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Projet de loi relatif à la réforme de l'asile

5 mai 2015 : Réforme de l'asile ( rapport - première lecture )

CHAPITRE V DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTENU DE LA PROTECTION

Article 18 (art. L. 311-8-1 [nouveau], L. 313-13, L. 314-7-1 et L. 314-11 et du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Délivrance et retrait des titres de séjour aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire

Cet article tend à définir les modalités de délivrance et de retrait des titres de séjour des réfugiés et des personnes bénéficiant de la protection subsidiaire.

Après avoir obtenu une protection internationale, ces personnes et les membres de leur famille présents sur le territoire209(*) se voient délivrer de plein droit par la préfecture les documents leur permettant de séjourner sur le territoire français210(*).

Les réfugiés obtiennent une carte de résident valable pendant dix ans renouvelables (article L. 314-11, 8° du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA) alors que les bénéficiaires de la protection subsidiaire reçoivent une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » d'un an renouvelable (article L. 313-13).

Au bout de cinq ans de résidence ininterrompue en France, ces personnes peuvent également se voir délivrer, quelle que soit la catégorie dont elles relèvent, une carte « résident de longue durée-UE » (article L. 314-8-2) prévue par la directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003211(*). En l'état du droit, le temps d'instruction de la demande d'asile212(*) est pris en compte dans le calcul de cette période de cinq ans.

D'une durée de dix ans et renouvelable de plein droit, la carte « résident de longue durée-UE » permet aux intéressés de bénéficier d'une égalité de traitement par rapport aux nationaux et de séjourner plus de trois mois sur le territoire d'autres États de l'Union européenne213(*).

Le présent article se propose d'adapter le dispositif du séjour des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaires sur deux points afin de transposer la directive « Qualification » 2011/95/UE du 13 décembre 2011 :

- il élargit le périmètre des membres de la famille des personnes protégées pouvant obtenir un titre de séjour (1) ;

- il modifie la durée de la carte de séjour temporaire des bénéficiaires de la protection subsidiaire (2)214(*).

Cet article vise enfin à coordonner la cessation de la protection internationale (Cf. art. 2 et 3 du projet de loi) et le retrait des titres de séjour correspondants (3).

1. Élargissement de la notion de famille

En l'état du droit, les titres de séjour des personnes bénéficiant d'une protection internationale s'organisent de la manière suivante :

 

Cartes de résident

Cartes de séjour temporaire

Personnes éligibles

Réfugiés

Bénéficiaires de la protection subsidiaire

Leur conjoint lorsque le mariage est antérieur à la date d'obtention du statut de protection ou a été célébré depuis au moins un an, sous réserve d'une communauté de vie effective entre époux

Leurs enfants dans l'année qui suit leur dix-huitième anniversaire ou s'ils sont âgés de seize à dix-huit et souhaitent exercer une activité professionnelle215(*)

Leurs ascendants directs au premier degré (parents) si les réfugiés sont des mineurs non accompagnés

 

Articles du CESEDA

Art. L. 314-11, 8°

Art. L. 313-13

Source : commission des lois du Sénat

Après cinq années de résidence ininterrompue en France, les personnes protégées et les membres de leur famille peuvent obtenir une carte « résident de longue durée-UE » (Cf. supra).

1.1. Transposition de la définition communautaire

En l'état du droit, les parents d'un mineur non accompagné qui s'est vu reconnaître le bénéfice de la protection subsidiaire n'obtiennent pas de titre de séjour.

Cette disposition n'est pas conforme à la directive « Qualification » qui étend le périmètre de la famille d'un bénéficiaire d'une protection internationale - protection subsidiaire incluse - au « père ou [à] la mère qui en est responsable ».

Le Gouvernement propose donc d'octroyer une carte de séjour temporaire aux parents d'un mineur non accompagné bénéficiant de la protection subsidiaire.

1.2. Ajout du concubin et du partenaire d'union civile

Outre cette mesure de transposition, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements en commission et en séance publique pour adapter aux évolutions du droit le périmètre de la famille des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire.

Elle propose tout d'abord qu'un titre de séjour soit également délivré à leur concubin.

Le Conseil d'État considère que, pour un réfugié, les principes généraux du droit impliquent de reconnaître la qualité de réfugié au concubin « qui avait avec [le réfugié] une liaison suffisamment stable et continue » à la date de dépôt de la demande d'asile216(*). Sans méconnaître le principe d'égalité, cette condition est donc plus restrictive que celle appliquée aux époux pour lesquels le mariage doit être antérieur à la date d'obtention du statut de protection ou avoir été célébré depuis au moins un an217(*).

Bien que cette jurisprudence soit fondée sur l'unité familiale, principe circonscrit aux réfugiés218(*), il paraît nécessaire d'étendre sa logique aux concubins des bénéficiaires de la protection subsidiaire, la directive « Qualification » ne différenciant pas les types de protection sur ce point. Les concubins obtiendraient ainsi un titre de séjour sans être eux-mêmes reconnus comme bénéficiaires de la protection subsidiaire.

L'Assemblée nationale propose, en outre, d'octroyer un titre de séjour au partenaire avec lequel la personne protégée est liée par une union civile - terme qui correspond au pacte civil de solidarité français - et d'aligner les conditions exigibles sur celles du mariage219(*).

