans les trois dernières hypothèses, le demandeur ne dispose que de quinze jours pour formuler sa demande d'asile auprès de la préfecture, qui la transmet à l'OFPRA « en mentionnant son caractère prioritaire », conformément à l'article R. 723-1 du CESEDA.

Ce dispositif est insatisfaisant à plusieurs égards.

En premier lieu, les délais excessifs pour la domiciliation et la délivrance des autorisations provisoires de séjour dénoncés par les associations et le rapport des inspections générales emportent comme conséquence l'irrégularité du séjour des demandeurs d'asile susceptibles à tout moment de faire l'objet d'une mesure d'éloignement. Cette situation contrevient au principe de non-refoulement consacré par l'article 33, paragraphe 1, de la Convention de Genève. Ils aboutissent également à empêcher les demandeurs d'asile d'accéder au dispositif d'accueil qui leur est dédié, les conduisant à se reporter sur le dispositif d'hébergement d'urgence généraliste, avec les conséquences financières et le manque de places que cela entraîne.

En second lieu, cette procédure est contraire à la directive « Procédures » qui, en son article 6, distingue entre la présentation de la demande d'asile, son enregistrement par l'autorité compétente et son introduction formelle devant l'autorité responsable de la détermination, ce qui préserve toutefois le partage des compétences en droit français entre la préfecture pour le droit au séjour, d'une part, et l'OFPRA pour l'examen au fond de la demande de protection, d'autre part. Cet article 6 prévoit que l'enregistrement de la demande d'asile par l'autorité compétente doit être effectué dans un délai de trois jours après la présentation du demandeur, six en cas de mauvaise orientation de la demande et dix en cas d'afflux massif. En outre, le refus d'admission provisoire au séjour entre en contradiction avec le droit au maintien sur le territoire consacré par l'article 9, paragraphe 1, de la même directive142(*).

2. Une simplification du parcours du demandeur d'asile en vue d'un accès plus rapide à la procédure

Le présent article 12 simplifie donc ce dispositif afin de réduire les délais et de le rendre conforme à la directive.

2.1. L'instauration d'un point d'entrée unique dans la procédure

L'article L. 741-1 du CESEDA, dans sa nouvelle rédaction, dispose que tout étranger sollicitant l'asile se présente, en personne143(*), à l'autorité administrative compétente qui enregistre sa demande et procède à la détermination de l'État responsable en application du règlement « Dublin III ». Ainsi, il ne serait plus opéré de distinction selon le statut du demandeur, en séjour régulier ou non, de façon à créer un point d'entrée unique dans la procédure.

L'autorité administrative compétente resterait la préfecture, seule à même de procéder à l'identification du demandeur d'asile et au contrôle, via les bornes Eurodac, de son droit à demander l'asile en France. À cette fin, l'article L. 741-1 impose au demandeur une obligation de coopération avec l'autorité administrative en vue d'établir son identité, sa ou ses nationalités, sa situation familiale, son parcours depuis son pays d'origine et, le cas échéant, des demandes d'asile formulées antérieurement. Le non-respect de cette obligation de coopération est sanctionné par le placement en procédure accélérée de sa demande d'asile (cf. le nouvel article L. 723-2, III, 1° et 2°). C'est également à ce stade que l'autorité administrative formulerait les autres constatations qui commanderont l'examen en procédure accélérée de la demande d'asile par l'OFPRA : présentation tardive de la demande d'asile, demande dilatoire en vue de faire échec à une mesure d'éloignement ou présence du demandeur constituant une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État (3° à 5° du même article L. 723-2, III)144(*).

À l'initiative de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a inscrit dans la loi les délais d'enregistrement de la demande d'asile, afin d'affirmer la volonté du législateur de réduire les délais d'examen des demandes d'asile à tous les stades de la procédure. Transposant fidèlement les dispositions de la directive « Procédures », l'article L. 741-1 prévoit donc désormais que l'enregistrement a lieu au plus tard trois jours ouvrables après la présentation de la demande à l'autorité administrative compétente, délai porté à six jours ouvrables en cas de mauvais aiguillage de la demande et à dix jours ouvrables en cas d'afflux massif de demandes.

Votre rapporteur approuve l'inscription de ces délais dans la loi et s'associe à cette démarche volontariste de réduction des délais d'entrée dans la procédure des demandeurs d'asile. Il a donc pris connaissance avec intérêt du projet du Gouvernement de réunir en un même guichet unique des agents de préfecture et de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) pour permettre au demandeur d'asile, sitôt sa demande enregistrée, de disposer d'un hébergement adapté le cas échéant à sa situation de vulnérabilité, ainsi que de l'ouverture de ses droits sociaux. Il a également noté que la condition pour que le délai de trois jours soit respecté était l'instauration d'un pré-accueil auprès du secteur associatif afin que le demandeur se présentant auprès du guichet unique produise un dossier complet. Cette mission devrait être assurée par les plateformes d'accueil des demandeurs d'asile (PADA) qui se verraient ainsi pérenniser. Votre rapporteur comprend toutefois l'inquiétude des associations au regard, d'une part, du risque de report sur elles du phénomène de file d'attente qu'ont connu par le passé certaines préfectures avant de se doter d'un dispositif de prise de rendez-vous, d'autre part, du transfert de charges proprement régaliennes en matière de vérification de l'état civil des personnes en particulier, au risque que le pré-accueil devienne un pré-enregistrement.

Votre rapporteur se félicite de la montée en puissance annoncée de la mise en oeuvre des dispositions du règlement « Dublin III » avec l'activation de la fonction biométrique de l'application VISABIO145(*). Cette évolution reste cependant soumise à la possibilité de relever les empreintes digitales des demandeurs d'asile et nécessitera la multiplication des bornes Eurodac. Le rapport des inspections avait également suggéré une augmentation du nombre des préfectures dotées d'une borne Eurodac, limitées à une seule par région du fait de la régionalisation de l'accueil des demandeurs d'asile, afin d'éviter un engorgement des sites d'accueil dans les régions recevant le plus de primo-demandeurs. Ce rapport observait toutefois qu'eu égard au coût de ces bornes (50 000 €, logiciel inclus), il conviendrait de n'en équiper que les départements recevant des flux importants de demandeurs, ce qui devrait correspondre aux départements effectivement dotés de guichet unique146(*).

L'Assemblée nationale a, en outre, précisé que l'enregistrement de la demande d'asile ne pouvait être conditionné à la domiciliation du demandeur, traduisant dans la loi l'engagement du Gouvernement à supprimer la domiciliation. S'il n'est en effet pas de bonne pratique que le pouvoir réglementaire impose des conditions non prévues par la loi, votre commission relève que la situation actuelle aboutissant à faire de la domiciliation une condition préalable de la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour résulte d'une mauvaise interprétation d'une disposition réglementaire. Il appartient donc au pouvoir réglementaire de faire cesser ce dysfonctionnement. En outre, plutôt que de mettre un terme à la seule domiciliation, il serait probablement plus judicieux de mettre en oeuvre la préconisation du rapport des inspections générales d'avril 2013 de supprimer l'exigence d'une adresse postale au stade de l'enregistrement de la demande d'asile (cf. encadré supra). Votre commission a donc adopté l'amendement COM-81 de son rapporteur tendant à supprimer cette disposition.

Ce même amendement supprime également l'allongement du délai de 6 jours prévu par l'Assemblée nationale dans le cas où la demande d'asile n'aurait pas été formulée auprès de l'autorité compétente ou d'une personne morale. Cette disposition, qui se veut la transposition fidèle de l'article 6, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive « Procédures », n'a pas semblé opportune à votre commission. En effet, dès lors que le choix a été fait d'exiger du demandeur qu'il se présente en personne auprès de l'autorité administrative compétente, une demande introduite auprès d'une autorité administrative incompétente n'est pas valable et ne fait pas courir de délai. Au surplus, le texte adopté par l'Assemblée nationale, s'écartant en cela de la directive, envisage l'éventualité d'une présentation devant une personne morale aussi bien que d'une autorité administrative incompétente, au risque de transformer effectivement le pré-accueil en un pré-enregistrement, ce qui conduirait à un détournement du délai de trois jours. En revanche, votre commission invite le Gouvernement à prévoir, par une disposition réglementaire, que dans l'hypothèse où un demandeur se serait initialement adressé à une autorité incompétente, celle-ci en informerait l'autorité compétente de façon à ce que, le cas échéant, la clause de demande tardive ne joue pas à l'encontre du demandeur.

2.2. La suppression de l'admission provisoire au séjour au profit d'une attestation de demande d'asile délivrée à tous les demandeurs

L'article L. 741-1, dans sa nouvelle rédaction, dispose ensuite qu'une fois sa demande enregistrée, le demandeur se voit remettre une attestation de demande d'asile, qui ne peut être refusée au motif que l'étranger n'est pas en possession des documents et visas nécessaires à l'entrée sur le territoire. Cette dernière précision reprend donc le texte de l'actuel article L. 741-3. Une demande d'asile formulée à la frontière ou en rétention ne permet en revanche pas la délivrance d'une telle attestation.

La délivrance de cette attestation pouvant être refusée cependant dans certaines hypothèses énumérées au nouvel article L. 743-2 du CESEDA créé par l'article 14 du projet de loi, votre commission a jugé nécessaire de mentionner dès l'article L. 741-1 cette éventualité. Elle a donc adopté l'amendement COM-85 de son rapporteur qui opère un renvoi à cette disposition.

Cette attestation serait commune et unique à l'ensemble des procédures, seule sa durée de validité variant en fonction de la procédure - normale, accélérée ou « Dublin III » - selon laquelle la demande d'asile sera examinée, comme le précise l'étude d'impact. Ainsi est entérinée la fin de la distinction entre demandeurs admis au séjour et demandeurs non admis au séjour. De même, cette disposition met en oeuvre la déconnexion entre procédure d'examen de la demande d'asile et droit au séjour.

Une fois cette attestation délivrée, la procédure diffère selon que l'examen de la demande d'asile relève de la compétence de la France (article L. 741-2) ou d'un autre État membre en vertu du règlement « Dublin III » (article L. 742-1 et suivants)147(*).

Accès à la procédure d'asile avant la réforme : l'admission du séjour préalable à l'enregistrement de la demande d'asile

Accès à la procédure d'asile après la réforme : une simplification par l'instauration d'un guichet unique d'enregistrement des demandes

2.3. Le maintien de l'enregistrement par la préfecture comme préalable à la saisine de l'OFPRA

L'article L. 741-2 du CESEDA, dans la rédaction prévue par le présent article 12, reprend partiellement, en les modifiant, les dispositions de l'actuel article L. 742-1 du même code.

Contrairement aux dispositions actuelles, l'article L. 741-2 précise désormais que lorsque l'examen de la demande d'asile relève de la compétence de la France, l'étranger est « mis en mesure » d'introduire sa demande auprès de l'OFPRA. Parallèlement, l'autorité administrative compétente - la préfecture - informe immédiatement l'OFPRA de l'enregistrement de la demande et de la remise de l'attestation. Votre commission a estimé, à la suite de son rapporteur, que l'expression « l'étranger est mis en mesure d'introduire », qui transpose l'article 6, paragraphe 2, de la directive « Procédures »148(*), était trop imprécise. Elle lui a donc préféré l'emploi du présent de l'indicatif, conformément à l'usage légistique (amendement COM-82).

Le non-respect par l'étranger non seulement de cette obligation de saisir l'OFPRA, mais également du délai qui lui est imparti pour le faire, emporte comme conséquence le risque pour l'étranger de voir l'examen de sa demande clôturé par l'OFPRA en application du nouvel article L. 723-11-1 du CESEDA149(*). Pourtant, aucune référence n'est faite ici à ce délai. Certes, par analogie avec le droit en vigueur, on peut présumer que ce délai sera déterminé par voie réglementaire, l'article R. 723-1 du CESEDA le fixant aujourd'hui à vingt et un jours. Eu égard à ses conséquences potentielles toutefois, il apparaît indispensable de rappeler ce délai par un renvoi explicite au décret en Conseil d'État. De plus, ce renvoi rétablira un parallélisme avec l'information immédiate de l'OFPRA par la préfecture.

Reprenant l'esprit, sinon le texte, de l'actuel article L. 742-1 en revanche, le dernier alinéa de l'article L. 741-2 dispose que l'OFPRA ne peut être saisi qu'après enregistrement par l'autorité administrative compétente de la demande d'asile et remise de l'attestation à l'intéressé.

2.4. La confirmation de la désignation d'un administrateur ad hoc pour tout mineur isolé étranger

Dans sa nouvelle rédaction, l'article L. 741-3 du CESEDA reprend les dispositions en vigueur figurant à l'article L. 751-1 du même code, qui font obligation de désigner un administrateur ad hoc auprès de tout mineur étranger sans représentant légal sur le territoire français. Sa mission est d'assister le mineur et d'assurer sa représentation dans le cadre des procédures administratives et juridictionnelles relatives à la demande d'asile. Il prend fin dès le prononcé d'une mesure de tutelle. Cet administrateur est désigné par le procureur de la République sur une liste de personnes morales ou physiques dont les modalités de constitution sont fixées par décret en Conseil d'État. Ce décret précise également les conditions de leur indemnisation.

Le Gouvernement ayant choisi d'énumérer toutes les mesures réglementaires en un seul et même article du code - le nouvel article L. 754-1 figurant à l'article 19 du projet de loi -, le renvoi au décret en Conseil d'État est désormais inscrit non plus à la suite de la disposition mais au 11° de ce nouvel article L. 754-1. Votre commission estime que ce choix nuit à la lisibilité du code. Elle a donc adopté l'amendement COM-83 de son rapporteur réintégrant ce renvoi au décret en Conseil d'État au sein du nouvel article L. 741-3.

Outre des amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements visant à accélérer la prise en charge des mineurs isolés étrangers. Elle a ainsi prévu l'information immédiate du procureur de la République afin qu'il désigne sans délai un administrateur ad hoc. Elle a également introduit l'information immédiate du président du conseil général de manière à permettre l'accès le plus rapide possible du mineur isolé dans le dispositif de l'aide sociale à l'enfance. Ces dispositions sont conformes à l'article 25, paragraphe 1, a), de la directive « Procédures ».

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a complété ce chapitre par un nouvel article L. 741-4 disposant que l'autorité administrative procède à la recherche des membres de la famille du mineur isolé dès que possible, conformément à l'article 24, paragraphe 3, de la directive « Accueil » (amendement COM-229).

Votre commission a adopté les amendements COM-84 et COM-267 rédactionnels respectivement de son rapporteur et du Gouvernement, ainsi que l'amendement COM-86, sous-amendé par le Gouvernement (sous-amendement COM-270), tendant à rappeler que l'examen de la demande d'asile d'un étranger peut relever d'un État tiers en vertu de conventions internationales autres que le règlement « Dublin III ».

L'article L. 741-5 du CESEDA est abrogé.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié.

Article 13 (art. L. 111-7, L. 111-8, L. 531-2, L. 551-1, L. 561-1 et chapitre II du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, chapitre VII ter du titre VII du livre VII [nouveau] du code de justice administrative et art. 3 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) - Procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de la demande d'asile, assignation à résidence et recours contre la décision de transfert

Le présent article précise les conditions de mise en oeuvre sur le territoire français du règlement « Dublin III ».

Il tend à modifier à cet effet le chapitre II du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) désormais consacré à la « procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de la demande d'asile ».

1. Le règlement « Dublin III » et la procédure de détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile

Le règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, dit règlement « Dublin III », est la « refonte » du règlement « Dublin II »150(*), qui succédait lui-même à la convention de Dublin signée le 15 juin 1990.

Dans le cadre du régime d'asile européen commun, ce règlement vise à prévenir le risque d'un « forum shopping » entre les États de la part de demandeurs d'asile qui soit rentreraient dans l'espace européen par le pays dans lequel il serait le plus aisé de pénétrer pour ensuite demander l'asile dans celui qui offrirait les meilleures chances d'obtenir une protection ou un droit au séjour, soit présenteraient des demandes d'asile dans différents États de manière à maximiser leurs chances d'obtenir une protection. En réponse, la convention de Dublin et ses versions successives posent le principe selon lequel un seul État membre est compétent pour l'examen d'une demande d'asile.

Ce règlement a donc son pendant dans le règlement « Eurodac »151(*), qui a instauré un traitement de données personnelles à l'échelle de l'Union européenne, utilisé depuis le 15 janvier 2003 et comprenant un système automatisé de reconnaissance d'empreintes digitales. Ce traitement a pour finalité la détermination de l'État membre qui, en vertu du règlement « Dublin », est responsable de l'examen d'une demande d'asile déposée dans un des États de l'Union.

Le règlement « Dublin III », comme le précédent, a donc pour objectif la détermination rapide de l'État membre compétent. Pour ce faire, il établit des critères objectifs et hiérarchisés, sous réserve de clauses dérogatoires. Le pays compétent pour examiner la demande d'asile est ainsi, par exemple, le pays qui a délivré le titre de séjour en cours de validité dont le demandeur est titulaire, ou le pays qui a délivré le visa en cours de validité détenu par le demandeur d'asile, ou, en cas de délivrance de plusieurs titres de séjour ou de plusieurs visas, le pays qui a délivré le document dont la validité est la plus longue ou dont l'échéance est la plus lointaine,... En l'absence de titres de séjour ou de visas, c'est le pays par lequel le demandeur est entré dans l'espace européen qui est compétent, ce qui implique de connaître le parcours du demandeur. Une fois l'État compétent déterminé, le règlement « Dublin III » prévoit des procédures de prise ou de reprise en charge du demandeur d'asile en les enserrant dans des délais.

Le règlement « Dublin III » présente cependant plusieurs innovations par rapport au précédent : fixation d'un délai maximal pour la présentation des requêtes aux fins de reprise en charge, encadrement du recours à la rétention, mise en place d'un mécanisme d'alerte rapide, de préparation et de gestion de crise. Surtout, il renforce les garanties offertes au demandeur d'asile en prévoyant un entretien individuel afin de favoriser le processus de détermination de l'État compétent, et en créant un droit à l'information et un droit à un recours effectif à l'encontre de la décision de transfert vers un autre État qui lui aura été préalablement notifiée.

Bien qu'il s'agisse d'un règlement, texte d'application directe sur le territoire des États membres qui y sont soumis152(*), sa mise en oeuvre sur le territoire français nécessite des adaptations du droit national auxquelles procède le présent article 13. Le règlement « Dublin III » est applicable depuis le 1er janvier 2014.

2. L'affirmation du droit au maintien sur le territoire du demandeur d'asile sous procédure « Dublin »

Le présent article 13 réécrit l'article L. 742-1 pour inscrire dans la loi le droit au maintien sur le territoire du demandeur d'asile sous procédure « Dublin ». Il tire ainsi les conséquences de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne et du Conseil d'État153(*).

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-209 de clarification rédactionnelle qui distingue le droit au maintien sur le territoire d'une part, et le document qui en atteste d'autre part. Il précise en outre que, conformément aux indications fournies par l'étude d'impact, l'attestation de demande d'asile délivrée en application de l'article L. 741-1 modifié porte une mention spécifiant la procédure dont le demandeur fait l'objet.

L'article L. 742-1 dans sa nouvelle rédaction précise toutefois que la procédure de détermination de l'État responsable ne fait pas obstacle à la mise en oeuvre de l'asile constitutionnel, la France se réservant la possibilité, en dépit du règlement « Dublin III », d'accorder l'asile à toute personne dont l'examen de la demande relèverait de la compétence d'un autre État.

3. L'instauration d'une assignation à résidence spécifique

La mise en oeuvre de la procédure « Dublin » souffre d'un manque d'effectivité certain comme en atteste le nombre réduit de transferts effectifs rapporté au nombre de démarches engagées par la France : 16,46 % en 2013 (16,82 % en 2012 et 17,11 % en 2011) alors même que les délais de transfert sont régulièrement prolongés avec un taux de délais prolongés de 42,41 % en 2013, en amélioration par rapport aux années antérieures (30,94 % en 2012 et 28,42 % en 2011).

Pour remédier à cette situation, l'article L. 742-2 dans la rédaction résultant du présent article 13 prévoit que l'autorité administrative peut, aux fins de mise en oeuvre de la procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de la demande d'asile, assigner à résidence le demandeur. Cette assignation à résidence doit faire l'objet d'une décision motivée, de même que sa prolongation. Durant la période d'assignation à résidence, le demandeur doit se conformer aux obligations imposées par l'autorité administrative : présentation aux convocations et aux entretiens ainsi que réponse aux demandes d'information. Il est donc tenu à une obligation de coopération avec l'autorité administrative pour déterminer l'État compétent pour examiner sa demande d'asile. Enfin, l'autorité administrative peut prescrire au demandeur la remise de son passeport ou de tout document justificatif de son identité.

Afin de limiter les cas d'assignation à résidence, la commission des lois de l'Assemblée nationale a, sur proposition de sa rapporteure, précisé que la décision d'assignation à résidence devait être motivée par un risque de fuite du demandeur. Elle a ensuite porté à six mois, au lieu de deux mois, la durée initiale de l'assignation à résidence, renouvelable une fois, justifiant cet allongement d'une part, par une démarche de simplification des procédures et de maîtrise des dépenses publiques, et, d'autre part, par un alignement sur les délais de l'assignation à résidence prévus à l'article L. 561-1 du CESEDA. Enfin, à l'initiative de MM. Sergio Coronado et Paul Molac, elle a limité la possibilité de prolonger l'assignation à résidence à une fois.

Votre rapporteur observe, cependant, que, conformément à la directive « Retour »154(*) transposée sur ce point par le II de l'article L. 511-1 et l'article L. 551-1 du CESEDA, le risque de fuite est le critère justifiant le recours à la rétention administrative, alors même que l'assignation à résidence constitue traditionnellement une alternative à la rétention quand l'autorité administrative ou le juge estime que l'étranger présente des « garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque » - précisément - qu'il se soustraie à son obligation de quitter le territoire.

C'est pourquoi, votre commission a proposé de revenir au texte de la directive « Accueil » pour justifier de l'assignation à résidence et supprimé ce motif (amendement COM-273).

4. L'instauration d'un recours effectif contre la décision de transfert

Une fois la procédure de détermination de l'État responsable achevée, l'étranger dont l'examen de la demande d'asile relève d'un autre État peut faire l'objet d'un transfert vers cet État.

Ce transfert est actuellement prévu aux articles L. 531-1 et L. 531-2 du CESEDA, qui précisent que l'intéressé est informé de sa remise à un autre État par décision écrite et motivée et que la « décision peut être exécutée d'office par l'administration après que l'étranger a été mis en mesure de présenter des observations et d'avertir ou de faire avertir son consulat, un conseil ou toute personne de son choix ». Si l'étranger peut demander l'annulation de cette décision dans les conditions de droit commun du recours pour excès de pouvoir en l'assortissant le cas échéant d'un référé-suspension en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, ou bien formuler un référé-liberté sur le fondement de l'article L. 521-2 du même code155(*), aucune disposition législative ne prévoit le caractère suspensif d'un recours juridictionnel contre la décision de transfert puisque les référés précités ne sont pas en eux-mêmes suspensifs.

Le droit en vigueur n'est donc pas compatible avec le règlement « Dublin III » qui prévoit que la décision de transfert doit pouvoir faire l'objet d'un « recours effectif » dans un « délai raisonnable ». Son article 27, paragraphe 3, précise les contours de ce recours effectif, laissant le choix aux États membres d'introduire dans leur droit interne :

- soit un recours suspensif ;

- soit un sursis à exécution systématique de la décision de transfert afin qu'une juridiction statue d'office sur le caractère suspensif du recours ;

- soit un référé-suspension à caractère suspensif à l'initiative du requérant.

Dans l'étude d'impact, le Gouvernement indique avoir porté son choix sur la première solution et propose un nouveau recours fortement inspiré du dispositif du « juge des soixante-douze heures » prévu au III de l'article L. 512-1 du CESEDA.

Tel est l'objet des articles L. 742-3 et L. 742-4 modifiés par le présent article 13.

En vertu de l'article L. 742-3 du CESEDA dans sa nouvelle rédaction, la décision de transfert est écrite, motivée et notifiée à l'étranger, notification qui doit faire apparaître le droit d'avertir ou de faire avertir son consulat, un conseil ou toute personne de son choix, ainsi que les voies et délais de recours. Les « principaux éléments de la décision », dont les voies et délais de recours, doivent être communiqués dans une langue comprise de l'étranger ou « dont il est raisonnable de supposer qu'il la comprend ». Ces précisions sont inspirées de l'article 23, paragraphe 3, du règlement « Dublin III ». À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-210 de clarification rédactionnelle qui reprend de manière plus précise la disposition du règlement.

L'article L. 742-4 instaure, quant à lui, une nouvelle voie de recours devant le tribunal administratif, dont les caractéristiques sont les suivantes :

- le délai de recours a été porté de sept à quinze jours par la commission des lois de l'Assemblée nationale afin de répondre à l'exigence de délai raisonnable posée par le règlement ; votre commission a souhaité revenir au délai initial de sept jours et adopté l'amendement COM-46 de notre collègue Valérie Létard ;

- le président du tribunal ou un magistrat désigné à cette fin statue dans un délai de quinze jours.

Conformément aux dispositions de l'article L. 512-1 du CESEDA, l'étranger peut être assisté d'un conseil, le cas échéant désigné d'office, ainsi que d'un interprète. L'audience est publique et se déroule sans conclusions du rapporteur public en présence de l'intéressé sauf s'il ne se présente pas.

Dans l'hypothèse où l'étranger est placé en rétention ou assigné à résidence en application de l'article L. 742-5 dans sa nouvelle rédaction, les délais sont réduits en conséquence de manière à permettre à l'étranger de contester les deux décisions simultanément, qu'elles soient intervenues elles-mêmes simultanément ou que le placement en rétention ou l'assignation à résidence aient été ordonnés en cours d'instance : le délai de recours est réduit à quarante-huit heures et le délais de jugement, à soixante-douze heures.

L'article L. 742-5 précise que la décision de transfert ne peut faire l'objet d'une exécution d'office avant l'expiration du délai de recours ou, en cas de recours, avant que le tribunal n'ait statué.

En cas d'annulation de la décision de transfert, l'article L. 742-6 dans sa rédaction issue du présent article 13 dispose qu'il est immédiatement mis fin aux mesures de surveillance et que l'autorité administrative statue à nouveau sur le cas de l'intéressé.

Pour mémoire, l'article L. 213-9 du CESEDA, modifié par l'article 8 du projet de loi, prévoit qu'un tel recours suspensif est également possible contre la décision du ministre de l'intérieur refusant l'entrée sur le territoire à un demandeur d'asile au motif que l'examen de sa demande relève de la compétence d'un autre État, ainsi qu'à la décision de transfert qui s'ensuit. Dans un souci de rationalisation des contentieux, au regard de la brièveté des délais, votre commission a toutefois proposé que ces deux décisions ne puissent faire l'objet que d'un seul et même recours156(*).

L'article L. 742-7 du CESEDA est abrogé, ses dispositions étant reprises au nouvel article L. 743-4, créé par l'article 14 du projet de loi.

Le II du présent article 13 procède à des coordinations au sein des articles L. 111-7, L. 111-8, L. 531-2, L. 551-1 et L. 561-1 du CESEDA. Votre commission a adopté un amendement COM-230 de coordination.

Son III crée en conséquence un nouveau chapitre VII ter au sein du titre VII du livre VII.

Son IV opère une coordination au sein de l'article 3 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 14 (art. L. 311-5 et chapitre III [nouveau] du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Droit au maintien sur le territoire des demandeurs d'asile

En rupture avec la distinction actuelle entre, d'une part, les étrangers dont la demande d'asile est examinée selon la procédure normale, provisoirement admis au séjour, et, d'autre part, les étrangers non admis au séjour parce que leur demande est examinée en procédure prioritaire ou parce qu'ils font l'objet d'une procédure « Dublin », le présent article 14 confère à tout demandeur d'asile le droit de se maintenir sur le territoire français le temps de l'examen de sa demande ou de son transfert vers un autre État membre. Cela emporte comme conséquence l'extension à tous les demandeurs d'asile dont l'examen de la demande relève de la compétence de la France, du bénéfice du caractère suspensif du recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Cette généralisation du caractère suspensif du recours devant la CNDA consacre la déconnexion entre droit au séjour et procédure d'examen de la demande d'asile.

Il convient toutefois de rappeler que ce droit au maintien sur le territoire ne s'appliquant pas aux demandeurs placés en centre de rétention157(*), le recours devant la CNDA pour ces demandeurs n'est pas suspensif.

Le présent article 14 introduit au sein du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) un nouveau chapitre III relatif au « droit au maintien sur le territoire français ». Il reprend, en les adaptant à la nouvelle procédure d'enregistrement de la demande d'asile, les dispositions figurant à l'actuel chapitre II du titre IV du livre VII du même code.

1. Un droit au maintien sur le territoire français étendu à tous les étrangers dont la demande d'asile relève de la compétence de la France

Le nouvel article L. 743-1 du CESEDA traite du cas des étrangers dont l'examen de la demande relève de la compétence de la France. Il dispose que l'attestation de demande d'asile délivrée à la suite de l'enregistrement de cette demande en préfecture en vertu de l'article L. 741-1 du même code, permet à l'étranger de se maintenir sur le territoire à condition que sa délivrance ait bien été suivie d'une saisine de l'OFPRA en application de l'article L. 741-2 dudit code.

Ce même article L. 743-1, à l'instar de l'actuel article L. 742-1, prévoit que l'attestation de demande d'asile est renouvelable jusqu'à ce que l'OFPRA statue et, si un recours est formé devant la CNDA, jusqu'à ce que celle-ci statue. L'éventuel recours en cassation devant le Conseil d'État n'ouvre en revanche toujours pas droit au maintien sur le territoire. Ces dispositions sont conformes aux articles 9, paragraphe 1, et 46, paragraphe 5, de la directive Procédures.

Afin de clarifier les droits ouverts par une attestation de demande d'asile, en réponse aux craintes exprimées par certains députés, l'Assemblée nationale a précisé que l'attestation valait également autorisation provisoire de séjour. Lors des débats en séance publique, Mme Pascale Boistard, secrétaire d'État chargée des droits des femmes, a donné un avis favorable à l'amendement de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure de la commission des lois, après avoir toutefois précisé que « le droit au maintien couvre les mêmes droits, notamment sociaux, que ceux découlant des autorisations provisoires de séjour » auxquelles il se substitue.

Dans un souci de clarification, votre commission a souhaité reprendre la distinction opérée aujourd'hui par le CESEDA entre, d'une part, le droit au maintien sur le territoire conformément à la directive Procédures et, d'autre part, l'instrument qui atteste de ce droit158(*). Elle a, par ailleurs, regretté la confusion qu'introduisait la juxtaposition des notions de droit au maintien et d'autorisation provisoire de séjour dans le texte adopté par l'Assemblée nationale et marqué sa préférence pour la consécration d'un droit plutôt que pour une simple autorisation. C'est pourquoi elle a adopté l'amendement COM-87 de son rapporteur distinguant le droit au maintien sur le territoire de ses conséquences en termes de renouvellement de l'attestation de demande d'asile.

Le nouvel article L. 743-2 du CESEDA, par dérogation, énumère les cas dans lesquels le droit au maintien sur le territoire prend fin, en conséquence de quoi l'attestation peut être refusée ou retirée ou son renouvellement refusé. Conformément à l'article 9, paragraphe 2, de la directive « Procédures », ces cinq hypothèses sont :

- l'OFPRA a pris une décision d'irrecevabilité en application du nouvel article L. 723-10 du CESEDA, c'est-à-dire lorsque le demandeur bénéficie d'une protection effective au titre de l'asile dans un autre État membre ou dans un État tiers où il est effectivement réadmissible, ou lorsque sa demande de réexamen ne repose sur aucun élément nouveau (1°) ;

- l'OFPRA a pris une décision de clôture en application du nouvel article L. 723-11-1 parce que le demandeur a introduit sa demande tardivement à l'OFPRA après l'enregistrement de celle-ci en préfecture, ne s'est pas présenté à l'entretien, a refusé, de manière délibérée et caractérisée, de coopérer avec l'OFPRA ou ne l'a pas informé de son adresse ; toutefois, en cas de réouverture de son dossier en application du nouvel article L. 723-12, le demandeur bénéficie de nouveau de son droit au maintien sur le territoire et peut voir son attestation renouvelée (2°) ;

- l'étranger n'a introduit une première demande de réexamen, qui a fait l'objet d'une décision d'irrecevabilité de l'OFPRA en application du nouvel article L. 723-14, qu'en vue de faire échec à une mesure d'éloignement (3°) ;

- l'étranger présente une nouvelle demande de réexamen après le rejet définitif d'une première demande de réexamen (4°) ;

- l'étranger fait l'objet d'une décision définitive d'extradition vers un État autre que son pays d'origine, d'une décision de remise sur le fondement d'un mandat d'arrêt européen ou d'une demande de remise par une cour pénale internationale, comme le précise désormais le 5° à la suite de l'adoption d'un amendement de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Outre quelques précisions rédactionnelles (amendement COM-92) et renvois au décret (amendement COM-93), votre commission a apporté plusieurs modifications à ces dispositions, sur proposition de son rapporteur.

