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Projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

8 juillet 2015 : Biodiversité ( rapport - première lecture )

Rapport n° 607 (2014-2015) de M. Jérôme BIGNON, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 8 juillet 2015

Disponible au format PDF (4,1 Moctets)


N° 607

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juillet 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages et sur la proposition de loi organique, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative à la nomination à la présidence du conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité,

Par M. Jérôme BIGNON,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey, président ; MM. Guillaume Arnell, Pierre Camani, Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, M. Jean-Jacques Filleul, Mme Odette Herviaux, MM. Louis Nègre, Rémy Pointereau, Charles Revet, vice-présidents ; Mme Natacha Bouchart, MM. Jean-François Longeot, Gérard Miquel, secrétaires ; M. Jérôme Bignon, Mme Annick Billon, M. Jean Bizet, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Patrick Chaize, Jacques Cornano, Mme Corinne Féret, MM. Michel Fontaine, Alain Fouché, Benoît Huré, Mme Chantal Jouanno, MM. Jean-Claude Leroy, Philippe Madrelle, Didier Mandelli, Jean-François Mayet, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Cyril Pellevat, Hervé Poher, David Rachline, Michel Raison, Jean-Yves Roux, Mme Nelly Tocqueville, MM. Michel Vaspart, Paul Vergès.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

1847, 2055, 2064, 2017, 2629, T.A. 494 et 495

Sénat :

359, 364 rect., 549, 581, 608 et 609 (2014-2015)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable s'est réunie mardi 7 et mercredi 8 juillet 2015 pour examiner le rapport de Jérôme Bignon sur le projet de loi n° 359 (2014-2015), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture le 24 mars 2015, pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Comprenant initialement 72 articles répartis en 6 titres, le projet de loi transmis au Sénat comportait 138 articles, répartis en 7 titres.

Au total, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a adopté 222 amendements sur les 564 qu'elle a examinés.

Dans un premier temps, la commission a insisté sur l'urgence qu'il y avait à agir au regard des menaces pesant actuellement sur la biodiversité et sur la survie de notre planète telle que nous la connaissons aujourd'hui, certains scientifiques n'hésitant pas à parler d'entrée dans une sixième grande période d'extinction. Ce contexte impose au législateur une grande responsabilité ainsi qu'un état d'esprit constructif et pragmatique, lui permettant d'élaborer des solutions ambitieuses, cohérentes mais aussi réalistes.

La commission a également souligné l'importance de deux « pans » de la biodiversité : la biodiversité, dite « ordinaire », sur laquelle pèsent aujourd'hui un grand nombre de menaces et qui doit être appréhendée dans toute sa dimension « dynamique », en perpétuel mouvement et évolutive ; la biodiversité ultramarine, qui concentre 80% de nos richesses et qui doit être non seulement mise en valeur de manière spécifique, mais dont la préservation doit être appropriée par les ultra-marins qui en sont les dépositaires.

Sur le titre I, relatif aux principes fondamentaux, la commission a adopté les modifications suivantes :

- intégration de la dimension « dynamique » dans la définition de la biodiversité ;

- réhabilitation de la notion « d'espèces animales et végétales » ;

- suppression de la précision redondante des « sols » comme composante du patrimoine commun de la nation ;

- suppression de la précision de paysages « diurnes et nocturnes » ;

- suppression de l'objectif d'absence de perte nette, voire de gain de biodiversité ;

- codification du principe de complémentarité entre l'environnement, l'agriculture et la sylviculture au sein du code rural et de la pêche maritime en y intégrant la définition des « services environnementaux »;

- précision des principes d'action préventive et de solidarité écologique ;

- raccourcissement à un an du délai de remise du rapport sur le principe de non-régression et l'opportunité de l'inscrire dans le code de l'environnement ;

- mise en valeur des « services écosystémiques » et des « valeurs d'usage » générés par le patrimoine commun de la nation ;

inscription dans le code civil d'un régime de responsabilité du fait des atteintes à l'environnement ;

- articulation entre la stratégie nationale pour la biodiversité et l'Agence française pour la biodiversité et, parallèlement, entre les stratégies régionales pour la biodiversité et les délégations territoriales de l'Agence ;

- plans d'actions automatiques pour toutes les espèces classées sur la liste rouge de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN).

Sur les titres II, III et III bis, relatifs à la gouvernance de la biodiversité, la commission a adopté les modifications suivantes :

- renforcement de la composition du Comité national pour la biodiversité ;

- consultation systématique du Comité par le Gouvernement sur les projets de textes relatifs à la biodiversité et organisation de la concertation avec les autres enceintes de consultation ;

- avis du Comité sur les orientations de l'AFB et avis des comités régionaux sur les orientations des délégations territoriales de l'AFB ;

- renforcement des missions de l'AFB : mission de suivi et d'évaluation de la mise en oeuvre des mesures de compensation écologique ; mission d'appui à la mise en oeuvre de plans de lutte contre l'introduction et le développement des espèces invasives ; appui technique aux acteurs socio-économiques dans leurs projets en faveur de la biodiversité ;

- recentrage du conseil d'administration de l'AFB sur quatre collèges précisés par décret ;

- délégations territoriales de l'AFB obligatoires ;

- comité d'orientation permanent dédié à la biodiversité ultramarine ;

- mutualisation des missions de police entre l'AFB et tous les établissements publics concernés, dans le cadre d'unités de travail communes ;

- rétablissement de la majorité du conseil d'administration de l'ONCFS aux représentants des chasseurs, et ajout de trois représentants des collectivités territoriales ;

- suppression du rapport sur l'opportunité de transférer la compétence « espaces naturels sensibles » aux régions ;

- suppression du rapport sur l'élargissement du périmètre de l'Agence française pour la biodiversité ;

- retour à la réforme de la gouvernance de l'eau instaurée par le décret de 2014 ;

- renvoi à un décret de la définition de règles de déontologie pour les membres du conseil d'administration d'une agence de l'eau.

Sur le titre IV, qui met en place un dispositif d'accès aux ressources génétiques et de partage juste et équitable des avantages, votre commission a souhaité sécuriser juridiquement le texte avec l'adoption de quelques amendements de précision de votre rapporteur. De manière générale, elle a approuvé la création d'un dispositif d'APA, qui doit permettre à la fois de protéger les ressources génétiques particulièrement riches de la France, notamment dans les outre-mer, et protéger la recherche publique comme privée de tout soupçon de biopiraterie.

Sur le titre V, relatif aux espaces naturels et à la protection des espèces, la commission a adopté les modifications suivantes :

- consultation pour avis du syndicat mixte d'un parc naturel régional sur les documents relatifs aux milieux aquatiques et à la prévention des risques ;

- suppression de l'obligation de transposer les dispositions des chartes de parcs nationaux dans les SCoT ;

- suppression des propositions d'harmonisation des SCoT par le syndicat mixte d'un parc naturel régional ;

- suppression de l'articulation nouvelle entre la charte d'un parc naturel régional et un règlement local de publicité ;

- extension du périmètre des établissements publics de coopération environnementale à l'ensemble des missions de l'AFB ainsi qu'à l'office de l'eau prévu dans les départements d'outre-mer, et intégration d'associations au conseil d'administration des établissements ;

- inscription dans la stratégie nationale pour la biodiversité d'un objectif de développement des réserves de biosphère et des sites Ramsar ;

- suppression du droit de préemption prévu au profit de l'agence des espaces verts de la région Ile-de-France ;

- généralisation de l'élaboration d'un plan de gestion pour les sites acquis au titre des espaces naturels sensibles ;

- possibilité donnée à l'autorité administrative d'avoir recours à une tierce expertise pour l'évaluation des demandes de dérogation à la protection stricte des espèces ;

- création d'un agrément pour les opérateurs de compensation ;

- réalisation par l'AFB d'un inventaire national des propriétés publiques à fort potentiel écologique susceptibles d'être mobilisées pour la compensation ;

- renforcement du dispositif d'obligations réelles environnementales par des compléments au contenu obligatoire du contrat, par un lien entre obligations réelles et contreparties, et par des exonérations de droits d'enregistrement et de taxe de publicité foncière pour l'acte authentique ;

- suppression du zonage prioritaire pour la biodiversité ;

- réaffirmation de la vocation agricole de l'assolement en commun et de l'aménagement foncier agricole et forestier ;

- intégration du Conseil national de la propriété forestière aux personnes publiques associées à l'élaboration des SCoT et des PLU ;

- insertion de dispositions relatives aux conservatoires régionaux d'espaces naturels en matière de cession d'immeubles appartenant à l'État, de dons des redevables de l'ISF, et de missions d'expertise et d'animation territoriale ;

- suppression des obligations relatives aux centres commerciaux en matière de toiture et d'aires de stationnement ;

- suppression de l'élaboration d'actions visant à favoriser la biodiversité pour adapter la ville au changement climatique dans les plans climat-énergie territoriaux ;

- souplesse dans le choix d'associer ou de confier la gestion d'une réserve marine aux représentants socio-professionnels de la pêche maritime et de la conchyliculture ;

- suppression du rapport au Parlement sur l'impact des activités d'extraction de granulats marins ;

- intégration des parties maritimes des parcs naturels régionaux et les réserves nationales de chasse et de faune sauvage ayant une partie maritime dans la liste des aires marines protégées ;

- renforcement des moyens d'action du Conservatoire du littoral : prolongation de la mise à disposition d'agents contractuels des collectivités et clarification des modalités de transfert des biens sans maître ;

- alignement par le haut de la force juridique des documents stratégiques de façade et de bassin maritimes dans les espaces terrestres et les espaces maritimes ;

- suppression de l'habilitation à procéder par ordonnance sur la refonte du corpus juridique applicable aux espaces maritimes ;

- modification du point de départ du délai de prescription des délits de pollution des eaux marines et fluviales (à compter de la découverte du dommage et non du fait générateur) ;

- obligation de concilier la restauration de la continuité écologique des cours d'eau avec le développement de la production d'électricité d'origine renouvelable ;

- suppression de l'interdiction d'introduire des poissons carnassiers dans les piscicultures ;

- interdiction du chalutage en eaux profondes ;

- intégration, aux opérations de défrichement non soumises à compensation, des opérations menées dans un espace géré par un conservatoire régional d'espaces naturels, ou dans un parc naturel régional ;

- suppression de l'article interdisant les pesticides de la famille des néonicotinoïdes, mais maintien de la priorité donnée à la réduction de l'usage de ces produits dans le cadre du plan Ecophyto ;

- suppression des articles interdisant la chasse à la glu et la chasse pendant les périodes de reproduction des mammifères ;

Sur le titre VI, relatif aux sites et aux paysages, la commission a adopté les modifications suivantes :

- rétablissement de la procédure d'inscription de monuments naturels et de sites ;

- clarification du cadre d'élaboration des atlas de paysages et de leur prise en compte par les chartes de parcs naturels régionaux et par les SCoT ;

- attribution d'une mission paysagère aux CAUE ;

- suppression de l'interdiction de la publicité sur les bâches d'échafaudage installées sur les immeubles classés.

La commission a également adopté sans modification la proposition de loi organique relative à la nomination à la présidence du conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité. Cette proposition de loi organique à deux articles actualise la loi organique du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution en modifiant le tableau annexé pour y inclure le président du conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité, ce qui implique que la nomination à cette fonction par le président de la République ne pourra intervenir qu'après l'avis public des commissions parlementaires compétentes, rendu à l'issue d'une audition publique de la personnalité pressentie.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, présenté en Conseil des ministres le 26 mars 2014 et adopté un an plus tard, le 24 mars 2015, par l'Assemblée nationale, s'inscrit dans un contexte bien particulier. À la manière du projet de loi relatif à la transition énergétique pour une croissance verte, dont il rejoint tant la lettre que l'esprit, il porte en lui une dichotomie entre le moment présent et le temps long, entre l'action immédiate et l'évolution historique. Il cherche à répondre à un double enjeu : être le moment pour agir et porter une capacité d'entraînement. Près de quarante ans après la dernière loi sur la nature, la loi n°76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, ce projet de loi est aussi examiné par le Sénat dans le contexte immédiat de la tenue à Paris, en décembre 2015, de la Conférence internationale sur le climat, la COP 21, où il nous faudra à la fois être exemplaires et agir sans attendre.

Nous savons aujourd'hui que la perte de biodiversité menace notre survie sur Terre et qu'elle nous impose d'agir très rapidement. Nous savons que le taux actuel de disparition des espèces est le plus élevé jamais enregistré, c'est-à-dire qu'entre 17 000 et 100 000 espèces disparaissent chaque année. Nous savons qu'une espèce de plante sur huit est menacée d'extinction. Nous savons que 30 % des abeilles ont disparu en 2014. Nous savons qu'un cinquième de toutes les espèces vivantes pourrait disparaître dans les trente prochaines années. Et nous savons que l'Homme y est pour quelque chose. Nous savons que nos activités accélèrent cette évolution. Nous savons que les espèces végétales et animales s'éteignent au moins 1 000 fois plus vite qu'elles ne le faisaient avant que les humains peuplent la planète. Une étude publiée fin juin par des universitaires de Stanford et Berkeley estime que la faune de la Terre est en train de subir sa sixième grande extinction de masse. Pour eux la planète n'a jamais perdu ses espèces animales à un rythme aussi élevé depuis l'extinction des dinosaures, il y a soixante-six millions d'années, et cette extinction pourrait concerner l'homme...

Et pourtant, en dépit de ces certitudes de plus en plus solides, notre comportement ne change presque pas ; notre modèle de développement économique reste le même ; notre façon de penser notre rapport à la planète a du mal à évoluer.

Votre rapporteur, qui a entendu plus de 180 personnes, 96 organismes et reçu une cinquantaine de contributions a souhaité aborder ces questions de la manière la plus large, sans préjugé ni idée préconçue, et s'est rapidement rendu compte que, si tous les acteurs partagent le même constat, ce dernier n'emportait presque aucune conséquence individuelle.

La préservation, la protection et la mise en valeur de la biodiversité ne doivent plus être considérées aujourd'hui seulement comme une contrainte statique, mais plutôt comme une opportunité dynamique, le « kairos » grec, c'est-à-dire l'instant critique à ne pas manquer. C'est le temps du changement de paradigme.

Comme le disait Hubert Reeves dans « L'Univers expliqué à mes petits-enfants » : « Le mot écologique veut dire qui a rapport à la maison. Nous malmenons notre maison, c'est-à-dire la biosphère, et tous ses habitants ». Ce projet de loi n'est pas écologique au sens politique du terme, mais en ce qu'il entend associer tous les acteurs pour protéger le vivant. Le Pape François, dans son encyclique « Laudato si », souligne qu'il « ne suffit pas de concilier, en un juste milieu, la protection de la nature et le profit financier, ou la préservation de l'environnement et le progrès ». Il poursuit : « sur ces questions, les justes milieux retardent seulement un peu l'effondrement. Il s'agit simplement de redéfinir le progrès.»

Votre rapporteur souhaite aussi insister sur le lien entre le présent projet de loi et le texte sur la transition énergétique, dont le Sénat est en train d'achever l'examen en nouvelle lecture, qui abordent, tous les deux, des sujets étroitement liés au problème du changement climatique et à la menace que ce dernier fait peser sur l'avenir de notre planète. Ces sujets sont les facettes différentes d'une même « crise » profonde. À la sixième extinction qui vient, nous devons répondre par une véritable mutation.

Le projet de loi comporte 7 titres et 138 articles après son passage à l'Assemblée nationale, alors que le projet initial ne comportait que 72 articles.

Votre rapporteur, au cours de ses travaux et étant donnée la complexité de certains enjeux, a néanmoins tenté de suivre trois priorités :

- la volonté de dépassionner les débats afin de construire des solutions pragmatiques aux difficultés liées à la perte de la biodiversité et aux menaces qui pèsent sur elle, tout en prenant en compte les actions et les efforts déjà engagés par les différents acteurs ainsi que les contraintes liées aux particularités des territoires ou des activités ;

- la consécration d'une vision « dynamique » et moderne de la biodiversité, fondée sur une approche des « interactions » et sur la « valorisation économique » de la biodiversité ;

l'importance de la biodiversité ultramarine, envers laquelle nous avons un double devoir : celui de la préserver et de la mettre en valeur et celui de faire en sorte que nos actions soient appropriées et conduites par nos compatriotes ultramarins qui en sont les dépositaires.

Ce triple objectif ainsi qu'une approche ouverte, positive et pragmatique de votre rapporteur ont permis à votre commission d'adopter un texte à la fois ambitieux et équilibré sur un sujet majeur pour l'avenir de nos territoires, de nos concitoyens et de la planète.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA BIODIVERSITÉ MENACÉE : AU CoeUR D'UN CHANGEMENT DE MODÈLE

A. LA BIODIVERSITÉ, UN CONCEPT TOUJOURS EN QUESTIONS

La biodiversité, contraction de biologique et de diversité, représente la diversité des êtres vivants et des écosystèmes : la faune, la flore, les bactéries, les milieux mais aussi les races, les gènes et les variétés domestiques.

Si la biodiversité remonte à des millénaires, le concept de « diversité biologique » est apparu dans les écrits du biologiste américain Thomas Lovejoy en 1980.

Le terme de « biodiversité » lui-même a été inventé en 1985, lors de la préparation du  National Forum on Biological Diversity, organisé par le National Research Council en 1986. Il a été repris dans le titre du compte rendu de ce forum, en 1988. Le Sommet de la terre à Rio de Janeiro, en 1992, a retenu une première définition du terme diversité biologique dans la Convention sur la diversité biologique (CDB), première convention internationale sur le sujet, ratifiée par 190 pays à ce jour.

Article 2 de la Convention sur la diversité biologique
(Nations Unies, 1992)

Aux fins de la présente Convention, on entend par :

(...)

Diversité biologique : Variabilité des organismes vivants de toute origine, y compris, entre autres, les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques et les complexes écologiques dont ils font partie ; cela comprend la diversité au sein des espèces et entre espèces ainsi que celle des écosystèmes.

Écosystème : le complexe dynamique formé de communautés de plantes, d'animaux et de micro-organismes et de leur environnement non vivant qui, par leur interaction, forment une unité fonctionnelle. (...)

En France, l'Institut national de la statistique et des études économiques reprend aujourd'hui cette définition conventionnelle et précise que le concept de biodiversité concerne toutes les composantes et les variations du monde vivant. Trois niveaux d'organisation sont distingués par les scientifiques :

- la diversité écologique (les écosystèmes) ;

- la diversité spécifique (les espèces) ;

- la diversité génétique (les gènes).

Les interactions au sein et entre chacun de ces trois niveaux d'organisation constituent une autre composante essentielle et constitutive de la biodiversité.

Au-delà des définitions retenues par le droit international et le droit interne, le concept même de biodiversité n'en demeure pas moins problématique et recouvre en réalité de multiples définitions, allant de la philosophie des sciences jusqu'à la biologie ou encore l'écologie.

Ainsi, Patrick Blandin, professeur émérite du Muséum national d'histoire naturelle, analyse dans un ouvrage publié en 2010, « Biodiversité. L'avenir du vivant », l'irruption et le succès de ce qu'il appelle un néologisme, né de la rencontre entre deux mouvements : l'étude et la classification des êtres vivants, d'une part, l'étude des interdépendances entre les organismes vivants, d'autre part. Des inventaires de Linné aux accords internationaux, le concept de « biodiversité » s'est imposé, se substituant progressivement à celui de « nature » et nous invitant à être attentifs aux différentes acceptions que peuvent recouvrir cette idée.

Patrick Blandin considère ainsi que « du seul point de vue scientifique, le concept de biodiversité se révèle donc bien plus complexe que ne le suggère la simple idée de richesse en espèces différentes » mais souligne qu'il « se situe à la croisée de la réflexion scientifique, qui vise à lui donner un contenu précis, et d'une dynamique sociétale mue par des interrogations graves sur le devenir de la biosphère »1(*).

Au-delà même de l'évolution du concept qui a progressivement englobé les concepts positifs de services écosystémiques ou encore de services environnementaux, soulignant la dimension importante de la valorisation de la biodiversité, tant d'un point de vue économique que social et culturel, Blandin ramène finalement au questionnement essentiel sur le vivant : « Devant une modeste fleur ou un séquoia géant, comme devant une élégante araignée ou un insecte coloré, patrimoine de beauté qui peut-être ne sert à rien et disparaîtra un jour, chacun d'entre nous, ayant droit au bonheur de la contemplation, ne doit-il pas s'interroger sur l'utilité de l'inutile » ?

B. L'ÉROSION DE LA BIODIVERSITÉ : UN CONSTAT ALARMANT

Environ 1,8 million d'espèces animales et végétales différentes ont à ce jour été décrites à la surface de la planète et ce long travail de recensement des espèces est loin d'être terminé. On évalue en effet à 10 millions le nombre d'espèces vivantes.

La communauté scientifique estime que la moitié des espèces vivantes que nous connaissons pourrait disparaître d'ici un siècle, compte tenu du rythme actuel de leur disparition 100 à 1000 fois supérieur au taux naturel d'extinction. Cette érosion accélérée de la biodiversité n'est pas naturelle. Elle est liée quasiment exclusivement aux activités humaines.

L'érosion de la biodiversité en 10 chiffres


· La Terre a perdu 52 % des effectifs de ses espèces sauvages entre 1970 et 2010.


· Une espèce animale ou végétale disparaît toutes les 20 minutes.


· Le nombre total d'espèces menacées est passé de 5 205 en 1996 à 22 784.


· En 2009, la France se situait au huitième rang des pays hébergeant le plus grand nombre d'espèces menacées.


· 1 057 espèces menacées au niveau mondial sont présentes en France, en métropole et en outre-mer.


· 15 % des espèces ultramarines sont en danger.


· Un tiers des espèces présentes dans les Terres australes et antarctiques françaises sont menacées.


· 41 % des amphibiens, 13 % des oiseaux et 25 % des mammifères sont menacés d'extinction au niveau mondial.


· 31 % des requins et raies, 33 % des coraux constructeurs de récifs et 34 % des conifères sont menacés.


· Le nombre d'abeilles a diminué de 20 % en France en 20 ans.

Sources : liste rouge mondiale 2015 des espèces menacées de l'Union internationale pour la conservation de la nature, rapport « Planète vivante » 2014 du Fonds pour la nature (WWF)

Certains experts estiment que le monde est entré dans une phase de 6ème extinction de masse. Une extinction de masse est un événement d'une durée brève à l'échelle des temps géologiques, soit quelques millions d'années, au cours duquel au moins 75 % des espèces animales et végétales présentes sur la terre et dans les océans disparaît. Pour mémoire, il y a 65 millions d'années, la dernière extinction massive a marqué la fin des dinosaures.

Les milieux naturels sont également fragilisés ou détruits par les activités humaines. Sur l'ensemble de la planète, 60 % d'entre eux ont été dégradés au cours des cinquante dernières années et près de 70 % sont exploités au-delà de leur capacité, notamment les milieux forestiers. Chaque année en France, près de 60 000 hectares de terres agricoles et de milieux naturels sont transformés en routes, habitations, zones d'activités. Environ 165 hectares sont détruits chaque jour.

L'une des principales menaces qui s'exercent sur la biodiversité réside en effet dans la fragmentation, la destruction ou la modification des habitats des espèces. Les raisons en sont nombreuses : intensification des activités agricoles et sylvicoles, surpêche, pollutions, changement climatique, mais aussi et surtout artificialisation du territoire. Les sols artificialisés ont ainsi augmenté de 68 000 hectares par an en moyenne de 2006 à 2012 pour atteindre 9,1 % du territoire métropolitain en 2012.

En conséquence, les trois quarts des habitats naturels français se trouvent dans un état de conservation défavorable, contre seulement 22 % dans un état favorable, selon une évaluation réalisée sur la période 2007-2012, dans le cadre de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages. Les milieux les plus dégradés sont les dunes, les tourbières et bas-marais calcaires, ainsi que les habitats marins et côtiers.

La France, qui tient sa diversité spécifique en particulier de ses territoires d'outre-mer, se situe au 8ème rang des pays abritant le plus grand nombre d'espèces mondialement menacées selon la liste rouge de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN). Avec respectivement 493 et 172 espèces menacées, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française arrivent en tête. Au niveau européen, la France métropolitaine est au 4ème rang, avec 230 espèces mondialement menacées.

La dernière édition 2014 de l'Environnement en France, relève néanmoins une amélioration pour certaines espèces, grâce aux politiques de protection et de restauration des milieux mises en place. Ainsi, depuis trente ans, on constate une augmentation des effectifs des oiseaux d'eau hivernants, dont la France abrite la plus importante population d'Europe. De même, la loutre et le castor recolonisent les cours d'eau dans les bassins de la Loire, de la Garonne et du Rhône. Le bouquetin des Alpes et, plus généralement, les ongulés de montagne comme le chamois ou l'isard voient leurs populations augmenter. Le dispositif des aires marines protégées a également été particulièrement bénéfique à certaines espèces, comme le mérou brun et le corb en Méditerranée.

La situation spécifique des mangroves et des coraux

La France est le seul pays au monde à posséder des récifs coralliens dans les trois océans, ce qui confère à ces récifs une diversité exceptionnelle. Les récifs coralliens et leurs lagons couvrent près de 55 000 km² soit près de 10 % de la surface des récifs mondiaux. À titre d'exemple, 20 % des atolls coralliens du monde sont situés en Polynésie, et la barrière de Nouvelle-Calédonie est la seconde plus grande barrière récifale du monde.

Les récifs coralliens sont, avec les forêts tropicales, les écosystèmes les plus riches et les plus productifs de la planète. Leur biodiversité est exceptionnelle : un tiers des espèces marines connues vit dans les récifs, soit près de 100 000 espèces.

Les mangroves et les herbiers sont les écosystèmes associés aux récifs coralliens. Les mangroves sont en amont du lagon, sur le littoral. Ce sont des sortes de forêts aquatiques, entre eau douce et eau de mer. Les herbiers sont quant à eux des prairies marines regroupant de nombreuses espèces de plantes sous l'eau.

Les récifs coralliens, les mangroves et les herbiers garantissent aux communautés humaines locales de nombreux services et contribuent au développement économique (tourisme et loisirs marins, approvisionnement en nourriture et pêche artisanale, protection des littoraux contre la houle). Les services rendus par les 4 500 km² de récifs de Nouvelle-Calédonie sont ainsi estimés entre 190 et 320 millions d'euros par an. Ceux de Martinique, avec les écosystèmes de mangroves et herbiers, produisent 245 millions d'euros par an.

La situation est cependant alarmante. Les récifs coralliens régressent fortement et continuellement. En 2011, 60 % des récifs coralliens étaient menacés dans le monde. D'ici le milieu du siècle, 75 % pourraient atteindre un degré de menace critique et disparaitre. À la source de ces menaces : l'urbanisation du littoral, l'agriculture intensive, les pollutions notamment chimiques, la destruction et la fragmentation des habitats, la surexploitation des ressources, les espèces exotiques envahissantes ou encore le changement climatique.

Source : Initiative française pour les récifs coralliens (IFRECOR)

C. UNE DES FACETTES D'UNE « CRISE » PLUS PROFONDE DE NOTRE MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT

La dégradation de la biodiversité est un des aspects d'une crise plus profonde de notre modèle de développement. Notre responsabilité à l'égard de la biodiversité est d'abord un enjeu éthique, mais cet impératif se double d'enjeux économiques et sociaux.

Le développement économique mené jusqu'à présent est à l'origine de multiples facteurs de perte de biodiversité : extension de l'urbanisation, destruction des habitats, surexploitation de certaines espèces, propagation d'espèces invasives, pollutions multiples des milieux...

Cette conception de la croissance méconnaît l'importance de la biodiversité pour le développement humain. En effet, cette biodiversité est à l'origine de fonctions écologiques essentielles pour l'homme : épuration de l'eau, prévention des risques naturels, alimentation, matières premières, régulation thermique, pollinisation. La préservation des milieux naturels contribue également à la qualité du cadre de vie, et à la structuration des paysages. En cela, la biodiversité apparaît comme un bien public, dont la préservation est dans l'intérêt de tous.

De nombreux travaux théoriques et empiriques permettent de prendre conscience des enjeux socio-économiques de la biodiversité. Une analyse du Commissariat général au développement durable de 2011 évalue ainsi entre 2 400 et 4 400 euros par an et par hectare la valeur des services rendus par les zones humides du parc naturel régional des marais du Cotentin et du Bessin. Un rapport pour la Commission européenne de 2011 (« The Social Dimension of Biodiversity Policy ») estime par ailleurs que 55 % des emplois de l'Union européenne, et 84 % de ceux des pays en développement, ont un lien direct et significatif avec les services écosystémiques. Au Royaume-Uni, une évaluation des écosystèmes et des services qu'ils rendent à la société (UK National Ecosystem Assessment) a distingué deux scénarios, le premier fondé sur un développement économique sans encadrement environnemental particulier, le second fondé sur une priorisation de la protection de l'environnement. L'intérêt de ce travail théorique est d'avoir souligné que le scénario maximisant les bénéfices monétaires directs n'est pas le scénario qui procure le meilleur bénéfice global pour la société.

L'évolution de la biodiversité est un indicateur important pour évaluer notre modèle de croissance. Ainsi la diversité des espèces d'oiseaux est un critère mobilisé pour mesurer l'effectivité du développement durable, notamment dans le cadre du programme STOC (suivi temporel des oiseaux communs).

Il est donc souhaitable de dépasser l'opposition binaire entre économie et environnement. La valorisation économique de la préservation et du développement d'éléments de biodiversité, et son miroir, le financement du coût des impacts négatifs sur la biodiversité dans une logique « pollueur-payeur », doivent permettre d'inciter les acteurs socio-économiques à une meilleure prise en compte de la biodiversité dans leurs projets et dans leurs activités. Dans l'intérêt de tous, l'écologie incitative doit être privilégiée autant que possible, c'est-à-dire lorsqu'elle permet d'assurer une protection équilibrée et durable du patrimoine naturel. Une approche coercitive, voire punitive, ne doit être retenue qu'en présence de risques particulièrement graves, qui ne peuvent être surmontés par des solutions fondées exclusivement sur la confiance dans la rationalité et la coopération des acteurs socio-économiques.