Il serait ainsi pris acte de la relation durable qu'ils entretiennent. Les démarches des partenaires d'union civile d'un réfugié ou d'un bénéficiaire de la protection subsidiaire seraient également facilitées. Actuellement, ils ont recours au droit commun220(*) pour obtenir un titre de séjour. Cette procédure ne semble toutefois pas adaptée à la situation spécifique des personnes protégées, ce qui justifie l'amendement de l'Assemblée.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-130 pour articuler les conditions que les concubins ou partenaires d'union civile doivent remplir afin d'obtenir un titre de séjour avec celles nécessaires à la réunification familiale (Cf. article 19).

2. Durée de la carte de séjour temporaire des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des membres de leur famille

2.1. Non-conformité de la durée actuelle

À ce jour, les bénéficiaires de la protection subsidiaire et les membres de leur famille ont droit à une carte de séjour temporaire d'un an renouvelable.

Cette durée n'est toutefois pas conforme au paragraphe 2 de l'article 24 de la directive « Qualification » selon lequel il convient de leur délivrer « un titre de séjour valable pendant une période d'au moins un an et renouvelable pour une période d'au moins deux ans ».

2.2. Nouveau dispositif

Dans le projet de loi initial, le Gouvernement avait proposé d'allonger la durée de validité dudit titre après renouvellement. Concrètement, le bénéficiaire aurait obtenu une carte de séjour annuel puis, lors de son renouvellement, une carte dont la durée aurait été fixée à deux ans.

Par l'adoption en séance publique d'un amendement de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure, l'Assemblée nationale a allongé de deux à quatre ans la durée de cette carte.

L'Assemblée a en effet souhaité mettre en cohérence sa durée et la carte de séjour pluriannuelle que le projet de loi relatif au droit des étrangers en France221(*) propose de créer. Ce dispositif simplifierait également la procédure administrative en réduisant mécaniquement les passages en préfecture des bénéficiaires de la protection subsidiaire.

Toutefois, votre commission a adopté l'amendement 131 afin de maintenir à deux ans la durée de cette carte - et donc de revenir au projet initial du Gouvernement - car cette durée plus brève apparaît plus adaptée pour prendre en compte les changements de circonstances conduisant à un retrait de la protection.

Concrètement, dans le dispositif voté par l'Assemblée, le bénéficiaire de la protection subsidiaire obtiendrait une carte de séjour initiale d'un an puis, si celle-ci est renouvelée, une carte de quatre ans. En conséquence, il pourrait passer cinq ans en France et se voir délivrer une carte « résident de longue durée-UE ». Il resterait donc sur le territoire national à l'issue de cette période même si les circonstances ayant justifié l'octroi de sa protection ont cessé d'exister.

A l'inverse, dans le dispositif adopté par votre commission, la préfecture devra réétudier le dossier du bénéficiaire de la protection subsidiaire au bout de trois ans222(*) et ne renouvellera pas son titre de séjour si l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) l'a préalablement informé qu'il a été mis fin à la protection.

Ce dispositif est complété par le réexamen par l'OFPRA des protections subsidiaires trois ans après leur octroi223(*).

3. Retrait du titre de séjour

3.1. Conséquence de la cessation de la protection internationale

Le présent article tire les conséquences en termes de séjour des possibilités de cessation du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire explicitées aux articles 2 et 3.

La décision de cessation prise par l'OFPRA, la CNDA ou le Conseil d'État conduirait au retrait du titre de séjour (carte de résident ou carte de séjour temporaire) des personnes concernées.

3.2. Possibilité de poursuivre son séjour en France sous certaines conditions

Les services préfectoraux seraient saisis en cas de retrait de la protection internationale d'un individu pour statuer dans un délai fixé par voie règlementaire sur leur droit à poursuivre leur séjour en France.

Lors de cette procédure, il n'est pas exclu que les personnes s'étant vu retirer leur protection internationale puissent poursuivre leur séjour en France, notamment si elles remplissent les conditions de séjour de droit commun224(*).

En outre, le présent projet de loi exclut le retrait du titre de séjour d'une personne dont la protection internationale a cessé après qu'elle a passé plus de cinq ans en France. Cette disposition tire les conséquences de sa faculté d'obtenir une carte « résident de longue durée-UE » après cinq années de vie ininterrompue sur le territoire national (article L. 314-8-2).

Le projet de loi prévoit de prendre en compte dans le calcul de cette période le délai d'examen de la demande d'asile, l'Assemblée ayant repris le système de calcul utilisé pour la carte « résident de longue durée-UE » (article L. 314-8-2).

Toutefois, ce mode de calcul représenterait une contrainte très forte pour l'administration souhaitant retirer le titre de séjour d'une personne dont la protection a cessé.

En effet, le délai d'examen de la demande d'asile s'établit, pour mémoire, à plus de 16 mois en moyenne aujourd'hui selon le rapport sur la réforme de l'asile de nos collègues Valérie Létard et Jean-Louis Touraine225(*), avec un objectif fixé à 9 mois dans le cadre de la présente réforme. L'intégrer au calcul permettrait ainsi aux personnes concernées d'atteindre plus rapidement ce délai de cinq années.

De surcroît, la directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003 permet l'adoption d'une autre méthode de calcul consistant à prendre en compte la moitié de la période d'examen de la demande d'asile ou sa totalité si elle excède dix-huit mois.