Elle a, en premier lieu, considéré que l'article 33 de la convention de Genève (principe de non-refoulement) et l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (interdiction de la torture et des traitements inhumains et dégradants) ne doivent être pris en compte qu'au moment de la prise de décision d'éloignement, éventuellement consécutive à un refus devenu définitif de protection, d'extradition ou de remise à un autre État membre. Ils n'ont pas à conditionner le retrait du bénéfice du droit au maintien sur le territoire mis en oeuvre par le retrait ou le non-renouvellement de l'attestation de demande d'asile. Elle a donc supprimé cette référence en adoptant l'amendement COM-89, qui tire également les conséquences du transfert à l'article L. 741-1 dans sa nouvelle rédaction des conditions de refus de délivrance d'une attestation de demande d'asile

À la suite de la distinction par l'Assemblée nationale entre les différentes hypothèses de clôture159(*), il est apparu nécessaire de prévoir également le cas où le demandeur a informé l'OFPRA du retrait de sa demande d'asile. Tel est l'objet de l'amendement COM-90, qui opère en outre une coordination.

Votre commission a, en outre, par les amendements COM-91 et COM-231, clarifié des dispositions redondantes en l'état. Elle a ainsi précisé que le 1° ne visait que les irrecevabilités à raison de la protection effective assurée par un autre État (1° et 2° de l'article L. 723-10) et que le 3° visait le troisième cas d'irrecevabilité (3° du même article L. 723-10). L'amendement COM-91 prévoit en outre que l'OFPRA est saisi par l'autorité administrative pour s'assurer que l'éloignement qui interviendra, le cas échéant, après la cessation du droit au maintien sur le territoire d'un demandeur formulant une demande de réexamen, en application des 3° et 4°, ne contrevient pas au principe du non-refoulement de la convention de Genève.

2. Un droit au maintien sur le territoire français réaffirmé pour les étrangers dont l'examen de la demande d'asile relève d'un autre État membre

Reprenant les dispositions qui figurent actuellement à l'article L. 742-6 du CESEDA160(*), le premier alinéa du nouvel article L. 743-3 dispose que l'étranger dont l'examen de la demande d'asile relève d'un autre État membre en application du règlement « Dublin III » bénéficie du droit au maintien sur le territoire français jusqu'au terme de la procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de sa demande et, le cas échéant, jusqu'à son transfert effectif à destination de cet État. L'hypothèse d'un départ volontaire n'est toutefois plus évoquée. Cette disposition étant devenue redondante avec l'article L. 742-1 dans sa rédaction résultant de l'article 13 modifié par votre commission, cette dernière l'a supprimée (amendement COM-94).

Le deuxième alinéa du nouvel article L. 743-3 prévoit que le demandeur d'asile sous procédure « Dublin » qui se soustrait de manière intentionnelle ou systématique aux convocations ou contrôles de l'autorité administrative en vue de faire obstacle à l'exécution d'une décision de transfert perd le bénéfice de son droit au maintien sur le territoire français. Votre commission a estimé que cette disposition était contraire à l'article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive Procédures. En effet, le Conseil d'État, après consultation de la Cour de justice de l'Union européenne, a précisé que « si le demandeur d'asile dont la demande relève de la compétence d'un autre État européen que la France décide de requérir (...) peut se voir refuser l'admission au séjour (...), il dispose cependant du droit de rester en France en application des dispositions précises et inconditionnelles de l'article 7 de la directive du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres », étant précisé que l'article 9 de la directive dans sa nouvelle version reprend les dispositions dudit article 7161(*). Elle a donc adopté l'amendement COM-95 de suppression de son rapporteur.

3. L'obligation de quitter le territoire français en cas de refus de protection ou de perte du droit au maintien sur le territoire

Le nouvel article L. 743-4 du CESEDA reprend, en les adaptant aux nouvelles modalités d'enregistrement des demandes d'asile, les dispositions de l'actuel article L. 742-7 du même code. Ainsi, l'étranger qui s'est vu définitivement refuser la reconnaissance d'une protection au titre de l'asile ou le bénéfice du maintien sur le territoire et qui ne peut y demeurer à un autre titre, est dans l'obligation de quitter le territoire français. En cas de maintien sur le territoire, il est susceptible de faire l'objet d'une mesure d'éloignement et, le cas échéant, de se voir infliger les peines prévues par l'article L. 621-2 du CESEDA relatif à l'entrée irrégulière sur le territoire (peine d'emprisonnement d'un an et amende de 3 750 euros).

Outre un amendement rédactionnel (amendement COM-96), votre commission a souhaité renforcer ce dispositif et adopté deux dispositions sur proposition de son rapporteur :

- l'amendement COM-248 rectifié précise que, sauf circonstance particulière, la décision définitive de rejet prononcée par l'OFPRA, le cas échéant après que la CNDA aura statué, vaut obligation de quitter le territoire français ; à ce titre, cette décision peut faire l'objet devant la juridiction administrative de droit commun ;

- l'amendement COM-249 dispose que l'étranger débouté de sa demande d'asile ne peut solliciter un titre de séjour à un autre titre.

Le nouvel article L. 743-5 adapte, quant à lui, les dispositions figurant actuellement à l'article L. 742-6 traitant du cas des étrangers ayant formulé une demande d'asile après qu'une mesure d'éloignement a été prise à leur encontre. Il précise ainsi que l'exécution d'une mesure d'éloignement n'est que suspendue jusqu'à notification de la décision de rejet, d'irrecevabilité ou de clôture de l'OFPRA, ou, en cas de recours contre la décision de rejet, jusqu'à notification de la décision de la CNDA.

Ces dispositions ne sont toutefois pas applicables ni à l'étranger maintenu en rétention par décision préfectorale en application du nouvel article L. 556-1 du CESEDA résultant de l'article 9 du projet de loi, ni à celui qui s'est vu refuser la délivrance ou le renouvellement d'une attestation de demande d'asile en vertu de l'article L. 743-2 (cf. supra).

Le droit au maintien sur le territoire n'a pour effet de suspendre l'exécution d'une mesure d'éloignement qu'à l'égard des étrangers qui en bénéficient effectivement, comme en témoigne la délivrance ou le renouvellement de l'attestation de demande d'asile ; il n'y a donc qu'à leur endroit que le recours devant la CNDA est suspensif. A contrario, les étrangers qui se sont vu refuser, retirer ou non-renouveler l'attestation de demande d'asile ne bénéficient pas du droit au maintien sur le territoire, donc de l'effet suspensif d'un recours devant la CNDA. Il s'agit :

- des étrangers maintenus en rétention malgré leur demande d'asile, dans la mesure où il ne peut leur être délivré d'attestation de demande d'asile (article L. 741-1) ;

- des étrangers à l'encontre desquels l'OFPRA a pris une décision d'irrecevabilité de la demande (article L. 743-2, 1°) ;

- des étrangers dont la première demande de réexamen, déclarée irrecevable par l'OFPRA, avait pour seul but de faire échec à leur éloignement (article L. 743-2, 3°) ;

- des étrangers sollicitant un nouveau réexamen de leur demande après rejet définitif d'une première demande de réexamen (article L. 743-2, 4°).

Le recours à l'encontre d'une décision de clôture doit être exercé devant le tribunal administratif, non la CNDA ; il n'est pas suspensif.

Les étrangers ayant sollicité l'asile à la frontière ou en rétention, ainsi que les étrangers sous procédure « Dublin » disposent de voies de recours spécifiques devant le tribunal.

4. L'extension au bénéficiaire de la protection subsidiaire de la régularisation de ses conditions d'entrée en France

Le II du présent article 14 apporte à l'article L. 311-5 du CESEDA deux modifications d'importance inégale. Si son 1° ne fait que procéder à une coordination rédactionnelle, son 2° en revanche étend aux bénéficiaires de la protection subsidiaire la dérogation au droit commun prévue jusqu'alors pour les seuls réfugiés, selon laquelle la délivrance de l'attestation de demande d'asile a pour effet de régulariser a posteriori les conditions d'entrée en France. Cette disposition a pour objet de faciliter l'obtention d'un titre de séjour pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire, en application du 1° de l'article L. 313-13 du CESEDA.

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, introduit des dispositions relatives à la délivrance d'un titre de séjour aux bénéficiaires d'une protection (reconnaissance du statut de réfugié ou obtention du bénéfice de la protection subsidiaire). Considérant qu'elles n'avaient pas leur place au sein du chapitre relatif au droit au maintien sur le territoire du demandeur d'asile le temps de l'examen de sa demande et qu'elles étaient satisfaites par le droit en vigueur, votre commission les a supprimées (amendement COM-88).

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 14 bis (nouveau) (chapitre III bis [nouveau] du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Accompagnement des personnes déboutées de leur demande d'asile

Issu de l'amendement COM-272 rectifié bis de notre collègue Valérie Létard, le présent article introduit au sein du titre IV du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) un nouveau chapitre III bis relatif à l'accompagnement des personnes déboutées de leur demande d'asile.

Cette disposition traduit l'une des préconisations du rapport que Mme Valérie Létard et M. Jean-Louis Touraine ont remis au ministre de l'intérieur à l'issue de la concertation sur la réforme de l'asile, au mois de novembre 2013. Partant du constat qu'une fois leur demande d'asile définitivement rejetée, les personnes déboutées ne font l'objet d'aucune prise en charge par l'État, nos collègues ont en effet proposé qu'un dispositif spécifique soit mis en place afin d'éviter que ces personnes continuent d'occuper indûment des places du dispositif national d'accueil ou ne se reportent sur l'hébergement d'urgence généraliste. Il s'agirait de leur offrir une « préparation psychologique et matérielle au retour (organisation de contacts dans le pays de retour, constitution d'un dossier d'aide au retour) ». Celle-ci pourrait leur être dispensée au sein de centres dédiés dans lesquels ils seraient assignés à résidence162(*).

Le présent article prévoit donc la faculté pour l'administration d'assigner à résidence dans un lieu d'hébergement les étrangers auxquels la reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire a été définitivement refusé. Il précise en outre, dans un nouvel article L. 743-6 du CESEDA, qu'il peut leur être proposé une aide au retour dans les conditions prévues à l'article L. 512-5 du même code. Les conditions d'application sont renvoyées au décret en Conseil d'État par un nouvel article L. 743-7.

Votre commission a adopté l'article 14 bis ainsi rédigé.

Article 15 (art. L. 744-1 à L. 744-11 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, - Accueil des demandeurs d'asile

Le présent article propose de refondre le système actuel d'accueil des demandeurs d'asile en insérant dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) un chapitre IV composé de 11 articles, relatif aux « conditions d'accueil des demandeurs d'asile », transposant les dispositions de la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale.

1. L'accueil des demandeurs d'asile : un système inadapté

L'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) assure actuellement, entre autres missions, « l'accueil des demandeurs d'asile », en application de l'article L. 5223-1 2°du code du travail.

À ce titre, l'OFII coordonne l'accueil des demandeurs d'asile au sein des structures d'hébergement constituant le dispositif national d'accueil (DNA), constitué, d'une part, de centres d'accueil de demandeurs d'asile (CADA), d'une capacité de 24 689 places au 1er septembre 2014163(*) et, d'autre part, de places d'hébergement d'urgence pour les demandeurs qui ne peuvent pas accéder à des CADA, réparties au sein d'un dispositif national de 1 160 places et d'un dispositif déconcentré géré par les préfets de 25 600 places au premier semestre 2014164(*).

S'ajoute à ce dispositif un réseau de 47 plates-formes d'accueil de demandeurs d'asile165(*) (PADA), qui ont un rôle d'information, d'orientation, et d'accompagnement des primo-demandeurs d'asile.

Activités de la plate-forme d'accueil de Lyon pour l'année 2014

À l'occasion de son déplacement à Lyon du 20 mars 2014, votre rapporteur a visité la plate-forme d'accueil de Lyon, gérée par l'association Forum Réfugiés.

Pour l'année 2014, 1 775 domiciliations, représentant 2 284 personnes, dont 1 024 personnes isolées, ont été effectuées (2 817 en 2013).

Les origines géographiques des demandeurs d'asile sont l'Albanie (17,4 %), le Kosovo (12,6%), la République démocratique du Congo (10,3 %), la Russie (6,6 %) et l'Azerbaïdjan (4,9 %).

2 117 personnes ont enregistré une demande d'hébergement.

4 323 demandeurs d'asile ont été accompagnés dans leurs démarches administratives et 156 personnes l'ont été dans leur procédure d'aide au retour volontaire en lien avec l'OFII.

Source : rapport annuel pour 2014, Forum réfugiés.

Pour piloter le DNA, l'OFII dispose d'un traitement automatisé de données, DN@, lui indiquant les capacités d'accueil des centres, leur taux d'occupation et les données relatives aux demandeurs d'asile y étant accueillis (article L. 348-3 du code de l'action sociale et des familles (CASF)).

Il revient au préfet de département d'adresser aux demandeurs d'asile une offre de prise en charge en CADA.

Lorsque le demandeur d'asile est hébergé au sein d'un CADA, il bénéficie, sous condition de ressources, d'une allocation mensuelle de subsistance166(*) (AMS), prévue par l'article R. 348-4 du CASF. Quand le demandeur d'asile est hébergé dans une autre structure qu'un CADA, il bénéficie d'une allocation temporaire d'attente (ATA), définie par les articles L. 5423-8 à L. 5423-14 du code du travail. Cette allocation ne prend actuellement pas en compte la composition de la famille du demandeur.

Postérieurement au dépôt du présent projet de loi, l'article L. 5423-11 du code du travail a été substantiellement modifié par la loi de finances rectificative n° 2014-891 du 8 août 2014 pour prévoir que le bénéfice de l'allocation « peut être refusé ou suspendu » lorsque le demandeur n'a pas respecté l'obligation de se présenter aux autorités, n'a pas répondu aux demandes d'information, ne s'est pas rendu aux entretiens personnels concernant la procédure d'asile, a dissimulé ses ressources financières ou a présenté, à la suite d'une décision de rejet d'une première demande de réexamen, une nouvelle demande de réexamen de sa demande d'asile.

Ce système ne fonctionne pas de manière adéquate.

En premier lieu, alors que les demandeurs d'asile sont en principe hébergés en CADA, ce qui permet de leur fournir un accompagnement social et administratif, seuls 33 % d'entre eux y sont effectivement accueillis167(*).

S'ajoute à cette situation un nombre incompressible de présences indues en CADA, constituées de demandeurs d'asile déboutés et de demandeurs s'étant vus reconnaître la qualité de réfugié. Au 30 juin 2014, le taux de présence indue en CADA s'établissait à 8,3 % des places contre 9,8 % au 30 juin 2011168(*).

Outre que l'accompagnement des demandeurs d'asile hébergés hors CADA est quasiment inexistant, cette situation a des conséquences financières : les demandeurs d'asile qui ne peuvent bénéficier d'une place en CADA sont hébergés dans des structures d'hébergement d'urgence coûteuses et bénéficient de l'ATA169(*), pendant toute la durée d'instruction de leur demande, tant qu'ils ne sont pas hébergés en CADA170(*).

Au 30 juillet 2014, la durée moyenne de perception de l'ATA est de 349 jours et le nombre de bénéficiaires est de 43 400 personnes171(*).

Or, la gestion de l'ATA par Pôle Emploi est déficiente, comme l'a relevé notre collègue Roger Karoutchi dans son rapport relatif à l'allocation temporaire des demandeurs d'asile : le taux d'indus est important et les frais de gestion sont élevés, en raison d'une faible communication entre l'OFPRA, l'OFII, Pôle Emploi et les CADA172(*).

Ces constats rejoignent ceux de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des affaires sociales dans leur rapport consacré à l'hébergement et à la prise en charge financière des demandeurs d'asile173(*).

En second lieu, le système actuel ne permet pas de répartir équitablement les demandes d'asile sur le territoire. En effet, l'Île-de-France et la région Rhône-Alpes cumulent plus de la moitié des demandes174(*). En outre, les évolutions des demandes d'asile varient parfois fortement et rapidement dans certaines régions induisant des difficultés de gestion. Ainsi, en 2013, la demande a crû de 94 % en Franche-Comté, de 43 % dans le Nord Pas de Calais, de 30 % dans le Languedoc-Roussillon et de 29 % en Lorraine.

Sans doute, un système de péréquation nationale a été mis en place, pour mettre à disposition de l'échelon national 30 % des places de CADA, mais ce système ne fonctionne pas : au 1er semestre 2014, seules 19 % des orientations sont faites au niveau national.

Il existe bien un parc de logement géré au niveau national pour prendre en compte les fortes augmentations de flux, mais ce dispositif d'« accueil-temporaire-service asile » n'est constitué que de 2 160 places.

De même, une régionalisation du premier accueil des demandeurs d'asile, en créant un seul point d'entrée par région pour les primo-arrivants, a été organisée par la circulaire du 24 mai 2011, pour répartir les demandeurs d'asile au sein des départements d'une région mais le bilan en est décevant : les chefs-lieux des régions concentrent encore la majorité des flux de demandeurs175(*).

2. Le système proposé par le projet de loi initial

Le projet de loi initial propose de modifier substantiellement le dispositif national d'accueil en créant un chapitre IV intitulé « conditions d'accueil des demandeurs d'asile » composé de quatre sections, consacrées au dispositif national d'accueil (section 1), à l'évaluation des besoins (section 2), à l'orientation des demandeurs (section 3), et à l'allocation pour demandeurs d'asile (section 4). Ces dispositions s'inspirent largement du rapport des inspections précitées ainsi que du rapport de notre collègue Roger Karoutchi.

2.1. Le rôle de pilotage de l'OFII substantiellement renforcé

L'OFII disposerait désormais de moyens juridiques renforcés pour assurer un pilotage effectif de l'accueil des demandeurs d'asile.

En premier lieu, l'OFII procèderait désormais à un premier examen sommaire de vulnérabilité des demandeurs d'asile176(*), destiné à définir leurs besoins en matière d'hébergement. Les données seraient transmises, après autorisation du demandeur, à l'OFPRA, au moyen d'un traitement automatisé de données.

L'OFII procéderait ensuite à une orientation directive des demandeurs d'accueil vers un lieu d'hébergement, en application d'un schéma national, établi par arrêté du ministre en charge de l'asile et le ministre chargé du logement et de schémas régionaux, établis par les préfets de région, déclinant le schéma national, en application d'un article L. 744-3 nouveau du CESEDA.

Cet article définirait précisément ce que seraient les lieux d'hébergement pour demandeurs d'asile : les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) et les places d'hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile (HUDA).

Le préfet de département pourrait s'opposer, pour des motifs d'ordre public, à la décision d'admission d'un demandeur d'asile dans un lieu d'hébergement. L'OFII devrait alors prendre une nouvelle décision.

Le traitement automatisé de données actuel, DN@, qui permet de « connaître les capacités d'hébergement, l'utilisation de ces capacités et les demandeurs d'asile qui y sont accueillis », figurant actuellement à l'article L. 348-3 du CASF serait intégré à l'article L. 744-4 nouveau du CESEDA. Les gestionnaires des lieux d'hébergement seraient toujours obligés de déclarer dans DN@ le nombre de places disponibles dans les lieux d'hébergement mais ils seraient désormais également obligés « d'alerter l'autorité administrative compétente [l'OFII] en cas d'absence injustifiée ou prolongée des personnes qui y ont été orientées ».

Pour assurer l'effectivité de l'orientation directive, l'OFII pourrait désormais suspendre les conditions matérielles d'accueil lorsque le demandeur n'accepte pas l'offre d'hébergement proposée177(*).

L'article L. 744-8 nouveau reprendrait largement l'article L. 5423-11 du code du travail modifié par la loi de finances rectificative n° 2014-891 du 8 août 2014 et prévoirait les différents cas permettant à l'OFII de « suspendre ou de limiter » le bénéfice des conditions matérielles d'accueil, lorsque le demandeur :

- a abandonné sans autorisation, alors que cette dernière était requise, son lieu d'hébergement déterminé en application de l'article L. 744-7 ;

- n'a pas respecté l'obligation de se présenter aux autorités, n'a pas répondu aux demandes d'information ou ne s'est pas rendu aux entretiens personnels concernant la procédure d'asile.

Le refus de l'hébergement proposé aurait également pour conséquence d'exclure le demandeur du bénéfice de l'hébergement d'urgence de droit commun et du droit à un logement opposable, sauf si le demandeur est « sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale », comme le prévoit l'article L. 345-2-2 du CASF. Pour assurer l'effectivité de cette mesure, le projet de loi autoriserait un traitement automatisé de données entre l'OFII et les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), en charge dans chaque département des personnes sans abri ou risquant de l'être.

Le même article prévoirait également que l'OFII puisse suspendre le bénéfice des conditions matérielles d'accueil si le demandeur :

- a dissimulé ses ressources financières ou a fourni des informations mensongères relatives à sa situation familiale ;

- a présenté une demande de réexamen de sa demande d'asile ;

- sans motif légitime, n'a pas sollicité l'asile dès qu'il était en mesure de le faire après son entrée en France.

La décision de suspension devrait prendre en compte la situation du demandeur. Elle serait prise de manière individuelle et après que l'intéressé ait été à même de présenter des observations écrites.

L'OFII pourrait rétablir le bénéfice des conditions matérielles d'accueil, si le demandeur se trouve dans l'un des deux premiers cas de suspension.

2.2. La fusion des allocations pour les demandeurs d'asile en une allocation unique

Une nouvelle allocation pour les demandeurs d'asile, l'allocation pour demandeur d'asile (ADA), fusionnerait l'actuelle allocation mensuelle de subsistance (AMS), versée pour les demandeurs d'asile hébergés en CADA, et l'allocation temporaire d'attente (ATA) versée aux autres demandeurs178(*).

Le régime de cette nouvelle allocation s'inspirerait largement des recommandations de notre collègue Roger Karoutchi dans son rapport d'information relatif à l'allocation temporaire d'attente179(*) et du rapport précité des inspections relatif à l'hébergement et à la prise en charge des demandeurs d'asile180(*).

L'OFII deviendrait le gestionnaire de cette allocation, à la place de Pôle Emploi.

À la différence de l'ATA, l'ADA prendrait en compte la situation familiale des demandeurs d'asile. En outre, l'ADA serait également versée aux demandeurs d'asile ayant effectué leur demande dans un autre État, jusqu'à leur transfert, prenant en compte ainsi la jurisprudence du Conseil d'État181(*).

La nouvelle allocation s'inspirerait aussi des dispositions actuelles de l'ATA définies aux articles L. 5423-8 à L. 5423-14 du code du travail : comme l'ATA, elle serait incessible et insaisissable et le versement de l'allocation prendrait fin au terme du mois qui suit celui de la notification de la décision définitive concernant cette demande. Enfin, les dispositions relatives aux possibilités d'éventuelles reprises d'indus qui figureraient à l'article L. 744-9 nouveau s'inspirent des dispositions actuelles de l'article L. 5426-8-1 du code du travail.

Enfin, comme l'ATA, l'ADA pourrait être versée, pendant une durée déterminée, sous condition d'âge et de ressources aux ressortissants étrangers bénéficiaires de la protection temporaire, dans les conditions prévues au titre Ier du livre VIII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et aux étrangers ayant porté plainte contre une personne qu'ils accusent d'avoir commis contre eux les infractions de traite des êtres humains ou de proxénétisme182(*).

Les ressortissants étrangers bénéficiaires de la protection subsidiaire ainsi que les apatrides ne seraient pas éligibles à la nouvelle allocation pour demandeurs d'asile mais continueraient à percevoir l'allocation temporaire d'attente183(*), en raison des spécificités de ces publics.

2.3. Une intégration accrue des CADA au sein du CESEDA

Un article L. 744-5 nouveau reprend l'essentiel de l'actuel article L. 348-2 du CASF, qui précise les missions des CADA, en l'élargissant à l'ensemble des lieux d'hébergement définis par l'article L. 744-3 nouveau, c'est-à-dire les CADA et les places d'hébergement d'urgence (HUDA). L'article étend le bénéfice de cet hébergement aux demandeurs d'asile ayant effectué leur demande d'asile dans un autre État « pendant la durée d'instruction de leur demande d'asile ou jusqu'à leur transfert effectif vers un autre État européen ». Toutefois, ces demandeurs d'asile ne pourraient pas être hébergés en CADA, mais seulement en HUDA : l'article 16 du présent projet de loi modifie l'article L. 348-1 relatif aux CADA pour exclure expressément les demandeurs d'asile dont la demande a été déposée dans un autre État d'un hébergement en CADA. Enfin, l'article L. 744-5 nouveau reprend les dispositions de l'actuel article L. 348-2 du CASF renvoyant à un décret le soin de préciser les situations dans lesquelles les personnes déboutées du droit d'asile ou reconnues comme réfugiés pourraient être maintenues dans un lieu d'hébergement, « à titre exceptionnel et temporaire ».

En supprimant le caractère d'aide sociale d'État pour l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile184(*), le contentieux lié au CADA échapperait désormais aux juridictions de l'aide sociale et relèverait du juge administratif185(*).

3. Un article précisé par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont modifié l'article 15, pour renforcer les garanties des demandeurs d'asile.

Ainsi, ils ont souhaité accentuer la prise en compte de la situation de vulnérabilité du demandeur par l'OFII.

Ils ont donc intégré dans la loi la définition de la vulnérabilité au sens de la directive « Accueil » et précisé certaines modalités de l'évaluation de cette vulnérabilité, visant à ce qu'elle soit effectuée par des agents formés pour le faire, que les demandeurs soient informés de la possibilité d'une visite médicale gratuite ou que l'évaluation soit effectuée par le biais d'un entretien personnel avec chaque demandeur.

Les députés ont également souhaité renforcer les garanties des demandeurs d'asile concernant le versement des conditions matérielles d'accueil par l'OFII. Ils ont ainsi précisé que le demandeur serait informé « dans une langue qu'il comprend ou qu'il est raisonnable de supposer qu'il la comprend » des conséquences de son refus de la proposition d'hébergement. Les députés ont également précisé le motif de suspension des conditions matérielles d'accueil en cas de non-présentation ou d'absence de réponse du demandeur, en précisant que celles-ci devaient être dépourvues de motif légitime pour justifier une suspension des conditions matérielles d'accueil.

En second lieu, les députés ont précisé les dispositions relatives à l'hébergement des demandeurs d'asile. Ils ont reconnu la possibilité pour l'OFII de déléguer à des personnes morales certaines prestations d'accueil, d'information et d'accompagnement des demandeurs d'asile186(*). Les députés ont également précisé que le schéma régional serait établi après avis de « la conférence territoriale de l'action publique concernée ». Ils ont enfin précisé que les gestionnaires des centres seraient consultés préalablement par l'OFII avant la décision d'orientation d'un demandeur.

Les députés ont aussi supprimé la disposition du projet de loi initial assouplissant les conditions pour expulser des étrangers déboutés de leur demande d'asile des CADA. Le projet de loi initial prévoyait en effet que la condition d'urgence n'était pas requise pour obtenir une décision d'expulsion en référé. Les députés ont considéré que cette disposition était inutile : l'occupation indue d'un CADA, établissement public, affecte la continuité du service public et présente donc un caractère d'urgence187(*). Ils ont également supprimé la possibilité de prononcer des astreintes, estimant cette possibilité disproportionnée au regard des ressources des publics accueillis.

Lors de l'examen du texte en séance publique, l'Assemblée nationale a également modifié plusieurs dispositions de cet article.

En premier lieu, plusieurs amendements ont prolongé les travaux de la commission, concernant la vulnérabilité, puisque les députés ont souhaité préciser expressément que l'hébergement proposé par l'OFII devait tenir compte de l'évaluation de vulnérabilité menée préalablement.

Les députés ont effectué des modifications plus substantielles : le droit pour les demandeurs d'asile à élire domicile auprès d'une association agréée a été expressément prévu, « en cas d'absence d'hébergement stable ».

À l'initiative du Gouvernement, il a été précisé que les frais d'accueil et d'hébergement dans les lieux hébergement destinés aux demandeurs d'asile sont pris en charge par l'État. En effet, sans cette mention, la suppression du caractère d'aide sociale de l'État de la prise en charge en CADA, opérée par l'article 16 du présent projet de loi188(*), aurait fait peser une incertitude sur le financement des CADA pour les personnes hébergées ou même pour les départements, dans la mesure où ceux-ci disposent d'une compétence de principe en matière d'action sociale189(*).

Les députés ont précisé à l'article L. 744-9 nouveau, relatif à l'allocation pour demandeur d'asile, que le demandeur « bénéficie » de droit de l'allocation si les conditions sont remplies : en effet, la rédaction antérieure semblait accorder à l'OFII une simple faculté, discrétionnaire, de verser l'allocation même si les conditions étaient remplies par le demandeur.

Enfin, une section supplémentaire composée d'un article a pour objet de prévoir que les demandeurs d'asile ont accès au marché du travail neuf mois après le dépôt de leur demande. Cet amendement a pour objet de transposer les dispositions de l'article 15 de la directive « Accueil ».

4. La position de votre commission : une simplification des dispositions relatives à l'accueil des demandeurs d'asile

Sans altérer les équilibres de l'article 15, votre commission y a apporté plusieurs modifications à l'initiative de son rapporteur.

En premier lieu, suivant l'approche des députés, qui ont supprimé la possibilité qu'avait l'OFII, dans le projet de loi initial, de verser discrétionnairement l'allocation au demandeur alors même que les conditions auraient été remplies, votre commission a adopté les amendements COM-164 et COM-165 de votre rapporteur visant à lier la compétence de l'OFII pour suspendre, retirer ou refuser le bénéfice des conditions matérielles d'accueil dans certaines circonstances. À cette occasion, votre commission a conditionné le bénéfice des conditions matérielles d'accueil à une demande effectuée dans un délai de 90 jours après l'arrivée en France190(*) et a adopté un sous-amendement COM-257 de M. Roger Karoutchi à l'amendement COM-165 du rapporteur prévoyant que le bénéfice des conditions matérielles d'accueil peut être suspendu à un demandeur d'asile « en cas de comportement violent ou de manquement grave au règlement du lieu d'hébergement. ».

En outre, alors que le texte transmis prévoyait que ce serait à l'OFII de rétablir, le cas échéant, les droits suspendus d'un demandeur, votre rapporteur a estimé préférable que le demandeur saisisse lui-même l'OFII d'une demande de rétablissement de ses droits, ce qui allègera d'autant les tâches de l'OFII.

À l'initiative du Gouvernement, votre commission a adopté deux amendements COM-268 et COM-269 visant à permettre à un gestionnaire de lieu d'hébergement d'exiger des demandeurs d'asile le dépôt d'une caution : en l'état, le texte de l'article 15 ne le permettait pas.

Enfin, l'obligation des gestionnaires de lieux d'accueil de signaler toute absence « prolongée et injustifiée » à l'OFII a été simplifiée par un amendement COM-162 de votre rapporteur : le terme « prolongée » a été supprimé car il pouvait induire des différences de traitement entre CADA. En outre, au regard des difficultés liées à la récupération des indus, il est préférable que l'allocation soit immédiatement suspendue en cas de doute, les versements pouvant être rapidement repris dès clarification de la situation.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a également adopté plusieurs amendements rédactionnels ou de précision (COM-245 rect., COM-243, COM-224, COM-160, COM-161, COM-225, COM-226, COM-166, COM-227, COM-168 et COM-170).

En particulier, s'appuyant sur les recommandations du rapport des inspections, votre commission a estimé qu'il était inutile de prévoir explicitement le droit pour les personnes hébergées au sein d'un dispositif d'urgence d'élire domicile auprès d'une personne morale agréée et a donc adopté un amendement COM-158 supprimant cette mention. En tout état de cause, la formulation des députés conservée par votre commission prévoit que l'absence de domicile stable donne le droit à se domicilier auprès d'une structure agréée191(*).