En cohérence avec le principe de développement durable, le présent projet de loi de reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages s'inscrit dans un changement global de paradigme de l'action humaine. Il ne saurait être appréhendé sans lien avec les autres enjeux environnementaux, et notamment les questions énergétiques et climatiques.

Le réchauffement climatique est un facteur de perte de biodiversité. Les oiseaux sont ainsi « témoins » du changement climatique : modification des périodes de reproduction (pie bavarde), retour avancé des espèces migratoires (hirondelle), départs plus tardifs (alouette des champs), changement des routes migratoires (fauvette à tête noire). Une biodiversité préservée peut, à son tour, participer à l'adaptation au changement climatique, par ses fonctions de régulation thermique, de captage du carbone et des polluants atmosphériques ou encore de barrière naturelle contre certains risques nouveaux engendrés par le réchauffement climatique.

L'examen de ce texte par le Parlement succède à celui du projet de loi sur la transition énergétique pour la croissance verte, et accompagne les négociations climatiques menées dans le cadre de la Conférence des parties sur le climat (COP 21), organisée à Paris en décembre 2015. Ces initiatives sont interdépendantes et participent collectivement à la préservation de l'environnement pour les générations futures. Le développement des énergies renouvelables, le soutien à l'économie circulaire et le renforcement des outils territoriaux en faveur de la transition énergétique prévus par le projet de loi sur la transition énergétique contribueront à la protection de la biodiversité, en réduisant l'empreinte de l'homme sur son environnement.

Les relations entre changement climatique et biodiversité en outre-mer témoignent de ces interactions. La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et la délégation sénatoriale à l'outre-mer ont organisé conjointement deux tables rondes sur les biodiversités des outre-mer confrontées au changement climatique, le 11 juin 2015. Dans ces territoires particulièrement exposés aux dérèglements climatiques, les effets sur la biodiversité, et plus avant sur la vie humaine, sont déjà prégnants. La situation est d'autant plus préoccupante que les territoires ultramarins concentrent 80 % de notre biodiversité nationale, notamment 98 % des espèces endémiques de vertébrés et 96 % des espèces endémiques de plantes vasculaires de France. L'acidification des océans, contrepartie chimique de leur réchauffement, conduit ainsi à une réduction progressive des zones de développement des récifs coralliens, qui constituent l'habitat naturel de nombreuses espèces. La montée du niveau de la mer et les risques accrus d'inondation ont un impact sur la biodiversité marine et sur la biodiversité terrestre des milieux naturels. Ces évolutions modifient également l'aire de répartition des ressources halieutiques pour les territoires ultramarins.

En dépit de cette vulnérabilité, les territoires ultramarins constituent un exemple pour la France en matière d'adaptation au changement climatique et de préservation de la biodiversité, en cohérence avec la vie socio-économique. De nombreux projets innovants y sont ainsi expérimentés : climatisation par l'utilisation du différentiel des températures entre la surface et les profondeurs de l'océan, désalinisation de l'eau par osmose inverse en utilisant l'énergie solaire, bouturage du corail, utilisation des micro-algues dans des secteurs variés (alimentation, cosmétique, biocarburants...).

Le principe de développement durable, qui repose intrinsèquement sur l'interaction entre l'homme et son environnement, proscrit d'envisager la protection de la biodiversité sous le seul angle de la conservation statique. Si cette approche peut être nécessaire afin de protéger des éléments de biodiversité uniques ou en danger d'extinction, elle compromet une préservation de la nature compatible avec le développement humain, et donc la pérennité des efforts demandés.

Au contraire, une approche active, dynamique et innovante doit permettre de concilier l'activité des hommes et la préservation de la biodiversité. La mise en place de réserves de biosphère dans le cadre du programme sur l'homme et la biosphère (ou programme MAB pour Man and Biosphere) de l'Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO) vise précisément à promouvoir de bonnes pratiques et à développer des territoires exemplaires en matière de coexistence. On recense aujourd'hui treize réserves de biosphère sur le territoire français, couvrant déjà 13 % du territoire national. Cette initiative internationale, que la France s'est très largement appropriée, vise à dépasser une mise « sous cloche » de la biodiversité, qui semble stérile à long terme, et à laquelle les forces vives de notre pays sont légitimement rétives.

La mise en oeuvre d'outils fonciers innovants au service de la biodiversité, la définition d'un régime de partage des avantages en matière de recherche, l'encadrement des conditions d'exploitation des ressources halieutiques ou la prise en compte dynamique des paysages dans l'aménagement du territoire sont autant d'éléments du présent projet de loi qui visent précisément à réconcilier biodiversité et existence humaine. L'exemple des biotechnologies illustre bien la ressource incroyable que peut constituer la nature pour le développement humain.

Les biotechnologies bleues : un eldorado pour la France ?

Par l'extraction de molécules issues de sa biodiversité, la mer constitue un formidable réservoir propice à fournir durablement à l'homme de multiples composants à vocation médicale, cosmétique, nutritionnelle, voire énergétique. Les biotechnologies marines (ou biotechnologies bleues), c'est-à-dire l'utilisation des bio-ressources marines en tant que cible ou source d'applications biotechnologiques, constituent ainsi un énorme

potentiel pour l'innovation et la croissance économique. Il ne s'agit pas d'un domaine totalement nouveau, puisque dès les années 90, des scientifiques précurseurs étaient déjà convaincus que les organismes marins pouvaient être sources de nouvelles molécules et d'applications innovantes. La Société Européenne Biotechnologie marine a ainsi été fondée en France en 1995, et dès 1999 est apparu le journal « Marine Biotechnology ».

Les biotechnologies marines ont connu de réelles avancées dès les années 1970-80 grâce à la biochimie et à la microbiologie, avec des découvertes majeures telles que les ADN polymérases ou les protéines fluorescentes vertes (Green Fluorescent Protein ou GFP), et des applications innovantes en pharmacologie marine. Pourtant ce domaine à fort potentiel n'a pas émergé à l'époque et a souffert d'un manque d'intérêt de la part des chercheurs, des pouvoirs publics et des industriels.

Cette situation a évolué positivement au cours des deux dernières décennies, grâce d'une part aux progrès méthodologiques dans le domaine des bioprocédés et, d'autre part, à l'avancée majeure des connaissances sur la biodiversité marine accompagnée de la révolution dite « omique » et du séquençage haut débit appliqués aux organismes marins.

Un second souffle est ainsi en train d'être donné au secteur des biotechnologies marines. Une étude prospective européenne publiée en 2010 par la European Science Fondation confirme que les biotechnologies marines apporteront une contribution significative dans la réponse aux grands enjeux sociétaux à l'horizon 2020. En particulier, elles permettront la mutation du carbone fossile vers le carbone renouvelable et la production de carbohydrates sans compétition avec les terres cultivables.

Le marché mondial des bioressources marines est ainsi évalué à 2,8 milliards d'euros et croît de plus de 10 % par an. Le potentiel de croissance est d'autant plus important qu'à ce jour, seulement 300 000 espèces vivantes environ (des micro-organismes aux organismes supérieurs) du milieu marin ont été recensées alors que leur nombre est estimé à plusieurs millions. Cette biodiversité pourrait bien être le principal gisement de nouvelles molécules d'intérêt des prochaines décennies, pour une exploitation dans divers domaines d'application tels que la nutrition, la santé, l'agriculture, l'aquaculture, l'énergie, l'environnement et les produits cosmétiques.

Les biotechnologies marines sont désormais reconnues comme un domaine stratégique aux niveaux européen et mondial. En 2010, le Marine Board (European Science Foundation) a publié un document stratégique intitulé « Marine Biotechnology : a New Vision and Strategy for Europe » qui dressait un état des lieux des connaissances, présentait les grands enjeux du domaine et formulait des recommandations pour le développement du secteur.

En 2011, la Commission européenne a financé, dans le cadre du 7ème programme cadre de recherche-développement, une action coordonnée de dix-huit mois intitulée CSA MarineBiotech, de soutien et de coordination préparatoire à un ERA-NET (mise en réseau de programmes de recherche) en biotechnologie marine. Ce projet préparatoire comprenait 11 partenaires (dont le CNRS et l'Ifremer) appartenant à 9 pays européens.

Depuis, l'ERA-NET MarineBiotech a démarré officiellement en décembre 2013. Sa vocation est d'établir une vision stratégique commune et d'organiser et de financer des appels à projets internationaux. Le consortium est constitué de 19 partenaires pour 14 pays concernés. L'Agence Nationale de la Recherche (ANR) n'a pas souhaité s'associer à l'ERA-NET MarineBiotech, ce qui ne permet pas aux acteurs français de participer à ces appels à projets. La France est néanmoins présente à travers le CNRS, qui est un partenaire d'origine de l'ERA-NET. Le premier appel à projets a été publié en octobre 2014 sur le thème du « développement des procédés de bioraffinerie pour les biomatériaux marins ».

Parallèlement, l'Initiative de programmation conjointe Océan (ou JPI Ocean), établie en 2011, a inscrit les biotechnologies marines parmi les priorités de son document stratégique. Enfin, le nouveau programme cadre de recherche « Horizon 2020 » de la Commission européenne et plus particulièrement le volet « Blue Growth » identifie clairement les biotechnologies marines comme un sujet important du programme de travail 2014-2015.

Au niveau de l'OCDE, un forum global sur les biotechnologies marines intitulé « Marine Biotechnology - Enabling solutions for ocean productivity and sustainability » a été organisé en 2012 à Vancouver. Pour la première fois, l'OCDE a affiché officiellement son intérêt pour les biotechnologies marines, un secteur susceptible de « contribuer aux grands défis de la sécurité alimentaire et du carburant, de la santé de la population, de la croissance verte et des industries durables ».

Grâce à sa vaste superficie maritime, notre pays constitue un véritable gisement pour le développement de ces biotechnologies bleues. Votre rapporteur, qui a entendu de nombreux chercheurs spécialisés dans ce domaine, est particulièrement sensible à ce que la France ne manque pas ce virage incontournable : il veillera à ce que les pouvoirs publics apportent un soutien approprié pour accompagner l'émergence de cette filière.

Sources : developpement-durable.gouv.fr et europolemer.eu

II. DE LA LOI SUR LA NATURE AU PROJET DE LOI DE RECONQUÊTE DE LA BIODIVERSITÉ : D'UNE VISION STATIQUE À UNE APPROCHE DYNAMIQUE DE LA PROTECTION DE LA BIODIVERSITÉ

Le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages adopté par l'Assemblée nationale, compte 138 articles répartis en 7 titres :

- Titre I : Principes fondamentaux

- Titre II : Gouvernance de la biodiversité

- Titre III : Agence française pour la biodiversité

- Titre III bis : Gouvernance de la politique de l'eau

- Titre IV : Accès aux ressources génétiques et partage juste et équitable des avantages

- Titre V : Espaces naturels et protection des espèces

- Titre VI : Paysage

A. UNE TENDANCE GÉNÉRALE AU RENFORCEMENT DE LA PROTECTION DE LA NATURE

Il est difficile de circonscrire le périmètre juridique de protection de la nature, tant on est passé du « presque rien » au « presque tout » dans ce domaine. Globalement, notre droit est aujourd'hui totalement intégré dans un système international et européen de protection du patrimoine naturel dont les obligations sont de plus en plus précises.

Beaucoup de chemin a été parcouru depuis la loi du 2 mai 1930 sur la protection des monuments naturels et des sites qui, la première, dévoile clairement dans son intitulé une intention de protéger la nature. Mais il faut attendre la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature pour confirmer cette volonté, même si au niveau international la France adhère déjà à des conventions sur la protection du patrimoine mondial ou sur les zones humides, par exemple.

S'ensuivent de grandes lois telles que la loi Montagne (1985), la loi Littoral (1986), la loi Paysage (1993) ou la loi sur le renforcement de la protection de l'environnement (1995), qui ont toutes pour objectif d'empêcher l'aggravation des atteintes à l'environnement par les pollutions, le développement anarchique de l'urbanisation ou le gaspillage des ressources naturelles. Aujourd'hui le code de l'environnement cherche avant tout à « conserver » les espèces de faune et de flore sauvages, et à « préserver » les paysages, l'air, l'eau et le sol. Il s'inscrit lui-même dans un cadre juridique de plus en plus constitutionnalisé, depuis l'adoption de la Charte de l'environnement en 2005.

· En matière de préservation de la biodiversité, l'émergence d'une véritable politique n'a été rendue possible qu'après qu'un inventaire des espèces animales et végétales menacées ait été rendu obligatoire. Il est confié au Muséum d'histoire naturelle qui l'a lancé en 1982 en délimitant les zones de protection du patrimoine naturel d'intérêt écologique, floristique ou faunistique (ZNIEFF) : près de 15 000 ZNIEFF ont été recensées, couvrant 25% du territoire français.

En parallèle, les notions de trame et de réseau écologique sont apparues dans les années 1990, dans le contexte de la convention de Rio sur la diversité biologique et de la directive européenne « Habitats », comme outil de restauration et protection de la biodiversité et d'aménagement du territoire. Mesure phare du Grenelle de l'environnement (2007), les trames vertes et bleues constituent un réseau de continuités écologiques terrestres et aquatiques, identifiées dans les schémas régionaux de cohérence écologique et prises en compte dans les documents d'urbanisme. En reliant les espaces protégés par des corridors écologiques, elles permettent aux espèces animales ou végétales de se déplacer pour assurer leur cycle de vie.

S'y ajoute le réseau Natura 2000 constitué d'un ensemble de sites naturels européens, terrestres et marins, identifiés pour la rareté ou la fragilité des espèces sauvages, animales ou végétales, et de leurs habitats. Dans ces zones, les activités économiques et les aménagements ne sont pas interdits, mais doivent faire l'objet d'une « évaluation d'incidence ». La France a inscrit environ 1 750 sites, dont plus de 200 sites marins, ce qui représente environ 13 % du territoire et concerne plus de 13 000 communes.

· En ce qui concerne plus spécifiquement la protection des espèces menacées, plusieurs conventions sont d'abord intervenues au niveau international : Convention de Ramsar (1971) sur la protection des zones humides d'importance internationale, Conventions de Washington (1973) sur le commerce international des espèces menacées d'extinction (CITES), Convention de Bonn (1979) sur la conservation des espèces migratrices.

Pour la pêche maritime, une véritable police de la haute-mer a été organisée : des conventions internationales protègent les espèces (phoques à fourrures, baleines) contre les prises abusives et cherchent à assurer, dans certaines zones, une gestion rationnelle des stocks : convention pour l'Atlantique du Nord-Est (1946 et 1992), traité de Washington (1959) et protocole de Madrid (1991).

Autrefois éloignée de ces préoccupations, la Cour internationale de justice de La Haye (CIJ) est aujourd'hui impliquée beaucoup plus systématiquement : elle a par exemple récemment rendu un arrêt condamnant le Japon à la demande de l'Australie, en ce qui concerne la chasse à la baleine (CIJ, 31 mars 2014).

La France a progressivement adapté sa réglementation pour s'inscrire dans ce mouvement. Le droit commun de la chasse vise ainsi un prélèvement raisonnable sur les ressources naturelles renouvelables, alors que des règles spécifiques s'appliquent à la chasse aux nuisibles et à celle des migrateurs. La loi sur l'eau du 30 décembre 2006 lie quant à elle étroitement la pêche en eau douce à la protection et à la gestion intégrée des milieux aquatiques.

Parallèlement, la France a procédé à des réintroductions d'espèces historiquement présentes comme le vautour, le chamois ou le lynx. Celles du loup et de l'ours sont plus difficiles, suscitant notamment les protestations des éleveurs.

· Enfin, des outils de protection spatiale complètent cette architecture. Outre les lois généralistes sur certains espaces fonctionnels, la protection des espaces naturels repose sur des délimitations spécifiques : loi du 2 mai 1930 sur les sites, loi du 9 janvier 1993 sur les paysages, loi du 22 juillet 1960 sur les parcs naturels complétée par la loi du 14 avril 2006 qui distingue parcs nationaux, parcs régionaux, parcs marins, espaces naturels sensibles et réserves naturelles.

Une protection ciblée de certains écosystèmes est également mise en oeuvre. La protection des biotopes repose sur des arrêtés préfectoraux au titre de l'article R. 411-15 du code rural. En ce qui concerne les zones humides, milieux caractérisés par la présence d'eau dans le sol à une faible profondeur (marais, lagunes vasières, estuaires, tourbières), les grands principes sont définis au niveau international par la convention de Ramsar du 2 février 1971, qui couvre 43 sites en France.

Le droit français n'accueille pas de disposition spécifique sur ce point, et la protection des zones humides repose avant tout sur l'application des législations connexes (sites, réserves, Natura 2000, etc.). La loi Grenelle II du 12 juillet 2010 prévoit cependant l'acquisition par les collectivités de 20 000 hectares de zones humides pour lutter contre l'artificialisation des sols, et un plan national d'action en faveur des milieux humides a été mis en place pour la période 2014-2018.

B. UN PROJET DE LOI QUI CONSACRE UNE NOUVELLE APPROCHE FONDÉE SUR UNE REDÉFINITION DES PRINCIPES (TITRE I)

Le titre Ier du projet de loi, intitulé « Principes fondamentaux », apporte quelques modifications aux principes généraux du droit de l'environnement, principalement contenus dans les premiers articles du code de l'environnement, dont la plus importante consiste en une définition de la « biodiversité » (article 1er). Cette dernière a été insérée à l'Assemblée nationale à l'initiative de la rapporteure, et transcrit, à l'article L. 110-1 du code de l'environnement, la définition de la Convention sur la diversité biologique de 1992.

D'une manière générale, les principales dispositions de ce titre visent à consacrer l'approche « dynamique » de la préservation de la biodiversité, permise par les différentes évolutions et avancées scientifiques, philosophiques et sociales, ou encore à apporter quelques compléments à la codification de ces dispositions.

Le principe d'action préventive est ainsi précisé (article 2) afin de transposer la séquence dite « ERC », à savoir le triptyque « éviter-réduire-compenser », qui s'applique à tous les types de plans, programmes et projets dans le cadre des procédures administratives conduisant à leur autorisation et qui impose aux maîtres d'ouvrage de définir les mesures adaptées pour éviter, réduire et, lorsque c'est nécessaire et possible, compenser leurs impacts négatifs significatifs sur l'environnement. Une « doctrine » a été élaborée par le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, pour faciliter la mise en oeuvre de ce triptyque par les maîtres d'ouvrages, leurs prestataires et les services de l'État.

En outre, un principe de solidarité écologique (article 2) a été introduit à l'article L. 110-1 du code de l'environnement, dont le Conseil d'État, d'après les informations transmises à votre rapporteur, a considéré que, positionné à cet endroit du code, il n'avait pas de portée immédiate mais qu'il pourrait avoir un impact sur l'amélioration des études d'impact ou encore les péréquations territoriales.

L'Assemblée nationale a également introduit (article 2) un principe de complémentarité entre l'environnement, l'agriculture et la sylviculture, « reconnaissant les surfaces agricoles et forestières comme porteuses d'une biodiversité spécifique et variée, et les activités agricoles et forestières comme vecteur d'interactions écosystémiques permettant la préservation des continuités et des fonctionnalités écologiques », ainsi que la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'opportunité d'inscrire le principe de non-régression dans le code de l'environnement.

Enfin, l'article 4 traduit dans la loi, au sein d'un nouvel article L. 110-3 du code de l'environnement, l'obligation née de la convention pour la diversité biologique de réaliser une stratégie nationale pour la biodiversité, en insistant sur la dimension partenariale de l'élaboration de la stratégie française, à l'instar de la méthode mise en oeuvre en 2010 et 2011 pour l'élaboration de l'actuelle stratégie. Les régions deviennent en outre compétentes pour élaborer des stratégies régionales, permettant de décliner les orientations nationales et d'assurer leur prise en compte à une échelle pertinente d'action.

C. UNE GOUVERNANCE RÉNOVÉE (TITRES II, III ET III BIS)

Les titres II et III rénovent profondément la gouvernance de la biodiversité via :

- une refonte des instances de concertation, tant nationales que territoriales, et la création d'un Comité national de la biodiversité ;

- la création de l'Agence française pour la biodiversité (AFB), opérateur de l'État pour la mise en oeuvre des politiques relatives à la biodiversité terrestre, aquatique et marine.

L'Assemblée nationale a inséré en séance publique un nouveau titre III bis réformant la gouvernance de l'eau.

Le Gouvernement s'était engagé, lors de la Conférence environnementale de 2012, à mettre en oeuvre une nouvelle gouvernance de la biodiversité. Cette réforme a pour objectif de parvenir à une simplification des instances administratives nationales et régionales.

L'article 5 crée ainsi un nouveau chapitre IV au sein du titre III du livre Ier du code de l'environnement dédié aux institutions, en prévoyant, d'une part, la création d'un Comité national de la biodiversité comme instance de concertation reprenant les missions de l'actuel « Comité national trames verte et bleue », d'autre part, l'inscription, dans la loi, du Conseil national de protection de la nature (CNPN), actuellement d'essence réglementaire.

Les comités régionaux « trames verte et bleue » sont transformés en « comités régionaux de la biodiversité », qui reprennent leurs missions.

Le titre III, qui crée l'AFB (article 9), vise à mettre un terme à la multiplicité des établissements publics de l'État oeuvrant dans le champ de la biodiversité. En 2010, on dénombrait quarante-cinq organismes sous tutelle ou agréés et financés par l'État intervenant dans le domaine de la biodiversité, dont vingt-et-un établissements publics, auxquels s'ajoutent quarante-huit parcs naturels régionaux, cent soixante-quatre réserves naturelles nationales, cent soixante réserves naturelles régionales, vingt-et-un conservatoires régionaux des espaces naturels, huit conservatoires départementaux et les organisations assurant la gestion des espaces sensibles des départements.

Les organismes publics fusionnés au sein du nouvel opérateur public sont l'ONEMA (Office national de l'eau et des milieux aquatiques), Parcs nationaux de France (PNF), le groupement d'intérêt public Atelier technique des espaces naturels (ATEN) et l'Agence des aires marines protégées (AAMP). Ces fusions sont rendues effectives par l'article 16 du projet de loi. Le service du patrimoine naturel de Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) deviendra par voie règlementaire une unité mixte de l'agence et du MNHN.

Dans la mesure où la nouvelle Agence n'a pas vocation à couvrir tout le champ de la biodiversité, ni à être l'opérateur unique s'occupant de ces questions, l'article 8 introduit, en outre, la possibilité de mettre en place une forme de coopération renforcée entre établissements, appelée rattachement. L'article 10 prévoit ce rattachement dans la loi pour créer un lien organique particulier entre l'AFB et les établissements publics de l'État des parcs nationaux.

Les articles 11, 12, 13, 14 et 15 organisent la continuité des droits et obligations des établissements fusionnés dans la nouvelle Agence, le transfert des personnels des établissements actuels vers l'Agence, les règles de gestion pour les personnels contractuels de droit public de la future Agence via la mise en place d'un « quasi-statut », la période transitoire pour la représentation des personnels au sein du conseil d'administration des personnels dans l'attente de la tenue des élections au sein du nouvel établissement et la période transitoire entre le début d'activités de l'Agence et les élections prévues en 2017 pour le comité technique et le comité d'hygiène et de sécurité et des conditions de travail de l'établissement.

L'Assemblée nationale a apporté un certain nombre de modifications substantielles à ces titres :

- la gouvernance de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) a été adaptée à son nouveau rôle en matière de préservation de la biodiversité, en le plaçant sous la double tutelle des ministères en charge de l'agriculture et de l'écologie et la suppression de la majorité pour les représentants des chasseurs au sein de son conseil d'administration (article 7 ter) ;

- les missions de l'AFB ont été complétées, notamment en matière d'accès aux ressources génétiques et de partage des avantages, de développement des filières économiques de la biodiversité, de formation ou de développement du biomimétisme (article 9) ;

- la composition du conseil d'administration de l'AFB a été précisée en supprimant la division en quatre collèges ;

- l'AFB a été déclinée par bassins océaniques ultramarins (Océan Atlantique, Océan Indien et Océan Pacifique), afin d'assurer la bonne prise en compte de la biodiversité ultramarine dans la biodiversité nationale (qui en représente 80 %) ;

- un article additionnel après l'article 11 prévoit la remise d'un rapport dans les deux ans suivant la promulgation de la loi afin d'étudier l'opportunité d'élargir le périmètre de l'AFB et d'y inclure d'autres établissements publics nationaux ;

- des délégations territoriales facultatives ont été prévues pour décliner l'action de l'AFB sur les territoires.

Le titre III bis, inséré au sein du projet de loi pour réformer la gouvernance de l'eau, comporte les articles 17 ter à 17 quinquies), qui visent à :

modifier la composition des comités de bassin en prévoyant un taux de 20 % pour le collège composé de représentants des usagers non économiques de l'eau et des milieux aquatiques, des associations agréées de protection de l'environnement et de défense des consommateurs, des instances représentatives de la pêche et de personnes qualifiées et un taux de 20% pour le collège composé des représentants des usagers économiques de l'eau et des organisations socio-professionnelles ;

prévenir les conflits d'intérêt au sein des conseils d'administration des agences de l'eau : incompatibilité entre les fonctions de membre du conseil d'administration d'une agence et d'autres fonctions, obligation de déclarations publiques d'intérêts ;

- mettre en place une commission des aides au sein des agences de l'eau.

D. UNE APPROCHE DYNAMIQUE TRADUITE DANS LA TRANSPOSITION DU PROTOCOLE DE NAGOYA : VALORISER LES RESSOURCES GÉNÉTIQUES ET LES CONNAISSANCES TRADITIONNELLES ASSOCIÉES ET ASSURER LE JUSTE PARTAGE DES AVANTAGES

1. Transcrire le Protocole de Nagoya

Le titre IV du présent projet de loi vise à transposer le Protocole de Nagoya, signé en 2011 par la France, qui modifie la Convention sur la diversité biologique de 1992. L'objectif est de prévoir un dispositif d'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées présentes sur notre territoire, et à définir les modalités de partage des avantages issus de l'utilisation de ces ressources.

Le Protocole de Nagoya

La Convention sur la diversité biologique, ouverte à la signature le 5 juin 1992 lors du sommet de la terre de Rio, est entrée en vigueur le 29 décembre 1993. Cette convention est à ce jour le seul instrument international complet sur la diversité biologique.

Elle a trois objectifs : la conservation de la diversité biologique, l'utilisation durable de ses éléments constitutifs et le partage juste et équitable des avantages découlant de l'utilisation des ressources génétiques.

Lors du sommet de Johannesburg en septembre 2002 a été lancée la négociation, dans le cadre de la convention, d'un régime international pour la promotion et la protection du partage juste et équitable des avantages découlant de l'utilisation des ressources génétiques, afin d'assurer la mise en oeuvre du troisième objectif. C'est l'objet du Protocole de Nagoya, adopté le 29 octobre 2010, après six ans de négociations.

Le Protocole impose une transparence accrue pour les fournisseurs et les utilisateurs de ressources génétiques. Le Protocole contient des dispositions sur la conformité, ainsi que sur l'établissement de conditions plus prévisibles d'accès aux ressources génétiques. Par ailleurs, le Protocole fixe les grands principes de l'accès aux connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques détenues par les communautés autochtones et locales, dans le but d'améliorer la capacité de ces communautés à profiter de l'utilisation de leurs connaissances, de leurs innovations et de leurs pratiques.

La transposition de ce Protocole doit permettre d'atteindre deux objectifs : stimuler la conservation de la diversité biologique et accroître la contribution de la diversité biologique au développement durable.

En matière de ressources génétiques, la France est dans une position exceptionnelle dans le monde : la France est à la fois un pays fournisseur de ressources, les outre-mer présentant une richesse unique en matière de biodiversité, et un pays utilisateur de ressources, avec de grandes entreprises dynamiques dans la pharmaceutique, l'agroalimentaire ou la cosmétique.

Il est donc particulièrement pertinent de mettre en place des dispositifs de déclaration et de contrôle qui permettent de garantir à la fois la préservation des ressources, mais aussi leur utilisation en toute sécurité par les entreprises françaises, sans risque de se voir accuser de biopiraterie.

2. Un dispositif complexe mais cohérent

Le dispositif d'APA est relativement complexe, même s'il présente une réelle cohérence.

Son champ d'application concerne à la fois les utilisateurs de ressources génétiques, c'est-à-dire les chercheurs, publics et privés, français ou non, mais aussi les fournisseurs de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles. Il s'agit de l'État pour les ressources génétiques, qui font partie du patrimoine de la nation, et des communautés d'habitants pour les connaissances traditionnelles associées.

Il est important de préciser que les ressources agricoles ne sont pas couvertes par le dispositif prévu à l'article 18 de ce projet de loi, soit parce qu'elles sont déjà couvertes par un traité international, le Traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture (TIRPAA), qui porte sur 64 espèces phytogénétiques, soit parce que leur régime sera défini dans les dix-huit mois à venir par une ordonnance prévue à l'article 26.

Pour les autres ressources, deux procédures sont prévues.

Si la recherche n'a pas de visée commerciale, les utilisateurs sont soumis à une procédure de simple déclaration.

Un organisme de recherche souhaite accéder en France à une plante présente en Guadeloupe. Il fait une déclaration auprès de l'administration avec un formulaire standardisé en ligne. Il signe une convention de partage des avantages prédéfinie et non monétaire, par exemple promettre un dépôt d'échantillons dans une collection locale, ou un compte rendu des résultats de la recherche. L'organisme reçoit un récépissé de déclaration. L'administration fait enregistrer ce récépissé en tant que certificat international de conformité au centre international sur l'accès aux ressources génétiques et le partage des avantages des Nations unies. L'organisme est désormais en mesure de prouver partout dans le monde qu'il est en conformité avec le droit international.

Si la recherche a un objectif de développement commercial, l'utilisateur est soumis à une procédure d'autorisation.