Votre commission a adopté l'amendement COM-132 afin d'appliquer cette méthode au calcul de la période de cinq ans de présence sur le territoire français à l'issue de laquelle il ne sera plus possible de retirer le titre de séjour (article L. 311-8-1 du CESEDA).

Par souci de cohérence et afin de faciliter la compréhension du CESEDA, cet amendement l'étend également à la délivrance aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire de la carte « résident de longue durée-UE » (article L. 314-8-2). Il adapte enfin le périmètre des membres de la famille des personnes protégées pouvant obtenir cette carte par coordination avec le présent article (Cf. point 1 du commentaire).

Enfin, votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-180 afin de réintroduire au sein de cet article le renvoi à un décret en Conseil d'État pour fixer le délai entre l'octroi de l'asile et la délivrance des titres de séjour qui figurait à l'article 19 du présent projet de loi226(*). Elle a également rétabli une disposition figurant à l'article L. 742-6 en vigueur et abrogée par l'article 13 du projet de loi (amendement COM-98).

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19 (art. L. 751-1 et L. 751-2, L. 752-1 à L. 752-3 [nouveaux], L. 753-1 à L. 753-4 [nouveaux] et L. 754-1 [supprimé] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Contenu de la protection accordée

Le présent article porte sur le contenu de la protection accordée aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire. Il tend à modifier substantiellement le titre V du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) - titre désormais intitulé « contenu de la protection accordée » - en insérant quatre nouveaux chapitres.

Après avoir obtenu une protection internationale (articles 2 et 3 du présent projet de loi) et un titre de séjour (article 18), les personnes concernées se voient reconnaître des droits comme :

- le droit au travail227(*) ;

- le droit à être rejoint en France par des membres de leur famille se trouvant dans leur pays d'origine : les réfugiés et les bénéficiaires de la protection subsidiaire sollicitent une « réunification familiale » sans qu'une condition de séjour préalable, de logement ni de ressources puisse être exigée. Ce dispositif se distingue donc du « regroupement familial » que les étrangers peuvent solliciter228(*) ;

- le droit d'obtenir des documents de voyage.

L'ensemble de ces droits repose sur la convention de Genève du 28 juillet 1951 pour les réfugiés et sur la directive « Qualification » 2011/95/UE du 13 décembre 2011 pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire (Cf. commentaires des articles 2 et 3).

Le présent article aborde quatre composantes de la protection accordée à ces populations.

Il porte tout d'abord sur l'accompagnement « personnalisé » mis en oeuvre afin de faciliter leur intégration (1) et notamment sur la notion de « vulnérabilité ».

Cet article modifie ensuite la définition de la famille éligible à la réunification familiale et explicite la procédure suivie (2).

Il s'inspire en outre de la pratique administrative afin de préciser le cadre juridique mis en oeuvre pour protéger les mineures risquant de subir des mutilations sexuelles (3) et délivrer des titre de voyages aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire (4).

Il dresse enfin la liste des mesures réglementaires à prendre pour appliquer les dispositions du livre VII du CESEDA (5).

1. Accompagnement des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire

1.1. Accompagnement personnalisé

En l'état du droit, les réfugiés et les bénéficiaires de la protection subsidiaire peuvent exercer la profession de leur choix229(*).

Ils peuvent également accéder à un logement230(*). Comme toute personne qui réside sur le territoire français de façon régulière et permanente, ils disposent également du droit à un logement décent et indépendant en vertu de l'article L. 300-1 du code de la construction et de l'habitation.

L'actuel article L. 711-2 du CESEDA prévoit que seuls les réfugiés qui ont signé un contrat d'accueil et d'intégration (CAI)231(*) « bénéficient d'un accompagnement personnalisé pour l'accès à l'emploi et au logement » et peuvent notamment accéder aux centres provisoires d'hébergement (CPH).

En pratique, les bénéficiaires de la protection subsidiaire ont toutefois accès à ces dispositifs232(*). Le présent article se propose donc de consacrer cette pratique dans l'article L. 751-1 du CESEDA.

Le projet de loi prévoyait également la conclusion de conventions entre les préfectures et les collectivités territoriales concernant les modalités d'organisation de l'accompagnement personnalisé. Votre commission a approuvé l'amendement COM-259 de M. Jean-Yves Leconte visant à prévoir qu'une convention soit conclue au niveau national entre l'État et les acteurs publics de l'insertion (notamment l'OFPRA, Pôle-Emploi et l'Union Sociale pour l'Habitat) puis qu'elle soit déclinée à l'échelle régionale.

1.2. Prise en compte de la vulnérabilité des personnes protégées

Comme évoqué précédemment233(*), la vulnérabilité est une notion d'origine communautaire que le présent projet de loi introduit en droit interne.

Elle formalise l'attention particulière qui doit être donnée à certains publics (personnes handicapées, femmes enceintes, etc.) et s'applique de manière transversale à l'étude de la demande d'asile, aux droits accordés aux demandeurs et aux personnes qui se sont vu octroyer une protection internationale.

Ce dernier cas est traité par le présent article (article L. 751-2 modifié). A l'instar des articles 5 et 7 :

- la liste non exhaustive des situations de vulnérabilité de l'article 20 de la directive « Qualification »234(*) n'est pas reprise, ce qui laissera plus de souplesse aux acteurs pour étudier les dossiers qui leur seront soumis ;

- l'article 19 se borne à préciser qu'il est « tenu compte de la situation spécifique [...] des personnes vulnérables ayant des besoins particuliers », les modalités de prise en compte de la vulnérabilité étant déterminée par voie règlementaire.