La procédure d'élaboration des schémas national et régionaux a été également modifiée. En premier lieu, la référence au décret d'application précisant les modalités d'élaboration du schéma national a été réintroduit à l'article L. 744-2 nouveau, par un amendement COM-167. La consultation préalable des conférences territoriales de l'action publique pour l'élaboration du schéma régional d'asile a été supprimée par un amendement COM-159 de votre rapporteur. En effet, ces conférences, mises en place par l'article 4 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ont pour « objectif de permettre de favoriser un dialogue équilibré entre les différents acteurs d'un même territoire pour permettre un exercice coordonné des politiques publiques assumées par les différents échelons locaux ou par leur groupement »192(*).

Or, l'asile n'étant pas une compétence partagée entre plusieurs collectivités territoriales, la conférence territoriale de l'action publique ne peut être consultée pour l'élaboration du schéma régional d'accueil.

La mention dans la loi des dispositions de la directive concernant la vulnérabilité au sens de la directive « Accueil » alourdit le texte, sans apporter de garanties supplémentaires. Les dispositions selon lesquelles les agents de l'OFII effectuant cette évaluation devraient être formés à cet effet ou que les demandeurs d'asile devraient être informés de l'existence d'un examen de santé gratuit au titre de l'article L. 321-3 du CASF, ne semblent pas davantage nécessaires. En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-163 supprimant les trois alinéas concernés de l'article L. 744-6 nouveau.

Enfin, votre commission a adopté plusieurs amendements présentés par M. Roger Karoutchi, rapporteur pour avis de la commission des finances. En premier lieu, votre commission a adopté un amendement COM-5 supprimant le principe d'un entretien personnel systématique de tous les demandeurs d'asile avec l'OFII dans le cadre de l'évaluation de la vulnérabilité objective et un amendement COM-2 prévoyant que les demandeurs d'asile peuvent bénéficier d'un accompagnement social et administratif et non d'un accompagnement systématique. Votre rapporteur souligne en effet que dans les lieux d'hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile, l'accompagnement ne sera pas systématique, notamment pour les demandeurs dont la demande relève d'un autre État.

Votre commission a également adopté un amendement COM-3 modifié présenté par M. Roger Karoutchi, rapporteur pour avis de la commission des finances, visant à distinguer la situation des « déboutés » du droit d'asile de celle des réfugiés en prévoyant que pour maintenir les personnes déboutées du droit d'asile au sein de lieux d'hébergement, l'administration devra prendre une décision expresse et motivée. Enfin, votre commission a adopté un amendement COM-4 de M. Roger Karoutchi, rapporteur pour avis de la commission des finances, tendant à rétablir les dispositions du texte initial qui prévoyaient que la condition d'urgence n'était pas requise pour demander en référé l'expulsion de personnes déboutées du droit d'asile occupant indûment un lieu d'hébergement et prévoyant la possibilité pour le juge des référés de prononcer dans ce cas une astreinte, même d'office. Cette possibilité a été en outre étendue, par un amendement COM-276 de votre rapporteur, au demandeur d'asile qui se rendrait coupable d'un manquement grave au règlement intérieur du lieu d'hébergement ou qui commettrait une atteinte à l'ordre public.

En dernier lieu, votre rapporteur renouvelle les interrogations qu'il avait exprimées lors de son rapport pour avis relatif aux crédits de la mission immigration hors asile sur les capacités matérielles de l'OFII à assumer ses nouvelles fonctions, en particulier celle de gestionnaire de l'allocation, à périmètre financier constant193(*).

En effet, la sous-estimation du montant de l'allocation temporaire d'attente en loi de finances conduit actuellement Pôle Emploi à assurer de fait une avance de trésorerie au bénéfice de l'État. Au titre de l'année 2014, ce besoin a été de 70 millions d'euros, qu'il convient de mettre en perspective avec le budget de l'ATA pour 2014 de 176,4 millions d'euros en consommation194(*), mais aussi des ressources de l'OFII pour cette même année, de 178,7 millions195(*). Si Pôle Emploi peut assurer l'avance en trésorerie nécessaire, au regard de son budget, il est exclu que l'OFII, ou l'autorité de paiement à laquelle sera délégué le paiement de l'ADA, le fassent. Si la création d'un budget annexe dédié à l'ADA permettra de ne pas utiliser les ressources de l'OFII pour payer l'allocation au détriment des publics étrangers - qui participent au financement de l'OFII en acquittant des droits de timbre et auxquels les prestations de l'OFII sont principalement destinées -, le risque est d'interrompre le versement de l'ADA. En conséquence, il serait nécessaire de procéder à une réévaluation des moyens dédiés à l'allocation, qui fait l'objet d'une sous-budgétisation chronique, comme l'a observé notre collègue Roger Karoutchi, dans son rapport pour avis précité consacré à l'allocation temporaire d'attente196(*).

L'importance d'un traitement automatisé de données réactif et la nécessité d'une implication forte des gestionnaires de CADA sont essentiels pour éviter les versements indus de prestations, qui, de fait, ne feront l'objet d'aucune reprise.

Il ressort du rapport des inspections que le calcul relativement compliqué des droits de l'ATA et la transmission déficiente des informations par les différents opérateurs concernés sont deux facteurs à l'origine de la gestion déficiente de l'allocation. À cet égard, lors de leur audition, les représentants de Pôle Emploi ont toutefois estimé que l'effectif annoncé d'agents de l'OFII en charge de la gestion de l'allocation devrait permettre d'assurer un suivi adéquat de la prestation, d'autant que ces personnes seraient en principe chargées de cette seule activité, à la différence des personnels de Pôle Emploi qui cumulent cette activité avec d'autres tâches.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 16 (art. L. 111-2, L. 111-3-1, L. 121-7, L. 121-13, L. 264-10, L. 312-8-1 [nouveau], L. 313-1-1, L. 313-9, L. 348-1, L. 348-2, L. 348-3, L. 348-4, L. 541-1, L. 541-2, L. 543-1 du code de l'action sociale et des familles), - Centres d'accueil pour demandeurs d'asile

Le présent article opère diverses modifications du code de l'action sociale et des familles (CASF), afin d'assouplir le statut des centres d'accueil pour demandeurs d'asile.

1. Les CADA : des établissements sociaux et médico-sociaux spécifiques

Les centres d'accueil de demandeurs d'asile (CADA) sont régis par les articles L. 348-1 à L. 348-4 du CASF, créés par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration197(*).

Auparavant, ceux-ci étaient des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS).

La loi du 24 juillet 2006 précitée a donné aux CADA le statut d'établissement social et médico-social et a constitué les CADA en établissements publics, en modifiant en ce sens l'article L. 315-7 du CASF.

Comme pour l'ensemble des établissements et services sociaux et médico-sociaux cités à l'article L. 312-1 du CASF198(*), les CADA disposent d'une autorisation d'exercice donnée pour quinze ans (article L. 313-1 du CASF).

L'article L. 348-2 définit les missions du CADA consistant à assurer « l'accueil, l'hébergement ainsi que l'accompagnement social et administratif des demandeurs d'asile » pendant la durée d'instruction de la demande d'asile. La référence à l'article L. 741-2 du CESEDA exclut de cet accueil les demandeurs d'asile ayant effectué leur demande dans un autre État. L'article L. 348-2 du CASF prévoit la possibilité de faire participer les demandeurs d'asile aux frais d'hébergement, en conformité avec le droit commun de l'accueil au sein d'établissements sociaux et médico-sociaux.

Le préfet de département formule des offres de prise en charge aux demandeurs, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) assurant une mission de coordination souple de l'accueil dans les centres. L'OFII gère un traitement automatisé de données relatives aux capacités d'hébergement des demandeurs d'asile et à l'utilisation de ces capacités et aux demandeurs d'asile hébergés que les gestionnaires de centres ont l'obligation de renseigner. Enfin, l'article L. 348-4 du CASF donne au pouvoir réglementaire le soin de préciser le contenu de la convention devant être signée entre le centre et l'État.

Lors de son déplacement en date du 20 mars 2015, votre rapporteur a pu visiter le centre d'accueil pour demandeurs d'asile de Givors, géré par ADOMA.

Centre d'accueil pour demandeurs d'asile de Givors

Le CADA de Givors, géré par ADOMA, dispose d'une capacité de 85 places, dont 47 places pour les demandeurs isolés. Depuis le 1er janvier 2015, le centre compte 25 places supplémentaires.

En 2014, le taux de rotation199(*) a été de 84 % ; le taux d'occupation a été de 99 %.

Au cours de cette même année, le taux d'obtention de la protection par les personnes hébergées a été de 35 % : 29 personnes ont obtenu un statut et 45 personnes ont été déboutées de leur demande. Le taux de présences indues de personnes déboutées a été nulle ; il a été de 5 % pour les personnes ayant obtenu l'asile.

La moitié de l'équipe est composée de travailleurs sociaux diplômés. Cette équipe compte également une intervenante sociale avec une formation de juriste, une secrétaire et une directrice. Le taux d'encadrement est de 6,62 équivalents temps plein pour 85 personnes, dont la moitié d'isolés, soit un équivalent temps plein pour 13 personnes.

Comme l'a souligné à votre rapporteur Mme Férouz Chaibi, directrice du CADA, le travail se fait en « binôme », chaque demandeur ayant deux référents, l'un en charge de la procédure de demande d'asile, le second se chargeant des questions de santé, de la scolarisation, des problématiques sociales et de l'accompagnement à la sortie, qui commence dès le début du séjour. L'ensemble des personnes de l'équipe est cependant formé pour assurer un accompagnement global. Cette organisation a été pensée en équipe pour apporter une analyse plus affinée de la situation de l'hébergé et pour préserver la distanciation et l'objectivité des accompagnants.

Mme Férouz Chaibi a souligné qu'en matière d'apprentissage du français, les possibilités offertes sont encore insuffisantes : au cours de l'année 2014, seules 23 personnes hébergées ont pu suivre les cours au centre social de Givors. Elle a également souligné que pour les réfugiés statutaires, les 90 heures dédiées à l'apprentissage du français sont également trop limitées.

2. Un mode de fonctionnement simplifié par le projet de loi

En premier lieu, le projet de loi permettrait un certain nombre d'assouplissements du régime actuel de fonctionnement des CADA.

En effet, en tant qu'établissements sociaux et médico-sociaux, les CADA sont régis par différentes normes, dont certaines sont inadaptées pour les centres d'accueil de demandeurs d'asile et sources de rigidités.

En premier lieu, le présent article tend à limiter le nombre d'évaluations internes et externes que les CADA doivent initier. À cet effet, cet article insérerait un article L. 312-8-1 nouveau qui établirait des dérogations en matière d'évaluations internes et externes au profit des CADA.

En particulier, au lieu d'imposer aux CADA de solliciter200(*) deux évaluations externes pendant la durée de l'autorisation comme le précise l'article L. 312-8 du CASF, tel qu'il a été modifié par la loi n° 2009-879 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires du 21 juillet 2009 (loi « HPST »), les CADA ne seraient plus soumis qu'à « au moins une » évaluation externe, qui devrait avoir lieu « au plus tard deux ans avant la date de renouvellement de leur autorisation ».

En second lieu, les rigidités des procédures de création, de transformation et d'extension des CADA ont été soulignées par le rapport sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile établi par l'IGF, l'IGA et l'IGAS en avril 2013, qui relève ainsi que « la procédure d'extension de places au sein d'un établissement social pose davantage problème. Les extensions même minimes, des établissements nécessitent souvent aujourd'hui de passer par une procédure d'appel à projet, fortement génératrice de délais et de coûts de gestion »201(*).

La procédure d'appel à projet, définie à l'article L. 313-1-1 du CASF a été créée par la loi HPST précitée202(*). Il s'agit de soumettre les projets de création, de transformation et d'extension d'établissements et de services relevant de l'article L. 312-1 à l'examen d'une commission de sélection, lorsque ces projets font appel à des financements publics.

Le projet de loi propose de déroger à cette procédure pour les centres d'accueil de demandeurs d'asile.

3. La suppression du caractère d'aide sociale d'État pour les CADA

L'article 16 a aussi pour objet de supprimer le caractère d'aide sociale de l'État pour l'hébergement en CADA, principalement pour que le contentieux lié au CADA relève du juge administratif et non plus des commissions départementales ou centrale d'aide sociale203(*).

Il résulte de cette disposition que les CADA ne relèverait plus de la compétence résiduelle de l'État en matière d'aide sociale sans entrer pour autant dans la compétence de principe des départements. L'État assumerait toujours cette politique, mais comme une politique particulière et non plus au titre de l'aide sociale.

Autrement dit, le projet de loi tend à intégrer une partie des dispositions relatives à un établissement social et médico-social dans le CESEDA, en l'adaptant aux spécificités des publics accueillis que sont les demandeurs d'asile.

4. La position de votre commission : maintenir le nombre d'évaluations externes actuel

Les assouplissements proposés relatifs aux évaluations externes et internes ainsi que la dérogation à la procédure d'appel d'offres s'inscrivent dans un mouvement bienvenu de simplification.

Toutefois, rien ne justifie que les CADA, qui bénéficient d'une autorisation de quinze ans comme les autres établissements sociaux et médico-sociaux ne soient pas astreints à deux évaluations externes au cours de cette période relativement longue, dans la mesure où ces évaluations permettent d'avoir une vision objective et précise du fonctionnement des structures et d'éclairer la décision de l'administration. Ces évaluations permettent à l'administration de s'appuyer sur celles-ci pour refuser, le cas échéant, un renouvellement. En effet, l'article L. 313-1 du CASF impose une prise en compte de ces évaluations pour renouveler l'autorisation et limite le pouvoir d'appréciation de l'administration en la matière puisqu'il dispose que « le renouvellement [de l'autorisation], total ou partiel, est exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation externe mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 312-8. »

En conséquence, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-169 supprimant la dérogation aux évaluations externes que se proposait d'introduire le projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

Article 16 bis (art. L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation) - Prise en compte des centres d'accueil pour les demandeurs d'asile dans le pourcentage de logements sociaux fixé par la loi n° 2000-1208 relative à la solidarité et au renouvellement urbains

Le présent article tend à modifier le code de la construction et de l'habitation (art. L. 302-5) pour que les places dans les centres d'accueil pour les demandeurs d'asile (CADA) soient prises en compte dans le calcul du seuil minimum de logements locatifs sociaux imposé à certaines communes au titre de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi « SRU »).

L'objectif de cet article est d'inciter les communes à accueillir des CADA sur leur territoire. Il résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement proposé par Mme Chaynesse Khirouni, membre du groupe SRC.

1. Dispositif de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation (CCH)

L'article L. 302-5 du CCH fixe un seuil minimum de logements locatifs sociaux afin d'accroître l'offre de logements disponibles pour les ménages à revenus modestes.

Ce dispositif impose ainsi à certaines communes204(*) que 25 % des résidences principales situées sur leur territoire soient des logements sociaux.

Pour garantir son efficacité, il est prévu qu'un inventaire des logements sociaux soit réalisé, en amont, pour chaque commune (article L. 302-6 du CCH) et que des sanctions soient mises en oeuvre, en aval, contre les communes assujetties mais qui ne respectent pas le seuil minimal qui leur est fixé (article L. 302-7 du CCH)205(*).

2. Absence de prise en compte, en l'état du droit, des places en CADA dans le décompte des logements sociaux des communes

L'application de ce dispositif nécessite une définition précise des logements sociaux pris en compte.

Sont notamment considérés comme des logements sociaux au titre du 4° de l'article L. 302-5 du CCH les logements locatifs appartenant aux organismes d'habitation à loyer modéré et les places dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) régis par les articles L. 345-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles. Les centres provisoires d'hébergement (CPH), spécialisés dans l'accueil et l'accompagnement des réfugiés, entrent dans cette catégorie.

En l'état du droit, les places en CADA ne sont pas intégrées à ce calcul.

3. Dispositif du présent article : intégrer les places en CADA dans le décompte des logements sociaux

Cette situation peut paraître paradoxale dans la mesure où les places en CADA étaient initialement incluses dans le calcul du nombre de logements sociaux des communes (Cf. la version initiale de l'article 55 de la loi SRU). Les CADA étaient alors considérés comme des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS).

L'article 95 de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006206(*) a toutefois modifié la qualification juridique des CADA : ils constituent désormais une catégorie juridique spécifique régie par les articles L. 348-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles.

Depuis 2006, les CADA ne sont donc plus des CHRS. Or, l'article L. 302-5 du CCH n'a pas été modifié en conséquence. Il mentionne les CHRS mais pas les CADA, ces derniers étant de facto exclus du décompte des logements sociaux des communes.

Aucun élément des débats ou des rapports parlementaires de la loi n° 2006-911 ne démontre le caractère volontaire de cette absence de coordination.

Le présent article propose donc de s'inspirer de la logique initiale de la loi SRU et d'insérer les CADA dans le décompte des logements sociaux des communes.

Cette disposition renforcerait les incitations à la création de CADA, ce qui peut s'avérer opportun étant donné le manque de places constaté dans ces structures207(*).

Elle permettrait, certes, aux communes d'atteindre plus facilement le taux de logements sociaux qui leur est fixé par la loi SRU, le périmètre des logements pris en compte étant étendus aux CADA. Cependant, le nombre de places en CADA (24 689 places au 1er septembre 2014) est très limité par rapport au nombre total des logements sociaux des communes.

Votre commission a adopté l'article 16 bis sans modification.

Article 17 (art. L. 5223-1, L. 5423-8, L. 5423-9, L. 5423-11 du code du travail) - Coordinations

Cet article a pour objet d'opérer les coordinations dans le code du travail liées à la création d'une allocation pour demandeur d'asile (ADA) distincte de l'allocation temporaire d'attente (ATA).

Cet article a été réécrit par les députés, afin de prendre en compte les évolutions législatives intervenues depuis le dépôt du projet de loi. En effet, la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour l'année 2014 a substantiellement modifié certains articles du code du travail relatifs à l'ATA, anticipant le présent texte.

Le présent article vise à supprimer au sein de l'article L. 5423-8 du code du travail, qui définit les bénéficiaires actuels de l'ATA, les catégories de personnes qui bénéficieraient désormais de l'ADA, c'est-à-dire :

- les ressortissants étrangers ayant été admis provisoirement au séjour en France au titre de l'asile ou bénéficiant du droit de s'y maintenir à ce titre et ayant déposé une demande d'asile auprès de l'OFPRA ;

- les demandeurs d'asile, ressortissants étrangers dont la demande d'asile entre dans le cas mentionné au 1° de l'article L. 741-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, - c'est-à-dire les étrangers ayant déjà formulé une demande d'asile dans un autre pays - ;

- les ressortissants étrangers bénéficiaires de la protection temporaire, dans les conditions prévues au titre Ier du livre VIII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- les ressortissants étrangers auxquels une carte de séjour temporaire a été délivrée en application de l'article L. 316-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

Les ressortissants étrangers bénéficiaires de la protection subsidiaire, les apatrides ainsi que « certaines catégories de personnes en attente de réinsertion »208(*), comme les détenus libérés, seraient toujours éligibles à l'ATA.

Le présent article supprimerait également les dispositions de l'article L. 5423-9 du code du travail prévoyant que le bénéfice de l'ADA est suspendu ou refusé pour les demandeurs d'asile ayant refusé une prise en charge, c'est-à-dire une place en CADA. En effet, ce mécanisme serait introduit à l'article L. 744-8 nouveau du CESEDA, créé par l'article 15 du présent texte.

Enfin, l'article L. 5423-11 du code du travail, réécrit par l'article 31 de la loi de finances rectificative n° 2014-891 du 8 août 2014 pour l'année 2014, précisant le régime de l'ATA et dont les dispositions seraient en partie intégrées aux articles L. 744-8 et L. 744-9 nouveaux du CESEDA créés par l'article 15 du présent projet de loi, disposerait simplement que « l'allocation temporaire d'attente est versée mensuellement, à terme échu ».

Le présent article préciserait également que l'OFII assure la gestion de l'allocation pour demandeur d'asile, en modifiant à cet effet l'article L. 5223-1 du code du travail, qui définit les missions de l'OFII.

Lors de l'examen de cet article en séance publique, les députés ont adopté un amendement complétant l'article L. 5223-1 du code du travail relatif aux missions de l'OFII, afin de prévoir que le conseil d'administration de l'OFII délibèrerait sur le rapport annuel de cet office, en précisant que ce rapport contiendrait notamment des données « quantitatives et qualitatives par sexe, ainsi que les actions de formation des agents ».

Cette obligation alourdirait le travail de l'OFII, qui présente déjà chaque année un rapport sur ses activités. Aussi, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-171 supprimant cette obligation.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

CHAPITRE V DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTENU DE LA PROTECTION

Article 18 (art. L. 311-8-1 [nouveau], L. 313-13, L. 314-7-1 et L. 314-11 et du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Délivrance et retrait des titres de séjour aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire

Cet article tend à définir les modalités de délivrance et de retrait des titres de séjour des réfugiés et des personnes bénéficiant de la protection subsidiaire.

Après avoir obtenu une protection internationale, ces personnes et les membres de leur famille présents sur le territoire209(*) se voient délivrer de plein droit par la préfecture les documents leur permettant de séjourner sur le territoire français210(*).

Les réfugiés obtiennent une carte de résident valable pendant dix ans renouvelables (article L. 314-11, 8° du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA) alors que les bénéficiaires de la protection subsidiaire reçoivent une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » d'un an renouvelable (article L. 313-13).

Au bout de cinq ans de résidence ininterrompue en France, ces personnes peuvent également se voir délivrer, quelle que soit la catégorie dont elles relèvent, une carte « résident de longue durée-UE » (article L. 314-8-2) prévue par la directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003211(*). En l'état du droit, le temps d'instruction de la demande d'asile212(*) est pris en compte dans le calcul de cette période de cinq ans.

D'une durée de dix ans et renouvelable de plein droit, la carte « résident de longue durée-UE » permet aux intéressés de bénéficier d'une égalité de traitement par rapport aux nationaux et de séjourner plus de trois mois sur le territoire d'autres États de l'Union européenne213(*).

Le présent article se propose d'adapter le dispositif du séjour des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaires sur deux points afin de transposer la directive « Qualification » 2011/95/UE du 13 décembre 2011 :

- il élargit le périmètre des membres de la famille des personnes protégées pouvant obtenir un titre de séjour (1) ;

- il modifie la durée de la carte de séjour temporaire des bénéficiaires de la protection subsidiaire (2)214(*).

Cet article vise enfin à coordonner la cessation de la protection internationale (Cf. art. 2 et 3 du projet de loi) et le retrait des titres de séjour correspondants (3).

1. Élargissement de la notion de famille

En l'état du droit, les titres de séjour des personnes bénéficiant d'une protection internationale s'organisent de la manière suivante :

 

Cartes de résident

Cartes de séjour temporaire

Personnes éligibles

Réfugiés

Bénéficiaires de la protection subsidiaire

Leur conjoint lorsque le mariage est antérieur à la date d'obtention du statut de protection ou a été célébré depuis au moins un an, sous réserve d'une communauté de vie effective entre époux

Leurs enfants dans l'année qui suit leur dix-huitième anniversaire ou s'ils sont âgés de seize à dix-huit et souhaitent exercer une activité professionnelle215(*)

Leurs ascendants directs au premier degré (parents) si les réfugiés sont des mineurs non accompagnés

 

Articles du CESEDA

Art. L. 314-11, 8°

Art. L. 313-13

Source : commission des lois du Sénat

Après cinq années de résidence ininterrompue en France, les personnes protégées et les membres de leur famille peuvent obtenir une carte « résident de longue durée-UE » (Cf. supra).

1.1. Transposition de la définition communautaire

En l'état du droit, les parents d'un mineur non accompagné qui s'est vu reconnaître le bénéfice de la protection subsidiaire n'obtiennent pas de titre de séjour.

Cette disposition n'est pas conforme à la directive « Qualification » qui étend le périmètre de la famille d'un bénéficiaire d'une protection internationale - protection subsidiaire incluse - au « père ou [à] la mère qui en est responsable ».

Le Gouvernement propose donc d'octroyer une carte de séjour temporaire aux parents d'un mineur non accompagné bénéficiant de la protection subsidiaire.

1.2. Ajout du concubin et du partenaire d'union civile

Outre cette mesure de transposition, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements en commission et en séance publique pour adapter aux évolutions du droit le périmètre de la famille des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire.

Elle propose tout d'abord qu'un titre de séjour soit également délivré à leur concubin.

Le Conseil d'État considère que, pour un réfugié, les principes généraux du droit impliquent de reconnaître la qualité de réfugié au concubin « qui avait avec [le réfugié] une liaison suffisamment stable et continue » à la date de dépôt de la demande d'asile216(*). Sans méconnaître le principe d'égalité, cette condition est donc plus restrictive que celle appliquée aux époux pour lesquels le mariage doit être antérieur à la date d'obtention du statut de protection ou avoir été célébré depuis au moins un an217(*).

Bien que cette jurisprudence soit fondée sur l'unité familiale, principe circonscrit aux réfugiés218(*), il paraît nécessaire d'étendre sa logique aux concubins des bénéficiaires de la protection subsidiaire, la directive « Qualification » ne différenciant pas les types de protection sur ce point. Les concubins obtiendraient ainsi un titre de séjour sans être eux-mêmes reconnus comme bénéficiaires de la protection subsidiaire.

L'Assemblée nationale propose, en outre, d'octroyer un titre de séjour au partenaire avec lequel la personne protégée est liée par une union civile - terme qui correspond au pacte civil de solidarité français - et d'aligner les conditions exigibles sur celles du mariage219(*).

Il serait ainsi pris acte de la relation durable qu'ils entretiennent. Les démarches des partenaires d'union civile d'un réfugié ou d'un bénéficiaire de la protection subsidiaire seraient également facilitées. Actuellement, ils ont recours au droit commun220(*) pour obtenir un titre de séjour. Cette procédure ne semble toutefois pas adaptée à la situation spécifique des personnes protégées, ce qui justifie l'amendement de l'Assemblée.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-130 pour articuler les conditions que les concubins ou partenaires d'union civile doivent remplir afin d'obtenir un titre de séjour avec celles nécessaires à la réunification familiale (Cf. article 19).

2. Durée de la carte de séjour temporaire des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des membres de leur famille

2.1. Non-conformité de la durée actuelle

À ce jour, les bénéficiaires de la protection subsidiaire et les membres de leur famille ont droit à une carte de séjour temporaire d'un an renouvelable.

Cette durée n'est toutefois pas conforme au paragraphe 2 de l'article 24 de la directive « Qualification » selon lequel il convient de leur délivrer « un titre de séjour valable pendant une période d'au moins un an et renouvelable pour une période d'au moins deux ans ».

2.2. Nouveau dispositif

Dans le projet de loi initial, le Gouvernement avait proposé d'allonger la durée de validité dudit titre après renouvellement. Concrètement, le bénéficiaire aurait obtenu une carte de séjour annuel puis, lors de son renouvellement, une carte dont la durée aurait été fixée à deux ans.

Par l'adoption en séance publique d'un amendement de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure, l'Assemblée nationale a allongé de deux à quatre ans la durée de cette carte.

L'Assemblée a en effet souhaité mettre en cohérence sa durée et la carte de séjour pluriannuelle que le projet de loi relatif au droit des étrangers en France221(*) propose de créer. Ce dispositif simplifierait également la procédure administrative en réduisant mécaniquement les passages en préfecture des bénéficiaires de la protection subsidiaire.

Toutefois, votre commission a adopté l'amendement 131 afin de maintenir à deux ans la durée de cette carte - et donc de revenir au projet initial du Gouvernement - car cette durée plus brève apparaît plus adaptée pour prendre en compte les changements de circonstances conduisant à un retrait de la protection.

Concrètement, dans le dispositif voté par l'Assemblée, le bénéficiaire de la protection subsidiaire obtiendrait une carte de séjour initiale d'un an puis, si celle-ci est renouvelée, une carte de quatre ans. En conséquence, il pourrait passer cinq ans en France et se voir délivrer une carte « résident de longue durée-UE ». Il resterait donc sur le territoire national à l'issue de cette période même si les circonstances ayant justifié l'octroi de sa protection ont cessé d'exister.

A l'inverse, dans le dispositif adopté par votre commission, la préfecture devra réétudier le dossier du bénéficiaire de la protection subsidiaire au bout de trois ans222(*) et ne renouvellera pas son titre de séjour si l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) l'a préalablement informé qu'il a été mis fin à la protection.

Ce dispositif est complété par le réexamen par l'OFPRA des protections subsidiaires trois ans après leur octroi223(*).

3. Retrait du titre de séjour

3.1. Conséquence de la cessation de la protection internationale

Le présent article tire les conséquences en termes de séjour des possibilités de cessation du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire explicitées aux articles 2 et 3.

La décision de cessation prise par l'OFPRA, la CNDA ou le Conseil d'État conduirait au retrait du titre de séjour (carte de résident ou carte de séjour temporaire) des personnes concernées.

3.2. Possibilité de poursuivre son séjour en France sous certaines conditions

Les services préfectoraux seraient saisis en cas de retrait de la protection internationale d'un individu pour statuer dans un délai fixé par voie règlementaire sur leur droit à poursuivre leur séjour en France.

Lors de cette procédure, il n'est pas exclu que les personnes s'étant vu retirer leur protection internationale puissent poursuivre leur séjour en France, notamment si elles remplissent les conditions de séjour de droit commun224(*).

En outre, le présent projet de loi exclut le retrait du titre de séjour d'une personne dont la protection internationale a cessé après qu'elle a passé plus de cinq ans en France. Cette disposition tire les conséquences de sa faculté d'obtenir une carte « résident de longue durée-UE » après cinq années de vie ininterrompue sur le territoire national (article L. 314-8-2).

Le projet de loi prévoit de prendre en compte dans le calcul de cette période le délai d'examen de la demande d'asile, l'Assemblée ayant repris le système de calcul utilisé pour la carte « résident de longue durée-UE » (article L. 314-8-2).

Toutefois, ce mode de calcul représenterait une contrainte très forte pour l'administration souhaitant retirer le titre de séjour d'une personne dont la protection a cessé.

En effet, le délai d'examen de la demande d'asile s'établit, pour mémoire, à plus de 16 mois en moyenne aujourd'hui selon le rapport sur la réforme de l'asile de nos collègues Valérie Létard et Jean-Louis Touraine225(*), avec un objectif fixé à 9 mois dans le cadre de la présente réforme. L'intégrer au calcul permettrait ainsi aux personnes concernées d'atteindre plus rapidement ce délai de cinq années.

De surcroît, la directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003 permet l'adoption d'une autre méthode de calcul consistant à prendre en compte la moitié de la période d'examen de la demande d'asile ou sa totalité si elle excède dix-huit mois.

Votre commission a adopté l'amendement COM-132 afin d'appliquer cette méthode au calcul de la période de cinq ans de présence sur le territoire français à l'issue de laquelle il ne sera plus possible de retirer le titre de séjour (article L. 311-8-1 du CESEDA).

Par souci de cohérence et afin de faciliter la compréhension du CESEDA, cet amendement l'étend également à la délivrance aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire de la carte « résident de longue durée-UE » (article L. 314-8-2). Il adapte enfin le périmètre des membres de la famille des personnes protégées pouvant obtenir cette carte par coordination avec le présent article (Cf. point 1 du commentaire).

Enfin, votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-180 afin de réintroduire au sein de cet article le renvoi à un décret en Conseil d'État pour fixer le délai entre l'octroi de l'asile et la délivrance des titres de séjour qui figurait à l'article 19 du présent projet de loi226(*). Elle a également rétabli une disposition figurant à l'article L. 742-6 en vigueur et abrogée par l'article 13 du projet de loi (amendement COM-98).

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19 (art. L. 751-1 et L. 751-2, L. 752-1 à L. 752-3 [nouveaux], L. 753-1 à L. 753-4 [nouveaux] et L. 754-1 [supprimé] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Contenu de la protection accordée

Le présent article porte sur le contenu de la protection accordée aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire. Il tend à modifier substantiellement le titre V du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) - titre désormais intitulé « contenu de la protection accordée » - en insérant quatre nouveaux chapitres.