Un organisme de recherche souhaite accéder en France à une ressource en vue de mettre au point un produit pharmaceutique. Il dépose une demande d'autorisation auprès de l'administration avec un formulaire présentant l'objet résumé de la recherche. Il négocie et signe une convention de partage des avantages avec l'autorité administrative. Ce partage peut comprendre des avantages monétaires, mais ce n'est pas systématique, le seul critère déterminant prévu par le Protocole de Nagoya étant que le partage soit être « juste et équitable ». Les modalités précises sont donc convenues au cas par cas. L'autorité administrative autorise l'accès à la ressource en vue de son utilisation spécifique dans le cadre du projet, et fait enregistrer l'autorisation comme certificat international de conformité auprès des Nations unies.

Enfin, le projet de loi prévoit le cas de l'accès aux connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques et détenues par des communautés d'habitants.

Un organisme de recherche peut par exemple souhaiter utiliser un savoir traditionnel relatif aux propriétés médicinales supposées d'un insecte de Guyane. Il faut pour cela rechercher l'accord et la participation de la communauté d'habitants concernée par cette connaissance. Le texte prévoit de passer par l'intermédiaire d'une personne morale de droit public désignée par décret, qui organise la consultation de la communauté d'habitants. À l'issue de la consultation, cette personne morale dresse un procès-verbal relatant le déroulement des débats et l'accord ou l'absence d'accord sur l'utilisation de la connaissance. S'il y a un accord, l'organisme signe un contrat de partage des avantages avec la personne morale qui la négocie au profit de la communauté.

Le texte prévoit enfin plusieurs points de contrôle, pour permettre à l'administration de vérifier la conformité des acteurs avec le protocole de Nagoya.

Le biomimétisme au coeur d'une nouvelle révolution industrielle

Le biomimétisme désigne l'imitation de propriétés remarquables du vivant dans les activités humaines. Cela consiste par exemple à repérer un comportement remarquable dans la fabrication de matériaux par le vivant, ou encore à répliquer une structure naturelle pour élaborer des matériaux durables.

On compte de nombreux exemples de biomimétisme, dans des secteurs d'activités très variés, de l'agriculture à l'industrie en passant par des schémas d'organisation inspirés de la nature : la chauve-souris de Clément Ader, le Velcro de l'ingénieur suisse Georges de Mestral créé à partir des spécificités du chardon, les verres photochromes qui peuvent varier de couleur en fonction des ultra-violets, les alliages à mémoire de forme, la diminution de poids et l'augmentation de la résistance des ailes de l'Airbus A380 inspirées des structures osseuses des ailes d'oiseaux, ou encore les pare-brise anti-pluie imitant la structure en picot hydrophobe de la feuille de nénuphar. La liste est longue.

A l'heure où la croissance démographique et l'augmentation des besoins de nos sociétés font peser un poids croissant sur les ressources disponibles, le biomimétisme offre une inspiration utile pour réaliser une nouvelle révolution industrielle, fondée sur des procédés physico-chimiques plus sophistiqués et plus durables.

E. UNE PROTECTION DES ESPACES ET DES SITES MODERNISÉE (TITRE V ESPACES NATURELS + TITRE VI)

Le titre V du projet de loi propose une modernisation des outils d'aménagement du territoire et de protection en faveur des espaces naturels.

Le chapitre Ier du titre V vise tout d'abord à rationaliser les procédures de classement en parc naturel régional et d'élaboration de la charte du parc, et à moderniser les missions du syndicat mixte chargé de la gestion et de l'aménagement du parc (articles 27 à 31 bis). Mis en place dans des espaces dotés d'une forte valeur patrimoniale, les parcs naturels régionaux sont des lieux de coordination entre les acteurs locaux afin de définir et de mettre en oeuvre un projet commun de territoire en faveur de ce patrimoine naturel.

L'article 32 prévoit la création d'établissements publics de coopération environnementale (EPCE) afin de mettre à disposition des collectivités territoriales et de l'État une structure juridiquement plus adaptée à une coopération durable des acteurs publics en matière d'amélioration des connaissance sur l'environnement, de sensibilisation du public, d'expertise scientifique et de conservation des espèces et des milieux. Particulièrement utile aux conservatoires botaniques nationaux, cette forme juridique doit pouvoir être utilisée pour d'autres organismes publics agissant en faveur de l'environnement

L'article 32 ter inscrit dans le code de l'environnement l'existence de deux dispositifs d'origine internationale : les réserves de biosphère et les zones humides d'importance internationale. Ces deux initiatives, portées respectivement par l'UNESCO et par la Convention de Ramsar de 1971, ne créent pas de zonages supplémentaires mais s'inscrivent dans une logique de coexistence entre activités humaines et préservation de la biodiversité. Ils peuvent également améliorer l'attractivité de nos territoires, en créant un label international témoignant de l'engagement des élus locaux en faveur de la biodiversité.

Le chapitre II du titre V propose des outils fonciers innovants en faveur de la protection de la biodiversité et des espaces naturels.

L'article 33 A vise à rationaliser les modalités de mise en oeuvre de la compensation des atteintes à la biodiversité en proposant plusieurs dispositifs pour s'adapter aux besoins des maîtres d'ouvrage et aux enjeux environnementaux des projets. Sans imposer d'obligations nouvelles en matière de compensation écologique, ces dispositions visent à améliorer l'effectivité de la compensation, prévue au titre des différentes législations environnementales, générales ou sectorielles. Cet article précise les conditions d'exercice de l'activité d'opérateur de compensation, encadre le recours à la contractualisation pour la mise en oeuvre de la compensation, et inscrit dans le code de l'environnement le dispositif de réserves d'actifs naturels.

La compensation est un mécanisme qui doit permettre de réconcilier l'environnement et l'activité économique. En s'appuyant sur des dispositifs contractuels, elle pourra être une source de revenu supplémentaire pour les agriculteurs, tout en prévenant la diminution du foncier agricole disponible. Plusieurs organismes, publics ou privés, proposent déjà une mise en oeuvre de la compensation en contractant avec des exploitants, afin de valoriser les services environnementaux que rend déjà l'agriculture au quotidien. La rationalisation de la compensation doit permettre d'accompagner le développement de l'agroécologie.

L'article 33 prévoit la possibilité, pour un propriétaire de créer à sa charge des obligations réelles environnementales sur son bien immobilier, qui seront transmises aux propriétaires successifs. Ce dispositif vise à permettre aux propriétaires qui le souhaitent de pérenniser des actions en faveur de la biodiversité sur leurs terrains, en contractant avec des personnes publiques ou privées agissant pour la protection de l'environnement. Ce mécanisme pourrait être un outil au service de la compensation, comme alternative à l'acquisition foncière. Il permettra également aux organismes publics actifs en matière de protection des milieux (Conservatoire du littoral, Conservatoires régionaux d'espaces naturels) de disposer d'un mode de maîtrise du foncier plus économe en ressources publiques. Le mécanisme d'obligations réelles environnementales repose sur la liberté contractuelle des propriétaires, tout en associant, s'il en existe un, le preneur à la conclusion de l'accord.

L'article 34 donne compétence à l'autorité administrative pour créer un « zonage prioritaire pour la biodiversité » afin de maintenir l'habitat de certaines espèces protégées. L'objet de ce dispositif, qui privilégie une solution coercitive à une approche contractuelle et incitative, est de répondre aux difficultés rencontrées pour un nombre limité d'espèces. Ce zonage s'accompagne d'un programme d'actions, et, à l'expiration d'un délai, peut aboutir à des pratiques agricoles obligatoires, en faveur de l'espèce considérée.

Le texte propose aussi de verdir certains outils à vocation agricole : l'assolement en commun (article 35) et l'aménagement foncier agricole et forestier (article 36), instrument du remembrement en milieu rural. Si l'article relatif à l'assolement en commun prévoit que les finalités environnementales ne sont que complémentaires et optionnelles à l'objectif initial, l'article portant sur l'aménagement foncier prévoit un objectif environnemental supplémentaire.

Le projet de loi donne également la possibilité aux élus locaux de prendre des mesures favorables à la préservation de la trame verte et bleue. L'article 36 quater définit ainsi la notion d'espaces de continuités écologiques : il s'agit d'espaces ou de formations naturelles pouvant être identifiés et assortis de prescriptions spécifiques dans le plan local d'urbanisme, en vue de protéger les continuités écologiques sur le territoire.

Les articles 36 quinquies A et 36 quinquies B visent à favoriser la biodiversité en milieu urbain et péri-urbain. Une obligation de couverture des toitures par un système de végétalisation ou par des installations de production d'énergie renouvelable est imposée aux nouveaux centres commerciaux, ainsi qu'une limitation du nombre de places de stationnement imperméabilisées. Une disposition très générale prévoit également que les plans climat-énergie territoriaux comportent des mesures visant à « favoriser la biodiversité pour adapter la ville au changement climatique ».

Plusieurs articles habilitent par ailleurs le Gouvernement, au chapitre VII du titre V, à procéder par ordonnance à des ajustements circonscrits visant à simplifier les procédures et à adapter le droit existant aux réalités du terrain. Ces mesures concernent en particulier les parcs nationaux, les sites Natura 2000 et les réserves biologiques. En outre, toujours dans la même perspective de simplification et d'efficacité, l'article 67 habilite le Gouvernement à prendre une ordonnance pour mettre en place une expérimentation visant à simplifier la gestion des espaces naturels, lorsque leurs périmètres se recoupent.

Le titre VI du projet de loi porte sur les sites et les paysages, toujours dans la perspective d'améliorer et de dynamiser la préservation du patrimoine naturel dans les territoires.

Le chapitre Ier du titre VI vise à moderniser les procédures d'inscription et de classement des monuments naturels et des sites (articles 69 à 71).

L'article 69 prévoyait dans le projet de loi initial de mettre fin à toute nouvelle inscription de sites. Le texte transmis par l'Assemblée nationale permet à la procédure d'inscription de subsister, en accompagnement d'un site classé ou en cours de classement. L'article prévoit également une révision, dans un délai de dix ans, du « stock » des 4 800 sites inscrits à ce jour. Ce processus doit permettre d'opter pour le traitement le plus adapté à la protection du site concerné, compte tenu de ses évolutions et des différents outils disponibles au titre du code de l'environnement ou du code du patrimoine. Une modernisation de la procédure de classement vise également à faciliter le déclassement, ainsi que l'articulation des autorisations avec le dispositif des monuments historiques.

Le chapitre II du titre VI a pour objectif de renforcer la prise en compte des paysages dans les politiques d'aménagement du territoire.

En reprenant la définition conventionnelle du paysage, l'article 72 vise à élargir cette notion à l'ensemble des paysages, au-delà du seul critère de l'intérêt remarquable aujourd'hui prévu par le code de l'environnement. Afin d'améliorer la connaissance des paysages, une définition de l'atlas de paysages est proposée, dans la perspective d'une généralisation de ces documents sur l'ensemble du territoire national. L'article 72 précise également l'élaboration des objectifs de qualité paysagère, prévus dans les chartes de parcs naturels régionaux et dans les schémas de cohérence territoriale.

Afin d'identifier et de développer l'expertise spécifique en matière de paysages, l'article 72 bis encadre l'utilisation de la dénomination de « paysagistes concepteurs », en la conditionnant à l'obtention d'un diplôme spécifique, réformé en 2014, ou à des conditions de formation ou d'expérience professionnelle analogues à celles des titulaires de ce diplôme.

F. DES MESURES ESSENTIELLEMENT TECHNIQUES POUR LA MER ET LE LITTORAL (TITRE V CHAPITRES III ET IV)

· Le chapitre III du titre V (article 37 à 46 ter) comporte quinze articles consacrés au milieu marin. Il s'agit en réalité pour la plupart de dispositions relativement techniques qui visent à transposer dans notre droit interne, les notions de zone économique exclusive (ZEE) et de plateau continental, issues de la convention de Montego Bay du 10 décembre 1982, et à en tirer toutes les conséquences qui en découlent en termes d'autorisation des activités et d'encadrement de la recherche. Votre rapporteur se félicite de cette modernisation bienvenue de notre droit, tout en déplorant qu'il ait fallu attendre le Grenelle de l'environnement pour qu'une telle réflexion s'amorce, plus d'un quart de siècle après l'adoption de la convention.

On y trouve cependant quelques dispositions intéressantes, comme la mise en place d'une évaluation collective des incidences pour la pêche maritime professionnelle en zone Natura 2000 (article 37) ou l'assouplissement des modalités de gestion de certaines aires marines protégées (AMP), comme les réserves naturelles marines ou les parcs naturels marins (articles 38 et 39). Votre rapporteur rappelle à ce sujet que la Nouvelle-Calédonie a créé récemment la plus grande AMP du monde : le parc naturel de la mer de Corail. D'autres projets ambitieux sont en gestation autour de l'archipel des Marquises en Polynésie française avec la contribution de l'Agence des aires marines ou dans les eaux au large de Kerguelen et de Crozet. La protection de la biodiversité par des outils réglementaires tels que les réserves naturelles doit se développer pour crédibiliser le volet « protection de la nature » de ce réseau en fort développement.

Votre rapporteur se félicite surtout de la mise en place d'un nouvel outil de police administrative à l'article 43 : la « zone de conservation halieutique » (ZCH). Elle permettra d'interdire, dans les espaces côtiers, les activités incompatibles avec le bon état d'une ressource halieutique et de réglementer localement les activités à risque. Votre rapporteur a travaillé pendant deux ans avec les pêcheurs et les associations à la maturation de ce concept.

· Le chapitre IV du titre V (articles 47 à 51 ter) est plus spécifiquement consacré au littoral. En pratique, la majorité des huit articles qu'il comporte vise à renforce les moyens d'action du Conservatoire du littoral afin de lui permettre d'atteindre ses objectifs ambitieux (l'acquisition de 200 000 hectares en métropole et de 70 000 hectares outre-mer à horizon 2050) : élargissement de son mandat au patrimoine culturel et à la gestion intégrée des zones côtières, développement de ses ressources propres, droit de regard sur l'élaboration des plans départementaux des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature (PDESI), possibilité de bénéficier du transfert de biens sans maître (articles 47 à 50). Votre rapporteur y est d'autant plus favorable que le conservatoire fête ses quarante années d'existence.

Il soutient également l'établissement d'une cartographie nationale de l'érosion littorale, basée sur un indicateur national de la vitesse d'évolution de l'érosion, en application de la stratégie nationale de gestion du trait de côte adoptée en mars 2012 (article 51 bis).

· Plusieurs autres dispositions éparses concernent les enjeux maritimes, à l'instar de l'interdiction de largage des eaux de ballast à proximité du littoral (article 51 undecies), du régime d'opposabilité de la stratégie nationale pour la mer et le littoral (article 51 duodecies) ou des règles d'expulsion des navires (article 51 quindecies).

Enfin, le projet de loi comporte plusieurs habilitations à procéder par ordonnance, notamment pour permettre l'extension des parcs nationaux, des parcs naturels marins et des réserves naturelles aux eaux sous juridiction de l'État et aux espaces du plateau continental (article 62), mais aussi, de façon beaucoup plus large, pour refondre le corpus relatif aux espaces maritimes et à l'exercice des droits souverains et de la juridiction sur ces espaces (article 68).

G. UN RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LES POLLUTIONS ET DES SANCTIONS CONTRE LES ATTEINTES À LA BIODIVERSITÉ

1. Un encadrement plus strict de l'utilisation des produits phytosanitaires

Le projet de loi comprend plusieurs dispositions, introduites par les députés à l'Assemblée nationale, qui rendent plus stricte la réglementation en matière de mise sur le marché et d'utilisation des produits phytosanitaires.

L'article 51 quinquies prévoit que l'autorité administrative définira par arrêté « les modalités de mise en oeuvre des produits destinés à être mélangés à de l'eau dans une cuve avant leur utilisation, d'épandage des fonds de cuve, de vidange des fonds de cuve et de réutilisation du fond de cuve résultant d'une première application de produit ». L'objectif est de réaffirmer la base légale des dispositions de l'arrêté actuellement en vigueur du 12 septembre 2006 qui définit les modalités d'utilisation des produits phytosanitaires.

L'article 51 nonies prévoit que le plan Ecophyto valorise les projets territoriaux visant la suppression des produits phytosanitaires de la famille des néonicotinoïdes.

L'article 51 quaterdecies interdit pour sa part purement et simplement les produits phytosanitaires de la famille des néonicotinoïdes à compter du 1er janvier 2016.

2. Plusieurs précisions importantes sur la politique de l'eau en France

L'article 51 octies transpose la directive 2013/39/UE sur les rejets de substances chimiques. Cette directive a introduit de nouvelles exigences pour la protection des milieux aquatiques et du biote, avec l'ajout de douze nouvelles substances, la modification des échéances d'atteinte du bon état chimique de l'eau, et l'ajout de la surveillance sur la matrice biote pour certaines substances jusqu'alors surveillées seulement dans l'eau.

Cet article prévoit donc la prise en compte de la matrice biote, et permet au pouvoir réglementaire d'ajuster les échéances de mise en conformité sur le bon état chimique des eaux. Actuellement, l'échéance est fixée à 2015. Cet article doit donc permettre de donner un délai complémentaire.

L'article 51 decies donne une définition législative à une notion jusque-là définie uniquement par la jurisprudence : le cours d'eau. Constitue un cours d'eau un écoulement d'eaux courantes dans un lit naturel à l'origine, alimenté par une source et présentant un débit suffisant la majeure partie de l'année. L'écoulement peut ne pas être permanent compte tenu des conditions hydrologiques et géologiques locales.

Cette définition, fortement attendue par les acteurs locaux concernés, aura des conséquences significatives sur le terrain, en termes d'application de la police de l'eau, ou de pratiques pour les agriculteurs.

3. Un nouvel éventail de sanctions en matière d'atteintes à la biodiversité et à l'environnement

Plusieurs articles visent, soit à renforcer des dispositifs de sanctions existant en matière d'atteintes à la biodiversité, soit à créer de nouvelles incriminations lorsqu'il existait un vide juridique.

Ainsi, l'article 52 renforce les sanctions en cas d'atteinte aux espèces protégées, en multipliant par dix le montant des amendes encourues, par exemple lorsqu'on porte atteinte à la conservation des espèces ou encore des habitats naturels, ainsi que le fait de détruire, d'altérer ou de dégrader certains sites d'intérêt géologique.

Les articles 52 bis et 52 ter renforcent les pouvoirs des inspecteurs de l'environnement en matière de lutte contre les infractions commises en ayant recours à un moyen de communication électronique, sur internet notamment.

Plusieurs dispositions visent à améliorer la mise en oeuvre en France de la convention de Washington du 5 mars 1973 sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction. L'article 53 permet ainsi la communication d'information concernant la lutte contre la fraude, entre les agents habilités à constater les infractions, les douaniers et le secrétariat de cette convention internationale. L'article 57 bis prévoit par ailleurs la remise d'un rapport sur la mise en oeuvre de la convention de Washington.

Enfin, l'article 57 crée un délit de trafic de produits phytosanitaires en bande organisée, avec des peines de prison et d'amende majorées.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LE POINT DE VUE GÉNÉRAL DE LA COMMISSION SUR LE TEXTE : BILAN DE LA DISCUSSION GÉNÉRALE EN COMMISSION

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a examiné 564 amendements et en a retenu 225 dont l'initiative revient au rapporteur, aux rapporteures pour avis des commissions des affaires économiques et de la culture et à chacun des groupes politiques représentés. La priorité dégagée par le rapporteur dans ses propositions d'amendements a toujours été de se tenir éloigné des provocations ou des postures idéologiques, en abordant chaque sujet avec la plus grande ouverture et le plus grand pragmatisme.

Un certain nombre de sujets qui ont fait débat nécessitent certainement encore un approfondissement, auquel votre rapporteur souhaite associer l'ensemble des membres de la commission dans la perspective de l'examen du projet de loi en séance publique et de la deuxième lecture.

Il s'est néanmoins efforcé, à ce stade, de chercher des compromis, en évitant de basculer d'une caricature à l'autre. Plutôt que de protéger la nature en la mettant sous cloche, il a souhaité mettre en avant le potentiel de valorisation économique et d'emplois que sa préservation permet.

Pour autant, lorsque l'urgence de la situation le réclame, il n'a pas hésité à adopter des positions fortes : sur ces questions, il n'a pas voulu se contenter d'un « juste milieu » entre protection de la nature et intérêts économiques.

Il a également été attaché à la qualité du droit de l'environnement, en s'efforçant de rendre le cadre juridique aussi simple, souple et lisible que possible. Une attention particulière a été portée à la qualité du texte, à la définition des concepts et à leur portée effective, afin d'éviter de figer un droit nécessairement évolutif.

Au total, la commission a voulu ajouter à la fois de l'ambition et du pragmatisme à ce texte, en tentant d'éviter les postures politiciennes pour apporter une réponse à la hauteur des enjeux.

B. TITRE I : UNE SIMPLIFICATION DES PRINCIPES GÉNÉRAUX DU DROIT DE L'ENVIRONNEMENT

Votre rapporteur a considéré que les précisions de vocabulaire et de définitions, qui pourraient sembler anecdotiques, traduisent au contraire des avancées récentes majeures des recherches scientifiques relatives à la biodiversité : l'importance de ne pas tenir compte seulement des différentes « composantes » de la biodiversité, mais aussi et surtout de toutes les « interactions » entre ces dernières.

La biodiversité ne peut plus aujourd'hui être vue comme l'addition statique d'éléments donnés, mais comme un véritable « tissu vivant », en évolution constante. La biodiversité elle-même est cette évolution permanente, ces changements, ces connexions, ces échanges, cette dynamique, des milieux, des espèces, des espaces entre eux.

Cette évolution n'est d'ailleurs pas seulement mise en avant par les scientifiques ou les chercheurs spécialistes, mais aussi par les gestionnaires eux-mêmes, confrontés chaque jour à cette réalité que l'on sait aujourd'hui mieux cerner.

En outre, cette nouvelle vision conduit à donner tout son relief à la connaissance, la protection, la préservation et la gestion de ce que l'on appelle la « biodiversité ordinaire », par opposition à la « biodiversité remarquable », sans pour autant opposer ces deux aspects.

Sur ce titre, votre rapporteur a proposé à votre commission de renforcer la définition de la biodiversité qui y est introduite en ajoutant la dimension essentielle de « dynamique » et « d'interactions » des écosystèmes entre eux et avec les milieux.

Votre commission a également suivi votre rapporteur sur l'adoption d'une ligne claire de simplification du droit. Elle a ainsi :

- préféré à la notion « d'êtres vivants » celle « d'espèces animales et végétales » ;

supprimé l'ajout des « sols » comme élément constitutif du patrimoine de la Nation dans la mesure où cette notion est déjà comprise dans celle, plus large, de « géodiversité » déjà prévue par l'article ;

- supprimé la précision de paysages « diurnes et nocturnes » ;

supprimé l'objectif d'absence de perte nette, voire de gain de biodiversité pour le principe d'action préventive, qui n'a aucune portée normative ;

déplacé au sein du code rural le principe de complémentarité entre l'environnement, l'agriculture et la sylviculture, qui n'est pas tant un principe juridique qu'un objectif de politique publique, tout en y introduisant et en définissant la notion de « services environnementaux » ;

précisé les principes d'action préventive et de solidarité écologique, dans un sens d'amélioration de la lisibilité du droit ;

- ramené à un an le délai de remise du rapport sur l'opportunité d'inscrire le principe de non-régression dans le code de l'environnement et précisé qu'il devrait également porter sur le principe juridique en tant que tel ;

- précisé que le patrimoine commun de la Nation générait des « services écosystémiques et des valeurs d'usage » : votre rapporteur a en effet considéré que la notion de « services écosystémiques » correspondait aux services que rendent les milieux naturels, rendant logique son inscription dans le code de l'environnement, contrairement aux « services environnementaux », qui, en tant que services rendus par l'activité humaine à la biodiversité, ont vocation à être définis dans le code rural, et que la notion de valeurs d'usage visait des activités comme la chasse mais aussi l'agriculture.

Votre commission a également introduit après l'article 2, un article additionnel visant à inscrire dans le code civil un régime de responsabilité du fait des atteintes à l'environnement.

Le Sénat a en effet adopté à l'unanimité, le 16 mai 2013, une proposition de loi de Bruno Retailleau visant à inscrire la notion de dommage causé à l'environnement dans le code civil. Or, depuis cette adoption à l'unanimité, le texte n'a pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, et le Gouvernement, qui l'avait pourtant annoncé, n'a pas déposé de projet de loi sur le sujet.

Votre rapporteur a considéré qu'il y avait urgence à faire avancer ce sujet, dans la mesure où nous avons une obligation constitutionnelle de réparation des dommages causés à l'environnement. La Cour de cassation a d'ailleurs consacré en 2012 (au sujet de l'Erika), la notion de « préjudice écologique » et la nécessité de réparer « l'atteinte directe ou indirecte portée à l'environnement ».

Votre commission a adopté le dispositif tel qu'il avait été adopté par le Sénat en 2013. Mais votre rapporteur souligne qu'il sera sans doute nécessaire d'affiner le dispositif, en donnant par exemple à la future Agence française pour la biodiversité un rôle essentiel dans la procédure de saisine du juge civil d'une demande de réparation du préjudice écologique, ou encore un rôle de bénéficiaire possible des dommages et intérêts lorsque la réparation en nature n'est pas envisageable.

Enfin, à l'article 4, votre commission a prévu une articulation entre la stratégie nationale pour la biodiversité et l'Agence française pour la biodiversité et, parallèlement, entre les stratégies régionales pour la biodiversité et les délégations territoriales de l'Agence.

Elle a aussi prévu la mise en place automatique de plans d'action pour toutes les espèces classées sur la liste rouge de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN).

C. TITRES II, III ET III BIS : VERS UNE GOUVERNANCE RATIONALISÉE ET ACCORDANT TOUTE LEUR PLACE AUX OUTRE-MERS

Sur la gouvernance de la biodiversité, votre commission s'est interrogée sur l'équilibre le plus pertinent à mettre en oeuvre. Votre rapporteur a pu constater, tout au long de ses auditions, que les principales préoccupations des différents acteurs portaient sur leur présence au sein du conseil d'administration de la future Agence française pour la biodiversité. Il a pourtant conclu de ses travaux que ces revendications, tout comme les longs débats qui ont eu lieu sur le sujet à l'Assemblée nationale, se trompaient en réalité de cible et auraient dû plus utilement porter sur l'instance de concertation qu'est le Comité national de la biodiversité (CNB).

En effet, le CNB, qui remplace l'actuel Comité national trames verte et bleue issu du Grenelle, et qui constitue en quelque sorte le « Parlement » de la politique de biodiversité, doit constituer le véritable lieu de dialogue, l'instance de concertation et de consultation qui pèse pour définir les grandes orientations de la politique menée, sur le modèle, par exemple, du Conseil national de la transition écologique (CNTE).

Au contraire, l'Agence, qui a vocation à être l'équivalent de l'ADEME pour les questions de biodiversité, est un opérateur public, outil de mise en oeuvre d'une politique publique, instrument au service des orientations définies.

Votre commission a donc considéré que c'était au sein du Comité national que devaient être représentées toutes les catégories d'acteurs concernés afin de pouvoir peser et faire évoluer les lignes directrices de la politique mise en oeuvre en matière de biodiversité, comme elles l'étaient d'ailleurs déjà au sein du Comité national trames verte et bleue et comme elles le sont au sein du CNTE.

Le rapport2(*) de la mission de préfiguration Agence française pour la biodiversité, remis à la ministre le 10 juin 2015, faisait d'ailleurs le même constat : « La composition du Comité national de la biodiversité mériterait d'être précisée dans la loi. Les débats en première lecture à l'Assemblée nationale sur la composition du conseil d'administration de l'Agence auraient plutôt dû s'appliquer au comité national de la biodiversité, lieu de concertation avec les acteurs sur la politique nationale. Inversement, le conseil d'administration de l'Agence devrait être réduit en nombre et replacé dans son rôle d'administration de l'établissement public dont les orientations sont liées aux politiques nationales ».

Suivant ce raisonnement, votre commission a donc, en ce qui concerne le Comité national pour la biodiversité :

renforcé sa composition en prévoyant des représentants des différentes catégories d'acteurs suivantes : les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics nationaux oeuvrant dans le champ de la biodiversité, les organismes socio-professionnels concernés, les propriétaires et usagers de la nature, les associations, organismes ou fondations oeuvrant pour la préservation de la biodiversité, les gestionnaires d'espaces naturels, les scientifiques ou représentants d'organismes de recherche et des personnalités qualifiées ;

- rendu systématique la consultation de ce Comité par le Gouvernement sur les projets de textes relatifs à la biodiversité ;

- prévu que le CNB assure une concertation avec les autres enceintes qui concernent la biodiversité comme le Conseil national de l'eau, le Conseil national de la montagne, etc ;

- prévu qu'il pouvait également donner son avis sur les orientations stratégiques de l'Agence.

En outre, elle a prévu que les comités régionaux de la biodiversité pouvaient, parallèlement, donner leur avis sur les orientations stratégiques des délégations territoriales de l'AFB et qu'elles étaient associées à la définition des stratégies régionales pour la biodiversité.

Concernant l'Agence française pour la biodiversité, votre commission a :

- renforcé ses missions en prévoyant notamment une mission de suivi et d'évaluation de la mise en oeuvre des mesures de compensation écologique ainsi qu'une mission d'appui à la mise en oeuvre de plans de lutte contre l'introduction et le développement des espèces invasives ou encore d'appui technique aux acteurs socio-économiques dans leurs projets en faveur de la biodiversité ;

restreint parallèlement son conseil d'administration en ne prévoyant dans la loi que quatre catégories de membres réparties en collèges que viendra préciser le décret ;

- rendu obligatoires les délégations territoriales de l'AFB ;

- prévu un deuxième comité d'orientation permanent dédié à la biodiversité ultramarine.

Sur la question des missions de police de l'AFB, un débat s'est engagé au sein de la commission, mettant notamment en cause le cumul des fonctions de conseil et de police, et plus largement sur la question des agents de l'ONEMA et de leurs relations avec les agriculteurs.