Le projet de loi mentionnait les « personnes vulnérables » et les « mineurs ». Votre commission a toutefois supprimé ce dernier terme par l'amendement COM-136 pour éviter toute redondance, les mineurs étant considérés comme des personnes vulnérables par les directives.

1.3. Mineurs non accompagnés

Parmi les personnes « vulnérables », le présent article porte une attention particulière aux mineurs non accompagnés. Il transpose l'article 31 de la directive « Procédure » en disposant que « l'intérêt supérieur » du mineur doit être pris en compte235(*), que sa représentation légale doit être assurée et que la recherche de sa famille débute « dès que possible ».

2. Droit à la réunification familiale

2.1. Procédure actuelle

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, 5 541 demandes de visas ont été déposées en 2014 au titre de la réunification familiale pour un taux de rejet de 22 %.


· Pour les réfugiés

Un réfugié peut être rejoint par les membres de sa famille en vertu de la procédure de réunification familiale sans qu'aucune condition de séjour préalable, de logement ni de ressources soit exigée.

Cet état du droit respecte la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au regroupement familial236(*) concernant l'attention particulière à donner aux familles de réfugiés.

Il se traduit par la délivrance de plein droit d'une carte de résident de dix ans renouvelables (article. L. 314-11, 8° du CESEDA) pour :

- le conjoint du réfugié lorsque le mariage est antérieur à la date d'obtention de ce statut ou, à défaut, lorsqu'il a été célébré depuis au moins un an, sous réserve d'une communauté de vie effective entre les époux ;

- ses enfants dans l'année qui suit leur dix-huitième anniversaire ;

- ses ascendants directs au premier degré - c'est-à-dire ses parents - si le réfugié est un mineur non accompagné.

Ces membres de la famille sont reconnus comme réfugiés en vertu du principe de l'unité familiale237(*).

La procédure suivie pour la réunification familiale des réfugiés est issue de la pratique administrative et n'est définie par aucun texte.

Seul le délai de la procédure est déterminé de manière indirecte par l'article 22-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000238(*) selon lequel le silence gardé par l'administration pendant huit mois vaut rejet « en cas de doute sur l'authenticité ou l'exactitude d'un acte de l'état civil étranger »239(*).

La procédure de réunification familiale applicable aux réfugiés est complexe car elle nécessite l'intervention de multiples acteurs :

Procédure de réunification familiale

Dépôt par la famille d'une demande de visa de long séjour auprès du consulat territorialement compétent

Instruction par le consulat territorialement compétent
(2 mois)

Possible procédure de vérification
par le consulat

Rejet de la demande de réunification

Acceptation de la demande de réunification

2 mois à compter de la notification

Recours devant la commission de recours
contre les décisions de refus de visas
et d'entrée en France (avis)

Avis favorable
de la commission non suivi par le ministère

Avis défavorable de la commission suivi par le ministère

Avis favorable de la commission suivi par le ministère des Affaires étrangères

Obtention du visa
long séjour par la famille du réfugié

2 mois

Recours devant la juridiction administrative de droit commun (tribunal administratif de Nantes en première instance)

3 mois

Départ de la famille
de son pays d'origine

2 mois

Récupération du titre
de séjour en préfecture

Source: commission des lois du Sénat


· Pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire

Les bénéficiaires de la protection subsidiaire suivent la même procédure de réunification familiale que les réfugiés, à trois exceptions près :

- le principe de l'unité familiale ne leur est pas applicable240(*). En conséquence, les membres de leur famille ne sont pas reconnus comme bénéficiant de la protection subsidiaire. Ils se voient simplement reconnaître un droit de séjour en France ;

- ils obtiennent de plein droit une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » d'une durée d'un an renouvelable (article L.313-13 du CESEDA) et non une carte de résident valable dix ans ;

- cette carte de séjour n'est pas accordée aux parents des bénéficiaires de la protection subsidiaire même dans le cas où ceux-ci sont des mineurs non accompagnés.

2.2. L'adaptation de la procédure de réunification familiale

Le droit en vigueur soulève quatre difficultés que le présent projet se propose de traiter (nouvel article L. 752-1 du CESEDA).


· Élargissement du périmètre de la famille

En cohérence avec la délivrance des documents de séjour aux proches des réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire241(*), l'Assemblé nationale a souhaité étendre la réunification familiale :

- à leur concubin entretenant avec eux une liaison stable et continue ;

- à leur partenaire d'union civile si celle-ci est antérieure à l'obtention de la protection ou célébrée depuis au moins un an et sous réserve d'une communauté de vie effective ;

- aux ascendants directs au premier degré si la personne protégée est un mineur non marié, donc même s'il est accompagné.

En outre, le présent projet de loi s'inspire du dispositif du regroupement familial (article L. 411-2 et L. 411-3 du CESEDA) pour rendre possible la réunification des enfants mineurs de dix-huit ans242(*) de personnes bénéficiant d'une protection internationale et ceux de son conjoint :

- dont la filiation est établie à l'égard d'un seul des membres du couple ;

- ou dont l'autorité parentale a été accordée par une décision de justice à l'un ou l'autre des membres du couple.