Après avoir obtenu une protection internationale (articles 2 et 3 du présent projet de loi) et un titre de séjour (article 18), les personnes concernées se voient reconnaître des droits comme :

- le droit au travail227(*) ;

- le droit à être rejoint en France par des membres de leur famille se trouvant dans leur pays d'origine : les réfugiés et les bénéficiaires de la protection subsidiaire sollicitent une « réunification familiale » sans qu'une condition de séjour préalable, de logement ni de ressources puisse être exigée. Ce dispositif se distingue donc du « regroupement familial » que les étrangers peuvent solliciter228(*) ;

- le droit d'obtenir des documents de voyage.

L'ensemble de ces droits repose sur la convention de Genève du 28 juillet 1951 pour les réfugiés et sur la directive « Qualification » 2011/95/UE du 13 décembre 2011 pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire (Cf. commentaires des articles 2 et 3).

Le présent article aborde quatre composantes de la protection accordée à ces populations.

Il porte tout d'abord sur l'accompagnement « personnalisé » mis en oeuvre afin de faciliter leur intégration (1) et notamment sur la notion de « vulnérabilité ».

Cet article modifie ensuite la définition de la famille éligible à la réunification familiale et explicite la procédure suivie (2).

Il s'inspire en outre de la pratique administrative afin de préciser le cadre juridique mis en oeuvre pour protéger les mineures risquant de subir des mutilations sexuelles (3) et délivrer des titre de voyages aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire (4).

Il dresse enfin la liste des mesures réglementaires à prendre pour appliquer les dispositions du livre VII du CESEDA (5).

1. Accompagnement des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire

1.1. Accompagnement personnalisé

En l'état du droit, les réfugiés et les bénéficiaires de la protection subsidiaire peuvent exercer la profession de leur choix229(*).

Ils peuvent également accéder à un logement230(*). Comme toute personne qui réside sur le territoire français de façon régulière et permanente, ils disposent également du droit à un logement décent et indépendant en vertu de l'article L. 300-1 du code de la construction et de l'habitation.

L'actuel article L. 711-2 du CESEDA prévoit que seuls les réfugiés qui ont signé un contrat d'accueil et d'intégration (CAI)231(*) « bénéficient d'un accompagnement personnalisé pour l'accès à l'emploi et au logement » et peuvent notamment accéder aux centres provisoires d'hébergement (CPH).

En pratique, les bénéficiaires de la protection subsidiaire ont toutefois accès à ces dispositifs232(*). Le présent article se propose donc de consacrer cette pratique dans l'article L. 751-1 du CESEDA.

Le projet de loi prévoyait également la conclusion de conventions entre les préfectures et les collectivités territoriales concernant les modalités d'organisation de l'accompagnement personnalisé. Votre commission a approuvé l'amendement COM-259 de M. Jean-Yves Leconte visant à prévoir qu'une convention soit conclue au niveau national entre l'État et les acteurs publics de l'insertion (notamment l'OFPRA, Pôle-Emploi et l'Union Sociale pour l'Habitat) puis qu'elle soit déclinée à l'échelle régionale.

1.2. Prise en compte de la vulnérabilité des personnes protégées

Comme évoqué précédemment233(*), la vulnérabilité est une notion d'origine communautaire que le présent projet de loi introduit en droit interne.

Elle formalise l'attention particulière qui doit être donnée à certains publics (personnes handicapées, femmes enceintes, etc.) et s'applique de manière transversale à l'étude de la demande d'asile, aux droits accordés aux demandeurs et aux personnes qui se sont vu octroyer une protection internationale.

Ce dernier cas est traité par le présent article (article L. 751-2 modifié). A l'instar des articles 5 et 7 :

- la liste non exhaustive des situations de vulnérabilité de l'article 20 de la directive « Qualification »234(*) n'est pas reprise, ce qui laissera plus de souplesse aux acteurs pour étudier les dossiers qui leur seront soumis ;

- l'article 19 se borne à préciser qu'il est « tenu compte de la situation spécifique [...] des personnes vulnérables ayant des besoins particuliers », les modalités de prise en compte de la vulnérabilité étant déterminée par voie règlementaire.

Le projet de loi mentionnait les « personnes vulnérables » et les « mineurs ». Votre commission a toutefois supprimé ce dernier terme par l'amendement COM-136 pour éviter toute redondance, les mineurs étant considérés comme des personnes vulnérables par les directives.

1.3. Mineurs non accompagnés

Parmi les personnes « vulnérables », le présent article porte une attention particulière aux mineurs non accompagnés. Il transpose l'article 31 de la directive « Procédure » en disposant que « l'intérêt supérieur » du mineur doit être pris en compte235(*), que sa représentation légale doit être assurée et que la recherche de sa famille débute « dès que possible ».

2. Droit à la réunification familiale

2.1. Procédure actuelle

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, 5 541 demandes de visas ont été déposées en 2014 au titre de la réunification familiale pour un taux de rejet de 22 %.


· Pour les réfugiés

Un réfugié peut être rejoint par les membres de sa famille en vertu de la procédure de réunification familiale sans qu'aucune condition de séjour préalable, de logement ni de ressources soit exigée.

Cet état du droit respecte la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au regroupement familial236(*) concernant l'attention particulière à donner aux familles de réfugiés.

Il se traduit par la délivrance de plein droit d'une carte de résident de dix ans renouvelables (article. L. 314-11, 8° du CESEDA) pour :

- le conjoint du réfugié lorsque le mariage est antérieur à la date d'obtention de ce statut ou, à défaut, lorsqu'il a été célébré depuis au moins un an, sous réserve d'une communauté de vie effective entre les époux ;

- ses enfants dans l'année qui suit leur dix-huitième anniversaire ;

- ses ascendants directs au premier degré - c'est-à-dire ses parents - si le réfugié est un mineur non accompagné.

Ces membres de la famille sont reconnus comme réfugiés en vertu du principe de l'unité familiale237(*).

La procédure suivie pour la réunification familiale des réfugiés est issue de la pratique administrative et n'est définie par aucun texte.

Seul le délai de la procédure est déterminé de manière indirecte par l'article 22-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000238(*) selon lequel le silence gardé par l'administration pendant huit mois vaut rejet « en cas de doute sur l'authenticité ou l'exactitude d'un acte de l'état civil étranger »239(*).

La procédure de réunification familiale applicable aux réfugiés est complexe car elle nécessite l'intervention de multiples acteurs :

Procédure de réunification familiale

Dépôt par la famille d'une demande de visa de long séjour auprès du consulat territorialement compétent

Instruction par le consulat territorialement compétent
(2 mois)

Possible procédure de vérification
par le consulat

Rejet de la demande de réunification

Acceptation de la demande de réunification

2 mois à compter de la notification

Recours devant la commission de recours
contre les décisions de refus de visas
et d'entrée en France (avis)

Avis favorable
de la commission non suivi par le ministère

Avis défavorable de la commission suivi par le ministère

Avis favorable de la commission suivi par le ministère des Affaires étrangères

Obtention du visa
long séjour par la famille du réfugié

2 mois

Recours devant la juridiction administrative de droit commun (tribunal administratif de Nantes en première instance)

3 mois

Départ de la famille
de son pays d'origine

2 mois

Récupération du titre
de séjour en préfecture

Source: commission des lois du Sénat


· Pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire

Les bénéficiaires de la protection subsidiaire suivent la même procédure de réunification familiale que les réfugiés, à trois exceptions près :

- le principe de l'unité familiale ne leur est pas applicable240(*). En conséquence, les membres de leur famille ne sont pas reconnus comme bénéficiant de la protection subsidiaire. Ils se voient simplement reconnaître un droit de séjour en France ;

- ils obtiennent de plein droit une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » d'une durée d'un an renouvelable (article L.313-13 du CESEDA) et non une carte de résident valable dix ans ;

- cette carte de séjour n'est pas accordée aux parents des bénéficiaires de la protection subsidiaire même dans le cas où ceux-ci sont des mineurs non accompagnés.

2.2. L'adaptation de la procédure de réunification familiale

Le droit en vigueur soulève quatre difficultés que le présent projet se propose de traiter (nouvel article L. 752-1 du CESEDA).


· Élargissement du périmètre de la famille

En cohérence avec la délivrance des documents de séjour aux proches des réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire241(*), l'Assemblé nationale a souhaité étendre la réunification familiale :

- à leur concubin entretenant avec eux une liaison stable et continue ;

- à leur partenaire d'union civile si celle-ci est antérieure à l'obtention de la protection ou célébrée depuis au moins un an et sous réserve d'une communauté de vie effective ;

- aux ascendants directs au premier degré si la personne protégée est un mineur non marié, donc même s'il est accompagné.

En outre, le présent projet de loi s'inspire du dispositif du regroupement familial (article L. 411-2 et L. 411-3 du CESEDA) pour rendre possible la réunification des enfants mineurs de dix-huit ans242(*) de personnes bénéficiant d'une protection internationale et ceux de son conjoint :

- dont la filiation est établie à l'égard d'un seul des membres du couple ;

- ou dont l'autorité parentale a été accordée par une décision de justice à l'un ou l'autre des membres du couple.

Enfin, votre commission a précisé par l'amendement COM-134 que sont éligibles à cette dernière les enfants mineurs de dix-huit et non ceux dont l'âge est compris entre dix-huit et dix-neuf ans.

L'élargissement du périmètre de la réunification familiale est justifié par les spécificités du droit d'asile et notamment par les craintes de persécution ou d'atteintes graves pour les membres de la famille restant dans le pays d'origine. Il n'aura aucune conséquence sur le regroupement familial qui restera circonscrit aux enfants mineurs du demandeur et à son conjoint.


· Explicitation de la procédure de réunification familiale dans le CESEDA

Comme évoqué précédemment, en l'état du droit, aucun texte ne définit la procédure de réunification familiale, ce qui ne facilite pas la compréhension du dispositif.

Le présent article reprend la pratique administrative en vigueur et répond à cette carence en prévoyant notamment dans le CESEDA que la demande est déposée par les familles auprès des autorités diplomatiques et consulaires.

Cet article offre donc plus de lisibilité aux réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire ainsi qu'à leur famille en explicitant les éléments essentiels de cette procédure.


· Ajustement de la procédure de réunification pour la rendre plus souple

La France a fait l'objet d'une condamnation par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) en juillet 2014, la cour ayant estimé, qu'en l'espèce, la procédure de réunification familiale mise en oeuvre n'a pas présenté des «garanties de souplesse, de célérité et d'effectivité » suffisantes243(*).

La portée de cet arrêt doit toutefois être nuancée car, d'après les informations recueillies par votre rapporteur, le délai de traitement de 80 % des demandes de visas au titre de la réunification familiale est compris entre un et trois mois. La durée de traitement pour les 20 % de dossiers restants - qui demandent souvent une vérification d'état civil - est de quatre à huit mois.

Le présent projet de loi vise à rendre cette procédure encore plus efficace en s'inscrivant dans la logique de l'article 13 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007244(*). Il rappelle aux autorités diplomatiques et consulaires que les « éléments de possession d'état »245(*) de l'article 311-1 du code civil doivent être pris en compte pour établir les liens de filiation.

En outre, il est prévu un système de présomption en faveur des personnes sollicitant la réunification familiale : les éléments de possession d'état feraient foi « jusqu'à preuve du contraire » et les documents établis par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) « jusqu'à inscription de faux »246(*).

Votre commission a jugé nécessaire de s'inscrire dans cette démarche visant à rendre la procédure de réunification familiale plus efficace. Elle a adopté en ce sens l'amendement COM-179 qui permet que la réunification familiale soit sollicitée par les membres de la famille d'un réfugié ou d'un bénéficiaire de la protection subsidiaire dès l'octroi de ces protections et non à partir de l'obtention du titre de séjour. Cet amendement supprime ainsi le délai administratif qui existait en matière de réunification familiale entre l'octroi de la protection - qui donne droit au séjour - et la délivrance du titre de séjour.

Étant donné la complexité de certains dossiers de réunification familiale, il n'a pas été jugé nécessaire de fixer un délai autre que celui de l'article 22-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 (rejet en cas de silence de l'administration pendant huit mois). Le présent projet de loi se borne ainsi à indiquer que les autorités diplomatiques et consulaires statuent sur la demande de réunification familiale « dans les meilleurs délais ».

2.3. Exclusions de la réunification familiale

En l'état du droit, les autorités diplomatiques et consulaires refusent l'octroi de visas aux membres de la famille d'un réfugié ou d'un bénéficiaire de la protection subsidiaire dont la présence constituerait une menace pour l'ordre public, mesure jugée conforme aux engagements internationaux de la France par la jurisprudence247(*).

Les clauses d'exclusion de la réunification familiale n'étaient toutefois pas clairement mentionnées dans le CESEDA. Ce dernier préciserait désormais que la réunification familiale est refusée si :

- le demandeur ne se conforme pas « aux principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale en France », notion déjà présente à l'article L. 411-5 du CESEDA et déclarée conforme à la Constitution248(*) ;

- le membre de la famille sollicitant la réunification familiale constitue une menace pour l'ordre public ou est l'auteur, le co-auteur ou le complice des persécutions et atteintes graves qui ont justifié l'octroi d'une protection internationale. Par souci de cohérence, votre commission a adopté l'amendement COM-138 pour utiliser le même vocabulaire qu'aux articles 2 et 3 (instigateur, auteur, complice) ainsi qu'un amendement de M. Joël Guerriau précisant que ces personnes « doivent » - et non « peuvent » - être exclues de la réunification familiale (amendement COM-78).

3. Mutilations sexuelles

3.1. La reprise du cadre juridique actuel

Les mutilations sexuelles - et principalement l'excision - sont d'ores et déjà sanctionnées par les articles 222-9 et 227-24-1 du code pénal249(*).

Après de nombreux revirements250(*), la jurisprudence reconnaît désormais la qualité de réfugié à des mineures risquant de subir une mutilation sexuelle251(*). Le Conseil d'État considère en effet qu'elles sont des réfugiées car elles appartiennent à « un certain groupe social »252(*). En raison de leur jeune âge, il n'est pas nécessaire qu'elles aient ouvertement manifesté leur opposition vis-à-vis de la pratique des mutilations sexuelles.

À ce jour, l'OFPRA protège environ 4 000 mineures sur ce motif.

Le présent projet de loi reprend la jurisprudence (nouvel article L. 752-3 du CESEDA) en mentionnant l'hypothèse où « l'asile a été octroyé à une mineure invoquant un risque de mutilation sexuelle ».

3.2. L'amélioration de ce cadre juridique

Cet article traite deux difficultés constatées en l'état du droit : la pratique de l'examen médical sur les mineures concernées d'une part et l'admission au séjour de leurs parents d'autre part.


·
Encadrement de l'examen médical de l'OFPRA

À partir de juillet 2009, l'OFPRA a demandé aux mineures risquant de subir des mutilations sexuelles et protégées à ce titre de produire un certificat médical annuel. L'objectif de cette mesure est de s'assurer qu'aucune excision n'est pratiquée postérieurement à l'octroi de la protection. 492 examens médicaux ont été sollicités en 2014.

Cette mesure est considérée comme « trop intrusive pour être conforme à l'intérêt supérieur de l'enfant » par le Défenseur des droits253(*). Il s'interroge également sur les conséquences pour la personne protégée si elle ne transmet pas ce certificat médical, le Défenseur des droits craignant que la protection lui soit retirée pour ce motif.

Face à cette situation, le présent article encadre l'examen médical requis par l'OFPRA en disposant qu'un acte règlementaire définit ses modalités.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a largement complété le dispositif en prévoyant :

- qu'un délai minimal de trois ans est respecté entre chaque examen254(*), contre un an actuellement ;

- qu'il sera mis fin à ces examens une fois que la jeune femme protégée a atteint l'âge de la maturité ;

- que l'OFPRA transmet au procureur de la République tout refus de se soumettre à l'examen ou tout constat de mutilation ;

« [qu']aucun constat de mutilation ne peut entraîner, à lui seul, la cessation de la protection accordée à la mineure au titre de l'asile ».

Votre commission a prévu que les modalités de cet examen médical soient fixées par un arrêté conjoint des ministres chargés de l'asile et de la santé et non par un décret (amendement COM-217). Encouragée par plusieurs associations, cette mesure est motivée par l'enjeu sanitaire que représente cet examen médical.

L'Assemblée nationale a ajouté la nécessité de fournir une « information préventive relative aux conséquences médicales et judiciaires » des mutilations sexuelles aux parents ou aux tuteurs légaux de la mineure protégée. Bien qu'elle encourage les actes de prévention en cette matière, votre commission a toutefois adopté l'amendement de COM-139 supprimant cette disposition qui relève du pouvoir règlementaire.


· Admission au séjour des parents

Les parents d'une mineure craignant de subir une mutilation sexuelle n'étant pas exposés aux mêmes risques de persécution que leur fille, ils ne se voient pas reconnaître la qualité de réfugié.

Toutefois, le Conseil d'État estime qu'il est nécessaire que « les parents de la réfugiée mineure puissent, en principe, régulièrement séjourner en France avec elle »255(*), notamment au regard de son droit à la vie privée et des droits de l'enfant.

Prenant acte de cette jurisprudence, la circulaire du ministre de l'intérieur en date du 5 avril 2013 a invité les préfectures à délivrer une carte de séjour temporaire aux parents.

Le présent projet de loi traite plus globalement du séjour des parents du mineur réfugié, quelque soit le motif de persécution évoqué (Cf. commentaire de l'article 18) : une carte de résident d'une durée de dix ans renouvelables leur sera délivrée de plein droit, ce qui respecte la jurisprudence du Conseil d'État.

4. Documents de voyage

Les réfugiés et les bénéficiaires de la protection subsidiaire disposant de la liberté de circulation, ils ont le droit de voyager hors du territoire de leur État d'accueil.

Ce dernier est chargé de leur fournir des documents de voyage. Instauré en 1922 avec la création des « passeports Nansen »256(*), ce principe est aujourd'hui consacré par la convention de Genève (article 28) pour les réfugiés et par la directive « Procédure » (article 25) pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire.

Il connaît deux tempéraments :

- des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public peuvent justifier la non délivrance des documents de voyage ;

- les bénéficiaires d'une protection internationale ne peuvent pas voyager vers leur pays d'origine, des craintes de persécution ou d'atteintes graves ayant été constatées dans ce dernier.

La France respecte ce principe de droit international, les préfectures délivrant les documents de voyage correspondants.

La base juridique de ce dispositif en droit interne est toutefois peu explicite. Elle correspond à l'article 953 du code général des impôts dont l'objectif est avant tout de déterminer la durée de validité et le coût de ces documents.

Aussi, le présent article se propose-t-il d'insérer un nouveau chapitre intitulé « documents du voyage » au sein du titre V du livre VII, « le droit d'asile », du CESEDA.

Cet article distingue le « titre de voyage pour réfugié » (nouvel article L. 753-1 du CESEDA) et le « titre d'identité et de voyage » du bénéficiaire de la protection subsidiaire (nouvel art. L. 753-2). Il reprend également les deux tempéraments au principe de délivrance des documents de voyage cités ci-dessus (ordre public et interdiction de voyager dans son pays d'origine). Comme à l'article 4 bis portant sur l'apatridie, elle a précisé que ce document de voyage peut être retiré ou son renouvellement refusé lorsqu'il apparaît, postérieurement à sa délivrance, que des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public le justifient (amendement COM-275).

En outre, par coordination avec l'article 5 du présent projet de loi (alinéa 9), votre commission a adopté l'amendement COM-141 afin que l'ensemble des bénéficiaires de la protection subsidiaire - et pas seulement ceux dans l'impossibilité d'obtenir un passeport de leur pays d'origine - puissent se voir octroyer un titre d'identité et de voyage.

5. Mesures d'application d'ordre règlementaire

Le présent projet de loi proposait de créer un nouvel article dans le CESEDA (article L. 754-1) regroupant les mesures règlementaires nécessaires pour appliquer les dispositions du livre VII, « le droit d'asile », de ce même code. Cet article reprenait six mesures règlementaires de l'actuel article L. 751-2 et prévoyait neuf mesures règlementaires nouvelles.

Votre commission considère toutefois que ce choix légistique ne facilite pas la lecture du CESEDA car il conduit à isoler dans le CESEDA les mesures législatives, d'une part, et les mesures règlementaires d'application, d'autre part. À l'initiative du rapporteur, ce nouvel article L. 754-1 a donc été supprimé par l'amendement COM-247 et les mesures règlementaires qui y étaient mentionnées ont été réintroduites dans les articles s'y référant.

Enfin, quatre amendements rédactionnels (COM-133, COM-135, COM-137, COM-140) ont été adoptés par votre commission.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 19 bis (nouveau) (article L. 211-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Motivation des refus de visa des membres de la famille des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides

La commission des lois a adopté un amendement de son rapporteur (COM-218) insérant un article additionnel obligeant l'administration à motiver des refus de visa opposés aux membres de la famille des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides. Pour ce faire, cet amendement modifie l'article L. 211-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

Ces personnes sollicitent l'obtention d'un visa afin de rejoindre les personnes bénéficiant d'une protection internationale en France dans le cadre de la réunification familiale257(*).

En l'état du droit, le refus de visa opposé aux familles des bénéficiaires de la protection subsidiaire ou des apatrides n'est pas motivé, l'article L. 211-2 du CESEDA dérogeant sur ce point à la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public. Cette disposition ne s'applique toutefois pas aux familles des réfugiés pour lesquelles un refus de visa doit être motivé.

Le présent article additionnel aligne le régime des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides sur celui des réfugiés et vise à plus de transparence.

En conséquence, l'administration devra désormais motiver les refus de visa des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides, sauf en cas de « considérations tenant à la sûreté de l'État ».

Votre commission a adopté l'article additionnel 19 bis ainsi rédigé.

CHAPITRE V BIS DISPOSITIONS RELATIVES À L'INSERTION DES RÉFUGIÉS

Article 19 ter (nouveau) (art. L. 349-1, L. 349-2, L. 349-3 et L. 349-4 [nouveaux] du code de l'action sociale et des familles) - Centres provisoires d'hébergement

Cet article, inséré par votre commission par un amendement COM-172 de votre rapporteur sous-amendé par M. Roger Karoutchi, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, a pour objet de préciser les missions des centres provisoires d'hébergement.

À l'occasion de ses auditions et de son déplacement à Lyon, votre rapporteur a pu mesurer la faible attention portée aux réfugiés, en particulier à leur insertion, alors que ce public a vocation à demeurer durablement, voire définitivement, en France.

Centre provisoire d'hébergement de Tassin la Demi-Lune (Rhône)

Cet établissement a été créé en 1974, comme solution d'accueil offerte aux réfugiés chiliens, présents dans l'agglomération lyonnaise, mais à qui aucune solution d'hébergement n'était proposée.

Géré par l'Entraide Pierre Valdo, le centre a une capacité d'accueil de 56 places.

Lors de la visite du CPH par votre rapporteur, le 20 mars 2015, le directeur de l'établissement, M. Yvan Couriol a souligné que la principale difficulté rencontrée pour les publics hébergés est l'accès à la langue française, qui conditionne l'ensemble du processus d'insertion. La formation au titre du contrat d'accueil et d'intégration dispensé par l'OFII est à cet égard insuffisante, en raison d'un nombre d'heures trop limité. C'est une situation d'autant plus dommageable que les réfugiés sont volontaires. L'un des effets de cette situation est d'inverser les rôles dans la famille, en donnant aux enfants des réfugiés, qui apprennent plus rapidement la langue en raison de leur scolarisation obligatoire, des responsabilités parfois difficiles à assumer.

En outre, M. Yvan Couriol a expliqué que les difficultés du regroupement familial sont souvent méconnues, alors qu'elles posent de réelles difficultés et qu'elles sont également un frein à l'intégration des réfugiés. Enfin, les réfugiés ont très souvent de grandes difficultés pour faire reconnaitre leurs connaissances professionnelles ou pour faire valider les diplômes obtenus à l'étranger.

Dans l'esprit de ce qui a été fait pour les CADA par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, et en s'appuyant sur les travaux de M. Roger Karoutchi, qui leur a consacré un rapport d'information258(*), votre rapporteur estime qu'il est nécessaire de renforcer les actions menées au sein des centres provisoires d'hébergement (CPH) en leur donnant un statut et en précisant leurs missions.

Actuellement au nombre de 28, pour 1 083 places259(*), les CPH sont des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). Ils sont mentionnés à l'article L. 345-1 du CASF qui dispose que « les étrangers s'étant vu reconnaître la qualité de réfugié ou accorder le bénéfice de la protection subsidiaire en application du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile peuvent être accueillis dans des centres d'hébergement et de réinsertion sociale dénommés "centres provisoires d'hébergement" ».

Comme le précise l'article L. 312-1 8° du code de l'action sociale et des familles (CASF), les CHRS sont une catégorie d'établissement social et médico-social. Ils sont régis par les dispositions des articles L. 345-1 à L. 345-4 du CASF, sans que les spécificités des CPH ne soient prises en compte.

En application de l'article L. 315-7 du CASF, ce sont des établissements publics. Enfin, ils relèvent de l'aide sociale de l'État, en application de l'article L. 121-7 8° du CASF.

Il s'agit de renforcer la fonction d'insertion des publics hébergés en CPH que sont les réfugiés ou les personnes bénéficiant de la protection subsidiaire.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur créant dans le CASF un chapitre IX intitulé « centres provisoires d'hébergement », composé de quatre articles, s'inspirant des travaux menés par notre collègue Roger Karoutchi.

L'article L. 349-1 nouveau définirait précisément les missions du CPH en leur donnant pour mission d'assurer « l'accueil, l'hébergement ainsi que l'accompagnement linguistique, social, professionnel et juridique des personnes qu'ils hébergent, en vue de leur insertion. ». L'accent serait mis sur l'accompagnement linguistique de ces publics, qui ne bénéficient pas aujourd'hui d'un accompagnement à la hauteur de leur motivation. Il serait également proposé que le CPH coordonne, de manière plus générale, les actions d'insertion des réfugiés du département.

À cette fin, il est prévu que les CPH signent des conventions avec les différents acteurs de l'intégration, comme Pôle Emploi par exemple.

Votre commission a adopté un sous-amendement COM-258 présenté par notre collègue Roger Karoutchi, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, visant à aligner le mode d'admission dans les CPH sur le système qui serait applicable aux lieux d'hébergement : l'OFII prendrait cette décision après consultation du directeur du centre. Les gestionnaires seraient astreints aux mêmes obligations que celles applicables aux gestionnaires de lieux d'hébergement pour demandeurs d'asile, en étant tenus de renseigner le traitement informatisé dédié au dispositif national d'accueil (DN@).

Cela permettrait ainsi à l'OFII, d'une part, de mieux connaître les réfugiés, dont il a pour mission d'assurer l'insertion, et, d'autre part, de pouvoir éventuellement organiser le passage des demandeurs d'asile d'un CADA où ils étaient hébergés vers un CPH une fois leur statut de réfugié reconnu.

Enfin, dans le cadre du droit commun des établissements sociaux, il serait prévu que les personnes hébergées contribuent financièrement à hauteur de leurs ressources. La définition des conventions entre les CPH et l'État serait renvoyée à une convention type définie par un décret, comme c'est le cas actuellement pour les CADA.

Votre commission a adopté l'article 19 ter ainsi rédigé.

CHAPITRE V TER DISPOSITIONS RELATIVES L'HÉBERGEMENT D'URGENCE DES ÉTRANGERS DÉBOUTÉS DE LEUR DEMANDE D'ASILE

Article 19 quater (nouveau) (art. L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles des étrangers et du droit d'asile) - Hébergement d'urgence des étrangers déboutés de leur demande d'asile sans abri et en situation de détresse

Cet article, inséré par votre commission par un amendement COM-251 de votre rapporteur, a pour objet de restreindre les conditions dans lesquelles un étranger débouté de sa demande d'asile peut solliciter un hébergement d'urgence au titre de l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles (CASF).

L'article L. 345-2-2 du CASF prévoit que toute personne sans abri et en situation de détresse « médicale, psychique ou sociale », peut accéder « à tout moment » à un dispositif d'hébergement d'urgence. La personne a droit à cet hébergement d'urgence, sans que soit prise en compte, par exemple, sa situation relative à la régularité de son séjour.

Dans une ordonnance du juge des référés du 12 février 2012260(*), le Conseil d'État a estimé que la carence de l'État dans la mise en oeuvre d'une réponse à une telle demande pouvait constituer « une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale lorsqu'elle entraîne des conséquences graves pour la personne intéressée », permettant de fonder un référé sur le fondement de l'article L. 521-2261(*) du code de la justice administrative (CJA).

En ce qui concerne les étrangers déboutés du droit d'asile, le Conseil d'État a toutefois précisé les limites du droit reconnu à l'article L. 345-2-2 du CASF.

Ainsi, dans plusieurs ordonnances en date du 4 juillet 2013, le juge des référés du Conseil d'État a encadré précisément les conditions dans lesquelles les demandeurs d'asile peuvent accéder au dispositif d'urgence de l'article L. 345-2-2 du CASF. Il a ainsi estimé que ce dispositif n'est accessible aux étrangers déboutés de leur droit d'asile, à l'encontre desquels une mesure d'éloignement a été prononcée et qui est devenue définitive, qu' « en cas de circonstances particulières faisant apparaître, pendant le temps strictement nécessaire à son départ, une situation de détresse suffisamment grave pour faire obstacle à ce départ ».

Le présent article tend à intégrer cette jurisprudence dans le texte de l'article L. 345-2-2 du CASF.

Votre commission a adopté l'article 19 quater ainsi rédigé.

CHAPITRE VI DISPOSITIONS RELATIVES AUX OUTRE-MER

Article 20 (art. L. 111-11, L. 761-1, L. 762-1, L. 763-1, L. 764-1, L. 766-1, L. 766-2, L. 766-3 et L.767-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Adaptation des dispositions relatives aux outre-mer dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile

L'article 20 complète, d'une part, l'article L. 111-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile pour créer un observatoire de l'asile et, d'autre part, modifie le titre VI du livre VII de ce code qui prévoit les adaptations nécessaires pour assurer l'application du droit d'asile dans les collectivités ultramarines.

En première lecture, l'Assemblée nationale a, en séance publique, créé au I un observatoire de l'asile chargé de l'évaluation de l'application de la politique en ce domaine dans les départements d'outre-mer, les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. Insérant un II au sein de l'article L. 111-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), cette modification a été introduite à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission. Comme l'indiquait la rapporteure de l'Assemblée nationale lors des débats, cet amendement gouvernemental reprenait un amendement qu'elle avait préalablement déposé mais déclaré irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution.

Selon le Gouvernement, cet observatoire se justifierait car la politique d'asile outre-mer « obéit à des règles particulières et présente des caractéristiques spécifiques par rapport à la situation sur le territoire métropolitain ». Il s'agirait, selon les termes de la rapporteure, de « doter d'un outil la représentation nationale ».

Contrairement aux observatoires de l'immigration qui existent actuellement au sein de chaque département d'outre-mer - à l'exception de Mayotte -, en application de l'article L. 111-11 du CESEDA, l'observatoire de l'asile serait national et s'intéresserait à l'ensemble des collectivités situées outre-mer.

Il serait composé de représentants de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), du ministère chargé de l'asile, du ministère de l'intérieur, du ministère chargé de l'outre-mer et du ministère du budget ainsi que de parlementaires. En raison de l'adoption d'un sous-amendement de M. Sergio Coronado ayant reçu un avis de sagesse de la commission et du Gouvernement, l'observatoire comprendrait également un délégué du Haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés.

Si le caractère législatif de cette disposition ne s'impose pas avec évidence, cette dernière est cohérente avec l'article L. 111-11 du CESEDA qui consacre d'ores et déjà au niveau législatif l'existence des observatoires de l'immigration.

Adoptant un amendement COM-236 de son rapporteur, votre commission a maintenu ces dispositions en harmonisant leur rédaction avec celles relatives aux observatoires de l'immigration. En outre, cet amendement supprime la précision selon laquelle l'observatoire « se réunit régulièrement » dès lors que son absence de précision et de sanction le prive fortement de son caractère normatif. De même, la désignation des représentants des commissions permanentes compétentes est renvoyée à la procédure de droit commun applicable au sein de chaque assemblée, en application de leurs règlements respectifs.

En outre, le II de cet article modifie le titre VI du livre VII du CESEDA, notamment son intitulé, qui fixe les règles du livre VII applicable dans les collectivités ultramarines.

Sous réserve d'adaptations prévues par cet article et insérées au sein du titre VI, le livre VII serait, pour l'essentiel, applicable sur l'ensemble du territoire national.