Votre rapporteur a souligné que les agents de l'ONEMA et de l'ONCFS travaillaient déjà ensemble sur le terrain, notamment en outre-mer, dans le cadre de services mixtes.

Votre commission a donc adopté un amendement prévoyant une mutualisation des missions de police entre tous les établissements publics concernés, dans le cadre d'unités de travail communes.

Votre commission a également rétabli, à l'article 7 ter, la majorité du conseil d'administration de l'ONCFS aux représentants des chasseurs, et y ajouté trois représentants des collectivités territoriales. Elle a parallèlement rétabli la majorité simple (et non plus celle des deux tiers), pour pouvoir mettre en oeuvre la procédure de rattachement prévue par l'article 8.

Elle a en revanche supprimé l'article 7 ter A, qui prévoyait un rapport sur l'opportunité de transférer la compétence « espaces naturels sensibles » aux régions, dans la mesure où les départements font preuve depuis des années d'une gestion efficace de proximité.

Elle a également supprimé la remise d'un rapport au Parlement relatif à l'élargissement du périmètre de l'Agence française pour la biodiversité et à l'opportunité de fusionner cette agence avec d'autres établissements publics nationaux afin de permettre une meilleure prise en compte de la biodiversité terrestre (article 11 bis).

Enfin, votre commission a considéré que la réforme de la gouvernance de l'eau prévue au titre III bis, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale n'avait fait l'objet d'aucune concertation avec les acteurs du monde de l'eau, alors même qu'une réforme est récemment intervenue par décret en juin 2014.

Votre commission a ainsi réécrit les articles 17 ter et 17 quater afin de :

consacrer le système actuel pour la composition des comités de bassin, issu du décret de 2014, tout en prévoyant que chaque sous-collège du deuxième collège puisse élire son vice-président en son sein ;

- prévoir que chaque sous-collège d'usagers du deuxième collège des comités de bassin ait un nombre égal de représentants au sein du conseil d'administration des agences de l'eau, auxquels viennent s'ajouter un siège pour une personnalité qualifiée et un siège pour les organisations socioprofessionnelles.

Enfin, à l'article 17 quinquies, votre commission a remplacé le régime d'incompatibilité par le renvoi à un décret de la définition de règles de déontologie pour les membres du conseil d'administration d'une agence de l'eau.

D. TITRE IV : SÉCURISER LA MISE EN oeUVRE DU DISPOSITIF D'ACCÈS AUX RESSOURCES GÉNÉTIQUES ET DE PARTAGE DES AVANTAGES POUR L'ENSEMBLE DES ACTEURS

Votre commission a adopté le titre IV visant à la mise en place d'un système d'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées et de partage des avantages, en y apportant quelques modifications visant pour l'essentiel à sécuriser juridiquement le dispositif proposé pour une meilleure application par l'ensemble des acteurs.

Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement précisant les modalités d'entrée en vigueur du dispositif à l'article 18. Les alinéas relatifs à l'entrée en vigueur se trouvent désormais au sein d'un nouveau paragraphe 1 bis.

Ces dispositions ont en effet suscité un certain nombre d'inquiétudes parmi les différents acteurs concernés. Le texte prévoit que le dispositif d'accès et de partage des avantages ne s'applique qu'aux accès ultérieurs à la promulgation de la loi pour les projets de recherche fondamentale. Pour la recherche à visée commerciale, l'entrée en vigueur est un peu différente. Sont soumis à la procédure d'autorisation les personnes utilisant des ressources après la promulgation de la loi. Y sont également soumis les personnes ayant accédé à une ressource avant la promulgation de la loi, mais changeant radicalement d'objectif de recherche : c'est le sens du concept de « nouvelle utilisation ».

L'amendement adopté ne modifie pas sur le fond ces modalités d'entrée en vigueur, que votre commission a jugé justifiées. 90 % de la biodiversité connue à ce jour est conservée en collection. Il convient donc de ne pas exclure les collections de l'application du texte : le dispositif se verrait dans ce cas privé de toute efficacité.

En revanche, cet amendement sécurise le régime juridique à venir pour les ressources génétiques issues d'espèces domestiquées et cultivées ou d'espèces sauvages apparentées : il exclut les ressources agricoles de ces modalités d'entrée en vigueur. Leur régime sera entièrement défini par l'ordonnance de l'article 26.

Votre commission a également, à l'initiative des groupes communiste et écologiste, approfondi les dispositions relatives à la brevetabilité des ressources génétiques. Les amendements adoptés à l'article 18 imposent au bénéficiaire d'une autorisation française de s'engager à ne revendiquer aucun droit de propriété intellectuelle limitant l'accès à ces ressources génétiques pour la recherche, la conservation, l'utilisation durable, la valorisation ou l'exploitation commerciale.

Il ne serait pas possible de solliciter un droit de propriété intellectuelle sur une telle ressource génétique en France, ou même en Europe. Cependant, la législation d'autres États, notamment d'Amérique du Nord, le permet. Une entreprise pourrait faire breveter à l'étranger un gène natif d'une plante prélevée en France. Il restreindrait par conséquent l'accès aux ressources génétiques sauvages de cette plante. Avec l'adoption de ces amendements, l'entreprise se verra retirer son certificat de conformité au protocole de Nagoya et se trouvera donc dans une situation de biopiraterie passible de sanctions.

Enfin, votre commission a précisé, à l'initiative de votre rapporteur, les motifs justifiant un refus, par l'administration, de délivrer une autorisation d'utilisation d'une ressource génétique. Il s'agit là aussi d'une réponse aux préoccupations exprimées par les acteurs concernés. La notion d'affectation significative de la biodiversité n'étant pas précise, votre commission l'a définie en indiquant qu'elle devait s'entendre comme une restriction de l'utilisation durable de la ressource ou, surtout, son épuisement.

De manière générale, votre commission souscrit pleinement à la mise en place du dispositif d'accès et de partage des avantages. Bien que complexes de prime abord, les procédures prévues seront en pratique extrêmement standardisées et ne constitueront pas une charge importante pour les chercheurs et les entreprises. Le coût à l'entrée dans ce nouveau dispositif est réel, mais il sera vite compensé.

En revanche, les avantages seront conséquents. D'une part, la France sera dotée d'un dispositif permettant de protéger ses ressources, en particulier dans les outre-mer. Sans mettre la nature sous cloche, le dispositif assure que l'utilisation des ressources se fera de manière durable. D'autre part, le texte garantit que les communautés locales recevront des retombées, parfois monétaires, des recherches entreprises sur la base de leurs savoirs traditionnels. C'est un progrès important par rapport à la situation actuelle, où seule la région de Guyane dispose d'un régime de protection. Enfin, ce texte est protecteur pour les entreprises françaises : elles ne pourront être accusées de biopiraterie car elles disposeront d'une preuve, valable partout dans le monde, que les ressources et les savoirs utilisés ont été prélevés dans le strict respect du protocole de Nagoya.

E. TITRES V ET VI : TROUVER L'ÉQUILIBRE ENTRE PROTECTION DE LA NATURE ET DÉVELOPPEMENT DES ACTIVITÉS ÉCONOMIQUES

S'agissant des dispositions relatives aux parcs naturels régionaux, votre commission est favorable au renforcement et à la modernisation de ces projets de développement territorial. Votre rapporteur a proposé des amendements rédactionnels ou de précision, ainsi qu'une extension du périmètre des documents soumis pour avis au syndicat mixte du parc, aux thèmes de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des risques.

Votre commission a également adopté un amendement de la commission des affaires économiques, visant à supprimer l'article 27 bis prévoyant d'étendre aux parcs nationaux, le dispositif imposant aux schémas de cohérence territoriale de transposer les dispositions pertinentes de la charte des parcs naturels régionaux. La spécificité de la réglementation en coeur de parc national, et le souhait des élus locaux de bénéficier d'un moratoire en matière d'élaboration des documents d'urbanisme justifient de ne pas procéder à un tel alignement pour les parcs nationaux.

À l'initiative de Rémy Pointereau, votre commission a supprimé l'article 29, qui prévoyait de conditionner une dérogation à l'interdiction de publicité dans un parc naturel régional, par un règlement local de publicité, à l'existence d'orientations ou de mesures relatives à la publicité dans la charte du parc. Cette inversion du régime existant remet en cause l'équilibre entre les parcs naturels régionaux et les collectivités territoriales, et suggère un manque de confiance à l'égard des élus locaux.

Sur proposition de votre rapporteur, la commission a adopté, à l'article 32, un amendement visant à étendre le périmètre potentiel des nouveaux établissements publics de coopération environnementale, en cohérence avec la possibilité de créer des délégations de l'Agence française pour la biodiversité sous cette forme, et afin d'accompagner la fusion prévue des instances en charge de l'eau et de la biodiversité dans les territoires d'outre-mer.

Afin d'assurer l'exemplarité internationale de la France en matière de biodiversité, votre rapporteur a proposé, à l'article 32 ter, d'inscrire explicitement dans la stratégie nationale pour la biodiversité un objectif de développement des réserves de biosphère et des zones humides d'importance internationale, dites « sites Ramsar ».

Sur proposition de la commission des affaires économiques, votre commission a adopté un amendement de suppression de l'article 32 quater, visant à créer un droit de préemption supplémentaire au bénéfice de l'agence des espaces verts d'Ile-de-France au titre des espaces naturels sensibles. Cette compétence, à laquelle est rattachée la taxe d'aménagement, appartient aux départements. Par ailleurs, la création d'un droit de préemption supplémentaire viendrait complexifier l'exercice des droits existants, notamment celui de la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER). La SAFER de la région Ile-de-France ayant une convention cadre avec l'agence des espaces verts, il n'est pas apparu opportun de modifier le cadre existant.

À l'initiative d'Evelyne Didier, votre commission a adopté un article additionnel visant à généraliser l'élaboration d'un plan de gestion pour les terrains acquis au titre des espaces naturels sensibles, pour garantir que l'exercice de ce droit de préemption est effectivement suivi d'une gestion durable.

Afin d'apporter une expertise supplémentaire à l'autorité administrative lors de l'examen des demandes de dérogation au dispositif de protection stricte des espèces, votre commission a adopté un amendement proposé par Ronan Dantec, visant à donner la possibilité à l'administration de faire appel à une tierce expertise pour évaluer l'absence d'autre solution satisfaisante, aux frais du pétitionnaire.

S'agissant des mesures foncières et relatives à l'urbanisme, votre rapporteur a proposé à l'article 33 A de prévoir un agrément des opérateurs de compensation, afin de s'assurer que ces acteurs disposent des capacités nécessaires à la mise en oeuvre des mesures de compensation, à la charge des maîtres d'ouvrage. La compensation étant une activité d'un intérêt particulier pour la collectivité, et dotée d'enjeux spécifiques, votre commission a considéré qu'il était nécessaire de prévoir un tel encadrement.

Votre commission a également souhaité conserver le dispositif de réserves d'actifs naturels, prévu au même article. Un déplacement de votre rapporteur dans les Yvelines avec Sophie Primas, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques, a permis de découvrir tout le potentiel de ce dispositif, mis en place de façon ambitieuse et avec une grande rigueur par le conseil départemental.

Dans l'objectif de préserver les terres agricoles, votre rapporteur a proposé à votre commission de confier à l'Agence française pour la biodiversité la réalisation d'un inventaire national des espaces naturels appartenant à des personnes publiques, et susceptibles d'être mobilisés pour des opérations de compensation, compte tenu de leur fort potentiel écologique. Ce recensement permettra d'identifier en amont les terrains inutilisés par les personnes publiques et propices à la compensation. Certains établissements publics comme VNF ou la SNCF possèdent de nombreux espaces naturels, parfois délaissés, qui pourraient accueillir des mesures de compensation.

À l'initiative de votre rapporteur et de la commission des affaires économiques, votre commission a encadré le dispositif d'obligations réelles environnementales prévu à l'article 33, afin de sécuriser le cadre juridique de ce mécanisme innovant mis à disposition des propriétaires. Dans le respect du principe de liberté contractuelle, votre commission a adopté des amendements visant à préciser le contenu obligatoire du contrat créant les obligations, à lier la durée de vie des obligations au respect des engagements pris par le cocontractant, et à étendre le champ des détenteurs de droit consultés en amont de la conclusion du contrat. Afin d'éviter que l'obligation de conclure le contrat sous forme authentique ne soit une entrave au développement de ce dispositif, votre commission a adopté un amendement proposé par la commission des affaires économiques visant à exonérer cette procédure de droits d'enregistrement et de taxe de publicité foncière.

Plusieurs amendements de suppression ont été déposés sur l'article 34 créant un zonage prioritaire pour la biodiversité afin de maintenir l'habitat de certaines espèces protégées. Ce zonage, qui serait associé à des pratiques agricoles obligatoires, suscite de nombreuses inquiétudes que votre rapporteur a bien entendues. Si l'objet de ce dispositif est de répondre à de vraies difficultés pour un nombre limité d'espèces, en particulier le grand hamster d'Alsace, la méthode proposée a semblé inadaptée à votre commission et peu respectueuse du travail des agriculteurs, qui s'engagent déjà dans des programmes d'actions volontaires. Dans l'attente d'une solution plus consensuelle, votre commission a adopté les amendements de suppression de cet article.

S'agissant des dispositions des articles 35 et 36, votre commission a adopté la proposition de la commission des affaires économiques visant à rappeler l'objectif initial économique et social de l'assolement en commun, et a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement prévoyant la prise en compte par les opérations d'aménagement foncier rural et forestier du principe de complémentarité inséré par l'article 2 du présent projet de loi dans le code rural et de la pêche maritime. Tout en donnant une portée effective à ce principe, cette modification permet de garantir la vocation agricole de cet outil, afin que la finalité environnementale ne soit que complémentaire et optionnelle.

À l'initiative d'Annick Billon, un article additionnel a été inséré par votre commission afin de conférer au Conseil national de la propriété forestière (CNPF) le statut de personne publique associée lors de l'élaboration des documents d'urbanisme. La forêt privée représente plus de 70 % de la forêt en France, qui couvre dans son ensemble un tiers du territoire métropolitain. Cette disposition permet d'étendre le périmètre de consultation du CNPF, et donc de renforcer la prise en compte des enjeux forestiers au niveau local.

Votre commission a également inséré plusieurs articles additionnels relatifs aux conservatoires régionaux d'espaces naturels. L'article 36 quater A prévoit la possibilité d'une cession à titre gratuit d'immeubles du domaine privé de l'Etat à des conservatoires, lorsque ces terrains présentent une forte valeur écologique. L'article 36 quater B ajoute les conservatoires aux organismes auxquels les dons des particuliers peuvent venir en réduction de l'impôt de solidarité sur la fortune. L'article 36 quater C prévoit enfin l'extension des missions des conservatoires à l'expertise et à l'animation territoriale en appui aux politiques publiques en faveur du patrimoine naturel.

À l'initiative de la commission des affaires économiques, votre commission a supprimé l'article 36 quinquies A, considérant que les obligations imposées aux centres commerciaux en matière de toiture et de places de stationnement étaient disproportionnées par rapport aux gains environnementaux espérés, et compromises par plusieurs considérations techniques.

Sur proposition de votre rapporteur, l'article 36 quinquies B a également été supprimé. Compte tenu de la généralisation des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) pour tous les EPCI à fiscalité propre, de l'imprécision de la mesure, et de son inadaptation aux EPCI situés en milieu rural, votre commission a jugé inopportune cette disposition.

Sur les dispositions relatives aux sites inscrits, votre commission a décidé, sur proposition de votre rapporteur, de rétablir la procédure existante d'inscription, en cohérence avec la position défendue par Françoise Férat, rapporteure pour avis de la commission de la culture. Votre commission a considéré que cet outil historique de la loi de 1930 garde toute sa pertinence aujourd'hui pour assurer une surveillance et une protection souple des territoires. Il s'agit d'un instrument précieux pour les élus locaux, dont la mise en cause pour des motifs essentiellement administratifs est regrettable. Votre commission a conservé les dispositions relatives à la révision du « stock » de sites existants, afin de prendre les décisions les plus adaptées à leur protection, compte tenu des évolutions qu'ils ont pu connaître depuis leur inscription. Cette révision permettra de garantir la crédibilité de l'inscription ainsi maintenue.

S'agissant des dispositions intéressant les paysages, votre commission a précisé le cadre d'élaboration des atlas de paysages, tout en prévoyant le principe d'une révision périodique, afin de tenir compte des évolutions des paysages, en cohérence avec l'approche dynamique privilégiée par l'ensemble du projet de loi. Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a également assoupli l'élaboration des objectifs de qualité paysagère dans les chartes de parcs naturels régionaux et dans les schémas de cohérence territoriale, pour permettre aux élus locaux d'adapter la prise en compte des enjeux paysagers à l'échelle du territoire considéré.

À l'initiative de votre rapporteur, un article additionnel visant à consacrer la mission paysagère des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) a été inséré. Ces organismes ont un rôle de sensibilisation du public, d'information auprès des maîtres d'ouvrages, ainsi que d'assistance aux collectivités territoriales. Les CAUE participent déjà à l'élaboration de nombreux atlas de paysages auprès des collectivités, ainsi qu'à la prise en compte des enjeux paysagers dans les documents de planification, dont les SCoT. Le renforcement de cette fonction vient à l'appui des nouvelles dispositions en matière de paysages et de prise en compte des enjeux paysagers dans les politiques d'aménagement du territoire.

F. TITRE V (CHAPITRES III ET IV) : UNE VISION AU PLUS PRÈS DU TERRAIN DE LA PROTECTION DE LA BIODIVERSITÉ MARINE

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a introduit davantage de souplesse dans la gestion d'une réserve naturelle maritime en permettant à l'autorité compétente, si elle l'estime opportun, de confier la gestion aux représentants socio-professionnels de la pêche maritime et de la conchyliculture, ou seulement de les y associer (article 38).

Elle a également suivi la proposition de la commission des affaires économiques consistant à clarifier la procédure de classement et les modalités d'évolution d'une zone de conservation halieutique (article 43).

L'article 43 bis prévoyant la remise d'un rapport au Parlement sur l'impact des activités d'extraction de granulats marins a quant à lui été supprimé, puisque satisfait par le guide méthodologique que l'administration a prévu de publier à l'automne 2015.

L'article 45 a été réécrit pour compléter la liste des aires marines protégées entrant dans le champ de compétences de l'Agence française de la biodiversité en intégrant les parties maritimes des parcs naturels régionaux et les réserves nationales de chasse et de faune sauvage ayant une partie maritime.

Les moyens d'action du Conservatoire du littoral ont été encore renforcés par deux mesures : la prolongation de la mise à disposition d'agents contractuels des collectivités par dérogation au délai de droit commun de six ans maximum (article 47) et une précision sur les modalités de transferts des biens sans maître (article 49).

En ce qui concerne la stratégie nationale pour la mer et le littoral, votre commission a suivi la position de votre rapporteur consistant à donner la même force juridique aux documents stratégiques de façade et de bassin maritimes dans les espaces terrestres et les espaces maritimes, afin de ne pas créer de fracture avec les territoires rétro-littoraux dans la mesure où 80 % des pollutions marines proviennent de la terre. Il suit en cela la volonté du Grenelle de la Mer de développer une véritable gestion intégrée allant du haut du bassin versant jusqu'au large en mer.

En ce qui concerne les habilitations à procéder par ordonnance en matière maritime, votre commission les a conservées, sauf lorsqu'elle était en mesure d'en inscrire directement le dispositif dans la loi. Elle a néanmoins supprimé l'habilitation demandée à l'article 68, sur la refonte du corpus juridique applicable aux espaces maritimes, dans la mesure où votre rapporteur n'a pas obtenu le projet d'ordonnance ni d'indications précises sur son contenu, qui concerne pourtant un domaine sensible, l'exercice des droits souverains.

G. TITRE VI (CHAPITRES IV BIS ET V) : UNE POSITION RESPONSABLE SUR LA RÉPRESSION DES ATTEINTES À LA NATURE

1. Une position équilibrée sur la question des phytosanitaires

Concernant les produits phytosanitaires, votre commission a souhaité adopter une position équilibrée.

Elle a adopté sans modification l'article 51 nonies, qui prévoit que le plan Ecophyto valorise les projets territoriaux visant la suppression des produits phytosanitaires de la famille des néonicotinoïdes. Il ne s'agit pas de prévoir un fléchage prioritaire des fonds du plan Ecophyto vers la réduction de l'usage des néonicotinoïdes. Cet article garantit seulement qu'un volet du plan s'attache de manière spécifique à traiter cette question.

Votre commission a jugé que cet article permettait de donner une priorité politique à la réduction de l'usage des néonicotinoïdes, signal important et positif qu'il convient de ne pas supprimer.

Votre commission a en revanche jugé que l'article 51 quaterdecies ne pouvait en aucun cas être maintenu dans le projet de loi.

L'article interdit les produits néonicotinoïdes à compter du 1er janvier 2016. Cet article n'a pas de portée juridique : la disposition en question ne relève pas des pouvoirs du législateur national. La mise sur le marché et l'évaluation des pesticides sont encadrées par le règlement européen de 2009. Un État membre ne peut unilatéralement interdire une substance. Votre commission a donc appelé à la responsabilité, en soulignant par ailleurs la problématique des possibilités de substitution de ces produits, très limitées ou inexistantes pour certains usages en agriculture.

Pour autant, cette suppression est une suppression de raison. Il faut que le Gouvernement porte le sujet au niveau européen.

Les néonicotinoïdes sont une famille de pesticides introduite en 1994. On constate une corrélation nette entre le développement de ces substances et le début des diminutions de populations d'abeilles. Le récent rapport Neumann remis à l'agence européenne de sécurité des aliments préconise avec force une réévaluation de l'ensemble des molécules de cette famille, et un maintien du moratoire existant à l'heure actuelle sur quelques molécules.

Les néonicotinoïdes agissent sur les abeilles de manière sublétale : les abeilles ne meurent pas nécessairement mais deviennent désorientées ou ne travaillent plus. Dans certains cas, leurs défenses immunitaires se trouvent également affaiblies et elles sont ensuite plus sensibles par exemple au virus des ailes déformées. La littérature scientifique est de plus en plus formelle sur la dangerosité de ces molécules.

Le problème vient aussi des modalités d'utilisation de ces substances. Ces molécules ne sont généralement pas utilisées en aspersion, mais de manière systémique, sous la forme de graines enrobées. Avant le développement de l'utilisation des semences enrobées, lors des pulvérisations des phytosanitaires, les abeilles connaissaient des pics de mortalité ponctuels, qui ne menaçaient pas à moyen terme la viabilité des ruches. Désormais, les abeilles sont exposées à ces produits de manière continue.

Votre commission a estimé que le Gouvernement se devait de prendre des engagements forts devant le Parlement. Pour l'heure, il convient cependant d'admettre que l'initiative n'est pas parlementaire.

2. Un effort de rationalisation des dispositifs de sanctions

Votre commission a souhaité rétablir, à l'initiative de votre rapporteur, le texte du projet de loi initial sur les peines encourues en matière d'atteinte aux espèces, à l'article 52. À l'Assemblée nationale, les peines de prison encourues ont été multipliées par deux. Dans la mesure où l'article prévoit déjà une hausse significative des amendes encourues, votre commission a estimé cette mesure excessive.

L'article 53 bis aligne le délai de transmission des procès-verbaux de constatation d'infraction dressés par les gardes-pêche sur celui des inspecteurs de l'environnement, qui est de cinq jours à compter de la clôture du procès-verbal. Votre commission a étendu cette disposition à tous les types de gardes particuliers, et notamment aux gardes-chasse.

3. Une protection renforcée de la biodiversité marine et aquatique

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un article additionnel (avant l'article 51 quater) visant à préciser que le délai de prescription des délits de pollution des eaux marines et fluviales court à compter de la découverte du dommage, et non du fait générateur, dans la mesure où ces pollutions sont généralement découvertes au bout de plusieurs années.

Elle a également adopté un amendement de Rémy Pointereau qui prévoit que la restauration de la continuité écologique des cours d'eau doit être conciliée avec le développement de la production d'électricité d'origine renouvelable, puisque le projet de charte des moulins, annoncé par le Gouvernement, s'enlise (article additionnel après l'article 51 decies).

Votre commission a suivi la proposition de la commission des affaires économique en adoptant la suppression de l'article 54 ter qui vise à interdire l'introduction de poissons carnassiers dans les piscicultures « à vocation touristique » : la solution juridique retenue n'est pas satisfaisante et met en péril l'ensemble de la filière piscicole.

À l'initiative d'Evelyne Didier, votre commission a interdit le chalutage en eaux profondes à l'article 56 : cette pratique est extrêmement destructrice pour la biodiversité marine, peu viable économiquement en l'absence de subventions et ne concerne qu'une poignée de navires détenus principalement par une seule entreprise. Les concertations annoncées depuis plusieurs années n'aboutissant pas, votre commission a estimé qu'il était temps d'agir pour interdire ce mode de pêche qui n'a rien de durable.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER - PRINCIPES FONDAMENTAUX
Article 1er (article L. 110-1 du code de l'environnement) - Définition de la biodiversité

Objet : cet article donne une définition de la biodiversité et procède à l'actualisation de plusieurs notions.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 110-1 du code de l'environnement pose les principes généraux du droit de l'environnement et définit un certain nombre de notions.

Le I de cet article prévoit que « les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation ».

C'est la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement qui avait modifié le code rural afin d'inclure la diversité biologique dans le patrimoine commun de la nation. L'ordonnance du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de l'environnement l'a inscrit à l'article L. 110-1 du code de l'environnement.

La même ordonnance a inscrit l'eau dans le patrimoine commun de la nation ; cela figure à l'article L. 210-1 du code de l'environnement.

La notion de patrimoine commun figure dans les considérants de la Charte de l'environnement, qui prévoient que « l'environnement est le patrimoine commun des êtres humains ».

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi initial modifie le I de l'article L. 110-1 du code de l'environnement afin de :

- préciser que les espaces, ressources et milieux naturels constituant le patrimoine commun de la nation sont « terrestres ou marins » (1°) ;

- procéder à une modification rédactionnelle (2°) ;

- remplacer la référence aux « espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent » par la référence aux « êtres vivants » et à la « biodiversité » ;

- ajouter les « processus biologiques et la géodiversité » au patrimoine commun de la nation.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a procédé à plusieurs modifications.

La commission du développement durable, à l'initiative de la rapporteure Geneviève Gaillard, a tout d'abord complété le I de l'article L. 110-1 du code de l'environnement par une définition de la biodiversité (ou diversité biologique) reprenant les termes de l'article 2 de la Convention sur la diversité biologique de 1992. Cette dernière s'entend de « la variabilité des organismes vivants de toute origine y compris, entre autres, les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques, ainsi que les complexes écologiques dont ils font partie ». Elle comprend « la diversité au sein des espèces et entre espèces, ainsi que celle des écosystèmes ».

La commission a en outre apporté deux autres précisions :

- le patrimoine commun de la nation défini au titre du code de l'environnement comprend les paysages « diurnes » et « nocturnes » ;

- les « sols » concourent également, en plus des processus biologiques et de la géodiversité, à la constitution de ce patrimoine.

Deux amendements rédactionnels de la rapporteure ont été adoptés en séance publique.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a mis en avant deux priorités concernant les articles du titre Ier du présent projet de loi :

- d'une part, une nécessité de ne pas alourdir les principes généraux du droit de l'environnement figurant à l'article L. 110-1 du code de l'environnement, qui doit demeurer un socle clair, dont la portée juridique doit être précise ;

- d'autre part la volonté de consacrer la notion « d'interactions » dans la définition de la biodiversité, caractéristique d'une approche dynamique.

Il a ainsi proposé trois amendements, qui ont été adoptés par votre commission :

- l'amendement COM-546 modifie la définition de la biodiversité : tandis que le projet de loi se réfère à la définition retenue par la Convention sur la diversité biologique de 1992, votre rapporteur a souligné que cette dernière était un peu datée et a souhaité y intégrer la notion « d'interactions » ; la biodiversité est ainsi définie comme « l'ensemble des organismes vivants ainsi que les interactions qui existent, d'une part, entre les organismes vivants eux-mêmes, d'autre part, entre ces organismes, leurs habitats naturels et leurs milieux de vie » ;

- l'amendement COM-547 supprime la substitution de la notion « d'êtres vivants » à celle « d'espèces animales et végétales » : votre rapporteur a en effet estimé que les êtres vivants ne constituaient pas le patrimoine commun de la Nation, sauf à considérer que les hommes en font partie, et a relevé que les espèces animales et végétales sont bien la notion retenue dans l'ensemble du code de l'environnement ;

- l'amendement COM-594 supprime la mention des « sols » dans les éléments concourant à la constitution du patrimoine commun de la Nation dans la mesure où cette notion est déjà contenue dans celle de « géodiversité ».

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 (article L. 110-1 du code de l'environnement) - Connaissance de la biodiversité d'intérêt général, principes de l'action préventive et de la solidarité écologique

Objet : cet article consacre la connaissance de la biodiversité, précise les principes d'action préventive par le triptyque « éviter, réduire, compenser », de solidarité écologique et de complémentarité entre l'environnement, l'agriculture et la sylviculture.

I. Le droit en vigueur

Le code de l'environnement fixe un objectif général de développement durable ainsi que cinq principes guidant la protection et la gestion des espaces naturels.

Le II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement prévoit que la protection, la mise en valeur, la restauration, la remise en état et la gestion des espaces, des ressources et des milieux naturels et de la biodiversité sont d'intérêt général et « concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs ».

Elles s'inspirent de plusieurs principes, dans le cadre des lois qui en définissent la portée. Il s'agit des principes de précaution, d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, du principe pollueur-payeur et du principe de participation.

La loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement a inséré un cinquième principe, d'accès à l'information environnementale, et a reformulé le principe de participation, en vertu duquel « toute personne est informée des projets de décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement dans des conditions lui permettant de formuler ses observations, qui sont prises en considération par l'autorité compétente. »

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi initial modifie le II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement :

- en faisant de la connaissance de la biodiversité une action d'intérêt général au même titre que la protection, la restauration, la mise en valeur, la remise en état, la gestion des espaces, ressources et milieux naturels, de même que « la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent » (1°) ;

- en précisant le principe d'action préventive et de correction : ce dernier implique « d'éviter les atteintes à la biodiversité et, à défaut, d'en réduire la portée et de compenser les atteintes qui n'ont pu être évitées en tenant compte des fonctions écologiques de la biodiversité affectée » ;

- en introduisant un nouveau principe, celui de la « solidarité écologique », qui implique de « prendre en compte, dans toute prise de décision publique ayant une incidence sur l'environnement, les interactions des écosystèmes, des êtres vivants et des milieux naturels ou aménagés ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de la rapporteure, la commission du développement durable a :

- posé l'obligation de compensation, prévue pour préciser le principe d'action préventive, comme moyen ultime, après l'évitement et la réduction de la biodiversité ;

- détaillé les principaux éléments composant la « biodiversité affectée » dans le cadre du principe d'action préventive, à savoir « les espèces, les habitats naturels et les services écosystémiques » ;

- atténué la portée de l'application du principe de solidarité écologique aux décisions publiques ayant une incidence « notable » sur l'environnement.

Elle a également créé un nouveau principe, à l'initiative du groupe RRDP, visant à consacrer la complémentarité entre l'environnement et l'agriculture.

En séance, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications :

- un amendement du gouvernement remplaçant la référence aux « services écosystémiques », prévue par le texte issu de la commission en ce qui concerne la biodiversité affectée nécessitant de mettre en oeuvre le principe « éviter-réduire-compenser », par la référence aux « fonctions écologiques affectées » ;

- un amendement du groupe écologiste visant à donner au principe « éviter-réduire-compenser » un objectif de « d'absence de perte nette de biodiversité, voire de gain de biodiversité » ;

- un amendement de la rapporteure précisant que le principe de solidarité écologique s'applique pour les décisions ayant une incidence notable sur l'environnement « des territoires directement ou indirectement concernés » ;

- un amendement de la rapporteure élargissant le principe de complémentarité entre l'environnement et l'agriculture à un troisième volet, celui de la sylviculture ;

- un amendement de M. Pancher prévoyant que le Gouvernement doit remettre un rapport, dans un délai de deux ans, sur l'opportunité d'inscrire le principe de non-régression dans le code de l'environnement.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à la consécration de la connaissance de la biodiversité, ainsi qu'à une vision rénovée et dynamique de la biodiversité.

Sur cet article aussi, il a souhaité veiller à une clarté des principes et à une simplification du droit, en ne retenant dans cette partie du code de l'environnement que les dispositions dont la portée normative est claire et incontestable.

Votre commission a adopté les amendements suivants :

- les amendements identiques COM-548 du rapporteur, COM-45, COM-113, COM-185, COM-255, COM-372 et COM-473, qui suppriment l'objectif « d'absence de perte nette », voire « de gain de biodiversité », inséré par l'Assemblée nationale et sensé préciser le principe d'action préventive  : en effet, cette précision - « Ce principe doit viser... » - n'apporte rien au droit existant et est dénuée de toute portée normative ; en outre, l'absence de perte nette de biodiversité est difficilement caractérisable et mal définie ;

- l'amendement COM-584 du rapporteur, qui supprime la notion de territoires « indirectement concernés » visés par le principe de solidarité écologique : en effet, une telle précision, dont le périmètre est particulièrement flou, pourrait avoir un impact considérable et devenir trop contraignante, notamment pour la réalisation des études d'impact auxquelles s'applique ce principe ;

- l'amendement COM-549 du rapporteur, qui déplace le principe de « complémentarité entre l'environnement, l'agriculture et la sylviculture » au sein du code rural, à l'article L. 1, dans la mesure où il ne revêt pas la même portée normative ni le même type d'impact que les autres principes énoncés en tête du code de l'environnement ; la modification proposée vise à prévoir que la politique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation a également pour finalité de « promouvoir le principe de complémentarité entre l'environnement, l'agriculture et la sylviculture, reconnaissant les surfaces agricoles et forestières comme porteuses d'une biodiversité spécifique et variée, et les activités agricoles et forestières comme vecteur d'interactions écosystémiques permettant la préservation des continuités écologiques et des services environnementaux » ; la notion de « services environnementaux » est en outre préférée à celle de « fonctionnalités écologiques » afin de valoriser l'approche anthropocentrique et économique de la biodiversité en ce qu'elle rend des services, et est définie comme utilisant « les fonctions écologiques d'un écosystème pour restaurer, maintenir ou créer de la biodiversité » ;

- l'amendement COM-550 du rapporteur, qui avance le délai de remise du rapport sur l'opportunité d'inscrire le principe de non-régression dans le code de l'environnement de deux ans à un an et précise son champ, en l'étendant au principe en lui-même, en plus de l'opportunité de l'inscrire dans le droit national : en effet, votre rapporteur a pu constater, au cours de ses auditions, qu'un important travail universitaire, avait déjà été accompli sur ce principe, notamment par le Centre de recherches interdisciplinaires en droit de l'environnement, de l'aménagement et de l'urbanisme (CRIDEAU), sous la responsabilité du professeur Michel Prieur, et qu'il serait aujourd'hui très utile de disposer de ces avancées dans la mesure où ce principe se diffuse progressivement dans les négociations internationales et où « la non-régression paraît inhérente à la vocation même du droit de l'environnement, qui n'a plus aujourd'hui pour objet de réguler les activités de façon neutre, mais qui est engagé en faveur de l'amélioration de la biodiversité et de la lutte contre les pollutions »3(*) ;

- l'amendement COM-387 de M. Dantec, qui précise que le patrimoine commun de la nation « génère des services écosystémiques et des valeurs d'usage » ;

- les amendements identiques COM-44 rectifié de M. Pointereau et COM-184 rectifié de M. Raison, qui redéfinissent le principe d'action préventive prévu par le texte : ce dernier implique « d'éviter les atteintes significatives à l'environnement ; à défaut, de les réduire ; enfin en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n'ont pu être évitées et réduites ».

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau) (articles 1386-19 à 1386-21 [nouveaux] du code civil) - Inscription de la notion de préjudice écologique dans le code civil

Objet : cet article, inséré par votre commission, institue une responsabilité du fait des atteintes à l'environnement dans le code civil.

I. Le droit en vigueur

Dans le droit actuel, l'environnement, bien que défini par le préambule de la Charte de l'environnement comme « patrimoine commun des êtres humains », n'est pas doté de personnalité juridique. Or, le droit de la responsabilité civile repose sur le principe de la responsabilité personnelle.

Certes, sur le fondement des articles 1382 à 1386 du code civil, établissant le régime de responsabilité délictuelle ou quasi-délictuelle, le juge civil répare les préjudices causés aux personnes du fait d'une atteinte à l'environnement, avec une conception « relativement large de la faute », comme le souligne le rapport4(*) fait au nom de la commission des lois par Alain Anziani sur la proposition de loi visant à inscrire la notion de préjudice écologique dans le code civil, « jugeant par exemple qu'un manquement à une réglementation environnementale ou à une obligation contractuelle engage la responsabilité de son auteur ». Il ajoute que la responsabilité de l'auteur peut également être recherchée « sur le fondement d'une responsabilité sans faute », voire, également, sur celui de « la théorie des troubles anormaux du voisinage ».

Cette réparation s'avère aujourd'hui satisfaisante, comme l'indique le rapporteur de la commission des lois, en raison de la « plasticité » dont a su faire preuve le droit de la responsabilité civile pour « s'adapter aux spécificités environnementales ».

Au-delà de la large palette des fondements juridiques pouvant être invoqués, la preuve du lien de causalité peut être établie comme résultant de « présomptions graves, précises et concordantes », en vertu de l'article 1353 du code civil, et le préjudice réparable est apprécié de manière très large5(*).

Mais, a contrario, les préjudices causés à l'environnement, qualifiés de préjudices écologiques « purs », ne sont pas aujourd'hui réparés en tant que tels, malgré une reconnaissance progressive par la jurisprudence6(*).

II. La position de votre commission

Afin de pallier l'absence de reconnaissance du préjudice écologique « pur » subi par l'environnement dans notre droit civil, le Sénat a adopté à l'unanimité, le 16 mai 2013, la proposition de loi de Bruno Retailleau visant à inscrire la notion de dommage causé à l'environnement dans le code civil.

Ce faisant, il consolide la jurisprudence de la Cour de Cassation. En effet, celle-ci avait consacré, dans un arrêt du 25 septembre 2012 au sujet de l'affaire « Erika », la notion de « préjudice écologique » et la nécessité de réparer « l'atteinte directe ou indirecte portée à l'environnement », justifiant « l'allocation des indemnités propres à réparer » ce préjudice.

Votre commission a ainsi adopté l'amendement COM-99 déposé conjointement par Bruno Retailleau et votre rapporteur, visant à intégrer dans le présent projet de loi les dispositions de la proposition de loi visant à inscrire la notion de dommages causés à l'environnement dans le code civil.

Cet article crée, au sein du livre III du code civil, un nouveau titre IV ter intitulé « De la responsabilité du fait des atteintes à l'environnement » et composé de trois articles :

- un nouvel article 1386-19, qui établit que « toute personne qui cause un dommage à l'environnement est tenue de le réparer », fondant ainsi le principe de la réparation des dommages causés à l'environnement ;

- un nouvel article 1386-20 prévoyant que la réparation de ce dommage s'effectue prioritairement en nature, et qu'à défaut, une compensation financière peut être versée à l'État ou à un organisme qu'il a désigné, et affectée à la préservation de l'environnement ;

- un nouvel article 1386-21 prévoyant que toute personne qui a exposé des dépenses pour prévenir le dommage ou en éviter l'aggravation, peut en demander réparation au juge.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 3 (article L. 110-2 du code de l'environnement) - Objectif de préservation des continuités écologiques

Objet : cet article précise que les lois et règlements contribuent à assurer la préservation des continuités écologiques.

I. Le droit en vigueur

Alors que la politique de l'environnement « s'inspire » des principes « dans le cadre des lois qui en définissent la portée » (art. L. 110-1 du code de l'environnement), l'article L. 110-2 prévoit que le droit de chacun à un environnement sain est organisé par les lois et règlements et qu'il « est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde et de contribuer à la protection de l'environnement ». En outre, « les personnes publiques et privées doivent, dans toutes leurs activités, se conformer aux mêmes exigences ».

La notion de « continuité écologique » a été introduite en 2000 par la directive cadre européenne sur l'eau. Elle se définit comme la libre circulation des organismes vivants et par le bon déroulement du transport naturel des sédiments.

La loi du 12 juillet 2010, dite Grenelle II a introduit cette notion en droit français en consacrant à l'article L. 371-1 du code de l'environnement les « trames verte et bleue », qui ont pour objet d'enrayer la perte de biodiversité « tout en prenant en compte les activités humaines, et notamment agricoles, en milieu rural ».

Un des objectifs de ces trames est donc la préservation, la gestion et la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques.

II. Le projet de loi initial

L'article 3 du projet de loi initial modifie l'article L. 110-2 du code de l'environnement en :

- insérant une modification rédactionnelle (1°)

- complétant le premier alinéa en prévoyant que les lois et règlements contribuent à assurer un équilibre harmonieux entre les zones urbaines, les zones rurales « et la préservation des continuités écologiques ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 3 a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a tenu à préciser à votre commission que le droit actuel prévoit déjà que les objectifs présidant à l'élaboration des trames vertes et bleues sur le territoire tiennent compte des activités agricoles.

Votre commission a adopté deux amendements identiques COM-219 rect. bis et COM-291, qui précisent, à l'article L. 110-2, que les lois et règlements contribuent à assurer, comme actuellement, un équilibre harmonieux entre les zones urbaines et les zones rurales, en ajoutant « ainsi que la préservation et l'utilisation durable des continuités écologiques ».

Votre commission a considéré que cet ajout était préférable à l'idée de l'inscription d'un principe d'utilisation durable.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 bis (article L. 219-8 du code de l'environnement) - Prise en compte de la pollution du milieu marin par des sources lumineuses

Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale, reconnaît la pollution sous-marine de source lumineuse.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 219-8 du code de l'environnement définit des notions importantes pour la protection et la préservation des milieux marins.

Les eaux marines sont définies comme « les eaux, fonds marins et sous-sols situés au-delà de la ligne de base servant pour la mesure de la largeur des eaux territoriales et s'étendant jusqu'aux confins de la zone où la France détient et exerce sa compétence, conformément à la convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 » ainsi que « les eaux côtières telles que définies par la directive n° 2000 / 60 / CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, y compris les fonds marins et le sous-sol, dans la mesure où les aspects particuliers liés à l'état écologique du milieu marin ne sont pas déjà couverts par ladite directive ».

L'état écologique est défini comme « l'état général de l'environnement des eaux marines, compte tenu de la structure, de la fonction et des processus des écosystèmes qui composent le milieu marin, des facteurs physiographiques, géographiques, biologiques, géologiques et climatiques naturels, ainsi que des conditions physiques, acoustiques et chimiques qui résultent notamment de l'activité humaine ». Le « bon état écologique » correspond pour sa part « à l'état écologique des eaux marines permettant de conserver la diversité écologique, le dynamisme, la propreté, le bon état sanitaire et productif des mers et des océans ».

Les objectifs environnementaux sont définis comme se rapportant « à la description qualitative ou quantitative de l'état souhaité pour les différents composants des eaux marines et les pressions et impacts qui s'exercent sur celles-ci ».

Enfin, une définition de la pollution du milieu marin est donnée. Elle consiste « en l'introduction directe ou indirecte, par suite de l'activité humaine, de déchets, de substances, ou d'énergie, y compris de sources sonores sous-marines d'origine anthropique, qui entraîne ou est susceptible d'entraîner des effets nuisibles pour les ressources vivantes et les écosystèmes marins, et notamment un appauvrissement de la biodiversité, des risques pour la santé humaine, des obstacles pour les activités maritimes, et notamment la pêche, le tourisme et les loisirs ainsi que les autres utilisations de la mer, une altération de la qualité des eaux du point de vue de leur utilisation, et une réduction de la valeur d'agrément du milieu marin. »

L'article 166 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », a introduit une nouvelle forme de « pollution », pour le milieu marin : les « sources sonores sous-marines d'origine anthropique ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 3 bis, inséré en commission du développement durable à l'Assemblée nationale à l'initiative du député Bertrand Pancher, intègre les pollutions d'origine lumineuse au sein de la définition de la pollution des milieux marins, qui comprend déjà les pollutions d'origine sonore.

III. La position de votre commission

Une étude récente, réalisée par des biologistes britanniques, a avancé que les lumières artificielles affectaient les écosystèmes marins. Certaines espèces marines seraient ainsi directement menacées par la pollution lumineuse. Cette étude, publiée le 29 avril dernier dans Biology Letters, s'est notamment fondée sur une expérience réalisée sur des larves de vers marins, de petits crustacés et de coraux.

Votre rapporteur souligne lui aussi l'importance de la prise en compte de la pollution lumineuse sous-marine.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 ter (article L. 411-5 du code de l'environnement) - Introduction des sols dans les inventaires du patrimoine naturel

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, complète la définition de l'inventaire du patrimoine naturel en y incluant les richesses « pédologiques ».

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a institué au sein du code de l'environnement l'inventaire du patrimoine naturel, en le définissant.

L'article L. 411-5 du code de l'environnement prévoit donc que « l'inventaire du patrimoine naturel est institué pour l'ensemble du territoire national terrestre, fluvial et marin. On entend par inventaire du patrimoine naturel l'inventaire des richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, minéralogiques et paléontologiques ».

À cet inventaire national peuvent s'ajouter des inventaires locaux, à l'initiative des collectivités territoriales, qui peuvent constituer des outils intéressants et utiles pour élaborer le schéma régional de cohérence écologique (SRCE).

L'article L. 411-5 confie la responsabilité scientifique de ces inventaires au Muséum national d'histoire naturelle (MNHN).

Afin de répondre à cette mission, le Muséum a créé en 2003 l'Inventaire national du patrimoine naturel (INPN), qui intègre toutes les données naturalistes du Muséum ainsi que de l'ensemble des programmes nationaux de connaissance, de conservation et de protection de la nature.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 3 ter, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative de la députée Anne-Yvonne Le Dain, modifie l'article L. 411-5 du code de l'environnement pour étendre l'inventaire du patrimoine naturel, qui couvre déjà les richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, minéralogiques et paléontologiques, aux richesses « pédologiques », c'est-à-dire des sols.

Il s'agit de cibler « l'écorce terrestre », qui accueille l'ensemble des écosystèmes et peut subir les conséquences de l'érosion ou de l'activité humaine.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence d'ajouter les ressources « pédologiques » à l'inventaire déjà réalisé par le Muséum d'histoire naturelle, et sur l'apport concret de cette disposition.

L'étude d'impact annexée au projet de loi précise que la définition de la biodiversité du professeur Murray Gray en 2004 intègre la diversité géologique, qui recouvre les roches, les minéraux et les fossiles, la diversité géomorphologique, qui recouvre les formes du relief, et la diversité pédologique, qui recouvre les sols, ainsi que l'ensemble des processus dynamiques qui les génèrent.

Les sols font donc partie de la géodiversité, qui pour sa part est une notion plus large, et sont le lieu d'une intense activité biologique.

L'étude d'impact précise également que la définition retenue par le Gouvernement pour la géodiversité est empruntée à Chris Sharples : elle représente l'ensemble des éléments des sous-sols, sols et paysages qui, assemblés les uns aux autres, constituent des systèmes organisés, issus de processus géologiques.

Les services du ministère ont indiqué à votre rapporteur que l'article 3 ter permettrait de combler une carence actuelle de l'inventaire réalisé par le Muséum, qui ne tient actuellement pas compte du patrimoine naturel lié aux sols mais est centré sur les objets géologiques et géomorphologiques, ce que le Muséum lui a confirmé.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 (article L. 110-3 [nouveau] du code de l'environnement) - Stratégies nationale et régionales pour la biodiversité

Objet : cet article inscrit dans la loi la stratégie nationale et les stratégies régionales pour la biodiversité.

I. Le droit en vigueur

L'article 6 de la Convention sur la diversité biologique7(*), ratifiée par la France en 2014, prévoit l'élaboration par les États qui en sont parties contractantes d'une stratégie nationale pour la biodiversité (ou un instrument équivalent) ainsi que l'intégration de cette stratégie dans la planification et les activités de tous les secteurs dont les activités sont susceptibles d'avoir des conséquences (positives ou négatives) sur la diversité biologique.

À ce jour, 181 états (93 % des parties contractantes) ont élaboré des Stratégies et Plans d'action nationaux pour la biodiversité (SPANB) conformément à l'article 6, dont la France.

Au niveau du continent européen, une Stratégie paneuropéenne pour la diversité biologique et paysagère (PEBLDS) a été adoptée par plus de 50 pays pour tenir compte des objectifs de la CDB, lors de la Conférence ministérielle « Environnement pour l'Europe » de 1995.

Au niveau communautaire, la CDB a été approuvée en 1993 et traduite en 1998 par une Stratégie européenne pour la conservation de la biodiversité (ECBS).

Article 6 Mesures générales en vue de la conservation et de l'utilisation durable

Chacune des Parties contractantes, en fonction des conditions et moyens qui lui sont propres :

a) Élabore des stratégies, plans ou programmes nationaux tendant à assurer la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique ou adapte à cette fin ses stratégies, plans ou programmes existants qui tiendront compte, entre autres, des mesures énoncées dans la présente Convention qui la concernent;

b) Intègre, dans toute la mesure possible et comme il convient, la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique dans ses plans, programmes et politiques sectoriels ou intersectoriels pertinents.

La France a ainsi traduit dès 2004 cet engagement international via la mise en oeuvre d'une stratégie nationale pour la biodiversité (SNB), avec pour objectif de stopper la perte nette de biodiversité d'ici 2010, conformément aux engagements pris au niveau de l'Union européenne8(*).

La SNB 2004-2010 a constitué la première mouture de cette traduction, en faveur de la protection et la valorisation de la biodiversité en métropole et outre-mer ainsi que dans les espaces marins.

Des plans d'actions sectoriels de cette stratégie ont été adoptés en mai 2010 dans le prolongement du Grenelle de l'environnement, afin de garantir la prise d'un ensemble de mesures dans les secteurs de l'agriculture, de la forêt, des infrastructures de transport, de la mer, de l'international, de l'urbanisme, de la recherche, du patrimoine naturel, de l'outre-mer.

Une deuxième SNB pour 2011-2020 a été récemment adoptée le 19 mai 2011, au terme d'un processus de révision ayant associé les citoyens via une consultation publique.

Une des particularités de la Stratégie nationale pour la biodiversité française est d'associer l'ensemble des acteurs parties prenantes - l'État, les collectivités territoriales, les acteurs économiques, les associations, la société civile ou encore les acteurs de la recherche - tant pour son élaboration que pour sa mise en oeuvre sur le territoire. Comme l'indique la SNB 2011-2020, « tous les constats convergent pour affirmer que, face à l'érosion de la biodiversité, l'une des clefs de la réussite est la mobilisation de l'ensemble de la société ».

L'adhésion à la SNB se fait donc sur la base du volontariat des acteurs publics ou privés et implique, dans un délai de deux ans, d'être concrétisée par un « engagement volontaire » qui met en avant le programme d'actions à mettre en oeuvre.

En 2014, 407 organismes avaient signé « l'adhésion à la SNB » : 159 associations, 151 entreprises/organisations professionnelles, 48 établissements publics, 47 collectivités territoriales et 2 syndicats, soit une progression de 14,3 % entre 2013 et 2014.

L'article 23 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement a consacré le renforcement du rôle de la stratégie nationale de la biodiversité et l'élaboration, y compris outre-mer, de « stratégies régionales et locales cohérentes dans le respect des compétences des collectivités territoriales et en concertation avec l'ensemble des acteurs concernés ».

Un certain nombre de stratégies régionales de la biodiversité (SRB) ont donc vu le jour, en prenant des formes très variées d'un territoire à l'autre, en l'absence de formalisation juridique précise.

D'après l'étude d'impact du projet de loi, 13 régions ont d'ores et déjà finalisé une SRB, deux ont été lancées en 2013 (la Martinique et Mayotte) et une est en cours de finalisation (La Réunion).

II. Le projet de loi initial

L'article 4 du projet de loi complète le titre Ier du code de l'environnement relatif aux principes généraux par un nouvel article L. 110-3 qui consacre la stratégie nationale pour la biodiversité, prévue à l'article 6 de la convention sur la diversité biologique. L'État doit élaborer cette stratégie « en vue d'assurer la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité » dans le cadre d'une concertation « avec des représentants de collectivités territoriales et de leurs groupements, de la communauté scientifique, d'acteurs socio-économiques et d'organisations de protection de l'environnement ».

L'article donne un rôle central aux collectivités territoriales, qui doivent participer à la définition et à la mise en oeuvre de la SNB à l'échelon de leur territoire.

En outre, il est prévu que les régions définissent et mettent en oeuvre une stratégie régionale pour la biodiversité (SRB), dans des conditions de concertation identiques, déclinant les orientations de la SNB.

L'article prévoit enfin une articulation entre les deux niveaux stratégiques : « les stratégies nationale et régionales pour la biodiversité contribuent à la cohérence des politiques publiques en matière de préservation de la biodiversité ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission du développement durable a adopté quatre amendements à cet article. Outre trois amendements rédactionnels, elle a précisé, à l'initiative de la rapporteure, la concertation présidant à l'élaboration des stratégies nationale et régionales en indiquant qu'au nombre des acteurs socio-économiques, sont comprises les petites et moyennes entreprises et qu'au nombre des organisations de protection de l'environnement sont incluses les associations de naturalistes.

En séance publique, un amendement rédactionnel a été adopté à l'initiative de la rapporteure.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à l'inscription dans la loi de la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB), qui a été, notamment à l'époque du Grenelle de l'environnement, le fer de lance d'une démarche d'adhésion volontaire à la protection de la biodiversité partout sur les territoires.

Il est également favorable à la consécration des stratégies régionales pour la biodiversité (SRB), parfaitement en accord avec la mission donnée aux régions par la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. La région devient en effet la collectivité chef de file « chargée d'organiser les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences relatives : (...) à la protection de la biodiversité ».

Il a néanmoins souhaité donné à ce nouvel article L. 110-3 du code de l'environnement une meilleure lisibilité d'une part, une portée plus efficace d'autre part.

Votre commission a donc adopté les modifications suivantes :

- les amendements COM-553, COM-551 et COM-552 du rapporteur, rédactionnels et de simplification ;

- l'amendement COM-554 du rapporteur établit un lien entre la stratégie nationale pour la biodiversité et la future Agence française pour la biodiversité (AFB), qui doit constituer un outil d'aide à son élaboration et suivre sa mise en oeuvre sur l'ensemble du territoire ; il rejoint en cela la proposition faite par les préfigurateurs de l'AFB qui considèrent que « l'Agence devrait être l'animatrice de la stratégie, son centre de ressources et développer et mettre en oeuvre son dispositif de suivi »9(*) ;

- l'amendement COM-555 du rapporteur prévoit, de manière symétrique, que l'Agence française pour la biodiversité apporte, à travers ses délégations territoriales, son soutien aux régions pour l'élaboration de leur stratégie régionale pour la biodiversité et pour le suivi de leur mise en oeuvre ;

- l'amendement COM-392 rectifié de Ronan Dantec, précise que la SNB couvre deux périodes successives de cinq ans, sauf celle établie en 2015, qui couvre une période de trois ans suivie d'une période de cinq ans et qu'elle définit les objectifs quantitatifs et qualitatifs de conservation et d'utilisation durable de la biodiversité ainsi que l'enveloppe maximale indicative des ressources publiques de l'État et de ses établissements publics mobilisées pour les atteindre ;

- l'amendement COM-394 rectifié de Ronan Dantec prévoit que chacune des espèces classées sur la liste rouge de l'Union internationale pour la conservation de la nature présente sur le territoire français fait l'objet d'un plan d'action systématique, intégré à la stratégie nationale pour la biodiversité, en vue d'assurer sa préservation ; votre rapporteur a souligné que la France comptait en effet 1 048 espèces mondialement menacées sur son territoire, notamment en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie Française et que l'existence de plans de sauvegarde avait déjà prouvé son efficacité, comme par exemple avec l'albatros d'Amsterdam.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE II - GOUVERNANCE DE LA BIODIVERSITÉ
Article 5 (chapitre IV [nouveau] du titre III du livre Ier du code de l'environnement) - Création d'un Comité national de la biodiversité. Inscription du Conseil national de protection de la nature dans la loi.

Objet : cet article crée un Comité national de la biodiversité et donne une assise législative au Conseil national de la protection de la nature.

I. Le droit en vigueur

La gouvernance de la biodiversité est aujourd'hui assurée par un grand nombre de structures administratives et d'instances nationales différentes, déclinées au niveau territorial, sans pour autant de dynamique ascendante forte.

Le Grenelle de l'environnement a néanmoins constitué un tournant important en créant un outil d'aménagement du territoire original qui vise à constituer un réseau écologique cohérent : la trame verte et bleue (TVB), constituée de réservoirs de biodiversité et de corridors écologiques.

C'est le Grenelle I, la loi n°2009-967 du 3 août 2009 de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement qui a instauré ce nouvel instrument dans le droit français. L'article 23 prévoit en effet, au nombre des objectifs que se fixe l'État pour stopper la perte de biodiversité sauvage et domestique, restaurer et maintenir ses capacités d'évolution, « la constitution, d'ici à 2012, d'une trame verte et bleue, outil d'aménagement du territoire qui permettra de créer des continuités territoriales ».

L'article 121 de la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010, dite « Grenelle II », a créé à cet effet un nouveau titre relatif à la TVB au sein du livre III du code de l'environnement dédié aux « espaces naturels ».

Article L. 371-1 du code de l'environnement

I- La trame verte et la trame bleue ont pour objectif d'enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques, tout en prenant en compte les activités humaines, et notamment agricoles, en milieu rural.

À cette fin, ces trames contribuent à :

1° Diminuer la fragmentation et la vulnérabilité des habitats naturels et habitats d'espèces et prendre en compte leur déplacement dans le contexte du changement climatique ;

2° Identifier, préserver et relier les espaces importants pour la préservation de la biodiversité par des corridors écologiques ;

3° Mettre en oeuvre les objectifs visés au IV de l'article L. 212-1 et préserver les zones humides visées aux 2° et 3° du III du présent article ;

4° Prendre en compte la biologie des espèces sauvages ;

5° Faciliter les échanges génétiques nécessaires à la survie des espèces de la faune et de la flore sauvages ;

6° Améliorer la qualité et la diversité des paysages.

II. La trame verte comprend :

1° Tout ou partie des espaces protégés au titre du présent livre et du titre Ier du livre IV ainsi que les espaces naturels importants pour la préservation de la biodiversité ;

2° Les corridors écologiques constitués des espaces naturels ou semi-naturels ainsi que des formations végétales linéaires ou ponctuelles, permettant de relier les espaces mentionnés au 1° ;

3° Les surfaces mentionnées au I de l'article L. 211-14.

III. La trame bleue comprend :

1° Les cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux figurant sur les listes établies en application de l'article L. 214-17 ;

2° Tout ou partie des zones humides dont la préservation ou la remise en bon état contribue à la réalisation des objectifs visés au IV de l'article L. 212-1, et notamment les zones humides mentionnées à l'article L. 211-3 ;

3° Les cours d'eau, parties de cours d'eau, canaux et zones humides importants pour la préservation de la biodiversité et non visés aux 1° ou 2° du présent III.

IV. Les espaces naturels, les corridors écologiques, ainsi que les cours d'eau, parties de cours d'eau, canaux ou zones humides mentionnés respectivement aux 1° et 2° du II et aux 2° et 3° du III du présent article sont identifiés lors de l'élaboration des schémas mentionnés à l'article L. 371-3.

V. La trame verte et la trame bleue sont notamment mises en oeuvre au moyen d'outils d'aménagement visés aux articles L. 371-2 et L. 371-3.