Enfin, votre commission a précisé par l'amendement COM-134 que sont éligibles à cette dernière les enfants mineurs de dix-huit et non ceux dont l'âge est compris entre dix-huit et dix-neuf ans.

L'élargissement du périmètre de la réunification familiale est justifié par les spécificités du droit d'asile et notamment par les craintes de persécution ou d'atteintes graves pour les membres de la famille restant dans le pays d'origine. Il n'aura aucune conséquence sur le regroupement familial qui restera circonscrit aux enfants mineurs du demandeur et à son conjoint.


· Explicitation de la procédure de réunification familiale dans le CESEDA

Comme évoqué précédemment, en l'état du droit, aucun texte ne définit la procédure de réunification familiale, ce qui ne facilite pas la compréhension du dispositif.

Le présent article reprend la pratique administrative en vigueur et répond à cette carence en prévoyant notamment dans le CESEDA que la demande est déposée par les familles auprès des autorités diplomatiques et consulaires.

Cet article offre donc plus de lisibilité aux réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire ainsi qu'à leur famille en explicitant les éléments essentiels de cette procédure.


· Ajustement de la procédure de réunification pour la rendre plus souple

La France a fait l'objet d'une condamnation par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) en juillet 2014, la cour ayant estimé, qu'en l'espèce, la procédure de réunification familiale mise en oeuvre n'a pas présenté des «garanties de souplesse, de célérité et d'effectivité » suffisantes243(*).

La portée de cet arrêt doit toutefois être nuancée car, d'après les informations recueillies par votre rapporteur, le délai de traitement de 80 % des demandes de visas au titre de la réunification familiale est compris entre un et trois mois. La durée de traitement pour les 20 % de dossiers restants - qui demandent souvent une vérification d'état civil - est de quatre à huit mois.

Le présent projet de loi vise à rendre cette procédure encore plus efficace en s'inscrivant dans la logique de l'article 13 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007244(*). Il rappelle aux autorités diplomatiques et consulaires que les « éléments de possession d'état »245(*) de l'article 311-1 du code civil doivent être pris en compte pour établir les liens de filiation.

En outre, il est prévu un système de présomption en faveur des personnes sollicitant la réunification familiale : les éléments de possession d'état feraient foi « jusqu'à preuve du contraire » et les documents établis par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) « jusqu'à inscription de faux »246(*).

Votre commission a jugé nécessaire de s'inscrire dans cette démarche visant à rendre la procédure de réunification familiale plus efficace. Elle a adopté en ce sens l'amendement COM-179 qui permet que la réunification familiale soit sollicitée par les membres de la famille d'un réfugié ou d'un bénéficiaire de la protection subsidiaire dès l'octroi de ces protections et non à partir de l'obtention du titre de séjour. Cet amendement supprime ainsi le délai administratif qui existait en matière de réunification familiale entre l'octroi de la protection - qui donne droit au séjour - et la délivrance du titre de séjour.

Étant donné la complexité de certains dossiers de réunification familiale, il n'a pas été jugé nécessaire de fixer un délai autre que celui de l'article 22-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 (rejet en cas de silence de l'administration pendant huit mois). Le présent projet de loi se borne ainsi à indiquer que les autorités diplomatiques et consulaires statuent sur la demande de réunification familiale « dans les meilleurs délais ».

2.3. Exclusions de la réunification familiale

En l'état du droit, les autorités diplomatiques et consulaires refusent l'octroi de visas aux membres de la famille d'un réfugié ou d'un bénéficiaire de la protection subsidiaire dont la présence constituerait une menace pour l'ordre public, mesure jugée conforme aux engagements internationaux de la France par la jurisprudence247(*).

Les clauses d'exclusion de la réunification familiale n'étaient toutefois pas clairement mentionnées dans le CESEDA. Ce dernier préciserait désormais que la réunification familiale est refusée si :

- le demandeur ne se conforme pas « aux principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale en France », notion déjà présente à l'article L. 411-5 du CESEDA et déclarée conforme à la Constitution248(*) ;

- le membre de la famille sollicitant la réunification familiale constitue une menace pour l'ordre public ou est l'auteur, le co-auteur ou le complice des persécutions et atteintes graves qui ont justifié l'octroi d'une protection internationale. Par souci de cohérence, votre commission a adopté l'amendement COM-138 pour utiliser le même vocabulaire qu'aux articles 2 et 3 (instigateur, auteur, complice) ainsi qu'un amendement de M. Joël Guerriau précisant que ces personnes « doivent » - et non « peuvent » - être exclues de la réunification familiale (amendement COM-78).

3. Mutilations sexuelles

3.1. La reprise du cadre juridique actuel

Les mutilations sexuelles - et principalement l'excision - sont d'ores et déjà sanctionnées par les articles 222-9 et 227-24-1 du code pénal249(*).

Après de nombreux revirements250(*), la jurisprudence reconnaît désormais la qualité de réfugié à des mineures risquant de subir une mutilation sexuelle251(*). Le Conseil d'État considère en effet qu'elles sont des réfugiées car elles appartiennent à « un certain groupe social »252(*). En raison de leur jeune âge, il n'est pas nécessaire qu'elles aient ouvertement manifesté leur opposition vis-à-vis de la pratique des mutilations sexuelles.