Ces règles s'appliquent de plein droit, sauf disposition contraire, dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il est d'ailleurs créé un chapitre VII au sein du titre VI pour regrouper les dispositions assurant l'adaptation en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion.

En revanche, plusieurs collectivités ultramarines sont régies par le principe de spécialité législative pour les règles relatives au droit d'asile : la Nouvelle-Calédonie, les îles Wallis et Futuna, la Polynésie française ainsi que Saint-Barthélemy et Saint-Martin262(*). Pour ces dernières, une mention expresse prévoit l'application des dispositions du livre VII, sous réserve de celles expressément écartées ou adaptées, dans la rédaction qui résultera du présent projet de loi.

Au sein des articles du titre VI propres à chaque collectivité ultramarine, sont prévues les adaptations requises pour l'application de la législation relative au droit d'asile dans ces territoires ultramarins. Ces adaptations sont commandées au premier chef par les règles spéciales qui s'y appliquent ou l'absence d'application de règles nationales - particulièrement celles du CESEDA - ou issues du droit de l'Union européenne.

Est notamment exclue, pour l'ensemble des collectivités ultramarines, l'application des règles résultant de la mise en oeuvre du règlement « Dublin III », prévue au chapitre II du livre IV ainsi qu'aux articles L.741-1 et L. 741-3 du CESEDA. Ce règlement prévoit, en son article 43, qu'il ne s'applique que sur le territoire européen de la République française.

De même, l'application du dispositif national d'accueil prévu au chapitre IV du titre IV du CESEDA, introduit par l'article 15 du présent projet de loi, serait écartée dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Dans son rapport, notre collègue député Sandrine Mazetier, rapporteure de l'Assemblée nationale, met en avant « l'inexistence ou [...] la faiblesse de la demande d'asile dans ces territoires ». S'agissant de Mayotte, ce dispositif national d'accueil serait applicable mais sous réserve d'adaptations notables. En particulier, l'allocation pour demandeur d'asile introduite à l'article L. 744-9 du CESEDA par l'article 15 du présent projet de loi serait remplacée par une possibilité d'hébergement et la délivrance de « bons, notamment alimentaires ». Par un amendement COM-237 de son rapporteur qu'elle a adopté, votre commission a préféré lui substituer l'expression d'aides matérielles, ce qui reprend le sens de la notion introduite par le Gouvernement en la précisant.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21 (Ordonnance n° 2000-371 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les îles Wallis et Futuna, ordonnance n° 2000-372 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Polynésie française, ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie) - Adaptation des dispositions des ordonnances relatives aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie

L'article 21 modifie, par coordination, les dispositions des ordonnances relatives aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. En effet, le CESEDA ne s'applique pas, pour l'essentiel, dans ces collectivités qui restent régies par des règles particulières mais inspirées du droit commun.

Cet article se borne à tirer les conséquences des modifications opérées par le projet de loi, soit en changeant la terminologie employée - « attestation de demande d'asile » en lieu et place de « récépissé d'une demande d'asile » ou « Cour nationale du droit d'asile » en remplacement de « Commission de recours des réfugiés » -, soit en étendant des règles introduites par les articles 12, 14 et 18 du projet de loi.

En première lecture, l'Assemblée nationale n'a apporté, en séance publique, que deux modifications en adoptant un amendement de sa rapporteure pour corriger une erreur de référence et un amendement du Gouvernement introduisant des coordinations omises.

Suivant la même logique, votre commission a adopté un amendement de coordination COM-182 et deux amendements COM-238 et COM-239 rectifié de son rapporteur visant à prendre en compte les modifications décidées en séance publique par l'Assemblée nationale et par votre commission. Ainsi, le droit applicable dans les collectivités françaises du Pacifique Sud serait cohérent avec celui applicable sur le reste du territoire national.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

CHAPITRE VII DISPOSITIONS FINALES

Article 22 (art. L. 5223-4 du code du travail [abrogé]) - Statut des personnels de l'Office français de l'immigration et de l'intégration

Le présent article vise à permettre aux agents contractuels de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) d'accéder à la fonction publique par l'intermédiaire de voies d'accès réservées. Il n'a fait l'objet que de trois modifications d'ordre rédactionnel à l'Assemblée nationale.

L'OFII est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l'Intérieur et régi par les articles L. 5223-1 à L. 5224-4 du code du travail.

Ses missions portent sur l'accueil des étrangers primo-arrivants et leur intégration, sur l'accueil des demandeurs d'asile ainsi que sur l'aide au retour et à la réinsertion (Cf. article L. 5223-1 du code du travail).

Le périmètre de ces missions est en constante extension comme votre rapporteur l'a constaté dans l'avis budgétaire « Immigration, intégration et nationalité » relatif au projet de loi de finances pour 2015263(*). Le présent projet de loi renforce cette tendance en confiant à l'OFII la gestion de l'allocation pour demandeurs d'asile, la détection de la vulnérabilité et l'ensemble du parc d'hébergement des demandeurs d'asile264(*).

Pour assurer ses missions, l'OFII s'appuie sur 821 personnels représentant 774,67 équivalents temps plein (ETP) répartis comme suit :

Répartition statutaire des personnels de l'OFII

Contrats à durée indéterminée (CDI)

Contrats à durée déterminée (CDD)

Personnels en détachement et fonctionnaires affectés

87,22 %

7,67 %

5,11 %

Source : commission des lois à partir des chiffres de l'OFII

L'effectif de l'OFII s'inscrit dans une tendance baissière comme l'a démontré notre collègue Roger Karoutchi dans son rapport d'information sur l'office265(*). Son plafond d'emplois est en effet passé de 890 équivalents ETP en loi de finances initiale (LFI) pour 2009 à 801 ETP en LFI pour 2015.

Les contractuels de l'OFII sont des agents de droit public car ils interviennent dans le cadre d'un service public administratif géré par une personne publique266(*).

En pratique, la gestion des ressources humaines de l'OFII soulève deux difficultés.

La charge de travail de ses personnels augmente tout d'abord sous l'effet de la baisse d'effectifs d'une part et de l'extension de ses missions d'autre part.

En outre, les possibilités de mobilité des personnels de l'OFII vers d'autres administrations sont très limitées, ce qui réduit leurs opportunités d'évolution professionnelle et rend plus rigide la gestion des ressources humaines de l'office.

Face à ces difficultés, une « cellule de mobilité » avait été créée au sein de l'OFII en 2009. Le régime indemnitaire des personnels de l'office a également été revalorisé et indexé sur celui des agents des corps du ministère de l'intérieur267(*).

Le présent article propose d'apporter une nouvelle solution aux difficultés de gestion des ressources humaines de l'OFII en ouvrant à ses personnels contractuels des voies d'accès réservées leur permettant d'être titularisés au sein de la fonction publique d'État et plus particulièrement dans les corps du ministère de l'intérieur.

Concrètement, le pouvoir règlementaire aurait pour tâche d'organiser à l'attention de ces personnels des examens professionnalisés, des concours réservés ou des recrutements sans concours268(*) afin de valoriser leurs acquis professionnels tout en respectant les principes généraux fixés par l'article 20 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984269(*) (valorisation du mérite, établissement de listes d'aptitude, etc.).

Juridiquement, cet article renvoie au dispositif d'accès à la fonction publique du chapitre Ier du titre Ier de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012270(*). Ce dispositif serait ouvert aux contractuels de l'OFII pendant trois ans à compter de la publication de la présente loi.

Pourraient ainsi être titularisés au sein de la fonction publique par l'intermédiaire de voies d'accès réservées :

- les personnels de l'OFII en CDI, sans justifier de conditions d'ancienneté ;

- les personnels de l'OFII en CDD pouvant se prévaloir d'une durée de services publics effectifs d'au moins quatre ans.

Les conditions d'emploi et d'ancienneté prises en compte pour appliquer ce dispositif seraient celles constatées au 31 décembre 2013

Les contractuels de l'OFII non éligibles à ce dispositif ou ne souhaitant pas être titularisés au sein de la fonction publique conserveraient le bénéfice des stipulations de leur contrat en vertu de l'article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée.

Dans ce nouveau dispositif, l'OFII ne pourrait plus recruter des personnels en CDI, l'article L. 5223-4 du code du travail prévoyant cette possibilité étant abrogé par le présent projet de loi.

Pour renouveler ses effectifs, l'OFII disposerait dorénavant de trois solutions : organiser ses propres concours, faire appel à des fonctionnaires détachés ou du corps du ministère de l'intérieur ou recruter des personnels en CDD.

Votre commission a adopté l'article 22 sans modification.

Article 23 - Entrée en vigueur

Le présent article précise les conditions d'entrée en vigueur du projet de loi.

Son I prévoit que les dispositions relatives à la procédure d'examen des demandes d'asile s'appliqueraient aux demandes d'asile présentées à compter d'une date fixée par décret en Conseil d'État, date qui ne pourrait être postérieure au 1er juillet 2015, soit une anticipation de quelques jours sur la date limite de transposition de la directive « procédures » fixée au 20 juillet 2015 par son article 51. À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-256 de coordination qui tient compte de la création, à l'article 8 modifié du projet de loi, d'une nouvelle voie de recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) pour juger des décisions de refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile à compter du 1er juillet 2017.

Introduit par l'adoption d'un amendement du Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale, son I bis permet qu'à titre expérimental, les dispositions relatives à la présence d'un tiers lors de l'entretien à l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) prévu au nouvel article L. 723-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) s'appliquent aux demandes d'asile présentées par des personnes domiciliées en Île-de-France et en Rhône-Alpes. Cette expérimentation devrait avoir lieu entre la date de publication de la loi et l'entrée en vigueur de ses dispositions à la date fixée par le décret prévu au I. Elle aurait pour but de « préparer au mieux cette évolution majeure de la phase d'instruction de la demande d'asile ».

Le II du présent article prévoit, à l'instar du I, que les dispositions relatives aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile soient rendues applicables aux demandeurs d'asile dont la demande aurait été enregistrée à compter d'une date fixée par décret en Conseil d'État, qui ne pourrait être postérieure au 1er juillet 2015.

Son III dispose que les personnes bénéficiaires de l'allocation temporaire d'attente à la date d'entrée en vigueur prévue au II pourraient bénéficier, à compter de cette même date, de l'allocation pour demandeur d'asile créée par le projet de loi.

Son IV précise que les I à III sont applicables à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, tandis que son V ne rend applicable que le I en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

Par déduction, seules les dispositions du chapitre Ier relatives aux conditions d'octroi de l'asile (articles 1er bis, 2, 3 et 4), celles du chapitre Ier bis relatives au statut d'apatride (article 4 bis), celles de l'article 5 sur les missions de l'OFPRA, celles relatives au contenu de la protection (articles 18 et 19) ainsi qu'aux personnels de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (article 22) seraient immédiatement applicables. Il convient toutefois de souligner que si les dispositions relatives à la CNDA ne sont pas citées parmi les dispositions dont l'entrée en vigueur est différée, l'entrée en vigueur différée des dispositions applicables à la procédure d'examen devant l'OFPRA ne pourrait qu'avoir des conséquences sur leur propre entrée en vigueur. Ainsi, par exemple, la procédure accélérée ne pouvant être mise en oeuvre qu'à compter de la date fixée par décret en vertu du I du présent article, la procédure à juge unique devant la CNDA ne pourrait dans les faits être mise en oeuvre qu'à compter de cette même date.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 15 AVRIL 2015

_____

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le projet qui nous est soumis en procédure accélérée traite de la modification de la procédure d'asile et codifie des dispositions sur l'apatridie. Il intègre dans notre droit les directives européennes « Procédures » et « Accueil », que la France doit transposer avant mi-juillet. Un texte relatif à l'immigration a été déposé le 23 juillet 2014. Il est regrettable que ces deux sujets ne soient pas abordés conjointement alors qu'ils appellent une vision d'ensemble, comme on le voit à propos des déboutés du droit d'asile.

Depuis la fin des années 2000, les demandes d'asile sont en hausse constante : elles sont passées de 35 520 en 2007 à 64 811 en 2014, après un pic de 66 251 en 2013. Le phénomène est européen : dans l'Union, les demandes ont cru de 44 % entre 2013 et 2014.

Le constat suivant est partagé : la difficulté provient de la longueur des procédures. En France, il s'écoule actuellement environ 16 mois entre le dépôt d'une demande à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la décision définitive de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Mais, comme l'ont souligné Valérie Létard et Jean-Louis Touraine dans le rapport qu'ils ont remis fin 2013 au ministre de l'intérieur, le délai approche souvent deux ans si l'on y intègre les délais « cachés ». Sur les 60 000 demandes annuelles, environ 15 000 débouchent sur la reconnaissance d'une protection tandis que 50 000 sont rejetées. Il est à noter que 50 % des demandes sont concentrées en Île-de-France et Rhône-Alpes. Les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) n'accueillent que 33 % des demandeurs.

Le « paquet asile », négocié au niveau de l'Union européenne, comprend plusieurs directives : la directive « Qualification » fixe les règles d'octroi de la protection internationale ; la directive « Accueil » harmonise les conditions d'accueil dans les différents pays de l'Union et introduit la prise en compte de la vulnérabilité ; la directive « Procédures » améliore les garanties accordées lors de l'examen des demandes et offre deux nouveaux instruments encore non transposés dans le droit français : l'irrecevabilité et la clôture d'une demande.

L'objectif est de diminuer le délai d'instruction des demandes d'asile. En effet, les longs délais actuels nourrissent les filières d'immigration irrégulière, compliquent l'exécution des reconduites à la frontières - à peine 1 % des déboutés du droit d'asile quittent le territoire chaque année - et, in fine, tuent le système de protection prévu par la convention de Genève au détriment de ceux qui en ont réellement besoin. Le projet prévoit une procédure accélérée devant l'OFPRA et la CNDA : dans ce cadre, la Cour devrait se prononcer à juge unique dans un délai de 5 semaines au lieu de 5 mois dans la procédure collégiale. Bien qu'aucun délai impératif ne soit fixé à l'OFPRA, il faut à tout prix traiter les demandes dans les 6 à 9 mois suivant leur dépôt.

La faiblesse du texte tient de ce qu'il ne traite pas des « déboutés » de l'asile. Lors de l'audition du ministre de l'intérieur comme en commission des finances, qui a été saisie pour avis, beaucoup de collègues ont souligné qu'il était impossible de dissocier la question des étrangers en situation irrégulière de la réforme du droit d'asile. Je ferai des propositions sur ce point.

L'actualité a renforcé le débat. La publication dans la presse d'extraits d'un rapport de la Cour des comptes sur le droit d'asile conforte notre analyse sur les défaillances du système actuel. La Cour suggère des propositions intéressantes. J'aurais souhaité pouvoir entendre en audition son Premier président et les rédacteurs du rapport afin de proposer une vision plus complète de cette réforme. Je suis donc conduit à demander à la commission un délai supplémentaire de quelques jours.

M. Philippe Bas, président. - Vous considérez que le droit d'asile ne peut être envisagé du seul point de vue procédural. Vous soulignez l'afflux massif de demandes, dont une écrasante majorité est rejetée. Vous signalez l'existence de filières organisées d'immigration d'autant plus corrosives qu'elles détournent la procédure du droit d'asile et qu'il est très difficile de reconduire à la frontière - voire même de retrouver - les déboutés ayant passé de longs mois sur le territoire. Vous sollicitez enfin un délai afin d'entendre le Premier président de la Cour des comptes. En application de la Constitution, la Cour des comptes « assiste » le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement et l'évaluation des politiques publiques, il n'y a donc pas d'obstacle juridique à cette audition. Ce texte vient en séance le 5 mai prochain ; le dépôt des amendements peut aller jusqu'à l'ouverture de la discussion générale. Nous disposons du temps nécessaire pour vous donner cette autorisation.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le rapport de la Cour, dont des extraits ont été publiés dans des conditions peu claires, est provisoire et doit être exploité avec prudence. Les organismes concernés n'ont pas encore fait usage de leur droit de réponse. Cela dit, il est logique que notre rapporteur entende en audition les magistrats de la Cour des comptes quel que soit le degré d'avancement de leurs travaux.

Il importe de distinguer droit d'asile et politique d'immigration conformément à la position constante de notre commission. À vrai dire, si l'immigration est une question politique, l'asile est régi par la convention de Genève et relève du droit des personnes.

Notre débat s'inscrit dans un contexte particulier : 400 personnes sont mortes hier en Méditerranée et le président tunisien El Sebsi demandait la semaine dernière si cette mer allait devenir un mouroir pour des milliers d'êtres humains... Esther Benbassa et moi-même nous sommes rendus en Turquie : le pays accueille entre 1,5 et 2 millions de réfugiés syriens. Qui songerait à leur refuser l'asile ? Le Liban est asphyxié. Que dire de la situation en Irak ou en Libye ? Nous sommes devant un problème international... Il relève de la politique étrangère ; mais soyons réalistes, compte tenu de la situation de ces pays il est peu probable que le nombre de personnes que nous devrons accueillir diminue.

Au cours des dernières années, l'OFPRA et la CNDA ont amélioré leurs délais de traitement. Il reste des progrès à accomplir. Tout ce qui peut être fait afin d'éviter que des personnes ne se trouvent dans une situation de non-droit est utile.

Certaines données sur le coût de l'asile sont à relativiser : Le Figaro annonce 2 milliards d'euros par an, la loi de finances prévoit un budget de 700 millions d'euros. Il nous faudrait y voir clair afin de désamorcer certains discours. Une personne en attente reçoit 10,40 euros par jour. Qui peut vivre avec cette somme ?

M. François Zocchetto. - J'entends bien la demande du rapporteur. Ses raisons sont légitimes et je suis favorable à ce temps supplémentaire. Le constat est unanimement partagé : la situation actuelle ne peut durer. Dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, le texte propose un traitement uniquement administratif de l'asile. Cela est nécessaire mais insuffisant. Le texte initial du Gouvernement était plus clair. Il doit constituer une base de travail et être amélioré. Sauf à adopter la politique de l'autruche, il est impossible de légiférer sur l'asile sans traiter la question des « déboutés »...

M. Jean-Pierre Vial. - Oui !

M. François Zocchetto. - Sans confondre asile et immigration, le législateur ne peut ignorer l'aspect politique de la question. Nous devons aborder de façon urgente les sujets des flux et, éventuellement, des quotas, faute de quoi nos concitoyens nous reprocheront notre impuissance et se tourneront vers des partis qui ne sont pas représentés dans notre commission.

Valérie Létard, qui a beaucoup travaillé sur l'immigration, rappelle que celle-ci est le plus souvent subie. Elle distingue l'immigration de travail, à propos de laquelle nous pourrions utilement nous intéresser à la politique canadienne, et l'immigration de pauvreté dont nous traitons indirectement à travers la question de l'asile. La question à laquelle nous devons répondre est : quel niveau d'immigration notre pays peut-il accueillir compte tenu de notre système social et des exigences que nous nous fixons ?

M. Jean-Yves Leconte. - Quelles seraient les conséquences d'un délai supplémentaire sur l'organisation de notre travail ? S'il était accepté, examinerions-nous les amendements aujourd'hui ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Non, nous ne les examinerons pas si vous m'accordez le délai que je sollicite.

M. Philippe Bas, président. - Si la commission est d'accord pour reporter cet examen, nous fixerons ensemble une autre date.

M. Jean-Yves Leconte. - Le rapport de la Cour des comptes n'est pas officiel. Il suscite des interrogations auxquelles le projet de loi a vocation à répondre, notamment en ce qui concerne les délais. L'asile s'appuie sur des bases constitutionnelles et conventionnelles ainsi que sur des directives européennes ; si des intersections existent avec la politique d'immigration - je pense aux effets d'aubaine et au sort des « déboutés » de l'asile - il s'agit bien de deux domaines distincts à traiter comme tels.

Il convient d'être conscient que la France est faiblement sollicitée en comparaison d'autres pays d'Europe : entre 2013 et 2014, le nombre des demandeurs d'asile a diminué chez nous alors qu'il a augmenté en Europe - de 435 0000 à 626 000 - et notamment en Allemagne où il est passé de 126 000 à 202 000 et continue de croître. Les ressortissants des pays où la situation est la moins sûre - tels les Syriens - s'orientent peu vers la France.

Parce que nous affrontons des difficultés moindres qu'ailleurs, nous avons la responsabilité de construire un système robuste afin de pouvoir faire face, le moment venu, à une augmentation de la demande en France. Pour ce faire, il est essentiel de traiter la question des délais. Les budgets de l'OFPRA et de la CNDA cumulés représentent un mois et demi de l'ensemble du coût de la demande d'asile. Si nous faisons bien fonctionner le processus, nous pourrons réaliser beaucoup d'économies.

De nombreux sujets de fonds sont à traiter : la place de la CNDA, simple recours des seules décisions de l'OFPRA ou véritable juge de l'asile ? ; l'organisation de la procédure prioritaire ; la corrélation entre garanties supplémentaires et respect des délais... Depuis deux ans, nous sommes passés d'une proportion de 10 % d'accords OFPRA et 15 % d'accords CNDA à la proportion inverse, ce qui signifie que 5 % supplémentaires des demandeurs obtiennent la protection dès l'OFPRA. Cela démontre que renforcer les garanties devant l'OFPRA peut accélérer le traitement de la demande dans son ensemble. À présent, il conviendrait d'améliorer la lisibilité du système, de tenir compte des difficultés propres à l'outre-mer et d'envisager la question du droit au travail.

M. Hugues Portelli. - Nous sommes aux prises avec des contradictions : il y a porosité entre asile et immigration. Le droit d'asile a été conçu à l'origine comme un droit individuel ; il est devenu un phénomène collectif, ce qui modifie sa nature et conduit à s'interroger sur ses rapports avec l'évolution des flux migratoires. L'asile relève du droit européen ; pour autant, les politiques nationales subsistent. Quelle est aujourd'hui la marge d'autonomie de la France au sens de l'article 53-1 de la Constitution ? Le délai supplémentaire demandé par notre rapporteur nous aidera peut-être à creuser ces questions... Enfin, comme le souligne Jean-Pierre Sueur, la Cour des comptes en est seulement au stade d'observations provisoires, publiées dans des conditions qu'elle récuse, ce qui rend leur utilisation délicate pour formuler des propositions définitives.

M. Philippe Bas, président. - Cela ne nous interdit pas d'auditionner le Premier président et les auteurs du rapport.

M. Jean-René Lecerf. - Notre débat me laisse une impression de déjà vu comme si nos échanges répétaient ceux que nous avions eus lors de la précédente réforme également initiée pour retranscrire des directives européennes avec la même ambition de réduire les délais d'instruction... Nous savons ce qu'il en est advenu. N'y a-t-il pas des enseignements à tirer de ce relatif échec ?

La composition du conseil d'administration de l'OFPRA, dont la majorité des membres suivent les orientations du Gouvernement, gagnerait à être revue pour renforcer la présence des parlementaires.

Mme Éliane Assassi. - Je salue la qualité du travail de notre rapporteur qui a mené un grand nombre d'auditions de qualité. Le droit d'asile est une question sensible : le projet ne peut se borner à transposer des directives. S'il comporte des avancées, il mériterait d'être revu sur certains points. Ainsi, sa rédaction actuelle ne rompt pas avec la confusion entretenue depuis des années entre asile et immigration. Je suis d'avis d'accorder le délai supplémentaire sollicité par notre rapporteur et suis favorable à l'audition des membres de la Cour des comptes.

M. Jacques Mézard. - Il serait intéressant d'entendre les magistrats de la Cour des comptes. Sur le fond, en matière d'asile, il est très difficile de mettre en adéquation les principes et la réalité. Sur le terrain, nous constatons le détournement de la procédure d'asile de sorte qu'il est impossible de traiter cette question indépendamment de celle de l'immigration. Le texte vise à accélérer les procédures, nous ne pouvons qu'y souscrire. Lorsqu'un demandeur demeure 18 mois sur le territoire avec ses enfants, il est illusoire de croire qu'il repartira. Jean-Pierre Sueur nous a parlé du Liban et de la Syrie, Jean-Yves Leconte nous a expliqué que les Syriens ne venaient pas en France. Interroger les préfets, ils vous parleront du Kosovo : à la suite de la décision du Conseil d'État enjoignant au conseil d'administration de l'OFPRA de radier le Kosovo de la liste des pays d'origine sûrs, les Kosovars affluent vers la France comme vers l'Allemagne dans des conditions qui ne relèvent pas du droit d'asile.

Il a été dit que 1 % seulement des « déboutés » étaient reconduits à la frontière. Quelles sont les propositions pour y remédier ? Les dispositions du nouvel article L. 743-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ne suffisent pas : celui qui refuse de monter dans l'avion reste sur place.

L'accélération de l'instruction des demandes est d'intérêt général et humain, mais elle ne servira à rien si nous ne réformons pas les procédures d'éloignement. Or ce détournement de l'asile touche tout le territoire et pas seulement les métropoles.

Mme Esther Benbassa. - Je rends hommage au travail de notre rapporteur. Le texte du Gouvernement a été amendé à l'Assemblée nationale Je me réjouis des avancées sur le droit de séjour, la diminution de la durée de la procédure, le renforcement des garanties des demandeurs mais, comme les associations l'ont souligné, il reste à obtenir l'interdiction du placement des mineurs non accompagnés en zone d'attente ainsi que la réduction du champ d'application de la procédure accélérée qui offre des garanties moindres. Enfin, le sort des personnes vulnérables interpelle notre groupe, de même que les modalités de l'hébergement directif.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce texte va dans le bon sens, tout le monde en convient. Mais les difficultés demeurent entières. Personne n'a d'idée claire sur le sujet. Comme l'a souligné Hugues Portelli, les procédures d'asile sont appliquées dans des configurations bien différentes de celles pour lesquelles elles ont été conçues. L'asile a été pensé pour des individus, nous faisons face à des flux de demandes. Dans ces conditions, la distinction entre asile et immigration devient délicate à opérer en pratique. Nombreux sont ceux qui critiquent le texte mais personne ne fait de proposition alternative.

Mme Éliane Assassi. - Si !

M. Pierre-Yves Collombat. - Je parle de propositions véritablement efficaces. Les recommandations de la Cour des comptes s'inscrivent dans la même logique administrative que le projet de loi. Elle est insuffisante et ne règlera pas les problèmes. Nous devons entamer une véritable réflexion sur l'immigration et prendre des décisions. Nous tournons autour... Dans tout l'arc-en-ciel des partis républicains, je cherche vainement des propositions concrètes. Les uns sont plus humanistes, les autres plus sécuritaires, tous sont impuissants. Bien sûr, il est impossible d'être contre ce texte mais il est insuffisant.

M. Christophe Béchu. - Lorsqu'un problème est identifié, il appartient à l'exécutif de le résoudre. La situation actuelle n'est plus tenable. Comme l'a souligné le président Mézard, le système actuel génère des « ni-ni », c'est-à-dire des personnes qui ne sont ni expulsables ni régularisables. Lorsqu'un demandeur d'asile demeure longtemps sur le territoire, il crée des liens avec notre pays. La décision qui lui dénie le droit d'asile en raison de l'absence de tels liens au moment de son entrée sur le territoire, n'a plus de fondement si elle intervient des mois après. Il est donc indispensable d'accélérer les procédures de traitement. Qui dit accélération, dit allègement des procédures. D'aucuns y verront un recul des droits mais sans accélération nous n'arriverons à rien. C'est le point de départ d'une réforme efficace.

Je suis très mal à l'aise à la lecture des textes des associations qui affirment que nous devrions battre notre coulpe sur ce sujet. Nous sommes un des pays qui attribuent le plus le statut de réfugié et pour lesquels le nombre de demandes est le plus élevé...

Mme Éliane Assassi. - Non !

M. Christophe Béchu. - Nous aurons des débats le moment venu. Des associations se piquent de nous donner des leçons alors que notre système est très généreux pour les étrangers.

M. Jean-Yves Leconte. - Il faut travailler sur de vrais chiffres.

Mme Éliane Assassi. - C'est inexact !

M. Christophe Béchu. - Vous pouvez penser le contraire mais si nous continuons à enfiler des perles sur les principes et à voter des textes inapplicables, nous alimenterons le décalage entre notre vision et la perception de nos concitoyens.

Quand les droits sociaux sont maintenus à l'issue d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF), la question de la cohérence avec les décisions de justice se pose. À la différence de ceux qui se sont parfois exprimés, je pense que ce texte est positif, car il propose des avancées sur les délais, mais soyons attentifs à ne pas adresser un message contraire à celui que nous voulons faire passer : il s'agit d'éviter que l'asile ne devienne un moyen détourné d'immigration. Allons au bout d'une procédure accélérée sans laquelle nous ne pourrons réformer le système.

Mme Catherine Troendlé. - Je rejoins Christophe Béchu. Sans aller jusqu'à la caricature, notre pays est connu dans le monde entier pour sa générosité. Être une terre d'accueil nous honore. Pour autant nous ne devons pas perdre de vue le respect de la dignité humaine des personnes que nous accueillons. Elles sont souvent dans des situations de précarité extrême, exploitées par des réseaux. Soyons décomplexés, ne soyons pas hypocrites. Nous recevons beaucoup de demandes de personnes venant de pays sûrs et qui pourraient être très vite déboutées de leur demande. Une difficulté perdure : le raccompagnement à la frontière des personnes déboutées. Si nous n'allons pas jusqu'au bout, nous continuerons à alimenter les chaînes d'exploitation de ces personnes.

M. Jean-Yves Leconte. - Attention à ne pas affirmer des choses fausses ! La France n'est pas plus généreuse que les autres pays européens alors même que nous nous inscrivons dans le même cadre législatif européen en matière d'asile : 90 % des demandeurs d'asile obtiennent une réponse positive en première instance en Bulgarie, 39 % au Royaume-Uni, contre 21 % en France ! On ne bâtira rien sur des informations inexactes. Voyons la situation de manière objective. Malgré la situation internationale, nous n'avons pas plus de demandes. Les taux d'acceptation sont finalement assez bas en France. En revanche, il est vrai que nous avons un problème avec les déboutés du droit d'asile, c'est là-dessus que le débat doit porter à partir de chiffres exacts.

M. Philippe Bas, président. - Faut-il pour autant prendre pour modèle la Bulgarie ?

M. Jean-Yves Leconte. - Le cas bulgare s'explique par le fait que ce pays accueille beaucoup de Syriens.

M. Christophe Béchu. - Voilà !

Mme Esther Benbassa. - Un mot sur la générosité : nous avons accueilli 1 500 réfugiés syriens, quand la Turquie en accueille deux millions, dont 225 000 dans des camps de réfugiés, et la Jordanie, 800 000... La France ne se distingue pas par sa générosité. Un peu d'humanisme, laissons de côté les postures politiciennes. Dans les camps du sud-est de la Turquie, des familles avec des enfants nés en France attendent depuis trois ans une réponse de notre ambassade. Nous avons été généreux, nous ne le sommes plus !

M. François Grosdidier. - Les interventions sont bien enflammées... Nous sommes tout de même bien généreux. La Bulgarie a peut-être un dispositif plus souple. Mais si l'on tient compte de toutes les aides, notamment de l'aide médicale d'État, est-elle pour autant plus attractive ? Je ne connais pas beaucoup d'Africains qui préfèrent ce pays au nôtre...

Nous devons tenir compte de l'opinion publique ; celle-ci exprime un certain ras-le-bol. Si nous ne mettons pas un terme aux dérives de cette politique, il est à craindre que d'ici quelques années, un gouvernement populiste ne la supprime... Les délais d'attente sont trop longs. Si nous laissons chaque famille prendre racine, le retour au pays d'origine devient impossible. Le système reste viable si chaque personne déboutée rentre dans son pays. Sinon, c'est tout le système qui est menacé.

M. Christophe Béchu. - Les pourcentages d'acceptation n'ont pas de sens. Tout dépend de la situation des demandeurs d'asile. C'est comme si l'on voulait comparer les tribunaux. Un tribunal n'est pas laxiste parce qu'il ne condamne pas des innocents. Un taux de 90 % ne signifie pas que la Bulgarie est plus généreuse. Inversement, notre taux est de 20 % parce que bien des demandeurs d'asile ne méritent pas ce statut, ce qui montre que le contournement de la procédure est élevé ! L'exemple de la Syrie n'est pas pertinent. Il est normal que les pays limitrophes soient plus touchés. Les réfugiés en Turquie ne cherchent pas à obtenir le droit d'asile, ils veulent avant tout rentrer chez eux !

Mme Esther Benbassa. - Et la Suède ?