L'article 123 de cette même loi a prévu en outre « qu'afin d'accroître la lisibilité, la complémentarité et la cohérence des actions de préservation de la biodiversité menées tant par les acteurs publics que par les acteurs privés ou associatifs, une instance de gouvernance et de pilotage, ayant pour mission de contribuer à définir les objectifs à atteindre dans ce domaine et les programmes d'actions correspondants, est instituée avant le 31 décembre 2010. »

Les décrets d'application n° 2011-738 du 28 juin 2011 relatif au Comité national trames verte et bleue et n°011-739 du 28 juin 2011 relatif aux comités régionaux trames verte et bleue et modifiant la partie réglementaire du code de l'environnement ont mis en place un système articulant un Comité national et des comités régionaux.

Le Comité national participe à l'élaboration des orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques et « constitue un lieu d'information, d'échange et de consultation sur tous les sujets ayant trait aux continuités écologiques, à leur préservation et à la remise en bon état de ces continuités, y compris en ce qui concerne les initiatives et avancées européennes et internationales ». Il est en outre saisi de tous les projets d'ordonnance ou de décret relatif au contenu de ces orientations.

À l'échelon territorial, le comité régional participe à l'élaboration du schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et constitue également, de manière déconcentrée, un lieu d'information, d'échange et de consultation sur la biodiversité.

Le Conseil national de la protection de la nature (CNPN), est une commission administrative à caractère consultatif qui a été créée en 1946. Les articles R. 133-1 et suivants du code de l'environnement régissent son fonctionnement et ses missions, qui ont été renforcées par la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature. Il constitue une instance « scientifique » en matière de biodiversité, même s'il n'est pas le seul à ce jour : le Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité (CSPNB) et ses déclinaisons régionales, les CSRPN, émettent des avis scientifiques pour le compte du ministère en charge de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

Article R 133-1 du code de l'environnement

Le Conseil national de la protection de la nature, placé auprès du ministre chargé de la protection de la nature, a pour mission :

1° De donner au ministre son avis sur les moyens propres à :

a) Préserver et restaurer la diversité de la flore et de la faune sauvages et des habitats naturels ;

b) Assurer la protection des espaces naturels et le maintien des équilibres biologiques auxquels ils participent, notamment en matière de parcs nationaux, parcs naturels régionaux, parcs naturels marins et réserves naturelles, et dans les sites d'importance communautaire ;

2° D'étudier les mesures législatives et réglementaires et les travaux scientifiques afférents à ces objets.

II. Le projet de loi initial

L'article 5 crée un nouveau chapitre IV au sein du titre III du livre Ier du code de l'environnement dédié aux institutions. Il prévoit, d'une part, la création d'un Comité national de la biodiversité (nouvel article L. 134-1) comme instance sociétale de concertation, qui aura vocation à reprendre les compétences de l'actuel Comité national trame verte et bleue. Il consacre d'autre part dans la loi le Conseil national de la protection de la nature (nouvel article L. 134-2), aujourd'hui d'essence réglementaire, comme véritable instance scientifique et technique dotée d'une mission d'appui au Gouvernement sur les sujets relatifs à la biodiversité.

Le nouvel article L. 134-1 définit ainsi le Comité national de la biodiversité (CNB) comme « une instance d'information, d'échange et de consultation sur les questions stratégiques liées à la biodiversité » qui peut être « consulté par le Gouvernement sur tout sujet relatif à la biodiversité ».

L'article renvoie à un décret en Conseil d'État les modalités du fonctionnement, de la composition ainsi que du champ de la compétence consultative du nouveau CNB.

Il est toutefois précisé que la composition du CNB doit concourir à une représentation équilibrée des hommes et des femmes :

- la proportion des membres de chaque sexe ne peut être inférieure à 40 % ;

- le décret en Conseil d'État doit préciser « la répartition par sexe des personnes désignées par chacune des instances et autorités compétentes et les modalités d'ajustement nécessaire pour respecter la règle de représentation équilibrée ».

L'étude d'impact indique que le CNB « composé de collèges, a vocation à fonctionner sur la base d'une assemblée plénière et de commissions permanentes spécialisées traitant de thématiques comme la trame verte et bleue, les récifs coralliens ou la chasse ». Il reprendra l'intégralité des missions de l'actuel Comité national trame verte et bleue (article 6) et l'étude d'impact indique que des dispositions seront prises afin d'articuler le CNB avec d'autres instances nationales de consultation comme le Conseil national de la transition écologique (CNTE), le Conseil national de l'eau (CNE), le conseil national de la mer et des littoraux (CNML) ou encore le Conseil national du paysage (CNP).

Proposition de modification des instances nationales actuelles
traitant de biodiversité

Source : étude d'impact du projet de loi

Le nouvel article L. 134-2 inscrit dans la loi le Conseil national de la protection de la nature comme instance ayant « pour mission d'apporter, par ses avis, une expertise scientifique et technique » qui peut être consultée sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret, comme c'est déjà le cas aujourd'hui.

Il prévoit également qu'un décret fixe son domaine de compétence, son fonctionnement et sa composition qui doit concourir à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes « lorsque la répartition entre les sexes des experts de la discipline le permet ».

L'étude d'impact du projet de loi indique que l'objectif de cette réforme est une simplification des instances administratives dédiées à la biodiversité en opérant une distinction lisible entre un lieu du débat et de la concertation, d'une part, et un lieu de l'expertise technique et scientifique, d'autre part.

Elle précise également que plusieurs options ont été envisagées :

- l'option de la création d'une commission dédiée à la biodiversité au sein du conseil national de la transition énergétique (CNTE) non retenue car elle ne permettrait pas une représentativité suffisante ni un équilibre avec le CNPN ;

- l'option de la création d'une autorité indépendante également non retenue dans la mesure où le décret n°2009-496 du 30 avril 2009 a déjà mis en place une autorité environnementale.

C'est finalement l'option d'une gouvernance duale reposant sur une instance sociétale de concertation via le CNB et sur une instance d'expertise scientifique et technique via le CNPN qui a été choisie.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission du développement durable a adopté six amendements à cet article. Outre un amendement de précision, elle a :

- précisé, à l'initiative du député Bertrand Pancher, que le CNB pouvait être consulté sur tout sujet relatif à la biodiversité « ou ayant un effet notable sur celle-ci », par parallélisme avec les missions actuelles du Comité national trames verte et bleue ;

- précisé, à l'initiative du groupe socialiste, que le décret en Conseil d'État devra indiquer les conditions dans lesquelles doit être assurée, à terme, la parité entre les femmes et les hommes ;

- précisé, à l'initiative du député Serge Letchimy, que la composition du futur CNB devrait concourir « à la représentation de chaque département d'outre-mer, en tenant compte, notamment, de la richesse de leur biodiversité » ;

- modifié, à l'initiative du groupe socialiste, la prise en compte de la parité au CNPN en précisant qu'un décret devrait prévoir les conditions dans lesquelles elle serait assurée ;

- inséré un nouvel article L. 134-3, à l'initiative de la rapporteure, précisant que le CNB et le CNPN pouvaient être saisis parallèlement d'un même texte, saisines faisant l'objet d'un avis séparé et public.

En séance, six amendements ont été adoptés par l'Assemblée nationale :

- un amendement du Gouvernement donnant au CNB et au CNPN la capacité de s'autosaisir ;

- deux amendements rédactionnels sur la représentation des départements d'outre-mer au sein du CNB ;

- un amendement rédactionnel de la rapporteure ;

- un amendement rédactionnel du groupe socialiste précisant l'objectif de parité : « un décret en Conseil d'État fixe les conditions dans lesquelles est assurée la parité entre les femmes et les hommes au conseil. À cette fin, il précise le nombre et la répartition par sexe des désignations prévues au présent article » ;

- un amendement du député Serge Letchimy indiquant que la composition du CNPN devait concourir à une représentation significative de spécialistes de la biodiversité ultramarine.

IV. La position de votre commission

Le rapport remis en février 2012 par le préfet Dominique Schmitt sur la gouvernance en matière de biodiversité avait déjà proposé la création d'un Comité national de la biodiversité, « dont la composition de type Grenelle élargi, en termes d'équilibre, s'apparenterait à celle du comité de révision de la stratégie nationale pour la biodiversité mais avec un effectif plus réduit ». Il proposait de lui confier les missions de « conduire la concertation sur les orientations stratégiques des politiques publiques menées en faveur de la biodiversité ou l'impactant », de « formuler des avis sur les projets de textes législatifs ou réglementaires » et « d'assurer le suivi et l'évaluation des politiques menées en faveur de la biodiversité ou l'impactant, dans une perspective de cohérence de ces politiques ».

Votre rapporteur souscrit à cette vision d'un Comité national pour la biodiversité qui, à l'instar du Conseil national de la transition écologique, ou de l'ancien Comité national trames verte et bleue qu'il remplace, a vocation à être en quelque sorte le « Parlement » des politiques de biodiversité, contribuant à la définition des orientations générales et stratégiques et du cadre de mise en oeuvre de ces dernières, ainsi qu'à leur contrôle, leur suivi et leur évaluation.

Il a été conforté, tout au long des auditions qu'il a menées, dans l'idée que cette enceinte devait regrouper toutes les parties prenantes aux politiques de biodiversité, tous les acteurs identifiés à l'époque du Grenelle de l'environnement, davantage que le conseil d'administration de la future Agence française pour la biodiversité, qui n'aura vocation qu'à être l'outil opérationnel de mise en oeuvre des orientations définies.

Les préfigurateurs de l'Agence partagent cette conviction, puisqu'ils estiment que « la composition du comité national de la biodiversité mériterait d'être précisée dans la loi », considérant que « les débats en première lecture à l'Assemblée nationale sur le conseil d'administration de l'Agence auraient plutôt dû s'appliquer au comité national de la biodiversité, lieu de concertation avec les acteurs sur la politique nationale ».

Votre rapporteur a proposé à votre commission plusieurs modifications qu'elle a acceptées et qui permettent à la fois de renforcer la composition du Comité, d'en préciser les missions et le lien avec l'Agence française pour la biodiversité, et d'en faire l'organe permettant d'organiser les concertations avec les autres comités dont les missions peuvent contribuer aux questions de biodiversité.

Votre commission a ainsi adopté, à son initiative, l'amendement COM-556, qui réécrit l'article L. 134-1 créé par le présent article, en précisant la composition du Comité afin que l'ensemble des acteurs concernés puissent y être associés, dans une démarche partenariale. Cet amendement prévoit que le comité est composé de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, des établissements publics nationaux oeuvrant dans le champ de la biodiversité, des organismes socio-professionnels concernés, des propriétaires et des usagers de la nature, des associations, organismes ou fondations oeuvrant pour la préservation de la biodiversité, des gestionnaires d'espaces naturels, de scientifiques ou représentants d'organismes de recherche et de personnalités qualifiées et renvoie à un décret les modalités ainsi que le fonctionnement et les compétences. Il prévoit explicitement que le Comité organise des concertations régulières avec les autres instances de consultation et de réflexion, dont les missions sont relatives à la biodiversité. Enfin, il rend la consultation du Comité par le Gouvernement obligatoire sur tous les projets de texte législatifs ou réglementaires concernant la biodiversité.

Votre commission a également adopté, à l'initiative de votre rapporteur, l'amendement COM-557 renvoyant à un décret les modalités d'application de la parité entre les femmes et les hommes pour le Conseil national de la protection de la nature.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 (article L. 371-2 du code de l'environnement) - Intégration des missions du Comité national « trames verte et bleue » dans le futur Comité national de la biodiversité

Objet : cet article intègre les missions de l'actuel Comité national « trames verte et bleue » dans le Comité national de la biodiversité.

I. Le droit en vigueur

Le décret n° 2011-738 du 28 juin 2011 pris en application de l'article 123 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 (« Grenelle II ») a institué le Comité national « trames verte et bleue » et en a fixé la composition et les modalités de fonctionnement.

L'article L. 371-2 du code de l'environnement prévoit que ce comité est associé à l'élaboration des orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, document fondé sur l'inventaire du patrimoine naturel et qui comprend notamment :

- une présentation des choix stratégiques de nature à contribuer à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques ;

- un guide méthodologique identifiant les enjeux nationaux et transfrontaliers relatifs à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques et comportant un volet relatif à l'élaboration des schémas régionaux de cohérence écologique.

II. Le projet de loi initial

L'article 6 prévoit de transférer la mission de participation à l'élaboration des orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques du Comité national « trames verte et bleue » au nouveau Comité national de la biodiversité créé par l'article 5 du présent projet de loi.

L'alinéa 2 prévoit que cette intégration se fait à la date de publication du décret en Conseil d'État fixant le champ de compétence consultative, la composition et le fonctionnement du nouveau Comité national de la biodiversité et au plus tard six mois après la promulgation de la loi.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission du développement durable a adopté deux amendements rédactionnels sur l'article 6, à l'initiative de la rapporteure.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à l'intégration du Comité national « trames verte et bleue » dans le Comité national pour la biodiversité, afin de ne pas multiplier les structures redondantes.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 (articles L. 371-3, L. 213-13, L. 213-13-1, L. 213-14, L. 213-14-1 et L. 213-14-2 du code de l'environnement) - Transformation des comités régionaux « trames verte et bleue » en comités régionaux de la biodiversité

Objet : cet article substitue les comités régionaux de la biodiversité aux comités régionaux « trames verte et bleue ».

I. Le droit en vigueur

L'article L. 371-3 du code de l'environnement prévoit que les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) sont élaborés, mis à jour et suivis par la région et l'État, en association avec les comités régionaux « trames verte et bleue ».

C'est le décret n° 2011-739 du 28 juin 2011 qui a mis en place ces comités en application de la loi Grenelle II.

Chaque comité comprend des représentants des collectivités territoriales concernées et de leurs groupements, et notamment de l'ensemble des départements de la région, des représentants des parcs naturels régionaux de la région, de l'État et de ses établissements publics, des organismes socio-professionnels intéressés, des propriétaires et des usagers de la nature, des associations, organismes ou fondations oeuvrant pour la préservation de la biodiversité et des gestionnaires d'espaces naturels, notamment les parcs nationaux de la région, ainsi que des scientifiques ou représentants d'organismes de recherche, d'études ou d'appui aux politiques publiques et des personnalités qualifiées.

II. Le projet de loi initial

L'article 7 transforme les comités régionaux « trames verte et bleue » en comités régionaux « de la biodiversité ».

Ce changement de dénomination sera complété, comme le précise l'étude d'impact, par « un ajustement de leurs missions et une modification des dispositions encadrant leur composition (...) notamment pour y intégrer le cas échéant des représentants des enjeux marins ».

En outre, des dispositions transitoires de maintien en l'état des instances régionales sont prévues afin de ne pas remettre en cause les comités régionaux « trames verte et bleue » récemment installés et actuellement en phase d'élaboration actuellement des SRCE : l'association du comité régional TVB à l'élaboration du SRCE réalisée avant la date d'entrée en vigueur du présent article vaut donc association du comité régional de la biodiversité (paragraphe II).

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission du développement durable a adopté un amendement du Gouvernement créant un comité régional de la biodiversité dans chaque département et région d'outre-mer, « lieu d'information, d'échanges et de consultation sur l'ensemble des sujets de biodiversité, terrestres, littoraux et marins, notamment en matière de continuités écologiques ». Il sera consulté sur tous les sujets susceptibles d'avoir un effet notable sur la biodiversité.

Sa composition, son fonctionnement et son domaine de compétences seront définis par décret.

Le Gouvernement avait précisé en commission que ces comités régionaux pourront reprendre les missions de l'initiative française pour la conservation et la gestion de la biodiversité outre-mer (IFREBIOM), telles qu'elles avaient été définies dans le cadre du conseil interministériel de l'outre-mer du 6 novembre 2009.

Mais le Gouvernement est revenu sur sa propre rédaction en séance publique, avec un amendement, adopté par l'Assemblée nationale, prévoyant qu'en outre-mer, c'est le comité de bassin qui assurera les missions dévolues au comité régional de la biodiversité.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est également favorable à la déclinaison territoriale de la substitution Comité national « trames verte et bleue » / Comité national de la biodiversité.

Il souligne d'ailleurs que la composition actuellement prévue par l'article L. 371-3 du code de l'environnement pour les comités régionaux trames verte et bleue reflète, au niveau territorial, la composition proposée par votre rapporteur pour le Comité national à l'article 5.

Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur :

- l'amendement COM-558, qui vise à renommer les comités de bassin dans les départements d'outre-mer « comités de l'eau et de la biodiversité » dans la mesure où, dans ces départements, ils rempliront les fonctions des comités régionaux de la biodiversité ;

- l'amendement COM-559, qui prévoit que les comités régionaux de la biodiversité émettent un avis sur les orientations des délégations territoriales de l'Agence française pour la biodiversité et organisent des concertations sur leur territoire avec les autres instances de consultation qui s'occupent de biodiversité.

Votre commission a également adopté deux amendements identiques COM-140 d'Evelyne Didier et COM-404 de Ronan Dantec, qui prévoient que les comités régionaux sont associés à l'élaboration de la stratégie régionale pour la biodiversité, ainsi que l'amendement COM-406 de Ronan Dantec, qui vise à prévoir que tous les collèges du comité sont représentés de manière équilibrée.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 bis (article L. 371-1 du code de l'environnement) - Prise en compte de la pollution lumineuse par la trame verte et bleue

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, introduit la prise en compte de la gestion de la lumière artificielle nocturne par les trames verte et bleue.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 371-1 du code de l'environnement définit les objectifs des trames verte et bleue, outil d'aménagement du territoire, créé par le Grenelle de l'environnement, permettant de créer des continuités territoriales.

Le I de cet article prévoit que ces trames ont pour objectif « d'enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques, tout en prenant en compte les activités humaines, et notamment agricoles, en milieu rural ».

Dans cette perspective, ces trames visent à :

- diminuer la fragmentation et la vulnérabilité des habitats naturels et habitats d'espèces et prendre en compte leur déplacement dans le contexte du changement climatique ;

- identifier, préserver et relier les espaces importants pour la préservation de la biodiversité par des corridors écologiques ;

- mettre en oeuvre les objectifs visés au IV de l'article L. 212-1 (qualité et quantité des eaux) et préserver les zones humides ;

- prendre en compte la biologie des espèces sauvages ;

- faciliter les échanges génétiques nécessaires à la survie des espèces de la faune et de la flore sauvages ;

- améliorer la qualité et la diversité des paysages.

Le décret n°2012-1492 du 27 décembre 2012 relatif à la trame verte et bleue précise qu'elle est « un réseau formé de continuités écologiques terrestres et aquatiques identifiées par les schémas régionaux de cohérence écologique ainsi que par les documents de l'état, des collectivités territoriales et de leurs groupements auxquels des dispositions législatives reconnaissent cette compétence et, le cas échéant, celle de délimiter ou de localiser ces continuités ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 7 bis a été introduit en commission du développement durable à l'Assemblée nationale, à l'initiative du groupe écologiste. Il complète l'article L. 371-1 du code de l'environnement relatif aux trames verte et bleue afin de préciser que les trames verte et bleue doivent enrayer la perte de biodiversité tout en prenant en compte non seulement les activités humaines mais également la « gestion de la lumière artificielle la nuit ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur, au cours de ses auditions, a été sensibilisé aux difficultés liées à la lumière artificielle la nuit, à savoir :

- une rupture de l'alternance naturelle du jour et de la nuit ;

- un impact sur la mélatonine ;

- une perturbation de la synchronisation des rythmes biologiques du vivant, source de perturbation pour le système proie-prédateur, les cycles de reproduction ou les migrations ;

- ou encore une rupture des continuités écologiques.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 ter A - Rapport sur l'opportunité d'un transfert de la compétence « espaces naturels sensibles » aux régions

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit que le Gouvernement remet un rapport dans un délai de douze mois sur l'opportunité de transférer aux régions la compétence départementale « espaces naturels sensibles ».

I. Le droit en vigueur

Depuis la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement, les départements sont compétents pour mettre en oeuvre une politique en faveur des espaces naturels sensibles (ENS).

L'article L. 142-1 du code de l'urbanisme prévoit ainsi que « le département est compétent pour élaborer et mettre en oeuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non » afin de « préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels ».

Pour mettre en oeuvre cette politique, le département dispose d'un instrument fiscal spécifique puisqu'il peut instituer une part départementale de la taxe d'aménagement destinée à financer les espaces naturels sensibles (article L. 142-2), ainsi que d'un instrument d'aménagement foncier puisqu'il peut créer des zones de préemption (article L. 142-3).

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a donné aux régions un rôle de chef de file en matière de protection et de restauration de la biodiversité.

La question du transfert de la compétence « espaces naturels sensibles » du département à la région a été soulevée dans les débats sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République en première lecture mais n'a pas, à ce stade, été retenue pour des raisons liées, d'une part, aux difficultés liées au transfert de la taxe afférente, dont le produit s'élève à 200 millions d'euros, d'autre part, à l'efficacité de la gestion de proximité effectuée depuis des années par les départements sur ces espaces.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 7 ter A a été introduit en séance publique à l'initiative du groupe écologiste. Il prévoit que le Gouvernement remet un rapport dans un délai d'un an sur l'opportunité du transfert aux régions de la compétence relative aux espaces naturels sensibles.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté trois amendements identiques de suppression de l'article, l'amendement COM-141 d'Evelyne Didier, le COM-242 de Rémy Pointereau et le COM-293 d'Hervé Poher. Elle a en effet considéré que les départements avaient démontré depuis des années leur efficacité dans la gestion de proximité de ces espaces et souligné que la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République avait écarté toute régionalisation de cette compétence.

Votre commission a supprimé cet article

Article 7 ter (article L. 421-1 du code de l'environnement) - Réforme de la gouvernance de l'ONCFS

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, modifie la gouvernance de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS).

I. Le droit en vigueur

L'article L. 421-1 du code de l'environnement prévoit que « l'Office national de la chasse et de la faune sauvage est un établissement public de l'État à caractère administratif placé sous la double tutelle des ministres chargés de la chasse et de l'agriculture » qui a pour principales missions :

- la surveillance générale des territoires ruraux, agricoles et forestiers, et la police de l'environnement et de la chasse ;

- les études, recherches et expérimentations sur la faune sauvage et ses habitats ;

- le conseil et l'appui aux pouvoirs publics, aux propriétaires, aux aménageurs et aux gestionnaires.

L'ONCFS bénéficie de ressources budgétaires et de trois ressources fiscales : les redevances cynégétiques, le droit de timbre pour la validation du permis de chasser, et le droit d'examen pour le permis de chasser.

Le même article prévoit que le conseil d'administration de l'ONCFS comprend 22 membres dont la moitié doit être constituée par des représentants du monde de la chasse.

L'article R. 421-8 prévoit que le conseil d'administration comprend :

- le directeur chargé de la chasse représentant le ministre chargé de la chasse, ou son représentant ;

- le directeur chargé de la forêt représentant le ministre chargé de l'agriculture et de la forêt, ou son représentant ;

- le directeur du budget représentant le ministre chargé du budget, ou son représentant ;

- le directeur général de l'Office national des forêts, membre de droit, ou son représentant ;

- sept présidents de fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs, nommés sur proposition de la Fédération nationale des chasseurs ;

- deux présidents d'associations de chasse spécialisée les plus représentatives choisis sur une liste de huit noms établie par la Fédération nationale des chasseurs ;

- deux personnalités qualifiées dans le domaine de la chasse et de la faune sauvage ;

- deux représentants d'organisations professionnelles agricoles et forestières et un représentant d'organisation de propriétaires ruraux ;

- deux représentants d'organismes de protection de la nature ;

- deux représentants titulaires et deux suppléants élus, pour six ans, par le personnel de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage sur des listes présentées par les organisations syndicales habilitées à présenter des candidats à l'élection du comité technique de l'établissement.

Le président du conseil d'administration est nommé par décret pour trois ans parmi les membres autres que les membres de droit sur proposition du conseil d'administration.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 7 ter a été introduit en commission du développement durable, à l'initiative de la rapporteure. Il vise à :

- placer l'ONCFS sous la tutelle des ministres chargés « de l'écologie et de l'agriculture » (au lieu de « chasse et agriculture »), ce qui n'a aucune conséquence sur la double tutelle actuelle ;

réduire le nombre de représentants du monde cynégétique de 11 à 9 au sein du conseil d'administration de l'ONCFS ;

prévoir trois représentants des collectivités territoriales au sein de ce même conseil.

En séance publique, à l'initiative du député Nicolas Dhuicq, les trois représentants des collectivités territoriales au sein du conseil d'administration de l'ONCFS, introduits en commission, ont été supprimés. Le conseil d'administration de l'ONCFS tel qu'il ressort de l'article 7 ter adopté par l'Assemblée nationale comprend donc toujours 22 membres au total dont neuf sont obligatoirement « des représentants issus des milieux cynégétiques ».

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de la commission des affaires économiques (COM-12), modifiant le conseil d'administration de l'ONCFS dans deux directions :

- en l'augmentant de quatre membres, en portant l'effectif du conseil de 22 à 26 afin de prévoir des représentants des collectivités territoriales ;

- en rétablissant la majorité du conseil d'administration pour les représentants des chasseurs.

Ce faisant, cet amendement satisfait les deux amendements COM-221 et COM-229 de Jean-Noël Cardoux.

Votre rapporteur a souligné que l'adoption de cet amendement impliquerait que le conseil d'administration serait composé de deux types de membres :

- les membres actuels, qui, en vertu de la partie réglementaire du code de l'environnement, ont droit à « des indemnités correspondant aux frais de déplacement ou de séjour effectivement supportés à l'occasion des réunions » (article R. 421-11) ;

- les quatre nouveaux membres prévus par l'amendement, qui n'y auront pas droit.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE III - AGENCE FRANCAISE POUR LA BIODIVERSITE
Article 8 (article L. 131-1 [nouveau] du code de l'environnement) - Possibilité d'un « rattachement » des établissements publics entre eux

Objet : cet article vise à permettre le rattachement entre eux des établissements publics de l'État régis par le code de l'environnement.

I. Le projet de loi initial

L'article 8 rétablit un article L. 131-1 au sein du code de l'environnement pour prévoir le principe du « rattachement » entre établissements publics administratifs régis par le code de l'environnement. Ce rattachement prend la forme d'une coopération renforcée, qui peut être mise en oeuvre sur la base du volontariat et après avis des établissements concernés. Il peut s'agir d'un rattachement d'un établissement à un autre, ou à plusieurs établissements.

L'objectif de l'introduction d'une telle souplesse est la mise en commun des services et des moyens. Le rattachement n'a donc qu'une utilité « fonctionnelle » mais ne touche ni la personnalité morale, ni l'autonomie financière de chacun des établissements concernés.

Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, cette procédure de rattachement s'inspire directement des dispositions en vigueur à l'article L. 311-4 du code de la recherche, qui dispose « qu'un établissement ou un organisme public ou privé concourant aux missions du service public de la recherche peut être rattaché à un établissement public à caractère scientifique et technologique ou à un établissement public à caractère industriel ou commercial ayant une mission de recherche, par décret, sur sa demande et sur proposition du ou des établissements auxquels ce rattachement est demandé ».

Cette possibilité est introduite afin de mettre en oeuvre le scénario le plus ambitieux d'Agence française pour la biodiversité (AFB), à savoir la création d'un établissement public administratif (prévue à l'article 9), auquel pourront se rattacher des établissements régis par le code de l'environnement, comme les parcs nationaux.

Le souhait affiché par le Gouvernement est de donner de la souplesse aux opérateurs en choisissant la voie conventionnelle, qui paraît la plus adaptée.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Sur cet article, la commission du développement durable de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de clarification.

En séance publique, l'Assemblée nationale a substantiellement modifié l'article.

Elle a adopté deux amendements du Gouvernement :

- un amendement visant à étendre la procédure de rattachement à d'autres établissements publics que ceux régis par le code de l'environnement ; il s'agit de viser le cas d'actions communes éventuelles, de recherche par exemple, avec le CNRS, ou encore des universités, qui pourraient nécessiter la mise en commun de moyens ; ainsi, un établissement public régi par le code de l'environnement pourra être rattaché à d'autres établissements publics de l'État, sans que ceux-ci soient obligatoirement régis par le même code ;

- un amendement visant à ne pas conserver au niveau du décret la liste des modalités de gestion pour chacun des services et moyens mis en commun, qui sera fixée par un arrêté ou une simple convention.

Elle a, en outre, adopté sept amendements identiques visant à restreindre la procédure de rattachement, qui ne pourra plus être mise en oeuvre qu'à la demande des deux tiers des membres de son conseil d'administration.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur, favorable à la mise en oeuvre de cette nouvelle procédure de rattachement, a estimé que le conditionnement de sa mise en oeuvre à un vote des deux tiers du conseil d'administration de l'établissement public demandeur était de nature à bloquer le rattachement d'un grand nombre d'établissements publics à la future Agence par exemple, et à introduire de la complexité alors même que l'objectif est d'introduire de la souplesse dans la gouvernance de la biodiversité.

Votre commission a ainsi adopté l'amendement COM-560 du rapporteur, qui revient à une règle de majorité simple au sein du conseil d'administration pour la mise en oeuvre de la procédure de rattachement prévue par cet article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 (articles L. 131-8 à L. 131-13 [nouveaux] du code de l'environnement) - Création de l'Agence française pour la biodiversité

Objet : cet article complète le chapitre Ier du titre III du livre Ier du code de l'environnement par une section 3 créant l'Agence française pour la biodiversité.

I. L'historique de l'Agence française pour la biodiversité

L'idée de la création d'une agence unique regroupant tous les établissements publics traitant de la biodiversité n'est pas nouvelle. Elle remonte à 2007, lors du Grenelle de l'environnement : c'était alors une des propositions du groupe de travail sur la biodiversité.

En 2010, un rapport10(*) a été rendu par l'Inspection générale des finances et le Conseil général du développement durable, sur les possibilités de création d'une « Agence de la nature ».

Le Président de la République a repris cette idée dès le discours qu'il a prononcé en ouverture de la première Conférence environnementale le 14 septembre 2012.