À ce jour, l'OFPRA protège environ 4 000 mineures sur ce motif.

Le présent projet de loi reprend la jurisprudence (nouvel article L. 752-3 du CESEDA) en mentionnant l'hypothèse où « l'asile a été octroyé à une mineure invoquant un risque de mutilation sexuelle ».

3.2. L'amélioration de ce cadre juridique

Cet article traite deux difficultés constatées en l'état du droit : la pratique de l'examen médical sur les mineures concernées d'une part et l'admission au séjour de leurs parents d'autre part.


·
Encadrement de l'examen médical de l'OFPRA

À partir de juillet 2009, l'OFPRA a demandé aux mineures risquant de subir des mutilations sexuelles et protégées à ce titre de produire un certificat médical annuel. L'objectif de cette mesure est de s'assurer qu'aucune excision n'est pratiquée postérieurement à l'octroi de la protection. 492 examens médicaux ont été sollicités en 2014.

Cette mesure est considérée comme « trop intrusive pour être conforme à l'intérêt supérieur de l'enfant » par le Défenseur des droits253(*). Il s'interroge également sur les conséquences pour la personne protégée si elle ne transmet pas ce certificat médical, le Défenseur des droits craignant que la protection lui soit retirée pour ce motif.

Face à cette situation, le présent article encadre l'examen médical requis par l'OFPRA en disposant qu'un acte règlementaire définit ses modalités.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a largement complété le dispositif en prévoyant :

- qu'un délai minimal de trois ans est respecté entre chaque examen254(*), contre un an actuellement ;

- qu'il sera mis fin à ces examens une fois que la jeune femme protégée a atteint l'âge de la maturité ;

- que l'OFPRA transmet au procureur de la République tout refus de se soumettre à l'examen ou tout constat de mutilation ;

« [qu']aucun constat de mutilation ne peut entraîner, à lui seul, la cessation de la protection accordée à la mineure au titre de l'asile ».

Votre commission a prévu que les modalités de cet examen médical soient fixées par un arrêté conjoint des ministres chargés de l'asile et de la santé et non par un décret (amendement COM-217). Encouragée par plusieurs associations, cette mesure est motivée par l'enjeu sanitaire que représente cet examen médical.

L'Assemblée nationale a ajouté la nécessité de fournir une « information préventive relative aux conséquences médicales et judiciaires » des mutilations sexuelles aux parents ou aux tuteurs légaux de la mineure protégée. Bien qu'elle encourage les actes de prévention en cette matière, votre commission a toutefois adopté l'amendement de COM-139 supprimant cette disposition qui relève du pouvoir règlementaire.


· Admission au séjour des parents

Les parents d'une mineure craignant de subir une mutilation sexuelle n'étant pas exposés aux mêmes risques de persécution que leur fille, ils ne se voient pas reconnaître la qualité de réfugié.

Toutefois, le Conseil d'État estime qu'il est nécessaire que « les parents de la réfugiée mineure puissent, en principe, régulièrement séjourner en France avec elle »255(*), notamment au regard de son droit à la vie privée et des droits de l'enfant.

Prenant acte de cette jurisprudence, la circulaire du ministre de l'intérieur en date du 5 avril 2013 a invité les préfectures à délivrer une carte de séjour temporaire aux parents.

Le présent projet de loi traite plus globalement du séjour des parents du mineur réfugié, quelque soit le motif de persécution évoqué (Cf. commentaire de l'article 18) : une carte de résident d'une durée de dix ans renouvelables leur sera délivrée de plein droit, ce qui respecte la jurisprudence du Conseil d'État.

4. Documents de voyage

Les réfugiés et les bénéficiaires de la protection subsidiaire disposant de la liberté de circulation, ils ont le droit de voyager hors du territoire de leur État d'accueil.

Ce dernier est chargé de leur fournir des documents de voyage. Instauré en 1922 avec la création des « passeports Nansen »256(*), ce principe est aujourd'hui consacré par la convention de Genève (article 28) pour les réfugiés et par la directive « Procédure » (article 25) pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire.

Il connaît deux tempéraments :

- des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public peuvent justifier la non délivrance des documents de voyage ;

- les bénéficiaires d'une protection internationale ne peuvent pas voyager vers leur pays d'origine, des craintes de persécution ou d'atteintes graves ayant été constatées dans ce dernier.

La France respecte ce principe de droit international, les préfectures délivrant les documents de voyage correspondants.

La base juridique de ce dispositif en droit interne est toutefois peu explicite. Elle correspond à l'article 953 du code général des impôts dont l'objectif est avant tout de déterminer la durée de validité et le coût de ces documents.

Aussi, le présent article se propose-t-il d'insérer un nouveau chapitre intitulé « documents du voyage » au sein du titre V du livre VII, « le droit d'asile », du CESEDA.

Cet article distingue le « titre de voyage pour réfugié » (nouvel article L. 753-1 du CESEDA) et le « titre d'identité et de voyage » du bénéficiaire de la protection subsidiaire (nouvel art. L. 753-2). Il reprend également les deux tempéraments au principe de délivrance des documents de voyage cités ci-dessus (ordre public et interdiction de voyager dans son pays d'origine). Comme à l'article 4 bis portant sur l'apatridie, elle a précisé que ce document de voyage peut être retiré ou son renouvellement refusé lorsqu'il apparaît, postérieurement à sa délivrance, que des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public le justifient (amendement COM-275).