M. Christophe Béchu. - C'est un cas particulier. Elle accueille une forte communauté assyrienne. En Suède on ne peut demander l'asile dans une ville que si l'on y justifie d'une adresse. Ainsi la ville de Södertälje, jumelée avec Angers, compte beaucoup de réfugiés. Mais cette situation n'est pas sans poser des problèmes au regard de la laïcité. Les autorités ont embauché des équipes pour encadrer chaque confession et pour limiter les contacts entre elles... Cessons de nous renvoyer le monopole de l'humanisme. La manière dont nous intégrons ceux qui sont déjà là est aussi une manière de mesurer notre humanisme.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Tout d'abord, la procédure d'asile est fondée sur un examen individuel de chaque situation. Ensuite, la question des « déboutés » du droit d'asile a aussi des répercussions sur notre système d'hébergement d'urgence, sur l'engorgement des centres d'accueil de demandeurs d'asile, etc. Enfin, je formulerai des propositions concrètes au sujet des « déboutés » du droit d'asile : vous verrez les amendements. Avant de rendre mon rapport, je propose que nous entendions en audition la Cour des comptes qui nous donnera de plus amples informations, notamment d'ordre budgétaire. Je cherche à dresser un constat objectif de la situation. Voilà l'esprit dans lequel je souhaite travailler.

M. Philippe Bas, président. - Chacun a exprimé son accord avec la démarche proposée par le rapporteur, de renvoyer à une séance ultérieure l'examen des amendements pour pouvoir entendre les magistrats de la Cour des comptes sans pour autant donner trop d'importance à des observations provisoires.

Le calendrier est serré. Comme nous devons examiner le texte en séance le 5 mai, afin que nos collègues puissent déposer leurs amendements au texte de la commission en toute connaissance de cause, nous devrons nous réunir la semaine qui précède la rentrée, soit le mercredi 29 avril.

M. Jean-Yves Leconte. - Pourrions-nous voter sur la proposition du rapporteur maintenant que nous sommes éclairés sur le calendrier ? Il sera difficile pour certains d'entre nous d'être présents...

M. Philippe Bas, président. - Ce point semble clos. Je n'ai pas entendu d'opposition...

M. Simon Sutour. - Vous n'avez annoncé les conséquences pour le calendrier qu'après ! L'on nous a dit qu'il nous fallait auditionner la Cour des comptes et que son rapport était provisoire, mais l'on ne nous a pas dit que la conséquence serait qu'il faudrait se réunir pendant la suspension des travaux.

Nous avons désigné M. Hyest rapporteur de la proposition sur les nouvelles méthodes de travail du Sénat. On va demander beaucoup aux sénateurs, encore faudrait-il parallèlement respecter leur travail ! Chacun a déjà pris des engagements pendant la suspension. Procéder ainsi est peut-être juridiquement possible, mais ce n'est pas correct. Si vous nous aviez dit les choses clairement, le débat aurait pris une autre tournure.

M. Philippe Bas, président. - Dès lors que nous étions tous d'accord pour entendre la Cour des comptes avant de nous prononcer sur un texte, nous n'avions guère de choix. L'on ne peut mettre sur le même plan la question de principe et celle du calendrier...

M. François Pillet. - L'intervention de notre collègue me laisse perplexe. Nous devons entendre la Cour des comptes. Le fond l'emporte sur les questions de calendrier. Je ne comprends pas votre irritation...

Mme Esther Benbassa. - Il aurait mieux valu dire que nous aurions à siéger pendant l'intersession. Beaucoup d'entre nous ne pourront être là. Pourquoi ne pas reporter cette réunion au lundi 4 mai après-midi ? Il ne s'agit pas de mauvaise volonté, vous connaissez notre assiduité au Sénat !

M. Philippe Bas, président. - À titre personnel, je suis comme vous désolé de devoir modifier un agenda arrêté depuis longtemps. Notre mandat nous conduit à faire passer notre calendrier de législateur avant notre calendrier personnel. Cependant, la discussion sur la loi « Macron » pourrait conduire le Gouvernement à modifier l'ordre du jour prioritaire : le calendrier prévu n'est pas réaliste, si nous n'accélérons pas le rythme de la discussion. Dans ce cas, je serai le premier à demander un report de la réunion du 29 avril. En revanche, si celui-ci n'est pas modifié, il semble difficile d'adopter notre texte sur l'asile le 4 mai, pour examiner les amendements extérieurs le lendemain, juste avant l'examen en séance. Si nous voulons respecter le droit d'amendement, nous devons adopter notre texte suffisamment de temps avant la séance.

Mme Catherine Tasca. - Je sors de la réunion du Bureau, qui d'ailleurs ne se réunira plus le mercredi matin. L'ordre du jour actuel nous laisse peu de marges. Si celui-ci évolue, d'autres solutions apparaîtront.

M. Philippe Bas, président. - Je m'y engage !

Mme Catherine Tasca. - Nous sommes tous très attachés à la qualité du travail en commission. Beaucoup d'entre nous ne pourront être présents le 29 avril. Il serait dommage qu'un texte de cette importance soit examiné avec des effectifs amputés ! Pourriez-vous nous informer rapidement de l'évolution de l'ordre du jour et fixer rapidement un autre rendez-vous ? Si celui-ci n'évolue pas, tout se passera en séance, contrairement à ce que nous souhaitons tous.

M. Jean-Pierre Vial. - Avons-nous du nouveau sur le calendrier de la loi « Macron » ?

M. Philippe Bas, président. - Je me renseignerai et vous informerai.

M. Philippe Kaltenbach. - Même si nous examinons le texte le 29 avril, le problème des amendements extérieurs se posera. Nos collègues seront eux-aussi en vacances et n'auront pas tous la possibilité d'examiner avec attention le texte. Le calendrier nous contraint. À l'avenir, il conviendra de prévoir un temps suffisant entre l'examen en commission et le débat en séance.

M. Philippe Bas, président. - Vos paroles sont d'or...

Mme Sophie Joissains. - Je sors juste de la réunion de la commission spéciale sur la loi « Macron ». Selon le président Capo-Canellas, il n'est pas exclu que le débat se prolonge les 4 et 5 mai et que le vote final doive être reporté. La Conférence des Présidents pourrait se réunir en fin de semaine.

M. François Pillet. - Nous pourrions en effet nous éviter bien des irritations... À l'évidence, le calendrier d'examen de la loi « Macron » sera modifié : nous saurons vendredi midi ce qui peut être fait. Il reste près de mille amendements sur des sujets délicats et appelant de longs débats...

M. Jean-Pierre Sueur. - Chacun a conscience que l'ordre du jour actuel est intenable. Je propose que notre commission demande au Président du Sénat de réunir la Conférence des Présidents avant la fin de la semaine, pour procéder aux adaptations nécessaires. Nous pourrions ainsi nous réunir le mercredi après l'interruption...

M. Jacques Mézard. - Mais le Gouvernement ne le veut pas...

M. Philippe Bas, président. - Je souscris à cette proposition.

M. Alain Richard. - Selon toute vraisemblance, il nous restera près de 600 amendements à la loi « Macron » à examiner simplement en deux jours les 4 et 5 mai... À mon avis l'ordre du jour devra être modifié, mais il est logique que le Gouvernement, qui a un agenda législatif, fixe des priorités. Il doit aussi s'assurer du bon déroulement des navettes parlementaires entre les deux chambres. N'oublions pas que les textes que nous n'aurons pu achever devront l'être en juillet.

Il semble judicieux d'entendre la Cour des comptes pendant l'interruption et de vous demander, monsieur le Président, d'insister auprès de la Conférence des Présidents pour reporter l'examen du texte sur l'asile à la deuxième semaine de mai.

Mme Catherine Troendlé. - Lors de la dernière réunion de la Conférence des Présidents, le ministre chargé des relations avec le Parlement nous a opposé une ferme fin de non-recevoir, préférant maintenir le vote solennel le 6 mai. Pourtant, même si nous siégeons samedi, il nous sera difficile de tenir le calendrier. Nous avons également demandé un report du texte sur le droit d'asile ; la fin de non-recevoir du ministre a semblé sans appel.

Mme Éliane Assassi. - Nous avons alerté le Gouvernement depuis longtemps : 15 jours pour examiner la loi « Macron », ce n'est pas assez. Malheureusement, le ministre n'a rien voulu entendre. Même avec le temps législatif programmé l'Assemblée nationale n'a pu examiner tout le texte en trois semaines ! Nous prenons le temps du débat et pouvons nous en enorgueillir. La responsabilité repose sur le Gouvernement. J'ai aussi attiré l'attention du Gouvernement sur le fait que la loi Asile était maltraitée.

M. Philippe Bas, président. - Ce tour de table rétablit une certaine unanimité sur la démarche à réaliser. Je vais la faire et chacun d'entre vous recevra copie de la lettre que j'adresserai à M. le Président du Sénat.

MARDI 5 MAI 2015

_____

M. Philippe Bas, président. - Nous avions différé l'examen du rapport sur ce projet de loi à la suite de la publication dans les médias d'un document émanant de la Cour des comptes sur l'asile. Le Premier président, sollicité pour une audition, m'a répondu par échange de courrier que ce document était un relevé d'informations provisoire relevant de l'article L. 141-1 A du code des juridictions financières, sur lequel il n'était pas habilité à s'exprimer. Accompagné par notre rapporteur, j'ai eu avec lui et le président de la quatrième chambre, compétente en la matière, un entretien la semaine dernière : les observations contenues dans ce relevé n'ont pas encore fait l'objet de réponses de la part des administrations concernées. Le Premier président s'est donc borné à rappeler que la Cour suit ce sujet depuis son rapport annuel de 2009, produisant une note d'exécution budgétaire tous les ans. Le rapport en préparation fait suite à ceux produits en 2011 sur l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) et en 2013 sur l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Son objet est de comprendre pourquoi le budget est en hausse constante, conduisant à une sous-budgétisation chronique malgré les « rebasages » réguliers, afin d'assurer la soutenabilité de la politique d'asile sans remettre en cause l'inconditionnalité de l'accueil et la continuité de la prise en charge. Le Premier président a proposé de nous présenter les observations définitives de la Cour, compte tenu du délai prévisible, cela ne pourra avoir lieu qu'après la discussion en séance.

M. Jean-Yves Leconte. - Vous connaissez suffisamment les méthodes de la Cour des comptes pour ne pas être surpris par ces réponses... Il est regrettable d'avoir reporté l'examen du texte de quinze jours sans perspective sérieuse d'élément nouveau, puisque, nous le savions déjà, il ne s'agit pas d'un rapport finalisé. Les prises de paroles de votre camp, essayant de jouer la montre, m'ont semblé décalées, compte tenu de l'urgence humanitaire en Méditerranée.

M. Jean-Pierre Sueur. - Comme en témoigne le compte rendu de notre réunion du 15 avril, j'avais fait remarquer qu'il ne s'agissait pas d'un rapport, mais d'observations provisoires sur lesquelles le Premier président ne pouvait s'exprimer. Nous avons perdu du temps - n'en perdons pas davantage !

M. Philippe Bas, président. - Je vous félicite de votre sagacité. Le délai n'a néanmoins pas été perdu par notre rapporteur, qui a approfondi son travail sur le texte.

Article 1er bis

L'amendement rédactionnel COM-113 est adopté.

Article 2

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-114 supprime la référence à la convention d'Istanbul sur la prévention et la lutte contre les violences à l'égard des femmes, car elle est redondante avec l'article 10 de la directive « Qualification ».

L'amendement COM-114 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement COM-12, qui est une redite.

M. Jean-Yves Leconte. - Il est vrai que la jurisprudence tient déjà compte des éléments liés à l'orientation sexuelle, mais c'est une précision qui n'est pas inutile.

M. Philippe Bas. - Vous considérez que cela va sans dire, mais que cela va mieux en le disant...

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le paragraphe 1 de l'article 10 de la directive « Qualification », auquel le projet de loi renvoie, dispose qu'un « groupe social spécifique peut être un groupe dont les membres ont pour caractéristique commune une orientation sexuelle ». Avis défavorable.

L'amendement COM-12 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-211 clarifie la théorie de l'imputabilité.

L'amendement COM-211 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels COM-173, COM-115 et COM-181.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-116 transforme en obligation la faculté de l'OFPRA de mettre fin au statut de réfugié ou de saisir les juridictions si la personne relève d'une clause de cessation ou d'exclusion.

L'amendement COM-116 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-117 prévoit la cessation du statut de réfugié pour des circonstances intervenues postérieurement à l'octroi de la protection, pour pourvoir aux cas où la situation évolue.

Mme Esther Benbassa. - Je n'y souscris pas.

M. Jean-Yves Leconte. - Sur ces aspects, plusieurs amendements s'enchevêtrent. Il est difficile de prendre position sur chacun isolément. Aujourd'hui, seule l'institution - OFPRA ou Cour nationale du droit d'asile (CNDA) - qui a accordé la protection peut la retirer ; avec cet amendement, vous proposez qu'elle saute d'un seul coup. Par quelle décision, avec quel droit de recours ? Le texte initial présentait un équilibre. Je réserve mon avis sur vos propositions : il nous faudra examiner la cohérence globale du texte ; je souhaite surtout éviter les automatismes.

Mme Esther Benbassa. - Oui !

Mme Éliane Assassi. - Exactement.

Les amendements COM-117, COM-213, COM-174 et COM-212 sont adoptés.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-242 rectifié prévoit la cessation ou l'exclusion du statut de réfugié en cas de menace pour la sécurité publique ou la sûreté de l'État.

M. Jean-Yves Leconte. - Il y a là deux choses différentes : refuser un statut ou y mettre fin après l'avoir accordé. Dès lors que la convention de Genève est respectée, il n'est pas nécessaire de préciser qu'on refuse ce statut ; l'autre élément rejoint notre discussion de tout à l'heure.

L'amendement COM-242 rectifié est adopté.

Article 3

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-118 conserve la notion de « violence généralisée » justifiant l'octroi de la protection subsidiaire. Le Gouvernement voulait la remplacer par celle de « violence aveugle », inscrite à l'article 10 de la directive « Qualification », cependant cette formulation n'existe pas en droit français.

Mme Esther Benbassa. - Je m'abstiens.

L'amendement COM-118 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-119 exclut de la protection subsidiaire les instigateurs ou complices d'actes représentant une menace pour l'ordre public.

L'amendement COM-119 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-120 transforme en obligation la faculté de mettre fin au bénéfice de la protection subsidiaire ou de saisir les juridictions si la personne relève d'une clause de cessation ou d'exclusion.

M. Philippe Bas, président. - Je note l'abstention de Mmes Assassi et Benbassa, et de M. Leconte sur les amendements COM-119 et COM-120.

L'amendement COM-120 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-121 rétablit un réexamen de la protection subsidiaire tous les trois ans, et non tous les ans comme cela est prévu par les textes d'aujourd'hui.

L'amendement COM-121 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels COM-214 et COM-124.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-125 prévoit la cessation de la protection subsidiaire pour des circonstances graves intervenues postérieurement à l'octroi.

L'amendement COM-125 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-215 introduit une saisine des juridictions par l'autorité administrative pour faire cesser la protection subsidiaire.

L'amendement COM-215 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-175 renvoie au règlement pour la procédure du recours en révision.

L'amendement COM-175 est adopté.

Article 4

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-99 rappelle le rôle de la CNDA dans la reconnaissance du droit à une protection internationale dès le titre Ier.

L'amendement COM-99 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-127, en discussion commune avec l'article 50, assure une transposition correcte de l'article 7 de la directive « Qualification » de 2011.

L'amendement COM-127 est adopté. L'amendement COM-50 devient sans objet.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-176 supprime la disposition issue de l'article 7 de la directive, qui précise que le caractère effectif de la protection dans le pays d'origine nécessite « en particulier » l'existence d'un système judiciaire effectif. Ce n'est pas exhaustif et restreint le pouvoir d'appréciation de l'OFPRA et de la CNDA. Mon amendement est plutôt à l'avantage du demandeur.

L'amendement COM-176 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-100 replace au bon endroit les dispositions introduisant dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) l'obligation pour les autorités judiciaires de communiquer tout élément - motifs prévus par les textes internationaux ou fraude - qui pourrait conduire à un refus ou à un retrait de la protection internationale. Elles concernent non seulement l'OFPRA, mais aussi la CNDA.

L'amendement COM-100 est adopté.

Article 4 bis

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-69 supprime la disposition selon laquelle aucune décision sur le statut d'apatride ne peut naître du silence de l'administration. Or, cette exception au principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation au bout de deux mois se justifie par la portée de la décision. La dérogation existe déjà pour la qualité de réfugié ou la protection subsidiaire. Avis défavorable.

L'amendement COM-69 n'est pas adopté. Les amendements rédactionnels COM-177 et COM-128 sont adoptés.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avec l'amendement COM-178, la procédure de réunification sollicitée par les membres de la famille d'un apatride débute dès la reconnaissance de cette qualité, et non à partir de l'obtention du titre de séjour, qui peut prendre plusieurs mois.

Mme Éliane Assassi. - Très bien !

L'amendement COM-178 est adopté, ainsi que l'amendement COM-129.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-274 prévoit la possibilité de ne pas délivrer un document de voyage pour apatride pour des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public.

Mme Esther Benbassa. - Je vote contre.

M. Jean-Yves Leconte. - J'ai déposé des amendements lors de l'examen de la loi antiterroriste de l'automne dernier pour que toute personne résidant en France puisse tomber sous le coup de la même loi que les citoyens français. Les apatrides ne devraient pas faire l'objet d'une procédure différente.

M. Philippe Bas, président. - Certes, mais l'alinéa 16 prévoit un régime différent du droit commun. La logique veut que le document de voyage ne vaille plus s'il existe un motif impérieux de sécurité nationale ou d'ordre public.

M. Jean-Yves Leconte. - Nous verrons en séance. La logique voudrait plutôt que l'on unifie les choses.

M. Philippe Bas, président. - La spécificité est difficile à gommer. Il s'agit de personnes qui n'ont pas de passeport !

Mme Éliane Assassi et Mme Esther Benbassa. - Abstention.

L'amendement COM-274 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination COM-235.

Article 5

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-105 est un amendement de coordination avec l'article 4 bis regroupant les dispositions relatives aux apatrides au sein d'un nouveau chapitre. Les amendements COM-101, COM-102 et COM-103 opèrent des transferts vers d'autres parties du texte.

Les amendements COM-105, COM-101, COM-102 et COM-103 sont adoptés.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-104 prévoit que le rapport annuel de l'OFPRA transmis au Parlement retrace l'activité de l'Office et fournit des données sur l'ensemble de la demande d'asile et l'apatridie. Le rapport est rendu public.

L'amendement COM-104 est adopté.

Article 5 bis

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-106, en discussion commune avec l'amendement COM-35, rééquilibre la composition du conseil d'administration de l'OFPRA en prévoyant la désignation de deux personnalités qualifiées par le président de l'Assemblée nationale et du Sénat, qui auraient une voix délibérative pour tous les sujets soumis au conseil d'administration, et en fixant le nombre des représentants de l'État à huit, conformément à la proposition de l'Assemblée nationale, en laissant la faculté au Gouvernement de déterminer leur liste par voie réglementaire.

M. Jean-Yves Leconte. - À la différence du vôtre, mon amendement COM-35 prévoit que des personnalités qualifiées sont nommées par les commissions des lois des deux chambres sur proposition des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, en remplacement des parlementaires, qui n'ont pas toujours le temps nécessaire pour cette lourde responsabilité.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Vous supprimez la présence de tous les parlementaires, alors que je propose le statu quo à cet égard.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cette question de principe se posera à nouveau. Nous devons souvent excuser notre absence aux réunions des instances extraparlementaires, telle la Commission nationale d'évaluation des normes. Le futur conseil chargé du renseignement prévoit que les magistrats qui en seront membres le seront à temps plein ; certains souhaitent qu'il soit saisi à chaque fois que le Premier ministre prend une décision : cela suppose une grande disponibilité. Avons-nous le temps d'exercer les centaines de représentations de parlementaires dans des instances extérieures ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le président du conseil d'administration de l'OFPRA considère que les parlementaires apportent un regard différent, appréciable. Cela suppose qu'ils y siègent effectivement, bien sûr... Compte tenu des pouvoirs élargis de ce conseil d'administration, il serait dommage qu'il n'y ait pas de parlementaires.

M. Jean-Yves Leconte. - Nous en débattrons en séance. L'amendement COM-35 donne le même pouvoir à tous ses membres, y compris les personnalités qualifiées, à l'exception du représentant du Haut Commissariat aux réfugiés.

L'amendement COM-106 est adopté. L'amendement COM-35 devient sans objet.

Article 6

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-107 supprime un ajout de l'Assemblée nationale ayant pour but de prendre en compte la situation particulière des femmes, mais qui interdirait en pratique la distinction des personnes en fonction de leur sexe. Le Conseil d'État avait jugé, s'agissant du Mali, que « compte tenu de la fréquence des pratiques d'excision dont sont victimes les ressortissantes maliennes, l'OFPRA ne pouvait, sans commettre d'erreur d'appréciation, tenir cet État pour un pays d'origine sûr dans l'examen des demandes présentées par des ressortissantes de cet État ; qu'en revanche, il a pu légalement maintenir son inscription pour l'examen des demandes d'asile présentées par (...) des ressortissants de sexe masculin de cet État ».

M. Philippe Bas, président. - C'est paradoxal : la bonne intention de l'Assemblée nationale amène à un effet contraire.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement protège ce que le Conseil d'État consacre.

M. Philippe Bas, président. - La pratique est sans ambiguïté. Cela n'empêche pas de présenter un amendement mieux rédigé que celui de l'Assemblée.

M. Jean-Yves Leconte. - Nous avons tous la même préoccupation mais n'allons pas voter un amendement qui ne souffrira plus de discussion en séance publique.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous devrions conserver le texte de l'Assemblée nationale et en débattre en séance publique.

Mme Éliane Assassi. - Il n'y aura pas de débat !

M. Jean-Pierre Sueur. - Et pourquoi cela ? Chacun pourra présenter des amendements.

M. Philippe Bas, président. - Il importe de clarifier la rédaction.

L'amendement COM-107 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-108.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-109 supprime un alinéa qui, interprété strictement, obligerait le conseil d'administration de l'OFPRA à réexaminer régulièrement la situation de tous les pays de la liste des pays d'origine sûrs, créant autant d'occasions de contentieux - chaque modification en suscite de nouveaux...

L'amendement COM-109 est adopté.

M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement COM-40 autorise le directeur général de l'OFPRA à suspendre une inscription sur la liste des pays d'origine sûrs, en attendant la réunion du conseil d'administration dans les soixante-douze heures suivantes.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Retrait ou rejet : le directeur général de l'OFPRA ne souhaite pas ce nouveau pouvoir et je suis attaché à la collégialité.

L'amendement COM-40 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-110, consacrant une pratique du conseil d'administration de l'OFPRA, lui conserve la maîtrise de son ordre du jour. La rédaction de l'Assemblée nationale, interprétée strictement, conduirait en effet à ce que les membres des commissions chargées des affaires étrangères et des commissions chargées des affaires européennes de l'Assemblée nationale et du Sénat, des associations de défense des droits de l'homme, des associations de défense des droits des étrangers ou des demandeurs d'asile, des associations de défense des droits des femmes ou des enfants puissent solliciter l'office de manière répétitive. J'inverse les conditions de la demande.

L'amendement COM-110 est adopté, ainsi que les amendements identiques de coordination COM-111 et COM-36.

Article additionnel après l'article 6

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-112 précise une disposition introduite par l'Assemblée nationale sur les conditions de la communication à l'autorité judiciaire par l'OFPRA des renseignements utiles contenus dans les dossiers des demandeurs d'asile dont la demande aurait été définitivement rejetée en vertu d'une clause d'exclusion. S'apparentant à une dérogation au secret professionnel, elle serait plus pertinente à l'article L. 722-3 du Ceseda qu'au milieu des dispositions relatives aux missions de l'OFPRA.

Il faut par ailleurs préciser l'articulation de cette disposition avec celles de l'article 40 du code de procédure pénale qui fait obligation à « tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ». Selon mon amendement, la communication au procureur de la République est obligatoire ; ne peuvent être transmises que des informations en lien avec l'infraction pénale qui a fondé le rejet de la demande de protection en application des clauses d'exclusion du statut de réfugié, du bénéfice de la protection subsidiaire et du statut d'apatride ; cette transmission ne peut intervenir qu'après que la décision d'exclusion a été prise par l'OFPRA ; enfin, ne peuvent faire l'objet d'une communication que les éléments utiles du dossier de l'étranger.

L'amendement COM-112 est adopté.

Article 7

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'article COM-7, emblématique, met en place une procédure accélérée qui remplace la procédure prioritaire. Celle-ci est aujourd'hui déclenchée par le préfet dans trois hypothèses : la demande d'asile relève d'une clause de cessation en vertu de la convention de Genève ou le demandeur est issu d'un pays d'origine sûr ; la présence du demandeur constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État ; la demande d'asile est frauduleuse, abusive ou dilatoire. Le placement en procédure prioritaire relève donc de l'autorité administrative qui s'appuie sur des critères objectifs extérieurs à la qualité intrinsèque de la demande d'asile dont l'examen au fond relève exclusivement de l'OFPRA. Ses effets sont le caractère non suspensif d'un éventuel recours devant la CNDA,  la privation du bénéfice de certains droits sociaux ; un examen par l'OFPRA en quinze jours mais individuellement, même pour les ressortissants de pays d'origine sûr. Cette procédure est critiquée, au motif que le fond et la forme d'une demande d'asile sont indissociables, qu'elle est trop utilisée - dans 33% des cas traités en 2014 - et que les garanties offertes sont insuffisantes.

Le projet de loi met en oeuvre toutes les possibilités offertes par la directive « Procédures ». Les critères de placement en procédure accélérée sont précisés, notamment la notion de demande abusive, frauduleuse ou dilatoire, et objectivés ; les motifs de placement en procédure accélérée sont distingués selon les autorités qui les mettent en oeuvre.

L'OFPRA statue en procédure accélérée en vertu de la loi si le demandeur provient d'un pays d'origine sûr ou s'il présente une demande de réexamen. Il peut statuer en procédure accélérée de sa propre initiative dans trois hypothèses tenant au fond de la demande : le demandeur a dissimulé son identité, sa nationalité ou les conditions de son entrée en France ; il n'a soulevé que des questions sans pertinence au regard de sa demande de protection ; son récit manque manifestement de cohérence ou entre en contradiction manifeste avec les informations vérifiées relatives au pays d'origine. L'office statue en procédure accélérée à l'initiative de l'autorité administrative dans cinq cas tenant à des circonstances étrangères au fond de la demande : le demandeur refuse de se soumettre au relevé de ses empreintes digitales en application du règlement « Eurodac » ; il a dissimulé son identité, sa nationalité ou les conditions de son entrée en France ; la demande d'asile n'a été formulée que tardivement ; la demande est dilatoire ; la présence du demandeur constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État. Mais l'OFPRA garde à tout moment de la procédure la faculté de statuer selon la procédure normale et l'examen individuel est consacré dans la loi.

Certains veulent supprimer les critères objectifs du placement automatique en vertu de la loi, d'autres veulent nier à l'OFPRA tout rôle alors même qu'il s'agissait de répondre à une critique récurrente, d'autres enfin suppriment le rôle de la préfecture - certains ont pour volonté sous-jacente de supprimer purement et simplement la procédure accélérée. Il faut au contraire conserver cette faculté d'un traitement différencié des demandes d'asile selon leurs chances d'aboutir. C'est pourquoi je vous propose trois amendements et donnerai un avis défavorable à tous les autres, qui tendent à vider de son efficacité le dispositif proposé, lequel me semble pourtant équilibré.

Mme Éliane Assassi. - Notre amendement COM-277, identique à l'amendement COM-51, supprime cet article ; nos autres amendements sont de repli. Le champ d'application de l'article est trop large : cela revient à confier la quasi-totalité des contentieux à un juge unique, qui se prononcera dans un délai de cinq semaines. Les critères de pertinence, de plausibilité, renvoient à une approche purement subjective qui variera donc d'un officier de protection à l'autre. Par qui les informations seront-elles vérifiées, dans quels délais, et auprès de quelles sources ? Avec la jurisprudence européenne la plus récente, dix recommandations considèrent que ces critères seraient insuffisants pour juger qu'une demande d'asile serait infondée ou aurait peu de chances d'aboutir.

M. Jean-Yves Leconte. - Cet article est essentiel puisqu'il traite de la procédure accélérée. Comme les procédures durent longtemps, il convient de traiter rapidement les dossiers qui ne présentent pas de difficultés majeures. En revanche, toutes les conditions subjectives doivent être supprimées afin que l'OFPRA ne se prononce qu'en fonction des faits.

Les amendements COM-51 et COM-277 ne sont pas adoptés.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-184 fixe un délai de trois mois à l'OFPRA pour instruire les demandes examinées en procédure normale. Le projet de loi accorde par ailleurs cinq mois à la CNDA. Le délai de trois mois figure dans la convention d'objectifs de l'OFPRA mais n'a pas de caractère légal. Enfin, pour toute procédure concernant à la fois l'OFPRA et la CNDA, le délai ne peut excéder neuf mois selon l'objectif que le Gouvernement s'est fixé. Avec cinq mois pour la CNDA et trois mois pour l'OFPRA, la durée totale est respectée. Toutefois, aucune sanction n'est prévue en cas de non respect de ces délais.

M. Jean-Yves Leconte. - Avec cet amendement, l'objectif de huit mois figurerait dans la loi.

M. Jean-Pierre Sueur. - Il est bon d'inscrire un délai dans la loi... à condition que l'OFPRA ait les moyens de le tenir ! Si tel n'est pas le cas, les contentieux vont se multiplier.

M. Philippe Bas, président. - Nous ne pouvons prévoir de sanctions mais le Gouvernement devra fournir les moyens nécessaires à l'OFPRA.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le délai de trois mois figure déjà dans la convention d'objectifs et, en cas de retard, le demandeur peut déjà saisir le juge des référés.

L'amendement COM-184 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-185 précise que l'examen de la demande d'asile d'un étranger peut relever d'un État tiers en vertu d'une convention internationale.

L'amendement COM-185 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-186 introduit dans la loi le délai de quinze jours imparti à l'OFPRA pour statuer sur une demande d'asile en procédure accélérée. Il reprend le délai fixé par l'article R. 723-3 pour l'examen d'une demande en procédure prioritaire.

M. Jean-Yves Leconte. - Autant le délai de trois mois me semble justifié et réaliste, autant celui-ci ne l'est pas, compte tenu de la lourdeur des procédures. L'Allemagne a instauré un tel délai, mais elle a recruté 500 personnes, contre 55 pour l'OFPRA. M. le rapporteur serait bien inspiré de commencer par interroger le Gouvernement.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je soutiens le réalisme de M. Leconte.

M. Philippe Bas, président. - Notre rapporteur a procédé à de nombreuses auditions et il s'est assuré du caractère opérationnel de cet amendement.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Ce délai peut être respecté, si l'on s'en donne les moyens. Le but ici est de lui donner un caractère légal et pas seulement règlementaire, afin de marquer notre volonté que les demandes soient enfin traitées rapidement.

L'amendement COM-186 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-187 précise que l'OFPRA peut examiner une demande d'asile selon la procédure accélérée si le demandeur lui a dissimulé des informations.

L'amendement COM-187 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-246 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'Assemblée nationale a voulu que le délai de demande tardive soit fixé non pas à 90 mais à 120 jours. Les amendements COM-188 et COM-44 ramènent le délai à 90 jours.

M. Jean-Yves Leconte. - Dans la plupart des cas, il est bien difficile d'établir les faits.

M. Michel Mercier. - L'objectif de Mme Létard est d'accélérer la procédure.

M. Philippe Bas, président. - Mme Létard s'est beaucoup investie sur ce sujet, son rapport en témoigne et la qualité de cet amendement le confirme. Son amendement sera satisfait si le COM-188 est adopté.

L'amendement COM-188 est adopté, le COM-44 devient sans objet.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-52 supprime la procédure accélérée automatique. Retrait ou avis défavorable.

L'amendement COM-52 n'est pas adopté.

M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement COM-38 supprime les alinéas 10 à 13 qui laissent trop de place à la subjectivité. Ne précisons pas à l'alinéa 17 un délai précis, de 90 ou de 120 jours, mais précisons : « dès lors qu'il peut être établi »...

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable : un amendement précise déjà que l'OFPRA fait jouer ce critère lorsque le demandeur a tenté d'induire l'Office en erreur - et uniquement dans ce cas, sans prendre en compte les relations entre le demandeur et d'autres autorités.