Une mission de préfiguration a été confiée en décembre 2012 par la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, Delphine Batho, à Bernard Chevassus-au-Louis et Jean-Marc Michel, afin d'étudier les différents scénarios envisageables pour la création d'une telle structure. Cette mission a rendu un premier rapport en février 2013, puis un second, en avril 2013, approfondissant le scénario le plus ambitieux d'intégration des organismes au sein d'une agence unique.

En octobre 2014, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, Ségolène Royal, a mis en place une seconde mission de préfiguration de l'AFB, en nommant trois préfigurateurs sous le haut patronage d'Hubert Reeves, président d'Humanité et Biodiversité : Gilles Boeuf, président du Muséum d'histoire naturelle, Annabelle Jaeger, élue EELV de la région PACA, et Olivier Laroussinie, directeur de l'Agence des aires marines protégées.

Tandis que la première mission de préfiguration avait pour objet d'étudier l'opportunité de la mise en place d'une agence et d'en définir les grandes orientations stratégiques en termes de mission, de périmètre et de moyens, la seconde mission de préfiguration a une visée plus opérationnelle puisqu'elle a pour rôle de préfigurer la mise en place effective de l'Agence.

Cette mission doit notamment préciser les orientations stratégiques et le programme pluriannuel de travail qui en découle, la gouvernance de l'établissement et son schéma d'organisation, le projet d'établissement et son organigramme et la projection budgétaire à 5 ans ainsi que des éléments relatifs au futur schéma immobilier de l'établissement.

Elle a également une dimension partenariale plus poussée, en cohérence avec le positionnement voulu pour l'agence, en incluant à la réflexion les acteurs socioéconomiques dont les entreprises et les collectivités. Elle s'appuie ainsi sur un dispositif de co-construction avec :

- la mise en place d'une commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique ;

- un séminaire dédié à l'outre-mer qui a eu lieu le 11 février 2015 à Paris ;

- les représentants du personnel dans le cadre du dialogue social ministériel mais aussi avec un comité de suivi dédié.

II. Le projet de loi initial

La nouvelle section 3 créée au sein du chapitre 1er du titre III du code de l'environnement consacré aux institutions intervenant dans le domaine de la protection de l'environnement, qui comporte déjà deux sections consacrées respectivement à l'ADEME et aux groupements d'intérêt public dans le domaine de l'environnement, comporte six nouveaux articles (L. 131-8 à L. 131-13).

Le nouvel article L. 131-8 crée l'Agence française pour la biodiversité et en définit les objectifs.

La question de la nature juridique de l'AFB a fait l'objet de plusieurs hypothèses de travail, comme le souligne l'étude d'impact du projet de loi. Trois options ont été envisagées : celle d'un service de l'État à compétence nationale, rattaché à un ministre et chargé d'une mission particulière, présentant l'inconvénient majeur de ne pouvoir déléguer l'exécution de ses actions à l'échelon territorial ; celle d'un groupement d'intérêt public (GIP), doté de la personnalité morale de droit public et permettant d'assurer la coordination d'actions d'intérêt général entre plusieurs personnes morales de droit public et des personnes morales de droit privé ; celle d'un établissement public de l'État.

C'est la dernière option qui a été retenue. Le statut d'établissement public à caractère administratif est le seul qui permette en effet à la fois de nouer des partenariats avec les collectivités territoriales, de fournir des prestations à des tiers, d'employer des agents publics.

Les conséquences de la nature juridique retenue
pour l'Agence française pour la biodiversité

Un établissement public (EP) est une personne morale de droit public disposant d'une autonomie administrative et financière afin de remplir une mission d'intérêt général, précisément définie, sous le contrôle de la collectivité publique dont il dépend (État, région, département ou commune). Il dispose donc d'une forme de souplesse qui lui permet de mieux assurer certains services publics. Il ne doit pas être confondu avec un établissement d'utilité publique qui relève du droit privé.

Les EP sont soumis à trois principes :

l'autonomie : dotée de la personnalité morale, leur organisation est très variable (conseil d'administration, président, directeur...) et ils disposent d'un budget propre (subventions de l'État ou des collectivités territoriales, redevances des usagers, emprunts...) ;

le rattachement à un niveau de l'administration (État, région, département ou commune) : afin de compenser leur autonomie en les soumettant au contrôle de ce niveau d'administration dont les modalités peuvent varier. On distingue ainsi des établissements publics nationaux, rattachés à l'État, et des établissements publics locaux rattachés à une commune (comme les caisses des écoles et les centres communaux d'action sociale), un département ou une région. Mais l'identité de l'administration de rattachement ne détermine pas la zone géographique d'action de l'établissement public. Ainsi un établissement public local peut avoir un champ d'action à l'échelle nationale ;

- la spécialité : les compétences des organes de l'EP se limitent à des compétences clairement énumérées.

Un établissement public à caractère administratif exerce une activité de service public administratif.

L'étude d'impact du projet de loi indique que le choix d'un établissement public administratif a été fait compte tenu de ses missions d'intérêt général et du regroupement d'opérateurs publics.

Le champ d'action de l'Agence couvrira les milieux terrestres et marins, sur lesquels elle contribuera :

- à la préservation, à la gestion et à la restauration de la biodiversité, à tous ses niveaux d'organisation ;

- au développement des ressources, usages et services écosystémiques attachés à la biodiversité ;

- à la gestion équilibrée et durable des eaux.

Il est également précisé que l'agence :

- apporte son appui à « l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des politiques de l'État et des collectivités territoriales et de leurs groupements menées dans le domaine de ses compétences » ;

- apporte son soutien et évalue les actions des personnes publiques et privées qui contribuent à la réalisation de ses objectifs et contribue à la « mise en réseau » de ces initiatives.

L'activité de l'Agence s'inscrit dans le cadre de la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB).

Sur le plan géographique, le périmètre de l'Agence recouvre le territoire métropolitain, les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Martinique, La Réunion, Mayotte), les collectivités de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon et les Terres australes et antarctiques françaises.

Concernant les territoires de Saint-Barthélémy, des îles Wallis-et-Futuna, de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie, le texte prévoit que l'AFB peut y mener des actions, à la demande de ces collectivités, dans des conditions fixées par convention.

Les actions de l'AFB sont coordonnées avec les actions des administrations et des autres établissements publics de l'État, sous l'égide du préfet de région, du préfet de département ou du préfet maritime en fonction des zones concernées.

Le nouvel article L. 131-9 liste les missions de l'Agence, qui reprennent, en grande partie, les missions déjà exercées par les organismes existants qui seront fusionnés au sein du nouvel établissement. L'exposé des motifs du projet de loi précise que seront fusionnés l'ONEMA (Office national de l'eau et des milieux aquatiques), Parcs nationaux de France (PNF), le groupement d'intérêt public Atelier technique des espaces naturels (ATEN) et l'Agence des aires marines protégées (AAMP). L'intégration de ces organismes au sein de la nouvelle Agence est opérée par l'article 16 du présent projet de loi.

Le Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) a, quant à lui, vocation à devenir par voie réglementaire « une unité mixte de l'Agence et du MNHN ».

Sur ce point, les services du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ont indiqué à votre rapporteur que l'organisation de cette unité mixte n'était pas encore déterminée et que la mission de préfiguration devrait y apporter une réponse. En tout état de cause, il est prévu que l'Agence et le Muséum ont vocation à collaborer par voie conventionnelle. Les agents concernés devraient être rémunérés par leur employeur qui pourra être le Muséum pour certains et l'Agence pour d'autres. Ils ont estimé qu'à ce stade des travaux, 75 équivalents temps plein seraient employés par l'AFB et versés dans l'unité commune, les agents correspondants étant actuellement employés par le Muséum, au service du patrimoine naturel pour la très grande majorité.

Les deux établissements contribueront ainsi conjointement, dans le cadre de cette unité commune, à l'exercice de missions alors que dans le cadre d'un rattachement, l'un aurait exercé des missions pour le compte de l'autre.

Six missions sont définies à l'article L. 131-9 :

- une première mission de développement des connaissances : collecter, regrouper, valider et mettre à disposition les données ; conduire et soutenir des programmes d'études et de prospective ; identifier les besoins de connaissances et soutenir les programmes de recherche dans le domaine de l'eau ;

- une deuxième mission d'appui technique et administratif : cette mission visera à apporter une expertise et un appui aux opérateurs de l'État, aux collectivités territoriales et aux gestionnaires d'espaces naturels, un concours technique et un appui au suivi de la règlementation européenne et internationale ;

- une troisième mission de soutien financier : des aides pourront être attribuées, notamment via des appels à projets, à des opérations en faveur de la biodiversité et de la gestion durable et équilibrée de la ressource en eau ; une solidarité financière entre les bassins hydrographiques sera garantie (notamment en faveur des territoires ultramarins et de la Corse) ;

- une quatrième mission de formation, de communication et de sensibilisation du public ;

- une cinquième mission de gestion d'aires protégées : l'Agence assurera notamment la gestion des parcs naturels marins ;

- une sixième mission de surveillance et de police de l'eau : l'étude d'impact précise que les agents chargés de missions de police au sein de la nouvelle agence seront inspecteurs de l'environnement ; les missions de police exercées aujourd'hui par l'ONEMA et par l'AAMP seront intégralement reprises.

Le dernier alinéa de ce nouvel article L. 131-9 prévoit que les parcs nationaux sont rattachés à la nouvelle agence, en vertu de la possibilité ouverte par l'article 8 du présent projet de loi.

Les nouveaux articles L. 131-10 et L. 131-11 concernent la gouvernance de la nouvelle agence.

L'article L. 131-10 prévoit la composition du conseil d'administration de l'AFB, constitué de quatre collèges :

un collège de parlementaires : un député et une députée ; un sénateur et une sénatrice ;

un collège, devant représenter au moins la moitié de ses membres, constitué de représentants de l'État, de représentants d'établissements publics nationaux oeuvrant dans le champ d'activités de l'Agence et de personnalités qualifiées ;

un collège de représentants des collectivités territoriales et des secteurs économiques concernés (un représentant au moins d'une collectivité littorale et un représentant au moins d'une activité exercée principalement en mer ou sur le littoral), des associations agréées de protection de l'environnement ou d'éducation à l'environnement et des gestionnaires d'espaces naturels ;

un quatrième collège composé des représentants élus du personnel de l'agence.

Il est précisé que la composition du conseil d'administration « concourt à une représentation équilibrée des hommes et des femmes » en respectant une condition : « la proportion des membres de chaque sexe le composant ne peut être inférieure à 40% », dans des conditions définies par décret pour les collèges autres que celui des parlementaires.

Le président du conseil d'administration est élu parmi les membres des deuxième et troisième collèges.

Le nouvel article L. 131-11 crée un comité d'orientation spécifique pour les milieux marins, placé auprès du conseil d'administration, qui en définit lui-même la composition et le fonctionnement et à qui il peut déléguer des compétences relatives aux milieux marins. Ce comité d'orientation peut attribuer, en accord avec le conseil d'administration de l'Agence, l'exercice de ces compétences aux conseils de gestion des parcs naturels marins prévus à l'article L. 334-4 du code de l'environnement11(*).

En outre, le conseil d'administration peut déléguer certaines de ses attributions aux conseils de gestion des autres espaces protégés placés sous la responsabilité de l'Agence, c'est-à-dire les conseils de gestion des parcs naturels marins prévus à l'article L. 334-3 du code de l'environnement et les comités de pilotage des sites Natura 2000 en mer prévus à l'article L. 414-1.

L'article L. 131-12 concerne les ressources de la nouvelle agence, qui sont constituées par :

- des subventions et contributions de l'État et, le cas échéant, des gestionnaires d'aires marines protégées et des collectivités territoriales ;

- des contributions des agences de l'eau (aujourd'hui versées à l'ONEMA, qui a vocation à être intégré dans l'Agence) ;

- toute subvention publique ou privée ;

- les dons et legs ;

- le produit de ses ventes et prestations ;

- des redevances pour service rendu ;

- les produits des contrats et conventions ;

- les revenus des biens meubles et immeubles ;

- le produit des aliénations ;

- toutes les recettes autorisées par les lois et règlements.

Cette liste correspond notamment à la liste des financements aujourd'hui prévus pour les différents organismes intégrés au sein de l'Agence.

Selon l'étude d'impact, la future AFB sera notamment financée par une subvention pour charge de service public issue du programme 113 du budget de l'État (35 millions d'euros dans le PLF 2014), un versement des agences de l'eau (taxe affectée dont la part dévolue au plan « Écophyto »), à hauteur de 186 millions d'euros puis, à partir de 2016, 191 millions d'euros.

Enfin, le nouvel article L. 131-13 prévoit que les conditions d'application de ces nouveaux articles sont fixées par un décret en Conseil d'État.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission du développement durable, 32 amendements ont été adoptés :

- quatorze amendements rédactionnels de la rapporteure ;

- un amendement précisant que l'AFB contribue au développement des connaissances relatives à la biodiversité ;

- un amendement ajoutant la lutte contre la biopiraterie dans les compétences de l'AFB ;

- un amendement précisant l'appui apporté par l'Agence, « scientifique, technique et financier » ;

- un amendement précisant que la mission de l'AFB de développement des connaissances s'effectue « en lien avec le monde scientifique et les bases de données déjà existantes dans les institutions productrices de connaissances » ;

- un amendement de la rapporteure précisant que l'AFB soutient des actions de conservation ou de restauration ;

- deux amendements de la rapporteure précisant l'appui technique et administratif de l'agence, qui consiste également en une coordination technique des conservatoires botaniques nationaux et en un appui à la préservation des continuités écologiques transfrontalières et aux actions de coopération régionale définies entre l'État et les États voisins ;

- un amendement précisant que la mission de formation de l'Agence s'effectue notamment « dans le cadre de l'éducation nationale » ;

- un amendement précisant la mission de gestion d'aires protégées, qui peut consister en un appui à la gestion d'aires protégées ;

- un amendement créant une septième mission pour la future AFB : celle de « l'accompagnement et du suivi du dispositif d'accès aux ressources génétiques et partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation » ;

- un amendement de la rapporteure supprimant l'alinéa 33 précisant de manière redondante que les parcs nationaux se rattachent à l'AFB ;

- un amendement de la rapporteure réécrivant l'article L. 131-10 nouveau relatif à la composition du conseil d'administration de la nouvelle agence : la division en quatre collèges et le principe de majorité de l'ensemble des représentants de l'État, des établissements publics nationaux oeuvrant dans le champ d'activités de l'agence et des personnalités qualifiées sont supprimés et le nombre de membres du conseil d'administration est fixé à 39 membres titulaires et 39 membres suppléants ;

La nouvelle répartition du conseil d'administration issue de cet amendement prévoit :


· 12 représentants titulaires de l'État et 12 suppléants ;


· 4 représentants titulaires d'établissements publics nationaux oeuvrant dans le champ d'activités de l'agence et 4 suppléants ;


· 4 personnalités qualifiées titulaires et 4 suppléantes ;


· un député titulaire et un député suppléant, nommés par le président de la commission compétente de l'Assemblée nationale ;


· un sénateur titulaire et un sénateur suppléant, nommés par le président de la commission compétente du Sénat ;


· 5 représentants titulaires des collectivités locales et de leurs groupements et 5 suppléants ;


· 4 représentants titulaires des secteurs économiques concernés et 4 suppléants ;


· 3 représentants titulaires des associations agréées de protection de l'environnement et 3 suppléants ;


· 2 représentants titulaires des gestionnaires d'espaces naturels et 2 suppléants ;


· 3 représentants titulaires élus du personnel et 3 suppléants.

- un amendement précisant que « la composition du conseil d'administration concourt à une représentation équilibrée des enjeux liés à la biodiversité en particulier ultramarine » et qu'un représentant de chacun des trois bassins ultramarins en seront membres observateurs ;

- un amendement proposant un autre mode de garantie de la parité au sein du conseil d'administration, de manière à ce que l'écart entre les femmes et les hommes ne soit pas supérieur à un ;

- un amendement de la rapporteure alignant la procédure de nomination du président du conseil d'administration de l'AFB sur celle de l'ADEME : ce dernier est nommé, sur proposition du conseil et parmi ses membres, par décret en conseil des ministres ;

- un amendement de la rapporteure créant un conseil scientifique placé auprès du conseil d'administration ;

- un amendement prévoyant la parité au sein du comité d'orientation de l'agence ;

- un amendement du Gouvernement prévoyant une déclinaison par bassins océaniques ultramarins (océan atlantique, océan indien et océan pacifique) de l'Agence française pour la biodiversité, via des délégations.

En séance publique, vingt-six amendements supplémentaires ont été adoptés. Ils visent à :

- préciser que l'AFB contribue au développement des filières économiques de la biodiversité ;

- préciser, à l'initiative du Gouvernement, que l'AFB « soutient les filières de la croissance verte et bleue dans le domaine de la biodiversité, en particulier le génie écologique et le biomimétisme » ;

- étendre le champ de compétences de l'Agence à l'évaluation de l'impact du changement climatique sur la biodiversité et au suivi des actions françaises dans le cadre de l'agenda des solutions de la convention internationale sur le changement climatique ;

- préciser que le périmètre géographique de l'Agence comprend les milieux terrestres, marins, mais aussi aquatiques de la métropole et des territoires ultramarins ;

- préciser que la future agence, qui va intégrer l'ONEMA, inscrit son activité, non seulement dans le cadre de la SNB, mais aussi dans celui de la directive cadre sur l'eau à l'origine de la politique de l'eau telle que définie par l'article L. 211?1 du code de l'environnement ;

- ajouter, au titre de la mission d'appui technique de l'Agence, « l'appui technique et expertise aux services de l'État, aux collectivités et aux établissements publics en charge de la gestion de l'eau, de la biodiversité et des espaces naturels dans la lutte contre les espèces exotiques invasives » ;

- prévoir, à l'initiative de la rapporteure, que la mission de suivi de la mise en oeuvre de la réglementation européenne et internationale, s'effectue « en concertation avec l'Agence française de développement et le Fonds français pour l'environnement mondial » ;

- garantir, à l'initiative du Gouvernement, une place plus importante à la représentation de la biodiversité ultramarine au sein de la gouvernance de l'Agence : le conseil d'administration est porté à 44 membres puisque sont ajoutés « cinq représentants titulaires de chacun des cinq bassins écosystémiques ultramarins et cinq représentants suppléants » ;

- prévoir au moins un représentant d'une collectivité de montagne et un représentant au moins d'une collectivité d'outre-mer parmi les cinq représentants titulaires des collectivités territoriales ;

- supprimer la disposition prévoyant qu'un représentant de chaque bassin ultramarin est membre observateur du conseil d'administration, par cohérence avec l'amendement du Gouvernement ;

- reformuler l'alinéa 49, dans un objectif de parité, afin de prévoir « qu'il est pourvu à la présidence par décret », plutôt que « le président du conseil d'administration est nommé par décret » ;

- permettre au conseil d'administration de l'Agence, dans des conditions fixées par décret, de déléguer certaines de ses attributions à des comités thématiques portant sur des problématiques particulières - comme, par exemple, la montagne ;

- donner à la nouvelle Agence, à l'initiative du Gouvernement, la possibilité de créer des délégations territoriales, notamment dans les territoires ultramarins, compétentes sur un territoire le cas échéant étendu, dans une logique de proximité géographique ou pour des territoires dont les écosystèmes sont similaires, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable au choix retenu pour créer une nouvelle Agence française pour la biodiversité, en fusionnant un certain nombre d'établissements publics déjà existants, en établissant des liens conventionnels ou de rattachement avec les autres établissements traitant de biodiversité et en garantissant la couverture des biodiversités tant terrestre qu'aquatique et marine.

Votre rapporteur regrette que la question de l'intégration de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) au sein de cette Agence ait été réglée en amont de l'examen du texte, fermant ainsi toute tentative d'en envisager les éventuels contours. Il relève à ce titre que la quasi-totalité des acteurs qu'il a rencontrés au fil de ses auditions déplorent cette exclusion de départ. Il estime néanmoins qu'une telle mise en commun ne saurait se faire sans l'accord des principaux acteurs concernés et n'a pas vocation à être imposée. Au contraire, toute la démarche de la nouvelle gouvernance de la biodiversité repose sur une logique partenariale qui sera sans aucun doute amenée à porter ses fruits sur la durée. Il considère ainsi que la future AFB et l'ONCFS ont vocation à travailler ensemble, dans le cadre d'une convention et d'une étroite collaboration.

Votre commission a émis un certain nombre d'interrogations concernant cette future Agence.

L'essentiel de ces interrogations ont d'abord concerné en premier lieu son financement. Sur ce point, les services du ministère ont indiqué à votre rapporteur que le scénario n'était pas arbitré à ce stade et qu'il faisait l'objet d'échanges techniques avec la direction du budget dans le cadre de la construction budgétaire du projet de loi de finances pour 2016. Ils ont également mentionné un certain nombre de pistes de ressources affectées qui pourraient être mobilisées pour financer le fonctionnement de l'Agence :

- la redevance sur le domaine public maritime, comme le prévoient les recommandations du rapport12(*) de Jean-Michel Charpin, inspecteur général des finances, qui préconise une valorisation de cette redevance simultanément à son verdissement et son affectation à l'Agence ;

- la redevance sur les activités soumises à autorisation dans la zone économique exclusive, dont la création est prévue à l'article 40 du présent projet de loi.

Il n'en reste pas moins que cet aspect sera essentiel dans le fonctionnement de la future entité et déterminera toute l'efficacité de son action.

Les interrogations ont également porté sur le champ des missions de la future Agence, et notamment sur la question de ses missions de police judiciaire et administrative.

Les 600 agents commissionnés et assermentés, inspecteurs de l'environnement, qui travaillent à l'ONEMA ont constaté 3 250 infractions en 2014 (89 % sur l'eau et les milieux aquatiques ; 93 % des infractions relevées sont des délits ou des contraventions de 5ème classe).

Parallèlement, les 1 350 agents commissionnés et assermentés, inspecteurs de l'environnement, qui travaillent à l'ONCFS ont constaté 16 400 infractions en 2014 (50 % sur la chasse et 30 % sur les espèces protégées ; 50 % des infractions relevées sont des délits ou des contraventions de 5ème classe).

Ces agents sont répartis par les établissements publics en fonction des enjeux propres aux territoires. Ils sont dans les services départementaux, dans les directions inter-régionales (missions d'appui aux services départementaux) et dans les brigades mobiles d'intervention (missions de police spécialisées à compétence nationale). Ils exercent leurs missions de contrôle en parallèle de missions de connaissance.

Votre rapporteur a estimé que les agents de tous les établissements publics disposant de pouvoirs de police de l'environnement avaient vocation à travailler ensemble, comme c'est actuellement le cas en outre-mer, dans le cadre de services mixtes d'agents de l'ONCFS et de l'ONEMA.

Il a ainsi proposé à votre commission, qui l'a suivi, d'adopter l'amendement COM-567 permettant une mutualisation des missions de police de l'environnement, dans le cadre d'unités de travail communes entre la nouvelle Agence et les organismes déjà compétents en matière de police administrative et de police judiciaire de l'environnement.

Au titre des missions de l'Agence, votre commission a également :

- précisé que la mission de conduite et de soutien de programmes de recherche de l'AFB doit s'effectuer en lien avec la Fondation française pour la recherche sur la biodiversité (amendement COM-570 du rapporteur) ;

- confié à l'AFB une nouvelle mission de suivi des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité, dont le dispositif est mis en place à l'article 33 A du présent projet de loi (amendement COM-563 du rapporteur) ;

- précisé que la mission de formation de l'AFB doit permettre de garantir le développement et la structuration des métiers de la biodiversité et des services écologiques, mission aujourd'hui assurée par l'Atelier technique Espaces naturels (amendement COM-562 du rapporteur) ;

- prévu que l'AFB puisse apporter un appui et une expertise technique à tous les acteurs socio-économiques qui engagent des actions en faveur de la biodiversité (amendements identiques COM-561 du rapporteur, COM-49, COM-74, COM-117, COM-187 et COM-477) ;

- prévu que l'AFB puisse apporter son soutien technique notamment pour lutter contre l'introduction des plantes invasives et contre leur maintien dans le milieu naturel (amendement COM-622 rectifié du rapporteur).

En ce qui concerne l'organisation interne et le fonctionnement de l'AFB, votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement COM-568 visant à simplifier la composition du conseil d'administration de l'AFB. Comme pour tous les établissements publics administratifs, le conseil d'administration de l'AFB a vocation à être précisé par voie réglementaire, comme c'est le cas pour l'ensemble des établissements publics régis par le code de l'environnement. Votre rapporteur estime, en accord sur ce point avec les préfigurateurs, que les débats qui ont eu lieu à l'Assemblée nationale sur la composition de ce conseil d'administration, dont la liste s'est allongée en entrant dans des détails précis, ont en quelque sorte confondu la fonction d'un conseil d'administration d'établissement public avec une instance stratégique de consultation.

Sur ce point, le rapport des préfigurateurs indique que « le conseil d'administration de l'Agence devrait être réduit en nombre et replacé dans son rôle d'administration de l'établissement public dont les orientations sont liées aux politiques nationales ».

Rejoignant ces considérations, votre rapporteur a ainsi tenu à préciser dans la loi uniquement les grandes catégories d'acteurs représentés au sein du conseil d'administration de l'Agence, dont les représentants de l'État et les représentants élus du personnel doivent constituer plus de la majorité, en les regroupant en plusieurs collèges :

- un premier collège, représentant au moins la moitié de ses membres, constitué par des représentants de l'État, des représentants d'établissements publics nationaux oeuvrant dans le champ des compétences de l'Agence et des personnalités qualifiées ;

- un deuxième collège comprenant des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, des représentants des secteurs économiques concernés, des représentants d'associations agréées de protection de l'environnement ou d'éducation à l'environnement, des représentants des gestionnaires d'espaces naturels ainsi qu'un représentant de chacun des cinq bassins écosystémiques ultramarins ;

- un troisième collège de parlementaires comprenant deux députés et deux sénateurs ;

- un quatrième collège composé des représentants élus du personnel de l'Agence.

Votre commission a également adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement COM-564 visant, au vu de l'importance de la biodiversité ultramarine, qui constitue 80 % de notre biodiversité, et des enjeux spécifiques qui y sont liés, à prévoir dans la loi un deuxième comité d'orientation permanent pour la biodiversité ultramarine, ainsi qu'un amendement COM-565 prévoyant que les comités thématiques ad hoc pouvant être créés par le conseil d'administration soient renommés comités d'orientation, dans la mesure où ils rempliront les mêmes fonctions que ceux dont la structure est prévue par la loi. Elle a aussi étendu aux littoraux le comité d'orientation permanent prévu pour la biodiversité marine, à l'initiative d'Hervé Poher (amendement COM-300).

Enfin, votre commission a rendu obligatoires les délégations territoriales de l'Agence prévues par l'article, dans la mesure où la territorialisation de ses missions ne doit pas être une option mais bien un choix affirmé (amendements identiques COM-566 du rapporteur et COM-144).

Elle a également adopté des amendements rédactionnels du rapporteur :

- l'amendement COM-589, qui précise que l'AFB assure le suivi des actions françaises dans le cadre de l'agenda des solutions de la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques dans le domaine de l'impact du changement climatique sur la biodiversité ;

- l'amendement COM-569 (identique aux COM-298 et COM-419) précisant que le conseil scientifique de l'AFB est placé auprès du conseil d'administration et non pas sous son autorité.

Votre commission a enfin adopté un amendement COM-590 rectifié du rapporteur précisant qu'un établissement public rattaché à une collectivité territoriale pouvait constituer un établissement public de coopération environnementale formant une délégation territoriale de l'AFB, afin de permettre notamment aux offices de l'eau des départements d'outre-mer d'avoir ce statut.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 (article L. 331-8-1 [nouveau] du code de l'environnement) - Rattachement des établissements publics des parcs nationaux à l'Agence française pour la biodiversité

Objet : cet article rattache tous les établissements publics des parcs nationaux à la nouvelle Agence française pour la biodiversité (AFB).

I. Le droit en vigueur

Un parc national - terrestre ou maritime - peut être créé à partir du moment où « le milieu naturel, particulièrement la faune, la flore, le sol, le sous-sol, l'atmosphère et les eaux, les paysages et, le cas échéant, le patrimoine culturel qu'ils comportent présentent un intérêt spécial et qu'il importe d'en assurer la protection en les préservant des dégradations et des atteintes susceptibles d'en altérer la diversité, la composition, l'aspect et l'évolution » (article L. 331-1 du code de l'environnement).

Cette création est actée par un décret en Conseil d'État, qui crée ce faisant l'établissement public national à caractère administratif du parc.

Aux termes de l'article L. 331-8 du code de l'environnement, cet établissement « assure la gestion et l'aménagement du parc national ».

Cet établissement public peut (article L. 331-9 du code de l'environnement) :

- prescrire l'exécution de travaux ou ordonner les mesures permettant de restaurer des écosystèmes dégradés ou prévenir une évolution préjudiciable des milieux naturels dans le coeur du parc ;

- participer à des programmes de recherche, de formation, d'accueil et de sensibilisation du public à l'environnement ;

- être chargé par l'État de la mise en oeuvre de toute action en rapport avec ses missions statutaires, y compris en dehors du parc ;

- apporter aux collectivités territoriales et à leurs groupements un appui technique en matière de préservation des espaces naturels et pour la réalisation d'aménagements concernant le patrimoine naturel, culturel et paysager ;

- attribuer des subventions destinées au financement de projets concourant à la mise en oeuvre de la charte du parc ;

- engager avec l'organe de gestion d'un espace protégé frontalier des actions communes dans le cadre des politiques nationales et communautaires, voire créer des outils de gestion commune ;

- souscrire à des accords de jumelage international avec des organes étrangers de gestion d'espaces protégés (avec accord du ministre).

En outre, dans le coeur du parc, le directeur de l'établissement public du parc national, dispose des compétences normalement attribuées au maire en matière de police de circulation et du stationnement, police des chemins ruraux, police des cours d'eau, police de destruction des animaux nuisibles et de police des chiens et chats errants (article L. 331-10 du code de l'environnement).