En outre, par coordination avec l'article 5 du présent projet de loi (alinéa 9), votre commission a adopté l'amendement COM-141 afin que l'ensemble des bénéficiaires de la protection subsidiaire - et pas seulement ceux dans l'impossibilité d'obtenir un passeport de leur pays d'origine - puissent se voir octroyer un titre d'identité et de voyage.

5. Mesures d'application d'ordre règlementaire

Le présent projet de loi proposait de créer un nouvel article dans le CESEDA (article L. 754-1) regroupant les mesures règlementaires nécessaires pour appliquer les dispositions du livre VII, « le droit d'asile », de ce même code. Cet article reprenait six mesures règlementaires de l'actuel article L. 751-2 et prévoyait neuf mesures règlementaires nouvelles.

Votre commission considère toutefois que ce choix légistique ne facilite pas la lecture du CESEDA car il conduit à isoler dans le CESEDA les mesures législatives, d'une part, et les mesures règlementaires d'application, d'autre part. À l'initiative du rapporteur, ce nouvel article L. 754-1 a donc été supprimé par l'amendement COM-247 et les mesures règlementaires qui y étaient mentionnées ont été réintroduites dans les articles s'y référant.

Enfin, quatre amendements rédactionnels (COM-133, COM-135, COM-137, COM-140) ont été adoptés par votre commission.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 19 bis (nouveau) (article L. 211-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Motivation des refus de visa des membres de la famille des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides

La commission des lois a adopté un amendement de son rapporteur (COM-218) insérant un article additionnel obligeant l'administration à motiver des refus de visa opposés aux membres de la famille des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides. Pour ce faire, cet amendement modifie l'article L. 211-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

Ces personnes sollicitent l'obtention d'un visa afin de rejoindre les personnes bénéficiant d'une protection internationale en France dans le cadre de la réunification familiale257(*).

En l'état du droit, le refus de visa opposé aux familles des bénéficiaires de la protection subsidiaire ou des apatrides n'est pas motivé, l'article L. 211-2 du CESEDA dérogeant sur ce point à la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public. Cette disposition ne s'applique toutefois pas aux familles des réfugiés pour lesquelles un refus de visa doit être motivé.

Le présent article additionnel aligne le régime des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides sur celui des réfugiés et vise à plus de transparence.

En conséquence, l'administration devra désormais motiver les refus de visa des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides, sauf en cas de « considérations tenant à la sûreté de l'État ».

Votre commission a adopté l'article additionnel 19 bis ainsi rédigé.


* 209 Cette hypothèse se distingue de la réunification familiale dans laquelle la famille de l'individu protégé se trouve encore dans son pays d'origine et souhaitent le rejoindre (Cf. article 19).

* 210 Concrètement, ils se voient d'abord délivrer un récépissé d'une durée de trois mois (art. R. 742-5 et R. 742-6 du CESEDA) puis un titre de séjour (carte de résident ou carte de séjour temporaire).

* 211 Directive relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée modifiée par la directive 2011/51/UE du 11 mai 2011.

* 212 Qui correspond à la période séparant le dépôt de la demande et la délivrance du titre de séjour.

* 213 Cf. les articles 11 et 14 de la directive 2003/109/CE précitée.

* 214 Étant donné l'urgence de cette transposition, le Gouvernement a souhaité que ces dispositions soient à la fois présentes dans ce projet de loi et dans le projet de loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne qui a été adopté en première lecture par le Sénat le 5 novembre dernier. Il conviendra ainsi de veiller à la coordination de ces deux projets de lois.

* 215 Pour mémoire, un titre de séjour n'est pas requis pour les mineurs de dix-huit ans, sauf pour ceux mentionnés dans le présent tableau qui sont âgés de plus de seize ans et qui souhaitent exercer une activité professionnelle.

* 216 Conseil d'État, 21 mai 1997, Gomez Botero, n° 159999.

* 217 Conseil constitutionnel, 29 juillet 2011, Mme Laurence L., décision n° 2011-155 QPC.

* 218 Conseil d'État, 18 décembre 2008, OFPRA, N° 283245 : le principe de l'unité familiale n'est pas applicable aux bénéficiaires de la protection subsidiaire.

* 219 Comme pour le mariage, il conviendrait donc que l'union civile soit antérieure à la date d'obtention de la protection internationale ou, à défaut, qu'elle ait été célébrée depuis au moins un an.

* 220 Ils peuvent notamment se prévaloir de l'existence de « liens personnels et familiaux en France » tels que le refus d'autoriser le séjour au droit au respect de la vie privée et familiale « une atteinte disproportionnée » (art. L. 313-11, 7° du CESEDA).

* 221 Pour mémoire, ce projet de loi a été déposé à l'Assemblée nationale le 23 juillet 2014.

* 222 Soit après la délivrance d'une carte initiale d'un an puis d'une carte renouvelée de deux ans.

* 223 Cf. le commentaire de l'article 3.

* 224 Notamment celles fixées à l'article L. 313-11, 7° du CESEDA précité (liens personnels et familiaux en France).

* 225 Rapport remis au ministre de l'intérieur le 28 novembre 2013 et disponible au lien suivant :
www.immigration.interieur.gouv.fr.