M. Jean-Pierre Sueur. - Dans nos permanences, nous voyons souvent des demandeurs d'asile perdus, ignorants leurs droits et s'exprimant difficilement en français. Il est bien facile de décréter, alors, qu'ils tiennent des propos contradictoires ou sans cohérence ! Supprimons les critères qui figurent aux alinéas 12 et 13.

M. Philippe Bas, président. - Cet amendement modifierait l'équilibre du texte gouvernemental sur la procédure accélérée. Or, l'article transpose mot pour mot la directive et vise uniquement les déclarations « manifestement fausses », non celles qui comportent ici ou là une contradiction ou une incohérence. En outre, la demande ne serait pas pour autant automatiquement rejetée.

M. Jean-Yves Leconte. - Le choix de la procédure importe pour la CNDA : en cas de procédure accélérée, il n'y aura qu'un juge unique et un délai de cinq semaines. Il est donc essentiel d'en expliciter soigneusement les critères. L'OFPRA choisit la procédure qui sera appliquée en appel de sa propre décision : c'est un comble !

Mme Éliane Assassi. - Très bien.

L'amendement COM-38 n'est pas adopté.

L'amendement COM-278 devient sans objet, ainsi que les amendements COM-279, COM-53, COM-54 et COM-80.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-55 interdit le recours à la procédure accélérée pour l'examen des demandes émanant de personnes vulnérables - vulnérabilité objective constatée par l'OFII. Cela contrevient à l'esprit même du texte qui tend à distinguer les vulnérabilités objectives des vulnérabilités subjectives relevant, elles, de l'OFPRA. Ce dernier peut s'appuyer sur l'ensemble des données dont il dispose, y compris celles fournies par l'OFII, pour décider de modalités particulières d'examen des demandes.

En second lieu, le projet de loi prévoit d'ores et déjà que l'OFPRA peut décider, en raison de la vulnérabilité du demandeur, non seulement de statuer selon la procédure normale, mais également de statuer en priorité. Retrait ou avis défavorable.

L'amendement COM-55 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-280.

L'amendement de coordination COM-189 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-195 rappelle que la contestation de la procédure accélérée n'intervient qu'à l'issue de la procédure.

L'amendement COM-195 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Tout mineur est vulnérable par définition, ce qui est inscrit du reste dans les directives « Accueil » et « Procédures ». Il est inutile de préciser ce motif, d'où l'amendement COM-190.

L'amendement COM-190 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-191 supprime une disposition introduite à l'Assemblée précisant que l'OFPRA, dans l'évaluation des modalités particulières d'examen nécessaires pour l'exercice des droits d'un demandeur en raison de sa vulnérabilité, tient compte des informations transmises par l'OFII ainsi que de celles qu'il a lui-même recueillies. Cette disposition relève du pouvoir réglementaire.

L'amendement COM-191 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-192 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-193.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-232 réintègre au sein de l'article L. 723-9 du Ceseda le renvoi à un décret en Conseil d'État figurant à l'article 19.

L'amendement COM-232 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-194 et COM-56 font l'objet d'une discussion commune. L'amendement COM-194 simplifie la rédaction de l'alinéa 36 qui dispense le demandeur d'asile de fournir des preuves dont il ne dispose pas dès lors qu'il coopère avec l'OFPRA et fait des déclarations crédibles, cohérentes et conformes aux informations dont dispose l'office.

L'amendement COM-194 est adopté.

L'amendement COM-56 devient sans objet.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-57, COM-16, COM-17 et COM-198 font l'objet d'une discussion commune. L'amendement COM-57 supprime la faculté offerte à l'OFPRA de demander au demandeur de se soumettre à un examen médical. Cette disposition, issue de la directive « Procédures », vise pourtant à permettre au demandeur d'apporter des preuves des faits qu'il avance. Il faut donc pouvoir conserver cette faculté : retrait ou avis défavorable.

L'amendement COM-16 encadre le recours à un examen médical à la demande de l'OFPRA en précisant qu'il est soumis au consentement du demandeur et qu'il porte uniquement sur les signes de persécutions ou d'atteintes graves que le demandeur aurait subies. Cet amendement est en partie satisfait par l'article 7, qui précise que le refus de se soumettre à un examen médical ne fait pas obstacle à ce que l'OFPRA examine la demande.

De plus, en prévoyant seulement le cas où le demandeur aurait déjà subi des persécutions ou des atteintes graves, cet amendement restreint le champ possible de l'examen médical. Celui-ci doit pouvoir être en effet demandée par l'OFPRA en vue de prévenir des persécutions comme dans le cas des fillettes encourant un risque d'excision. Retrait ou avis défavorable.

L'amendement COM-17 prévoit d'informer le demandeur qu'il peut, en application de la directive « Procédures », se soumettre à ses frais à un examen médical pour produire un certificat médical à l'appui de sa demande d'asile. La loi doit encadrer le recours par l'OFPRA à l'examen médical. Mais c'est au pouvoir réglementaire de préciser les informations à fournir au demandeur, si elles ne concernent pas la mise en oeuvre d'un droit constitutionnellement garanti. Retrait ou avis défavorable. L'amendement COM-198 relatif aux modalités de mise en oeuvre du contrôle médical répond à un souci de pragmatisme et d'efficacité. Il reprend par cohérence la rédaction retenue à l'alinéa 33 de l'article 19.

M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement COM-16 doit être adopté car il faut que l'intéressé donne son accord avant un examen médical. En outre, cet examen ne peut porter que sur les signes de maltraitance ou de torture.

M. Jean-Yves Leconte. - M. le rapporteur estime que l'amendement COM-16 est partiellement satisfait : le consentement du demandeur d'asile doit être affirmé, cela va mieux en le disant. En outre, l'examen médical préventif relève d'une autre nécessité que celle de constater des traces de tortures. Enfin, l'amendement COM-17 prévoit que le demandeur d'asile peut demander à subir un examen médical.

L'amendement COM-57 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-16 et COM-17.

L'amendement COM-198 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-18 précise que l'OFPRA doit « déployer des efforts raisonnables » pour permettre au demandeur qui ne peut être entendu en entretien de fournir les informations nécessaires à l'examen de sa demande d'asile. Cet amendement reprend une disposition de la directive « Procédures », mais sa rédaction n'est pas suffisamment précise. Retrait ou avis défavorable.

L'amendement COM-18 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-19 précise que l'absence d'entretien pour raison médicales durables et indépendantes de la volonté du demandeur n'influe pas dans un sens défavorable sur la décision de l'OFPRA. Il reprend une disposition prévue au quatrième paragraphe de l'article 14 de la directive « Procédures ».

S'il est important que l'OFPRA applique en effet cette mesure et adopte des dispositions réglementaires, il n'est pas opportun de faire figurer cette précision dans la loi sauf à créer un nouveau moyen à l'appui des recours devant la CNDA. Retrait ou avis défavorable.

M. Jean-Yves Leconte. - Nous présenterons cet amendement en séance publique, car il s'agit d'être précis.

L'amendement COM-19 est retiré.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-20 précise que la langue utilisée lors de l'entretien doit non seulement permettre au demandeur de comprendre mais également de « se faire comprendre ». Or, l'expression « langue dont il a une connaissance suffisante » recouvre bien ces deux aspects : retirez-vous cet amendement ?

L'amendement COM-20 est retiré.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-197 laisse à l'OFPRA toute latitude pour apprécier le bien-fondé d'une demande tendant à ce que l'entretien soit mené par un officier de protection et en présence d'un interprète du même sexe que le demandeur. Il reprend l'expression retenue à l'article 15 de la directive « Procédures ».

L'amendement COM-197 est adopté.

L'amendement COM-15, accepté par le rapporteur, est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-21 élargit la liste des associations susceptibles d'être habilitées à assister à l'entretien aux associations de lutte contre l'exclusion, ce qui inclut les associations gérant les centres d'accueil pour les demandeurs d'asile (CADA). Attention à ne pas confondre les rôles : ces dernières sont des gestionnaires de lieu d'hébergement dont la vocation est d'assurer le suivi administratif et social des demandeurs d'asile et, en cas de rejet de la demande, la préparation de la sortie du lieu d'hébergement. Leur confier également un rôle à l'OFPRA conduirait à un mélange des genres. Avis défavorable.

L'amendement COM-21 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-199 rectifié réintègre au sein du nouvel article L. 723-6 le renvoi à un décret en Conseil d'État pour l'application des dispositions de l'alinéa 49 relatives à l'habilitation des associations susceptibles d'assister les demandeurs à l'occasion de l'entretien devant l'OFPRA.

M. Jean-Yves Leconte. - Il conviendrait de supprimer les mots « sans distinction de nationalité ou d'appartenance ethnique, religieuse ou politique ». Quid des associations spécialisées autour d'une seule langue, par exemple ? Par principe, n'excluons personne.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - J'accepte cette modification.

L'amendement COM-199 rectifié est adopté avec modification.

L'amendement rédactionnel COM-200 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-281 permet au tiers présent à l'entretien d'intervenir à tout moment. Ce n'est pas acceptable, car le demandeur doit s'exprimer, se livrer, afin que l'agent puisse apprécier la situation. Avis défavorable.

L'amendement COM-281 n'est pas adopté.

L'amendement du Gouvernement COM-264, accepté par le rapporteur, est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-201 confère une base légale au recours à la visioconférence pour l'entretien OFPRA et renvoie à un décret en Conseil d'État la mise en oeuvre de cette disposition.

L'amendement COM-201 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-58 propose l'envoi systématique de la transcription au demandeur, et non plus à sa demande. Ce serait matériellement difficile à mettre en oeuvre : retrait ou avis défavorable.

Mme Catherine Tasca. - La transcription prend du temps.

L'amendement COM-58 n'est pas adopté.

M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement COM-22 supprime l'alinéa 55 qui établit une différence entre la procédure accélérée et la procédure normale. L'OFPRA ne doit pas être soupçonnée de traiter différemment les demandeurs en fonction des procédures suivies.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les délais sont différents, d'où la rédaction de cet alinéa.

M. Philippe Bas, président. - Avec un délai de quinze jours, il est impossible de notifier la transcription avant la décision.

Les amendements identiques COM-22 et COM-59 ne sont pas adoptés.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-202 est semblable à l'amendement COM-201.

L'amendement COM-202 est adopté.

M. Philippe Bas, président. - Les amendements COM-203, COM-13 rectifié et COM-14 rectifié font l'objet d'une discussion commune.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-203 reprend une disposition introduite par l'Assemblée nationale à l'article 5 qui inscrit le principe de non divulgation des informations collectées par l'OFPRA en vue de l'instruction d'une demande d'asile. Il transfère cette disposition du chapitre relatif aux missions de l'Office vers celui relatif à l'examen des demandes d'asile. Dès lors que l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 interdit la communication de documents dont la consultation ou la communication porteraient atteinte « aux autres secrets protégés par la loi », inutile de préciser que cette disposition s'applique sans préjudice de ce même article 6. Enfin, l'amendement remplace la notion « d'organisation » issue de la directive européenne par celle de « personnalité morale ».

Je demande le retrait des amendements COM-13 rectifié et COM-14 rectifié. À défaut, l'avis sera défavorable.

L'amendement COM-203 est adopté.

Les amendements COM-13 rectifié et COM-14 rectifié deviennent sans objet.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-205 impose à l'OFPRA de clôturer le dossier si le demandeur l'informe du retrait de sa demande.

L'amendement COM-205 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-206 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-207.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-208 rétablit une disposition supprimée par l'Assemblée qui prévoit la clôture d'une demande d'asile lorsque le demandeur a abandonné son lieu d'hébergement ou n'a pas respecté le contrôle administratif auquel il était astreint, sauf motif légitime.

M. Jean-Yves Leconte. - Il n'y a pas de raison d'en revenir au texte initial.

M. Philippe Bas, président. - Le Gouvernement voulait cette disposition car certains demandeurs d'asile quittent délibérément leur lieu d'hébergement pour s'évanouir dans la nature. Il s'agit d'une mesure de prévention du maintien sur le territoire national des déboutés du droit d'asile.

M. Jean-Yves Leconte. - Ne confondons pas la procédure qui accorde, ou non, une protection avec la réaction de certains déboutés du droit d'asile. Le demandeur qui a abandonné son logement, et, partant, ses prestations, doit bénéficier de la même procédure qu'un autre.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le Gouvernement semble estimer que lorsqu'un demandeur quitte, sans donner de raison, l'hébergement qu'il a obtenu en Cada, la procédure doit s'arrêter. Un grand nombre de centres d'accueil sont occupés par des demandeurs mais aussi par des déboutés ; étant donné la pénurie de places d'hébergement, il convient de gérer au mieux le parc de logement.

M. Jean-Yves Leconte. - Lorsque la procédure conclut à la protection, la personne qui a disparu réapparait. Cette mesure n'a donc aucun sens.

L'amendement COM-208 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-196 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-24 instaure un délai pour distinguer les demandes de réexamen des demandes nouvelles. Ainsi, une demande présentée au-delà d'un délai de trois ans ne serait plus considérée comme un réexamen mais comme une demande nouvelle - avec des conséquences juridiques différentes. Il tend en outre à distinguer les cas selon que le retour au pays d'origine est forcé ou non et prévoit que ne sera considérée comme un réexamen que la demande formulée après un retour volontaire dans le pays d'origine.

Or, il n'y a pas lieu de distinguer entre demande nouvelle et demande de réexamen dans la mesure où, conformément à la directive « Procédures », le texte prévoit que toute demande présentée après qu'une décision définitive a été prise constitue une demande de réexamen. D'où mon amendement à l'alinéa 75.

En outre, la fixation d'un délai semble difficile : retrait ou avis défavorable.

M. Jean-Yves Leconte. - La procédure est différente pour une demande de réexamen. Je défendrai cet amendement en séance publique.

L'amendement COM-24 est retiré.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-204 préserve la possibilité de faire application du règlement (UE) du 26 juin 2013 dans les cas où il apparait qu'un demandeur d'asile, dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision définitive et qui sollicite un réexamen, aurait quitté entre temps le territoire de l'Union. Même si le règlement « Dublin » s'applique, cette précision peut s'avérer utile.

L'amendement COM-204 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-233 est adopté.

Article additionnel après l'article 7

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-216 reprend les garanties prévues par la directive en disposant que l'OFPRA avertit les personnes concernées par l'ouverture d'une procédure de cessation et notifie par écrit sa décision. Cette décision est motivée en fait et en droit et précise les voies et délais de recours.

Il prévoit également qu'un entretien individuel est organisé par l'Office avec les personnes dont il envisage de mettre fin à la protection, sauf si une procédure de cessation collective est engagée concernant leur pays d'origine, si ces personnes ont acquis une nouvelle nationalité, si elles sont retournées s'établir dans leur pays ou se sont établies dans un pays tiers ou si elles font l'objet d'une procédure de cessation prévue au nouvel article L. 711-6 du Ceseda. Les personnes concernées par ces quatre hypothèses peuvent toutefois présenter leurs observations par écrit afin de respecter le principe du contradictoire.

M. Jean-Yves Leconte. - L'OFPRA reste-t-elle compétente lorsque c'est la CNDA qui a accordé la protection ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - C'est l'organisme qui a rendu la décision qui reste compétent. Pour ce qui concerne la CNDA, le recours en révision est prévu aux articles 2 et 3.

L'amendement COM-216 est adopté.

Article 8

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-122 complète l'alinéa 4 : l'examen de la demande d'asile d'un étranger peut relever d'un État tiers en vertu d'une convention internationale.

L'amendement COM-122 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'Assemblée nationale a réduit les motifs d'irrecevabilité opposables à une demande d'asile à la frontière au seul cas de demande de réexamen ne reposant sur aucun élément nouveau, au motif qu'il serait difficile pour l'OFPRA, en 96 heures, de vérifier si le demandeur bénéficie d'ores et déjà d'une protection effective au titre de l'asile dans un autre État membre ou dans un État tiers.

L'amendement COM-123 rétablit les autres motifs d'irrecevabilité, l'OFPRA pouvant mettre à profit les éléments d'information qu'il recueille lors de l'examen de demandes d'asile sur le territoire.

L'amendement COM-123 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable à l'amendement COM-282 du groupe CRC sur la définition de la demande manifestement infondée.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je me permets de le soutenir : la rédaction proposée est plus claire, plus sobre et moins subjective que le texte qui nous vient de l'Assemblée. Pensez à la personne qui se présente à la frontière, perdue, incapable de s'exprimer...

L'amendement COM-282 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-25 aligne les différentes formes d'assistance dont bénéficie l'étranger placé en zone d'attente sur celles applicables en centre de rétention.

À l'Assemblée, le Gouvernement a été défavorable à cet amendement au motif que « dans certaines circonstances, cela ferait peser sur les services de la police de l'air et des frontières des charges disproportionnées au regard des garanties apportées aux intéressés, charges que nous ne serions pas en situation d'assumer dans de bonnes conditions ». De plus, la présence d'un interprète est déjà prévu par l'article R. 221-3. Retrait ou avis défavorable.

Mme Catherine Tasca. - On peut entendre ces objections pratiques, mais il demeure une inégalité de traitement injustifiée entre les demandeurs à la frontière et ceux en rétention. Je maintiens l'amendement.

L'amendement COM-25 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-26 poursuit les mêmes buts que le précédent.

L'amendement COM-26 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-252 transfère le contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire prises sur avis conforme de l'OFPRA à la CNDA plutôt qu'au juge administratif de droit commun. En 2010, la commission des lois avait déjà tenté d'imposer cette disposition judicieuse.

S'agissant d'une modification substantielle, cette procédure sera mise en place à partir du 1er janvier 2017, afin de laisser à la CNDA le temps de s'organiser.

L'amendement COM-252 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-126 est rédactionnel : la formule « n'est pas irrecevable » est juridiquement plus précise dans la mesure où le projet de loi crée une nouvelle catégorie de demandes d'asile irrecevables.

L'amendement COM-126 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-241 précise que la demande d'asile peut relever d'un État tiers en vertu d'une convention internationale.

L'amendement COM-241 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement du Gouvernement COM-265 renvoie les mesures d'application de cet article à un décret en Conseil d'État. Avis favorable.

L'amendement COM-265 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-60 et COM-283, faisant l'objet d'une discussion commune, interdisent le placement en zone d'attente d'un mineur isolé : retrait ou avis défavorable.

L'amendement COM-60 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-283.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-61 supprime un critère de placement en zone d'attente d'un mineur isolé : retrait ou avis défavorable.

L'amendement COM-61 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-219 rectifié est adopté.

Article 9 A

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-70 rend obligatoire l'assistance juridique et linguistique d'un demandeur d'asile placé en rétention. Retrait ou avis défavorable.

M. Philippe Bas, président. - Ce n'est pas une simple précision rédactionnelle...

L'amendement COM-70 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 9 A (nouveau)

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-220 prévoit l'accès des représentants du Haut-commissariat des Nations-Unies pour les réfugiés (HCR) aux lieux de rétention.

L'amendement COM-220 est adopté.

Article 9

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le recours devant la CNDA n'étant pas suspensif pour un demandeur placé en rétention, l'article 9 institue un recours suspensif devant le tribunal administratif statuant en formation de juge unique pour contester la décision de maintien en rétention créée par le même article, ce afin de répondre à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne. Cependant, ce recours ne peut être mis en oeuvre qu'une fois la demande d'asile rejetée ou déclarée irrecevable. En l'état, le dispositif risque de ne pas être conforme à la directive « Accueil », dont le paragraphe 3 de l'article 9 prévoit que « lorsque le placement en rétention est ordonné (...), les États membres prévoient un contrôle juridictionnel accéléré de la légalité du placement en rétention d'office et/ou à la demande du demandeur ». L'amendement COM-255 rectifié fait donc courir le délai de recours contre la décision de maintien en rétention à compter de la notification de cette décision, non de celle de l'OFPRA. En effet, eu égard aux effets sur l'examen de la demande d'asile du maintien en rétention (procédure accélérée et caractère non suspensif du recours devant la CNDA), il importe que cette décision puisse être contestée le plus rapidement possible.

Si l'étranger avait déjà formé un recours devant le « juge des 72 heures » lors de son placement en rétention et si celui-ci n'avait pas encore statué, le juge joint d'office les deux affaires. Enfin, est prévue la notification de la décision de maintien en rétention, par parallélisme des formes, avec la décision initiale de placement en rétention.

M. Jean-Yves Leconte. - Je ne vois pas en quoi ce dispositif est plus conforme à la directive. Je proposerai en séance un retour au texte de l'Assemblée nationale ou un autre dispositif.

L'amendement COM-255 rectifié est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-42 crée un recours suspensif devant la CNDA pour les demandeurs maintenus en rétention, la CNDA statuant en 72 heures à compter de sa saisine. Avis défavorable : il s'agit de statuer sur la légalité de la décision du préfet de maintenir en rétention, sans préjuger de la question de l'asile. En outre, le contentieux à la frontière est limité : 1 346 demandes d'asile à la frontière en 2013, un taux d'entrée sur le territoire de 76 %, avec une forte concentration - 83 % - à Roissy, où la salle d'audience prévue n'est d'ailleurs pas utilisée. Certes, nous n'avons qu'environ mille demandes d'asile en rétention par an, mais elles sont très dispersées sur le territoire.

De plus, l'amendement COM-63 prévoit que la CNDA statue en sept jours, ce qui allonge la rétention. Enfin, il nous manque un bilan du transfert à la CNDA du contentieux à la frontière.

L'amendement COM-42 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-63.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-62 limite le maintien en rétention aux demandeurs ayant déjà présenté une première demande. Retrait ou avis défavorable.

L'amendement COM-62 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-183 fixe à 96 heures le délai d'instruction par l'OFPRA des demandes formulées en rétention.

L'amendement COM-183 est adopté.

L'amendement du Gouvernement COM-266, accepté par le rapporteur, est adopté.

Article 10

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-142 réintroduit au sein de la disposition concernée le renvoi à des mesures d'application figurant à l'article 19.

L'amendement COM-142 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-143 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-144 rétablit l'égalité des armes entre les parties au procès devant la CNDA. Le choix de la procédure - normale ou accélérée - ayant pour conséquence de décider de la formation - collégiale ou à juge unique - dans laquelle statue le juge, l'OFPRA, partie au procès, semble libre de choisir son juge. En prévoyant que le juge unique pourrait, d'office ou à la demande du requérant, renvoyer l'affaire à la formation collégiale, cet amendement apporte une garantie au requérant.

L'amendement COM-144 est adopté.

Les amendements COM-284, COM-27 rectifié et COM-43 deviennent sans objet.

L'amendement de coordination COM-253 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-145 supprime une disposition qui trouverait mieux sa place au sein de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

L'amendement COM-145 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-147 a le même objet que l'amendement COM-142.

L'amendement COM-147 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-148 supprime la transmission par la CNDA de son rapport d'activité au Parlement, peu opportune au regard du principe de la séparation des pouvoirs.

L'amendement COM-148 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-221 précise que la personnalité qualifiée nommée par le vice-président du Conseil d'État doit être de nationalité française.

L'amendement COM-221 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-149 supprime l'alinéa 13, qui oblige les membres vacataires des formations de jugement à une participation minimale aux audiences à la CNDA. Cette disposition relève de l'organisation interne des travaux de la CNDA, donc du pouvoir réglementaire.

L'amendement COM-149 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-150 est adopté.

L'amendement de coordination COM-254 est adopté, ainsi que l'amendement COM-234.

L'amendement de clarification COM-222 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-151 supprime des dispositions relevant du pouvoir réglementaire.

L'amendement COM-151 est adopté.

L'amendement de précision COM-223 est adopté.

L'amendement COM-152 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-153 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-154 clarifie le dispositif encadrant la communicabilité au requérant des informations détenues par l'OFPRA que ce dernier juge confidentielles, afin de rendre plus transparente la procédure permettant à l'Office de s'opposer devant la Cour à la divulgation de certains éléments d'information. Si, au terme d'un processus qui garantit l'étanchéité entre l'appréciation du secret par le président de la Cour et l'appréciation de la demande d'asile par la formation de jugement, l'Office décide de maintenir le secret, le rapporteur et la formation de jugement n'accèdent pas à ces informations confidentielles. Il s'agit de protéger le demandeur sans obérer les capacités de jugement de la Cour.

M. Jean-Yves Leconte. - Je salue cette évolution, qui répond à l'exigence du contradictoire et à la nécessité de protéger les sources.

L'amendement COM-154 est adopté.

L'amendement COM-68 devient sans objet.

L'amendement de précision COM-155 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-156 ouvre aux magistrats de l'ordre judiciaire détachés à la CNDA les fonctions de président de chambre, nouvellement créées.

L'amendement COM-156 est adopté.

L'amendement de clarification COM-146 est adopté.

Article additionnel après l'article 10

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-157 articule mieux l'intervention des différents juges afin d'éviter les conflits de juges.

L'amendement COM-157 est adopté.

Article 12

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'examen de la demande d'asile d'un étranger peut relever d'un État tiers en vertu de conventions internationales. L'amendement COM-86 réintègre en outre au sein du nouvel article L. 741-1 les renvois au décret en Conseil d'État pour l'application de ses dispositions.

Avis favorable au sous-amendement COM-270 du Gouvernement.

Le sous-amendement COM-270 est adopté.

L'amendement COM-86 ainsi sous-amendé est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-267 du Gouvernement, accepté par le rapporteur, est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-81 porte sur l'enregistrement de la demande d'asile. Le 1° supprime les mots : « sans condition préalable de domiciliation », introduits par l'Assemblée nationale pour traduire dans la loi l'engagement du Gouvernement à supprimer la domiciliation. La situation actuelle en matière de domiciliation des demandeurs d'asile résulte d'une mauvaise interprétation d'une disposition réglementaire ; il appartient donc au pouvoir réglementaire de mettre un terme à ce dysfonctionnement. Mieux vaudrait supprimer l'exigence d'une adresse postale au stade de l'enregistrement de la demande d'asile, comme le préconise le rapport des inspections générales d'avril 2013.

L'allongement du délai de six jours prévu par l'Assemblée nationale dans le cas où la demande d'asile n'aurait pas été formulée auprès de l'autorité compétente ou d'une personne morale, qui se veut la transposition fidèle de la directive « Procédures », ne semble pas opportun : dès lors que l'on exige du demandeur qu'il se présente en personne auprès de l'autorité administrative compétente, une demande introduite auprès d'une autorité administrative incompétente n'est pas valable et ne fait pas courir de délai. Au surplus, le texte adopté par l'Assemblée nationale, s'écartant de la directive, envisage l'éventualité d'une présentation devant une personne morale aussi bien que d'une autorité administrative incompétente, au risque de transformer le pré-accueil auprès du secteur associatif en un pré-enregistrement, ce qui conduirait à un détournement du délai de trois jours. En revanche, il faudrait prévoir, par une disposition réglementaire, que dans l'hypothèse où un demandeur se serait initialement adressé à une autorité incompétente, celle-ci en informe l'autorité compétente de façon à ce que la clause de demande tardive ne joue pas contre le demandeur.

M. Jean-Yves Leconte. - Le 1° porte sur un conflit de normes, que le législateur peut trancher. Pourquoi ne pas le faire ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le 1° est plutôt favorable au demandeur.

L'amendement COM-81 est adopté.

L'amendement COM-64 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-85 précise les dispositions relatives à la délivrance de l'attestation de demande d'asile et notamment les cas dans lesquels elle peut être refusée.

L'amendement COM-85 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-71, sur la délivrance de l'attestation de demande d'asile aux étrangers sollicitant l'asile à la frontière ou en rétention, serait incompatible avec le placement de l'étranger en zone d'attente ou en rétention le temps de l'examen de sa demande par l'OFPRA, alors même que l'étranger ne peut être éloigné tant que l'OFPRA n'a pas statué. Retrait ou avis défavorable.

L'amendement COM-71 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-82 est adopté.

L'amendement COM-83 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-84 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-229 prévoit la recherche de famille pour le mineur isolé dès que possible après la présentation de sa demande d'asile. Il s'agit d'une exigence européenne, et le projet de loi prévoit qu'une telle recherche est obligatoire après l'octroi d'une protection.

L'amendement COM-229 est adopté.

Article 13

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-209 distingue le droit au maintien sur le territoire et le document qui en atteste. Il précise que l'attestation de demande d'asile délivrée en application de l'article L. 741-1 porte une mention spécifique.

L'amendement COM-209 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-273 supprime le motif de risque de fuite du demandeur qui justifierait l'assignation à résidence d'une personne placée sous procédure « Dublin » : le  risque de fuite, s'il est susceptible de justifier une mesure de rétention, ne saurait justifier une mesure d'assignation à résidence. En outre, l'amendement inscrit dans la loi les motifs susceptibles de justifier légalement le recours à l'assignation à résidence pour les personnes placées sous procédure « Dublin », motifs d'ailleurs prévus à l'article 7 de la directive « Accueil » de 2013.

L'amendement COM-273 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-45 rétablit l'alinéa 7 dans la rédaction suivante : « La décision d'assignation à résidence est motivée. Elle peut être prise pour une durée maximale de deux mois, et renouvelée une fois ou plus dans la même limite de durée, par une décision également motivée. » La Commission des lois de l'Assemblée nationale avait choisi de porter de deux à six mois la durée de l'assignation. Retrait, ou avis défavorable.

L'amendement COM-45 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-210 est adopté.

L'amendement COM-65 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Défavorable à l'amendement COM-28.

M. Jean-Yves Leconte. - La formulation est pourtant plus claire !

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le demandeur n'a pas à s'exprimer, il suffit qu'il comprenne la notification.

L'amendement COM-28 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-46 réduit le délai de recours contre une décision de transfert. Avis favorable.

L'amendement COM-46 est adopté.

L'amendement de clarification COM-230 est adopté.

Article 14

L'amendement de précision COM-87 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-88 supprime des dispositions relatives à la délivrance du titre de séjour aux bénéficiaires d'une protection - reconnaissance du statut de réfugié ou obtention du bénéfice de la protection subsidiaire - qui n'ont pas leur place au sein de ce chapitre, et sont de surcroît satisfaites par le droit en vigueur.

L'amendement COM-88 est adopté.

Les amendements COM-73 et COM-72 deviennent sans objet.

L'amendement de précision COM-89 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'Assemblée nationale ayant distingué les différentes hypothèses de clôture de l'examen d'une demande d'asile, l'amendement COM-90 prévoit le cas du retrait par le demandeur de sa demande et opère la coordination.

L'amendement COM-90 est adopté.

L'amendement de clarification COM-231 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-91 transpose l'article 41, paragraphe 1, de la directive « Procédures ».

L'amendement COM-91 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-92 est adopté, ainsi que l'amendement COM-93.

L'amendement de clarification COM-94 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-95 supprime une disposition non conforme à la directive.

L'amendement COM-95 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-248 rectifié prévoit que lorsque la décision de rejet d'une demande par la CNDA ou l'OFPRA est définitive, elle entraîne la notification d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF). Celle-ci peut être contestée, mais on gagne du temps entre le moment de la décision définitive et l'établissement de l'OQTF.

M. Jean-Yves Leconte. - Nous touchons un point sensible. Pourquoi les personnes dont la demande de protection a été définitivement refusée ne seraient-elles pas traitées comme tous ceux qui se trouvent sur le territoire de manière non autorisée ?

Ils peuvent avoir d'autres raisons de se maintenir sur le territoire, notamment la maladie. Allons-nous demander à l'OFPRA ou à la CNDA d'émettre des OQTF ? Quid si la personne détient déjà une autorisation provisoire de séjour ? Cela arrive, notamment si le rejet définitif n'a pas été convenablement notifié. Séparons bien l'octroi de l'asile et le contrôle de l'immigration.

M. Christophe Béchu. - C'est un amendement fondamental ! Voilà des années que nous appelons tous à la simplification. Cet amendement nous en propose une : pourquoi la refuser ? Il est évident qu'une fois la demande d'asile rejetée, la personne doit quitter le territoire. Et l'OQTF peut toujours être attaquée, notamment en cas de maladie. Mais il est absurde de demander à une autre juridiction de tirer les conséquences de la décision de rejet, au terme d'une procédure longue et complexe, alors que celles-ci sont évidentes. Soyons cohérents ! Il n'y a pas là de déni de justice. Le vrai scandale, c'est que des décisions de justice restent sans effet. Libre à vous de défendre cela en séance, mais dans le contexte actuel, ce serait jouer avec le feu.