* 226 Cf. le commentaire de l'article 19 du présent projet de loi.

* 227 Un demandeur d'asile peut également se voir reconnaître le droit au travail si l'OFPRA n'a pas statué dans un délai donné sur son dossier (Cf. article 15).

* 228 Pour mémoire, les étrangers sollicitant le regroupement familial doivent être présents sur le territoire depuis au moins dix-huit mois, sous couvert d'un des titres d'une durée de validité d'au moins un an (actuel article L. 411-1 du CESEDA). Ils doivent également disposer de ressources stables et suffisantes pour subvenir aux besoins de leur famille et d'un logement considéré comme normal pour une famille comparable vivant dans la même région géographique (article L 411-5 du CESEDA).

* 229 Cf. l'article L. 314-4 du CESEDA, les articles 17 à 19 de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et l'article 26 de la directive « procédure ».

* 230 Cf. l'article 21 de la convention de Genève et l'article 32 de la directive précitée.

* 231 Pour mémoire, le CAI est mis en oeuvre par l'OFII. Il comprend des formations linguistiques et civiques ainsi qu'un bilan des compétences professionnelles.

Le projet de loi relatif au droit des étrangers en France présenté en Conseil des ministres le 23 juillet 2014 a prévu de le remplacer par un contrat personnalisé fixant un parcours d'accueil et d'intégration.

* 232 Conformément à la directive « procédure » qui ne les différencie pas des réfugiés en ce qui concerne l'accès à l'emploi et au logement.

* 233 Cf. les commentaires des articles 7 et 15.

* 234 Selon laquelle les personnes « vulnérables » au sens de la directive correspondent notamment aux mineurs, aux mineurs non accompagnés, aux personnes handicapées, aux personnes âgées, aux femmes enceintes, aux parents seuls accompagnés d'enfants mineurs, aux victimes de la traite des êtres humains, aux personnes ayant des troubles mentaux et aux personnes qui ont subi des tortures, des viols ou d'autres formes graves de violence psychologique, physique ou sexuelle.

* 235 Cette disposition rejoint également l'article 3 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant - dite convention de New York - du 26 janvier 1990, directement applicable en France (Cour de cassation, 18 mai 2005, pourvois n° 02-20.613 et n° 02-16.336).

* 236 « La situation des réfugiés devrait demander une attention particulière, à cause des raisons qui les ont contraints à fuir leur pays et qui les empêchent d'y mener une vie en famille normale. À ce titre, il convient de prévoir des conditions plus favorables pour l'exercice de leur droit au regroupement familial ».

* 237 Conseil d'Etat, 2 décembre 1994, Agyepong.

* 238 Loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

* 239 Cette disposition transpose l'article 5 de la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial qui fixe une durée d'instruction maximale de 9 mois.

* 240 Conseil d'Etat, 18 déc. 2008, Office français protection réfugiés et apatride, n° 283245.

* 241 Cf. commentaire de l'article 18.

* 242 Cette notion correspond aux enfants qui ont moins de dix-huit ans.

* 243 Cour européenne des droits de l'Homme, 10 juillet 2014, Tanda-Muzinga c/ France, n° 52701/09.

* 244 Loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile.

* 245 Éléments définis comme la « réunion suffisante de faits qui révèlent le lien de filiation et de parenté entre une personne et la famille à laquelle elle est dite appartenir » (éducation, entretien etc.).

* 246 Définies aux articles 303 à 316 du code de procédure civile, l'inscription de faux est une procédure permettant de démontrer qu'un acte authentique est en réalité un faux.

* 247 Conseil d'État, 3 février 2012, n° 353952.

* 248 Conseil constitutionnel, décision n° 2006-539 DC du 20 juillet 2006. Concrètement, cette notion concerne : la monogamie, l'égalité de l'homme et la femme, le respect de l'intégrité physique des enfants et adolescents, le respect de la liberté du mariage, l'assiduité scolaire, le respect des différences ethniques et religieuses, l'acceptation de la règle selon laquelle la France est une République laïque. Cf. la circulaire INT/D/06/00117/C du ministre de l'Intérieur en date du 27 décembre 2006.

* 249 La sanction contre leurs auteurs peut atteindre dix ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende.

* 250 Avant 2012, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) estimait en effet qu'une mineure risquant une mutilation sexuelle ne pouvait être considérée comme une réfugiée car elle n'avait pas manifesté son opposition à cette pratique. Elle pouvait toutefois bénéficier de la protection subsidiaire (CNDA, 12 mars 2009, Mlle  K, n°638891).

* 251 Conseil d'État, 21 décembre 2012, arrêt n° 332491.

* 252 Cf. commentaire de l'article 2.

* 253 Défenseur des droits, Avis n°14-10, 6 novembre 2014.

* 254 Sauf s'il existe des « motifs réels et sérieux de penser qu'une mutilation sexuelle a effectivement été pratiquée ou pourrait être pratiquée ».

* 255 Conseil d'Etat, 20 novembre 2013, avis n° 368676. Avis repris par la CNDA dans l'affaire M. et Mme F. du 20 janvier 2014 (n° 12006532 et 12006533).

* 256 Arrangement du 5 juillet 1922 relatif à la délivrance de certificats d'identité pour les réfugiés russes.

* 257 Cf. les commentaires des articles 4 bis et 19.