L'amendement COM-248 rectifié est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-96 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-249 précise que le demandeur d'asile débouté de sa demande ne peut solliciter un titre de séjour à un autre titre et doit quitter le territoire français.

L'amendement COM-249 est adopté.

Article additionnel après l'article 14

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-272 rectifié bis de Mme Létard propose d'assigner à résidence les personnes déboutées de leurs demandes d'asile dans des lieux d'hébergement dédiés, afin d'y préparer leur retour : elles pourront s'y voir proposer une aide au retour. Cette mesure était préconisée par le rapport de Mme Létard et M. Touraine, et une expérience est en cours en Moselle. Avis favorable, c'est un outil supplémentaire pour aider à l'éloignement sans passer par une procédure coercitive.

L'amendement COM-272 rectifié bis est adopté.

Article 15

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-29 prévoit que l'OFII formule auprès des demandeurs d'asile ses propositions en termes de conditions matérielles d'accueil dans un délai de dix jours après l'enregistrement de la demande. La directive « Accueil » imposant un délai maximal de quinze jours, il ne semble pas justifié de raccourcir ce délai. Cela relève en outre du pouvoir réglementaire. Avis défavorable.

M. Jean-Yves Leconte. - Est-ce la directive ou le pouvoir réglementaire ? Il faut choisir !

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - La directive peut être transposée par voie réglementaire ou législative.

L'amendement COM-29 n'est pas adopté.

Les amendements rédactionnels COM-245 rectifié et COM-243 sont adoptés.

Les amendements COM-74, COM-75, COM-76 et COM-77 ne sont pas adoptés.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-158 porte sur la domiciliation en centres d'hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile.

L'amendement COM-158 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-167 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - C'est à l'État de gérer le droit d'asile, il n'y a pas lieu de faire intervenir les conférences territoriales de l'action publique dans l'élaboration du schéma régional, mis en place par l'État. Mon amendement COM-159 supprime donc la troisième phrase de cet alinéa.

M. Jean-Yves Leconte. - Vous supprimez toute consultation des élus !

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'asile relève de la seule compétence de l'État ; il n'y a pas lieu de faire intervenir la conférence territoriale de l'action publique.

L'amendement COM-159 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - La participation financière des demandeurs d'asile à leur prise en charge est déjà prévue. Retrait de l'amendement COM-1, ou avis défavorable.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Les amendements de précision COM-224 et COM-160 sont adoptés.

L'amendement COM-2 est adopté.

L'amendement de cohérence COM-161 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-225 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-162 prévoit que toute absence injustifiée d'un lieu d'hébergement doit être signalée par les gestionnaires, sans qu'ils aient à en apprécier la durée. En effet, cela pourrait générer des différences injustifiées suivant les pratiques des gestionnaires.

M. Jean-Yves Leconte. - Une absence d'un jour n'a donc pas de conséquences sur la procédure ?

M. Philippe Bas, président. - Non.

L'amendement COM-162 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-226 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-268 prévoit le versement d'une caution aux personnes morales assurant la gestion des lieux d'hébergement. Avis favorable.

M. Jean-Yves Leconte. - Cette idée de caution est-elle nouvelle ? Elle paraît en contradiction avec le reste de l'article.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le dispositif est prévu à l'alinéa 56. L'amendement COM-268 permet aux personnes morales gestionnaires de lieux d'hébergement d'exiger le versement d'une caution par les demandeurs d'asile. En effet, la rédaction actuelle de l'article ne permettrait plus aux gestionnaires d'effectuer un prélèvement ou une retenue sur l'allocation. Or, il semble plus efficace de confier aux gestionnaires cette responsabilité, comme c'est le cas actuellement.

L'amendement COM-268 est adopté, ainsi que l'amendement COM-269.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-3, sous réserve d'une précision rédactionnelle à l'alinéa 23 visant à mentionner explicitement l'OFII après la mention de l'« autorité administrative compétente ». L'amendement ainsi modifié, mon amendement COM-244 devient sans objet.

L'amendement COM-3 ainsi modifié est adopté. L'amendement COM-244 devient sans objet.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-276 étend la possibilité de mettre en oeuvre un référé mesure utile pour demander l'expulsion d'un demandeur d'asile d'un lieu d'hébergement en cas de manquement grave au règlement ou de comportement contraire à l'ordre public. L'article 20, paragraphe 4, de la directive « Accueil » de 2013 l'autorise.

Mme Catherine Tasca. - L'exclusion entraîne-t-elle la perte des aides ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Oui, mais nous parlons de manquements graves.

L'amendement COM-276 est adopté.

L'amendement COM-4 est adopté. L'amendement COM-47 devient sans objet.

L'amendement COM-5 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-163 supprime des dispositions à caractère réglementaire.

L'amendement COM-163 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-166 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-66 supprime l'hébergement directif des demandeurs d'asile. Avis défavorable.

L'amendement COM-66 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-164 prévoit une compétence liée de l'administration pour accorder les conditions matérielles d'accueil.

L'amendement COM-164 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-30.

M. Jean-Yves Leconte. - La notification doit être formulée dans une langue que la personne comprenne.

M. Philippe Bas, président. - Oui, mais cela suffit. Elle n'a pas besoin de pouvoir se faire comprendre dans cette langue.

L'amendement COM-30 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-260.

M. Jean-Yves Leconte. - Une personne peut ne pas demander l'hébergement au début de la procédure, par exemple s'il peut être accueilli chez des connaissances, puis changer d'avis par la suite.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'accepter compliquerait l'organisation du schéma directif.

M. Jean-Yves Leconte. - Je ne suis pas convaincu. Nous ne devons pas attacher de conséquences définitives à un refus initial.

L'amendement COM-260 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-227 supprime la consultation de la CNIL dans la mesure où les données échangées entre l'OFII et le Service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO) seront déjà intégrées dans des traitements ayant fait l'objet d'une déclaration à la CNIL.

L'amendement COM-227 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le texte actuel, issu de la directive, prévoit que les gouvernements des États membres peuvent « limiter ou suspendre » les conditions matérielles d'accueil : c'est imprécis. L'amendement COM-165 réécrit les alinéas pour simplifier les situations, et distinguer les cas de suspension mais aussi ceux de retrait ou de refus des conditions matérielles d'accueil. En cas de motif légitime, la demande peut être faite à tout moment. Il convient donc d'aligner ce délai sur celui prévu à l'article 7 prévoyant que l'OFPRA statue en procédure accélérée, notamment lorsque le demandeur n'a pas présenté sa demande d'asile dans le délai de trois mois à compter de son entrée en France - délai préconisé par le rapport des inspections d'avril 2013 relatif aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile.

L'amendement supprime également la phase préalable à une décision de suspension, retrait ou refus de l'allocation, lors de laquelle le demandeur est mis en mesure de présenter des observations écrites, inutilement lourde. En outre, en cas de suspension des conditions matérielles d'accueil, il est précisé que la demande de reprise du versement se fait sur la demande du bénéficiaire, ce qui simplifie les missions de l'OFII.

Le sous-amendement COM-257 de M. Karoutchi vise à suspendre le bénéfice des conditions matérielles d'accueil pour les demandeurs qui se signalent par un comportement violent ou un manquement grave au règlement du lieu d'hébergement.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-8 et COM-6 sont satisfaits. L'amendement COM-285, supprime la suspension du bénéfice des conditions matérielles d'accueil quand le demandeur a abandonné son lieu d'hébergement, disposition qui participe de l'efficacité d'un système d'orientation directive des demandeurs d'asile. Il devient sans objet si nous adoptons mon amendement COM-165. Il en va de même des amendements COM-31, COM-7 et COM-9.

M. Jean-Yves Leconte. - Vous allez au-delà des directives en remplaçant des dispositions facultatives par des obligations et en supprimant la possibilité de limiter les prestations sans les suspendre. Restons conformes à l'esprit de la directive !

M. Christophe Béchu. - Pour ma part, je remercie le rapporteur de nous proposer une transposition active, politique, de la directive. C'est cela, l'activité parlementaire !

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement est parfaitement conforme à la directive.

L'amendement COM-165 ainsi sous-amendé est adopté.

Les amendements COM-8, COM-6, COM-285, COM-31, COM-7 et COM-9 deviennent sans objet.

L'amendement rédactionnel COM-168 est adopté.

L'amendement COM-286 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-170 est adopté.

Les amendements COM-11, COM-41, COM-262, COM-263 et COM-32 ne sont pas adoptés.

Article additionnel après l'article 15

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-261 aligne le régime de domiciliation des demandeurs d'asile sur le régime de droit commun. Cette mesure ne semble pas justifiée : en pratique, les demandeurs d'asile ne devront recourir à l'avenir qu'exceptionnellement à une domiciliation puisque leur hébergement sera pris en charge par l'OFII. L'article 15 leur donne en outre la possibilité de se domicilier dans certains cas particuliers. Avis défavorable.

L'amendement COM-261 n'est pas adopté.

Article 16

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-169 supprime la diminution des évaluations externes des centres pour demandeurs d'asile.

L'amendement COM-169 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-10 de M. Karoutchi crée un chapitre dédié aux centres provisoires d'hébergement. Comme il est très proche de l'amendement que je proposerai après l'article 19, je vous propose de réserver sa discussion.

Il en est ainsi décidé.

Article 17

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-171 supprime un débat obligatoire sur le rapport annuel de l'OFII.

L'amendement COM-171 est adopté.

Article 18

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-180 renvoie au pouvoir règlementaire pour fixer le délai de délivrance des titres de séjour.

L'amendement COM-180 est adopté. L'amendement COM-33 devient sans objet.

L'amendement rédactionnel COM-130 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-131 réduit de quatre à deux ans la durée de la carte temporaire de séjour attribuée aux bénéficiaires de la protection subsidiaire. Cela permettrait de tirer les conséquences du retrait de la protection en termes de séjour.

L'amendement COM-131 est adopté.

L'amendement COM-34 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-132 rectifié modifie la méthode de calcul des cinq ans de présence sur le territoire français à l'issue de laquelle le titre de séjour d'un réfugié ou d'un bénéficiaire de la protection subsidiaire ne peut plus lui être retiré même si les circonstances ayant justifié la reconnaissance de ce statut ont cessé d'exister. En l'état du texte, la période d'examen de la demande d'asile est prise en compte dans le calcul de cette période de cinq ans, l'Assemblée ayant repris le système de calcul utilisé pour la carte « résident de longue durée-UE ». Ce n'est pas neutre, et représente une contrainte très forte pour l'administration souhaitant retirer le titre de séjour d'une personne dont la protection a cessé, sachant que ce délai s'établit à plus de 16 mois en moyenne.

La directive du 25 novembre 2003 propose de prendre en compte la moitié de la période d'examen de la demande d'asile, ou sa totalité si elle excède dix-huit mois. C'est cette méthode que reprend l'amendement COM-132 rectifié. Par souci de cohérence, il l'étend également à la délivrance de la carte « résident de longue durée-UE » aux réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire. Il adapte enfin le périmètre des membres de la famille de ces personnes protégées pouvant obtenir cette carte.

L'amendement COM-132 rectifié est adopté.

L'amendement COM-98 est adopté.

Article 19

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-259 propose d'élaborer une convention cadre au niveau national, déclinée à l'échelle régionale, concernant l'accompagnement personnalisé des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire. Cela faciliterait la collaboration entre les différents acteurs de cet accompagnement : avis favorable.

L'amendement COM- 259 est adopté.

Les amendements rédactionnels COM-136, COM-135 et COM-133 sont adoptés.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-179 rectifié permet de solliciter la réunification familiale dès l'octroi de la protection internationale.

L'amendement COM-179 rectifié est adopté. L'amendement COM-37 devient sans objet.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-134 rend éligibles à la réunification familiale les enfants mineurs de 18 ans, et non plus de 19 ans.

L'amendement COM-134 est adopté.

L'amendement COM-39 n'est pas adopté.

M. Jean-Yves Leconte. - Nous allons vite ! Mon amendement visait le cas où les enfants mineurs au moment de la demande deviennent majeurs avant la fin de la procédure, en fixant une borne pour éviter les abus.

M. Philippe Bas, président. - Le débat aura lieu en séance.

L'amendement COM- 78 est adopté.

Les amendements rédactionnels COM-137 et COM-138 sont adoptés.

L'amendement COM-139 est adopté, ainsi que l'amendement COM-217.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-79 permet aux réfugiés de voyager dans les pays où les craintes de persécution ont été reconnues. Avis défavorable.

L'amendement COM-79 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-140 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-141 prévoit l'octroi d'un document de voyage à l'ensemble des bénéficiaires de la protection subsidiaire.

L'amendement COM-141 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'article 19 prévoit que ne soit pas délivré de document de voyage pour un réfugié ou protégé subsidiaire pour des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public. Mon amendement COM-275 permet, pour les mêmes raisons, le retrait ou le refus de renouvellement de ce document.

M. Jean-Yves Leconte. - Il semble possible de s'inspirer sur ce thème de la loi relative à la lutte contre le terrorisme votée l'année dernière.

L'amendement COM-275 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-247 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-67 supprime le renvoi à un décret en Conseil d'État pour déterminer les conditions dans lesquelles le président de la CNDA, les présidents de formation de jugement, de section et de chambre peuvent, par ordonnance, régler les affaires dont la nature ne justifie pas l'intervention d'une formation collégiale. Étant donné le nombre de recours dont est saisie la CNDA chaque année - environ 25 000 - il est nécessaire de conserver cette faculté et de ne pas priver le décret du 16 août 2013 de base légale.

L'amendement COM-67 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 19

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-218 prévoit une motivation des refus de visa aux membres de la famille des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides.

L'amendement COM-218 est adopté.

M. Philippe Bas, président. - Nous en venons à la question des centres provisoires d'hébergement (CPH).

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-172 donne un statut aux CPH pour renforcer leur mission d'insertion des publics qu'ils accompagnent, c'est-à-dire les personnes s'étant vu reconnaître le statut de réfugié ou bénéficiant de la protection subsidiaire. Il est ainsi prévu que les CPH conventionnent avec les différents acteurs de l'intégration, et se voient reconnaître une fonction de coordination de la mission d'insertion des étrangers du département qu'ils n'hébergent pas. Comme c'est le cas actuellement pour les CADA, la décision d'héberger est prise par le gestionnaire du centre avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État. Le gestionnaire est tenu de déclarer à l'OFII les places disponibles dans les lieux d'hébergement, ce qui permettra ainsi à l'OFII d'organiser la fluidité du passage des réfugiés des CADA où ils étaient hébergés vers des CPH. Dans le cadre du droit commun des établissements sociaux, il est prévu que les personnes hébergées contribuent à hauteur de leurs ressources. Enfin, il est prévu que les CPH conventionnent avec l'État, les stipulations de cette convention étant renvoyées à une convention type définie par un décret - comme cela sera le cas pour les CADA.

Avis favorable au sous-amendement COM-258 de M. Karoutchi.

L'amendement COM-172 ainsi sous-amendé est adopté. L'amendement COM-10 devient sans objet.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-251 rectifié codifie la jurisprudence du Conseil d'État en précisant les limites du dispositif d'hébergement d'urgence pour les personnes sans abri et en situation de détresse médicale psychique ou sociale, prévu à l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles. En effet, ce dispositif est parfois sollicité par des étrangers déboutés du droit d'asile et ayant fait en outre l'objet d'une mesure d'éloignement. Sans remettre en cause l'inconditionnalité de l'accès au dispositif d'urgence, l'amendement précise, en reprenant la jurisprudence du Conseil d'État - en particulier plusieurs ordonnances du 4 juillet 2013 - que les étrangers déboutés de leur demande d'asile et ayant fait l'objet d'une décision définitive d'éloignement ne peuvent accéder à ce dispositif qu'en cas de « circonstances particulières faisant apparaître, pendant le temps strictement nécessaire à son départ, une situation de détresse suffisamment grave pour faire obstacle à leur départ ».

L'amendement COM-251 rectifié est adopté.

Article 20

Les amendements rédactionnels COM-236 et COM-237 sont adoptés.

Les amendements de coordination COM-239 rectifié, COM-182 et COM-238 sont adoptés.

Article 23

L'amendement COM-256 est adopté.

L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er bis Information du Parlement sur les bénéficiaires du statut d'apatride

M. BUFFET, rapporteur

113

Amendement rédactionnel

Adopté

Article 2 Conditions de reconnaissance de la qualité de réfugié et perte du statut par application d'une clause de cessation

M. BUFFET, rapporteur

114

Suppression des références à la convention d'Istanbul

Adopté avec modification

M. LECONTE

12

Explicitation de l'homosexualité comme motif de reconnaissance de la qualité de réfugié

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

211

Clarification de la théorie de l'imputabilité

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

173

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

115

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

181

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

116

Obligation de mettre fin au statut de réfugié ou de saisir les juridictions si la personne relève d'une clause de cessation ou d'exclusion

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

117

Cessation du statut de réfugié pour des circonstances intervenues postérieurement à l'octroi de la protection

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

212

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

213

Saisine de la juridiction par l'autorité administrative pour mettre fin au statut de réfugié

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

174

Renvoi au règlement pour la procédure du recours en révision (réfugiés)

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

242 rect.

Cessation ou exclusion du statut de réfugié en cas de menace pour la sécurité publique ou la sûreté de l'État

Adopté

Article 3 Conditions d'octroi de la protection subsidiaire ou de refus par la mise en oeuvre d'une clause d'exclusion et perte de la protection par application d'une clause de cessation

M. BUFFET, rapporteur

118

Maintien de la notion de "violence généralisée"

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

119

Exclusion de la protection subsidiaire des instigateurs ou complices d'actes représentant une menace pour l'ordre public

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

120

Obligation de mettre fin au bénéfice de la protection subsidiaire ou de saisir les juridictions si la personne relève d'une clause de cessation ou d'exclusion

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

121

Réexamen de la protection subsidiaire tous les trois ans

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

214

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

124

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

125

Cessation de la protection subsidiaire pour des circonstances intervenues postérieurement à l'octroi

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

215

Saisine des juridictions par l'autorité administrative pour faire cesser la protection subsidiaire

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

175

Renvoi au règlement pour la procédure du recours en révision

Adopté

Article 4 Acteurs de la protection, mise en oeuvre de l'asile interne et relations de l'autorité judiciaire avec l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides et la Cour nationale du droit d'asile

M. BUFFET, rapporteur

99

Rôle de la Cour nationale du droit d'asile dans la reconnaissance de la protection

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

127

Transposition plus exacte de l'article 7 de la directive « qualification » de 2011

Adopté

Mme BENBASSA

50

Suppression des partis politiques comme acteurs de la protection

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

176

Suppression d'une précision relative à la nécessité d'un système judiciaire effectif pour mettre en oeuvre l'asile interne

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

100

Communication d'éléments au directeur général de l'OFPRA et au président de la CNDA par l'autorité judiciaire

Adopté

Article 4 bis Statut d'apatride

M. RAYNAL

69

Décision implicite de reconnaissance de la qualité d'apatride

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

177

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

128

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

178

Possibilité de solliciter la réunification familiale dès l'octroi de la protection internationale (apatrides)

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

129

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

274

Retrait ou non renouvellement du titre de voyage pour raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

235

Coordination outre-mer

Adopté

Article 5 Indépendance de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides, extension de sa compétence à l'égard des bénéficiaires de la protection subsidiaire et amélioration de l'information du Parlement

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. BUFFET, rapporteur

105

Coordination rédactionnelle

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

101

Coordination

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

102

Transfert à l'article additionnel après l'article 6

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

103

Transfert à l'article 7

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

104

Transmission au Parlement et publicité du rapport annuel de l'OFPRA

Adopté

Article 5 bis Composition du conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides

M. BUFFET, rapporteur

106

Composition du conseil d'administration de l'OFPRA

Adopté

M. LECONTE

35

Composition du conseil d'administration de l'OFPRA

Tombé

Article 6 Établissement de la liste des pays d'origine sûrs

M. BUFFET, rapporteur

107

Possibilité d'apprécier la situation dans un pays en fonction du sexe des demandeurs d'asile

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

108

Coordination rédactionnelle

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

109

Suppression du réexamen régulier

Adopté

M. LECONTE

40

Suspension de l'inscription d'un pays sur la liste des pays d'origine sûrs par le directeur général de l'OFPRA

Retiré

M. BUFFET, rapporteur

110

Saisine du conseil d'administration par les parlementaires et les associations

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

111

Coordination

Adopté

M. LECONTE

36

Coordination

Adopté

Article 6 bis (nouveau) Communication au procureur de la République des informations ayant conduit au rejet définitif d'une demande d'asile fondé sur une clause d'exclusion

M. BUFFET, rapporteur

112

Communication d'informations par l'OFPRA au procureur de la République

Adopté

Article 7 Procédure d'examen devant l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides

Mme BENBASSA

51

Suppression de l'article

Rejeté

Mme ASSASSI

277

Suppression de l'article

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

184

Fixation d'un délai de trois mois pour l'instruction des demandes par l'OFPRA en procédure normale

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

185

Compétence d'États tiers à l'Union européenne pour l'examen de demande d'asile en vertu de conventions internationales

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

186

Fixation à quinze jours du délai d'instruction des demandes par l'OFPRA en procédure accélérée

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

187

Précision

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

246

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

188

Réduction du délai au terme duquel une demande est considérée comme tardive

Adopté

Mme LÉTARD

44

Réduction du délai au terme duquel une demande est considérée comme tardive

Satisfait ou sans objet

Mme BENBASSA

52

Suppression du placement en procédure accélérée automatique

Rejeté

M. LECONTE

38

Suppression de la faculté pour l'OFPRA de statuer en procédure accélérée de sa propre initiative

Rejeté

Mme ASSASSI

278

Suppression d'un critère de placement en procédure accélérée

Rejeté

Mme ASSASSI

279

Suppression de critères de placement en procédure accélérée

Rejeté

Mme BENBASSA

53

Suppression d'un critère de placement en procédure accélérée

Rejeté

Mme BENBASSA

54

Suppression des critères de placement en procédure accélérée à l'initiative de la préfecture

Rejeté

M. RAYNAL

80

Suppression du critère de placement en procédure accélérée tenant au refus de donner ses empreintes digitales

Rejeté

Mme BENBASSA

55

Interdiction de l'application de la procédure accélérée aux demandes émanant de personnes vulnérables

Rejeté

Mme ASSASSI

280

Interdiction de l'application de la procédure accélérée aux demandes émanant de personnes vulnérables

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

189

Clarification et coordination

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

195

Irrecevabilité d'un recours contre une décision de placement en procédure accélérée ou un refus de statuer en procédure normale distinct du recours contre la décision finale de l'OFPRA

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

190

Simplification rédactionnelle

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

191

Suppression d'une disposition réglementaire

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

192

Simplification rédactionnelle

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

193

Clarification rédactionnelle

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

232

Renvoi au décret en Conseil d'État

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

194

Simplification rédactionnelle

Adopté

Mme BENBASSA

56

Suppression de la présomption de crédibilité du demandeur d'asile

Rejeté

Mme BENBASSA

57

Suppression de l'examen médical à la demande de l'OFPRA

Rejeté

M. LECONTE

16

Conditions de réalisation de l'examen médical à la demande de l'OFPRA

Rejeté

M. LECONTE

17

Information du demandeur sur la possibilité de se soumettre à un examen médical à ses propres frais

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

198

Cohérence

Adopté

M. LECONTE

18

Compensation de l'absence d'entretien en cas de raison médicale

Retiré

M. LECONTE

19

Effet de l'absence d'entretien pour raison médicale sur la décision de l'OFPRA

Retiré

M. LECONTE

20

Langue utilisée lors de l'entretien

Retiré

M. BUFFET, rapporteur

197

Simplification rédactionnelle

Adopté

M. LECONTE

15

Sexe de l'officier de protection et de l'interprète

Adopté

M. LECONTE

21

Extension des associations susceptibles d'être habilitées pour assister à l'entretien aux associations de lutte contre l'exclusion

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

199 rect.

Renvoi au décret en Conseil d'État

Adopté avec modification

M. BUFFET, rapporteur

200

Simplification rédactionnelle

Adopté

Mme ASSASSI

281

Prise de parole du tiers au cours de l'entretien

Rejeté

Le Gouvernement

264

Principe de confidentialité pour les tiers accompagnants à l'OFPRA

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

201

Base légale du recours à la vidéoconférence pour l'entretien OFPRA

Adopté

Mme BENBASSA

58

Systématisation de l'envoi de la transcription de l'entretien au demandeur

Rejeté

M. LECONTE

22

Suppression de la communication simultanée de la décision et de la transcription de l'entretien en cas de procédure accélérée

Rejeté

Mme BENBASSA

59

Suppression de la communication simultanée de la décision et de la transcription de l'entretien en cas de procédure accélérée

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

202

Renvoi au décret en Conseil d'État

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

203

Principe de non divulgation des informations détenues par l'OFPRA

Adopté

M. LECONTE

13 rect.

Faculté de dérogation au principe de non communicabilité des informations détenues par l'OFPRA

Rejeté

M. LECONTE

14 rect.

Interdiction pour l'OFPRA de statuer sur la base exclusive d'informations restées confidentielles à l'égard du demandeur

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

205

Compétence liée de l'OFPRA en cas de retrait de sa demande d'asile par l'étranger

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

206

Renvoi au décret en Conseil d'État pour la fixation du délai entre le passage en préfecture et l'introduction de la demande à l'OFPRA

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

207

Simplification rédactionnelle

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

208

Clôture des demandes en cas d'abandon de l'hébergement

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

196

Clarification des régimes des décisions de clôture et de réexamen

Adopté

M. LECONTE

24

Distinction entre demande nouvelle et demande de réexamen

Retiré

M. BUFFET, rapporteur

204

Applicabilité du règlement "Dublin III" aux demandes de réexamen

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

233

Renvoi au décret en Conseil d'État

Adopté

Article 7 bis (nouveau) Procédure de cessation du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire

M. BUFFET, rapporteur

216

Explicitation de la procédure de cessation de la protection internationale

Adopté

Article 8 Conditions de refus d'entrée sur le territoire et de maintien en zone d'attente d'un demandeur d'asile

M. BUFFET, rapporteur

122

Compétence d'États tiers à l'Union européenne pour l'examen de demande d'asile en vertu de conventions internationales

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

123

Extension des cas d'irrecevabilité invoquables pour motiver un refus d'entrée sur le territoire

Adopté

Mme ASSASSI

282

Définition de la demande manifestement irrecevable

Rejeté

Mme TASCA

25

Assistance juridique et linguistique de l'étranger placé en zone d'attente

Rejeté

Mme TASCA

26

Assistance juridique et linguistique du demandeur d'asile placé en zone d'attente

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

252

Transfert du contentieux du refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile à la CNDA

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

126

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

241

Compétence d'États tiers à l'Union européenne pour l'examen de demande d'asile en vertu de conventions internationales

Adopté

Le Gouvernement

265

Renvoi au décret en Conseil d'État

Adopté

Mme BENBASSA

60

Interdiction du placement en zone d'attente d'un mineur isolé

Rejeté

Mme ASSASSI

283

Interdiction du placement en zone d'attente d'un mineur isolé

Rejeté

Mme BENBASSA

61

Suppression d'un critère de placement en zone d'attente d'un mineur isolé

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

219

Amendement rédactionnel

Adopté

Article 9 A Assistance juridique et linguistique en centre de rétention administrative, possibilité de formuler une demande d'asile au-delà du délai de cinq jours

M. GUERRIAU

70

Assistance juridique et linguistique en rétention

Rejeté

Article 9 B (nouveau) Accès du Haut-Commissariat pour les réfugiés aux lieux de rétention administrative

M. BUFFET, rapporteur

220

Accès du HCR aux lieux de rétention

Adopté

Article 9 Suppression du caractère automatique du maintien en rétention du demandeur d'asile et de l'examen de sa demande en procédure accélérée

M. BUFFET, rapporteur

255 rect.

Ouverture du délai de recours dès la notification de la décision de maintien en rétention

Adopté

M. LECONTE

42

Recours suspensif devant la CNDA pour le demandeur maintenu en rétention

Rejeté

Mme BENBASSA

63

Recours suspensif devant la CNDA pour le demandeur maintenu en rétention

Rejeté

Mme BENBASSA

62

Limitation du maintien en rétention aux demandeurs ayant déjà présenté une première demande

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

183

Fixation à quatre-vingt-seize heures du délai d'instruction par l'OFPRA des demandes formulées en rétention

Adopté

Le Gouvernement

266

Renvoi au décret en Conseil d'État

Adopté

Article 10 Examen des recours devant la Cour nationale du droit d'asile et organisation juridictionnelle

M. BUFFET, rapporteur

142

Renvoi au décret en Conseil d'État

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

143

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

144

Faculté de renvoi à la formation collégiale d'office ou à la demande du requérant

Adopté

Mme ASSASSI

284

Allongement des délais de jugement de la CNDA

Rejeté

M. LECONTE

27 rect.

Allongement du délai de jugement en procédure accélérée à huit semaines

Rejeté

M. LECONTE

43

Faculté pour le juge unique de renvoyer à la formation collégiale statuant en sept semaines

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

253

Coordination

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

145

Transfert dans la loi sur l'aide juridique

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

147

Renvoi au décret en Conseil d'État

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

148

Suppression du rapport au Parlement

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

221

Nationalité française des assesseurs désignés par le vice-président du Conseil d'État

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

149

Suppression de l'obligation de présence minimale des juges vacataires

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

150

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

254

Coordination

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

234

Renvoi au décret en Conseil d'État

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

222

Huis clos à l'égard de certains mineurs

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

151

Suppression de la disjonction de droit des requêtes

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

223

Extension aux présidents de chambre et de section de la faculté de statuer par ordonnance

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

152

Renvoi au décret en Conseil d'État

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

153

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

154

Confidentialité des informations détenues par l'OFPRA et respect du contradictoire

Adopté

M. LECONTE

68

Encadrement du dispositif visant à garantir la confidentialité des informations détenues par l'OFPRA

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

155

Précision rédactionnelle

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

156

Ouverture au juge judiciaire des fonctions de président de chambre

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

146

Transfert dans la loi sur l'aide juridique

Adopté

Article 10 bis (nouveau) Articulation de l'intervention des différents juges

M. BUFFET, rapporteur

157

Articulation de l'intervention des différents juges

Adopté

Article 12 Enregistrement de la demande d'asile

M. BUFFET, rapporteur

86

Compétence d'États tiers à l'Union européenne pour l'examen de demande d'asile en vertu de conventions internationales

Adopté

Le Gouvernement

270

Renvoi à l'arrêté pour la fixation de la durée de validité de l'attestation de demande d'asile

Adopté

Le Gouvernement

267

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

81

Suppression du délai de six jours d'enregistrement de la demande

Adopté

Mme BENBASSA

64

Obligation de coopération du demandeur d'asile avec les autorités

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

85

Cohérence

Adopté

M. GUERRIAU

71

Délivrance de l'attestation de demande d'asile aux étrangers sollicitant l'asile à la frontière ou en rétention

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

82

Amendement rédactionnel et renvoi au décret en Conseil d'État

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

83

Renvoi au décret en Conseil d'État

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

84

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

229

Recherche de la famille d'un mineur isolé

Adopté

Article 13 Procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de la demande d'asile, assignation à résidence et recours contre la décision de transfert

M. BUFFET, rapporteur

209

Précision

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

273

Motivation de l'assignation à résidence

Adopté

Mme LÉTARD

45

Durée de l'assignation à résidence

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

210

Amendement rédactionnel

Adopté

Mme BENBASSA

65

Langue utilisée pour la notification à l'étranger de la décision de transfert

Rejeté

M. LECONTE

28

Langue utilisée pour la notification à l'étranger de la décision de transfert

Rejeté

Mme LÉTARD

46

Réduction du délai de recours contre une décision de transfert

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

230

Correction d'une erreur de référence

Adopté

Article 14 Droit au maintien sur le territoire des demandeurs d'asile

M. BUFFET, rapporteur

87

Précision

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

88

Suppression des dispositions relatives à la délivrance du titre de séjour

Adopté

M. GUERRIAU

73

Obtention d'une carte de résident par le réfugié

Tombé

M. GUERRIAU

72

Réduction du délai d'obtention d'une carte de résident

Tombé

M. BUFFET, rapporteur

89

Précision

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

90

Coordination

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

231

Précision

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

91

Précision et avis de l'OFPRA sur les mesures d'éloignement du territoire

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

92

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

93

Renvoi au décret en Conseil d'État