La France compte aujourd'hui dix parcs nationaux, créés entre 1963 et 2012 et qui couvrent près de 9,5 % du territoire français (60 728 km²) : Vanoise (1963), Port-Cros (1963), Pyrénées (1967), Cévennes  (1970), Ecrins (1973), Mercantour (1979), Guadeloupe (1989), La Réunion (2007), la Guyane (2007) et les Calanques (2012).

La loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, a créé un établissement public national à caractère administratif dénommé « Parcs Nationaux de France », placé sous la tutelle du ministre chargé de la protection de la nature et établissant le lien entre les dix établissements publics des parcs nationaux.

II. Le projet de loi initial

L'établissement public « Parcs nationaux de France » (PNF) sera intégré au sein de la nouvelle Agence aux côtés de l'ONEMA, du groupement d'intérêt public ATEN et de l'Agence des aires marines protégées.

En conséquence, le présent article prévoit un « rattachement » (selon des modalités définies à l'article 8 du présent projet de loi) des dix établissements publics des parcs nationaux à l'AFB.

Les établissements publics conserveront leur personnalité morale et leur autonomie financière mais des moyens et des services seront mis en commun au sein de l'AFB, dans des conditions définies par décret.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission a adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure visant à déplacer ces dispositions au sein du code de l'environnement : le rattachement des établissements publics des parcs nationaux n'est plus prévu à la fin de l'article L. 331-8 mais dans un nouvel article L. 331-8-1.

En séance publique, le renvoi à un décret précisant les services et moyens mis en commun dans le cadre de ce rattachement a été supprimé par un amendement du Gouvernement : ce renvoi était inutile dans la mesure où l'article 8 prévoit un décret à l'article L. 131-1 sur les modalités générales de mise en oeuvre de ce principe de rattachement.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à ce rattachement des parcs nationaux à la future Agence, au sein de laquelle l'établissement public « Parcs nationaux de France » sera intégré.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 11 - Continuité des droits et obligations des établissements fusionnés dans la nouvelle Agence

Objet : cet article organise la continuité des droits et obligations des établissements fusionnés au sein de la nouvelle Agence française pour la biodiversité (AFB).

I. Le projet de loi initial

La future Agence française pour la biodiversité (AFB), créée par l'article 9 du présent projet de loi, a vocation à fusionner en son sein plusieurs établissements : l'Agence des aires marines protégées (AAMP), l'ONEMA, Parcs nationaux de France (PNF) et le groupement d'intérêt public « Atelier technique espaces naturels » (GIP ATEN).

L'article 11 prévoit les mesures transitoires permettant d'organiser la continuité des droits et obligations des établissements fusionnés au sein de la future AFB. L'article distingue deux cas de figure :

- pour l'AAMP, l'ONEMA et PNF, leur situation active et l'ensemble de leurs droits et obligations seront « repris par l'Agence française pour la biodiversité » selon des modalités de transfert à titre gratuit, sans aucun versement ni impôt (paragraphe I) ;

- pour le GIP ATEN, il est prévu que la nouvelle Agence française pour la biodiversité s'y « substitue à la date d'effet de la dissolution de celui-ci, dans ses missions ainsi que dans tous les contrats et conventions passés » ; à cette date, tous les biens, droits et obligations du GIP seront transférés de plein droit et en pleine propriété à l'AFB (paragraphe II).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission du développement durable à l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure ainsi qu'un amendement du groupe RRDP visant à préciser que les « missions » des établissements publics AAMP, ONEMA et PNF sont également transférées à la nouvelle AFB.

L'article n'a pas été modifié en séance publique.

III. La position de votre commission

Votre commission n'a pas émis d'observations sur ces dispositions de conséquences des modalités de création de l'Agence française pour la biodiversité.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 11 bis - Rapport sur le périmètre de l'Agence française pour la biodiversité

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, prévoit que le Gouvernement remet un rapport au Parlement sur l'opportunité d'élargir le périmètre de l'Agence française pour la biodiversité.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 11 bis a été inséré par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa rapporteure, Geneviève Gaillard.

Alors que les débats furent nombreux sur la question du périmètre de la future Agence française pour la biodiversité et sur les établissements fusionnés, intégrés ou absorbés par l'Agence, cet article prévoit que le Gouvernement, dans les deux ans suivant la promulgation de la loi, doit remettre au Parlement un rapport qui permettra de faire un point sur le périmètre de l'Agence française pour la biodiversité et d'établir l'opportunité éventuelle d'y inclure d'autres opérateurs de l'État.

En séance publique, outre un amendement rédactionnel de la rapporteure, un amendement visant à préciser que l'opportunité de fusionner l'Agence avec d'autres établissements publics nationaux doit être examinée au regard de l'objectif de mieux prendre en compte la biodiversité terrestre, a été adopté.

II. La position de votre commission

Après avoir beaucoup débattu du sujet, l'Assemblée nationale a fait le choix de ne pas revenir sur le périmètre défini par le Gouvernement des établissements intégrés à l'Agence.

Elle a choisi plutôt :

- d'agir sur les coopérations à développer entre l'Agence et les établissements qui restent exclus du périmètre ;

- de prévoir de ne pas « figer » la délimitation qui est faite aujourd'hui de la nouvelle structure en rendant possible des évolutions futures si le bilan coûts avantages d'un tel élargissement s'avérait concluant.

Votre commission, quant à elle, a considéré que le Parlement pourrait se saisir de la question d'une évaluation du périmètre de l'Agence, à tout moment, dans le cadre de ses travaux de contrôle, et qu'un article prévoyant un énième rapport n'était pas utile.

Aussi, elle a adopté les amendements identiques COM-13, COM-230 et COM-282 de suppression de l'article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 12 - Transfert des personnels des établissements actuels vers l'Agence

Objet : cet article vise à organiser le transfert des personnels des établissements existants fusionnés au sein de la nouvelle Agence française pour la biodiversité dans les cas non régis par le droit commun de la fonction publique ou du code du travail.

I. Le droit en vigueur

L'étude d'impact prévoit que les emplois de la future Agence française pour la biodiversité (AFB) seront constitués, à sa création, de tout ou partie des emplois des organismes et établissements qui la constitueront.

La question du transfert de ces personnels nécessite donc un examen particulier.

Toujours selon l'étude d'impact, 1 250 agents devraient être concernés par le transfert à l'AFB (en incluant les fonctionnaires et les contractuels, de même que les personnels du service du patrimoine naturel du Muséum).

Plusieurs cas sont à distinguer :

- les fonctionnaires de l'État seront affectés en position normale d'activité (PNA), conservant ainsi le bénéfice des dispositions de leur statut ;

- les fonctionnaires en détachement sur contrat poursuivront leur détachement jusqu'à son terme et pourront ainsi conserver le bénéfice des dispositions de leur contrat ;

- pour les contractuels, les stipulations des contrats des personnels non titulaires des entités constitutives de l'Agence seront maintenues à l'identique, notamment en ce qui concerne la rémunération et l'ancienneté.

II. Le projet de loi initial

L'article 12 organise les modalités du transfert des personnels des établissements fusionnés au sein de l'Agence, qui ne sont pas régis par le droit commun édicté par le statut général de la fonction publique ou le code du travail. Trois cas sont prévus :

- le cas des fonctionnaires détachés, à la date d'entrée en vigueur du titre III du présent projet de loi, au sein d'établissements dont les personnels ont vocation à intégrer l'Agence : ils pourront être maintenus dans cette même position jusqu'au terme de leur période de détachement au sein de l'Agence française pour la biodiversité ;

- le cas des contrats aidés en cours à la date d'entrée en vigueur : ils subsisteront entre l'AFB et les personnels des entités ayant vocation à intégrer les effectifs de l'Agence, par dérogation à l'article L. 1224-3 du code du travail, qui prévoit que « lorsque l'activité d'une entité économique employant des salariés de droit privé est, par transfert de cette entité, reprise par une personne publique dans le cadre d'un service public administratif, il appartient à cette personne publique de proposer à ces salariés un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils sont titulaires » ;

- le cas des personnes titulaires d'un contrat de service civique dans les entités dont les personnels ont vocation à intégrer les effectifs de l'Agence française pour la biodiversité : ces personnes resteront soumises à leur contrat jusqu'à leur terme et l'agrément délivré en application de l'article L. 120-30 du même code est réputé accordé.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission a adopté un amendement rédactionnel à l'initiative de la rapporteure. L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article en séance publique.

IV. La position de votre commission

Environ 200 personnes sont concernées par ces types particuliers de transfert. 75 % d'entre elles correspondent à des fonctionnaires sur contrat de détachement, 15 % à des contrats aidés et 10 % à des contrats de service civique.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 13 - Règles de gestion pour les personnels contractuels de la future Agence

Objet : cet article prévoit que des dispositions réglementaires communes régiront les agents contractuels de droit public de l'AFB, du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL), des parcs nationaux et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvages (ONCFS).

I. Le projet de loi initial

Cet article prévoit que tous les agents contractuels de droit public de l'AFB (transférés ou recrutés après sa création) ainsi que les agents contractuels de droit public des établissements publics intervenant dans le champ de la biodiversité que sont le CELRL, les parcs nationaux et l'ONCFS feront l'objet de règles de gestion commune.

Il s'agit de mettre en place, pour ces agents un « quasi-statut », dont les dispositions seront définies par décret, qui doit permettre une meilleure lisibilité dans la gestion ainsi qu'une mobilité simplifiée pour ces agents.

L'étude d'impact souligne que l'objectif « est de permettre aux agents contractuels des établissements intégrant l'agence de bénéficier de la loi Sauvadet à partir du moment où ils satisfont aux conditions posées par ce texte (quotité de temps de travail et durée de services effectifs) ».

La ministre a indiqué en séance publique à l'Assemblée nationale que les grilles de ce quasi-statut avaient déjà été élaborées et qu'une réunion de concertation avec les représentants du personnel avait eu lieu le 12 mars 2015.

La ministre a annoncé également un « plan de lutte contre la précarité » au sein de ces organismes.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. La position de votre commission

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, deux avantages sont attendus de la mise en place de ce quasi-statut :

remédier au manque de fluidité actuel des personnels entre opérateurs de la sphère écologie, lié aux différences de statut : la valorisation des parcours, mais aussi les réductions d'effectifs en cours dans ces établissements induisent la nécessité de développer la mobilité ;

pallier les difficultés avérées dans la gestion de personnels de certains établissements pour lesquels un nouveau cadre de gestion au travers de ce quasi-statut commun des personnels devient une nécessité majeure.

Pour faciliter la gestion des personnels par les établissements publics concernés, le quasi-statut offrira un déroulé de carrière commun à tous les contractuels recrutés quel que soit leur profil, administratif ou technique.

Les agents concernés seront les contractuels de la future AFB, du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, des parcs nationaux et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage occupant des fonctions qui correspondent à un besoin permanent, c'est-à-dire ceux recrutés dans les conditions définies au chapitre I de loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État (hors vacataires).

En stock cela représente un maximum d'environ 900 agents tous établissement confondus, étant précisé que certains agents sont concernés par la procédure de « déprécarisation » en cours via le dispositif dit « Sauvadet » et seront titularisés dans des corps de fonctionnaires. Ils n'intégreront donc pas le quasi-statut.

Les flux devraient concerner moins d'une trentaine d'agents par an. Ils concerneraient uniquement les agents recrutés sur les missions mentionnées en annexe du décret n° 84-38 du 18 janvier 1984 fixant la liste des établissements publics de l'État à caractère administratif prévue au 2° de l'article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 dit « décret liste dérogatoire » après sa modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 14 - Dispositions transitoires : représentation des personnels au conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité

Objet : cet article organise la période transitoire pour la représentation des personnels au sein du conseil d'administration de l'Agence dans l'attente de la tenue des élections au sein du nouvel établissement.

I. Le projet de loi initial

Le nouvel article L. 131-10 du code de l'environnement, créé par l'article 9 du présent projet de loi, prévoit que trois représentants titulaires élus du personnel siègeront au conseil d'administration de la nouvelle Agence française pour la biodiversité, ainsi que trois suppléants.

Le présent article 14 prévoit que l'élection de ces représentants devra intervenir au plus tard deux ans après la date d'entrée en vigueur du titre III du présent texte (alinéa 1).

L'alinéa 2 précise qu'à titre transitoire, ces représentants seront désignés « proportionnellement aux voix obtenues par chaque organisation syndicale lors des élections aux comités techniques organisées en 2014 » au sein des organismes qui seront fusionnés dans la nouvelle Agence.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission du développement durable a adopté un amendement de la rapporteure corrigeant une erreur de référence.

En séance publique, deux amendements rédactionnels de la rapporteure ont été également adoptés.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve ces dispositions transitoires.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 15 - Instances de représentation des personnels de l'Agence française pour la biodiversité - Dispositions transitoires

Objet : cet article organise la période transitoire entre le début d'activités de l'Agence française pour la biodiversité et les élections prévues en 2017 pour le comité technique et le comité d'hygiène et de sécurité et des conditions de travail de l'établissement.

I. Le droit en vigueur

Les instances de représentation des personnels des établissements publics sont régies :

- pour le comité technique, par l'article 7 du décret n° 2011-184 du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'État ;

Article 7 du décret du 15 février 2011

Dans chaque établissement public de l'État ne présentant pas un caractère industriel ou commercial, un comité technique de proximité dénommé comité technique d'établissement public, placé auprès du directeur ou du directeur général de l'établissement public concerné, est créé par arrêté du ou des ministres de tutelle.

Il peut être créé un comité technique commun à tout ou partie des établissements publics de l'État ne présentant pas un caractère industriel ou commercial dépendant d'un même département ministériel, par arrêté du ou des ministres de tutelle. L'arrêté de création détermine la ou les autorités auprès de laquelle ou desquelles le comité technique est institué.

Par dérogation au premier alinéa, il peut être créé un comité technique unique pour plusieurs établissements publics ne présentant pas un caractère industriel ou commercial en cas d'effectifs insuffisants dans l'un de ces établissements, par arrêté du ou des ministres de tutelle. L'arrêté de création détermine la ou les autorités auprès de laquelle ou desquelles le comité technique est institué

- pour le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), par le I de l'article 35 du décret n°82-453 du 28 mai 1982 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique.

I de l'article 35 du décret du 28 mai 1982

I. - Dans chaque établissement public de l'État ne présentant pas un caractère industriel ou commercial, un comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail dénommé comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail d'établissement public, placé auprès du directeur ou du directeur général de l'établissement public concerné, est créé par arrêté du ou des ministres de tutelle.

Il peut être créé un comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail commun à tout ou partie des établissements publics de l'État ne présentant pas un caractère industriel ou commercial dépendant d'un même département ministériel, par arrêté du ou des ministres de tutelle. L'arrêté de création détermine la ou les autorités auprès de laquelle ou desquelles le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail est institué.

Par dérogation au premier alinéa, il peut être créé un comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail unique pour plusieurs établissements publics de l'État ne présentant pas un caractère industriel ou commercial en cas d'effectifs insuffisants dans l'un de ces établissements, par arrêté du ou des ministres de tutelle. L'arrêté de création détermine la ou les autorités auprès de laquelle ou desquelles le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail est institué.

L'arrêté du 31 juillet 2014 portant création de comités techniques au sein des services du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du ministère du logement et de l'égalité des territoires a créé, dans son article 1er, auprès du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du ministre du logement et de l'égalité des territoires un comité technique ministériel unique pour connaître, dans le cadre des dispositions du décret du 15 février 2011 de toutes les questions intéressant l'ensemble des services placés sous l'autorité exclusive ou conjointe de ces ministres.

Ce comité technique unique est en outre compétent pour connaître des questions communes à tout ou partie des établissements publics administratifs placés sous leur tutelle, parmi lesquels figurent l'Agence des aires marines protégées, Parcs nationaux de France et l'ONEMA.

Ce comité technique ministériel est composé de représentants de l'administration13(*) et de représentants du personnel, à savoir quinze membres titulaires et quinze membres suppléants, élus au scrutin de liste.

II. Le projet de loi initial

Dans la perspective de la création de l'Agence française pour la biodiversité, l'étude d'impact du projet de loi indique qu'un « comité technique d'établissement sera créé par arrêté ministériel, en application des dispositions de l'article 7 du décret n°2011-184 du 15 février 2011 » et que des comités techniques locaux pourront être créés également « dans le prolongement des actuels comités techniques des entités appelées à être regroupées au sein de l'organisme ».

Elle précise aussi qu'un « comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail d'établissement public sera créé par arrêté ministériel, en application du I de l'article 35 du décret 82-453 » et que des comités spéciaux de services ou de groupes de services pourront être créés « dans le prolongement » des actuels CHSCT des établissements appelés à être regroupés au sein de l'établissement public (Agence des aires marines protégées, ONEMA, PNF).

Le présent article 15 prévoit que l'élection des représentants du personnel au comité technique de la future AFB intervient « au plus tard deux ans après la date d'entrée en vigueur du présent titre ».

Il fixe aussi le régime applicable pendant la période transitoire :

- la représentation des personnels au sein du comité technique et du CHSCT se fait proportionnellement aux voix obtenues par chaque organisation syndicale lors des élections aux comités techniques organisées en 2014 au sein des établissements publics intégrés dans l'Agence ;

- les comités techniques et les CHSCT des établissements publics ayant fusionné au sein de l'AFB seront « maintenus en fonction » et le mandat de leurs membres se poursuivra pendant cette période ;

- le mandat des délégués du personnel en fonction à la date d'entrée en vigueur du présent titre se poursuit.

Un décret en Conseil d'État fixera les modalités d'application de ce régime transitoire.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission du développement durable a adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement permettant à ce régime transitoire de concerner non seulement les trois établissements publics fusionnés au sein de l'AFB, mais également le GIP ATEN, auquel la future agence a vocation à se substituer.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur s'est montré favorable à cet article, qui permet la poursuite du dialogue social dans les établissements concernés par la mise en place de la nouvelle Agence française pour la biodiversité.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 15 bis (articles L. 213-8-1, L. 213-9-2 et L. 213-9-3 du code de l'environnement) - Extension du périmètre d'intervention des agences de l'eau

Objet : cet article, inséré en séance publique par l'Assemblée nationale, étend le périmètre d'intervention des agences de l'eau.

I. Le droit en vigueur

La loi sur l'eau du 16 décembre 1964 a décentralisé la gestion de l'eau par bassin versant en délimitant six grands bassins hydrographiques. Elle a créé les agences de l'eau, qui interviennent sur chaque bassin.

La loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (dite loi « LEMA ») a précisé la définition et les missions de ces agences. Aux termes de l'article L. 213-8-1 du code de l'environnement, les agences de l'eau sont des établissements publics de l'État à caractère administratif chargés de mettre en oeuvre les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) prévus par l'article L. 212-1 et les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) prévus par l'article L. 212-3 en favorisant plusieurs objectifs :

- une gestion équilibrée et économe de la ressource en eau et des milieux aquatiques ;

- l'alimentation en eau potable ;

- la régulation des crues ;

- le développement durable des activités économiques.

Les agences atteignent ces objectifs grâce à des redevances et des subventions.

Les redevances des agences de l'eau, 1,8 milliard d'euros par an, sont des recettes fiscales environnementales perçues auprès des usagers de l'eau (consommateurs, activités économiques) en application des principes de prévention et de réparation des dommages à l'environnement, mutualisées au titre de la solidarité de bassin.

Ces redevances permettent le versement d'aides financières aux personnes publiques ou privées qui réalisent des actions ou projets d'intérêt commun au bassin ayant pour finalité la gestion équilibrée des ressources en eau (article L. 213-9-2). Ces aides sont définies dans le cadre d'un programme pluriannuel d'intervention voté par le conseil d'administration de l'agence sur avis conforme du comité de bassin, créé lui aussi par la loi de 1964.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article 15 bis a été inséré par un amendement du Gouvernement adopté en séance publique.

Le 1° modifie l'article L. 213-8-1 du code de l'environnement, relatif à la définition et aux missions des agences de l'eau :

- il prévoit que les agences de l'eau mettent en oeuvre les SDAGE et les SAGE en favorisant une gestion non pas « économe » mais « durable » et équilibrée de la ressource en eau : cette modification correspond d'ailleurs à la version initiale du projet de loi relatif à l'eau et aux milieux aquatiques de 2006 ;

- il complète les missions des agences de l'eau par une compétence facultative : la connaissance, la protection et la préservation de la biodiversité terrestre et marine ainsi que du milieu marin dans le cadre de la mise en oeuvre du plan d'action pour le milieu marin mentionné à l'article L. 219-9 du même code.

Le 2° modifie l'article L. 213-9-2 du code de l'environnement :

- les agences de l'eau peuvent apporter une aide financière aux personnes publiques ou privées qui réalisent des actions d'intérêt commun visant une gestion non plus seulement équilibrée, mais aussi durable (par cohérence avec le 1°) de la ressource en eau, ou visant - et c'est une nouveauté - une gestion équilibrée et durable du milieu marin et de la biodiversité ;

- la coopération entre l'Agence française pour la biodiversité et les agences de l'eau pour la réalisation des missions incombant à l'établissement public fera l'objet de conventions passées conformément à une convention type fixée par arrêté du ministre chargé de l'environnement. De telles conventions ont déjà été signées entre les agences de l'eau et de l'ONEMA.

Le 3°, en modifiant l'article L. 213-9-3 du code de l'environnement, organise le fait que les contributions des agences de l'eau à l'AFB pourront notamment être utilisées pour des interventions de cet établissement dans les départements d'outre-mer, territoires qui concentrent une grande partie des enjeux de biodiversité en France, ainsi que pour des actions en mer au-delà des eaux territoriales.

Il s'agit d'une disposition de cohérence avec l'élargissement des compétences des agences de l'eau à la biodiversité. En effet, à droit constant, ni les agences de l'eau, ni l'ONEMA ne peuvent intervenir dans les départements d'outre-mer, à l'exception des crédits de l'ONEMA dédiés à la « solidarité financière entre les bassins » vis-à-vis des départements et collectivités d'outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie et de la Corse et dont il n'est pas prévu de modifier la logique de financement qui s'appuie en pratique sur les offices de l'eau.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur estime important de rapprocher les politiques de l'eau et de la biodiversité. L'extension du périmètre d'intervention des agences de l'eau permettra que leur concours financier à l'AFB puisse contribuer au financement de toutes les politiques de l'établissement.

Il a souligné que les agences de l'eau financent d'ores et déjà des actions tournées vers la biodiversité aquatique (zones humides, circulation des poissons migrateurs) et le lien terre/mer (surveillance de la qualité des eaux littorales, etc...). Il s'agit désormais d'aller plus loin dans l'intégration des politiques de l'eau, de la biodiversité et du milieu marin, afin de générer plus de cohérence dans leur mise en oeuvre.

Il a également précisé que la coopération de l'AFB avec les agences de l'eau ferait l'objet de conventions passées conformément à une convention type fixée par arrêté du ministre chargé de l'environnement.

Votre commission a adopté les amendements COM-571 du rapporteur et l'amendement COM-377, qui ajoutent que l'action des agences de l'eau s'exerce, concernant la biodiversité terrestre, dans le cadre de la stratégie nationale et des stratégies régionales pour la biodiversité, de la même façon que, pour le milieu marin, le document de référence est le plan d'action pour le milieu marin.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 (articles L. 132-1, L.172-1, L. 213-2 à L. 213-6, L. 213-9-1, L. 213-9-2, L. 213-10-8, L. 331-29, L. 334-1, L. 334-2, L. 334-2-1, L. 334-4, L. 334-5, L. 334-7, L. 411-5, L. 414-10, L. 437-1, et intitulé du chapitre IV du titre III du livre III du code de l'environnement ; article L. 942-1 du code rural et de la pêche maritime) - Intégration de trois établissements existants dans la nouvelle Agence française pour la biodiversité

Objet : cet article organise l'intégration des établissements publics ayant vocation à être fusionnés dans la nouvelle Agence française pour la biodiversité

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques a créé l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), établissement public à caractère administratif, chargé de mener et de soutenir au niveau national des actions destinées à favoriser une gestion globale, durable et équilibrée de la ressource en eau, des écosystèmes aquatiques, de la pêche et du patrimoine piscicole, et dont les missions sont définies à l'article L. 213-2 du code de l'environnement :

- connaissance, protection et surveillance de l'eau et des milieux aquatiques ainsi que de leur faune et de leur flore ;

- prévention des inondations ;

- appui aux services de l'État, aux agences de l'eau et aux offices de l'eau pour la mise en oeuvre de la politique de l'eau ;

- coordination technique d'un système d'information visant au recueil, à la conservation et à la diffusion des données sur l'eau, les milieux aquatiques, leurs usages et les services publics de distribution d'eau et d'assainissement ;

- garantie d'une solidarité financière entre les bassins ;

- soutien à des programmes de recherche ou d'études ;

- actions de communication et de formation au niveau national.

Les ressources de cet établissement public sont constituées des contributions des agences de l'eau et de subventions.

D'après l'étude d'impact, au 31 décembre 2012, l'ONEMA employait 909 personnes, dont plus de 80 % dans les 9 délégations interrégionales et les services présents dans tous les départements de métropole et d'outre-mer.

La loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux a créé l'établissement public à caractère administratif « Parcs nationaux de France » (PNF), dont l'article L. 331-29 du code de l'environnement liste les missions :

1° Prêter son concours technique et administratif aux établissements publics des parcs nationaux, notamment par la création de services communs afin de faciliter leur fonctionnement, leur apporter son appui technique et administratif, et favoriser la coordination de leurs actions aux plans national et international ;

2° Apporter son concours à l'application des statuts communs à ses personnels ou à ceux des parcs nationaux en veillant notamment à permettre la mobilité de ces personnels entre les parcs nationaux, et entre ceux-ci et lui-même ;

3° Organiser et contribuer à mettre en oeuvre une politique commune de communication nationale et internationale ;

4° Représenter, le cas échéant, les établissements publics des parcs nationaux dans les enceintes nationales et internationales traitant de sujets d'intérêt commun à tout ou partie de ces établissements ;

5° De faire déposer et administrer, dans les conditions prévues aux articles L. 715-1 à L. 715-3 du code de la propriété intellectuelle, les marques collectives des parcs nationaux et de Parcs nationaux de France, pour attester que les produits et les services, issus d'activités exercées dans les parcs nationaux, s'inscrivent dans un processus écologique en vue notamment de la préservation ou de la restauration de la faune et de la flore ;

6° Contribuer au rassemblement des données concernant les parcs nationaux et l'activité des établissements publics des parcs nationaux ;

7° Donner au ministre chargé de la protection de la nature un avis sur les questions concernant la mise en oeuvre de la politique des parcs nationaux et lui présenter toute étude ou projet dans ce domaine ;

8° Donner son avis au ministre chargé de la protection de la nature sur le montant et la répartition qu'il arrête des ressources financières globalement affectées aux parcs nationaux. 

La loi prévoit que les ressources de cet établissement public sont constituées notamment par des participations de l'État et, éventuellement, des établissements publics des parcs nationaux et des collectivités territoriales, par toute subvention publique ou privée et, s'il y a lieu, par des redevances.

L'étude d'impact indique qu'au 31 décembre 2012, PNF regroupait 46 ETPT.

La loi du 14 avril 2006 a créé un second établissement public, chargé de l'animation du réseau des aires marines protégées françaises : l'Agence des aires marines protégées (AAMP), établissement public à caractère administratif dont les missions sont citées à l'article L. 334-1 du code de l'environnement :

- contribution au recueil et au traitement de données sur les espaces marins et leur biodiversité ;

- gestion des espaces protégés et accompagnement de l'évolution des pratiques des usagers du milieu marin ;

- contribution à l'animation du réseau des gestionnaires et sensibilisation du public ;

- contribution à la surveillance et à la police des espaces protégés ;

- études et expertises permettant d'appuyer la création de nouvelles aires protégées.

Ses ressources sont essentiellement constituées de contributions de l'État et le cas échéant des gestionnaires d'aires marines protégées et des collectivités territoriales.

Ses effectifs s'élevaient fin 2012 à 120 ETP sous plafond selon l'étude d'impact et 54 personnes hors plafond.

La Fédération nationale des conservatoires botaniques nationaux est une association dont les missions sont listées à l'article L. 414-10 du code de l'environnement (animation de réseau et centre des ressources). Elle comptait 10,3 ETPT au 31 décembre 2012.

II. Le projet de loi initial

Le I de l'article 16 du projet de loi effectue, au sein du code de l'environnement, les coordinations nécessaires à l'intégration de l'ONEMA, de l'AAMP et de PNF au sein de la future Agence française pour la biodiversité (AFB).

Le 1° remplace la mention de l'ONEMA par celle de l'AFB à l'article L. 132-1, qui dresse la liste des institutions autorisées à « exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant préjudice direct ou indirect aux intérêts qu'ils ont pour objet de défendre ».

Le 2° remplace les mentions de l'ONEMA et de l'AAMP par la mention unique de l'AFB à l'article L. 172-1, qui liste les personnes habilitées à rechercher et à constater les infractions aux dispositions du présent code et des textes pris pour son application et aux dispositions du code pénal relatives à l'abandon d'ordures, déchets, matériaux et autres objets.

Le 3° abroge la section 2 du chapitre III du titre Ier du livre II, relative à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques.

Le 4° remplace la mention de l'ONEMA par celle de l'AFB, aux articles L. 213-9-1, L. 213-9-2 relatifs aux dispositions financières des agences de l'eau et à l'article L. 213-10-8, relatif aux redevances pour pollutions diffuses.

Le 5° abroge l'article L. 331-29, relatif à l'établissement public « Parcs nationaux de France ».

Le 6° remplace les intitulés du chapitre IV du titre III du livre III (« Agence des aires marines protégées et parcs naturels marins ») et de la section 1 du même chapitre (« Agence des aires marines protégées »), par l'intitulé « Aires marines protégées ».

Le 7° modifie l'article L. 334-1, relatif à l'établissement public de l'Agence des aires marines protégées (AAMP) en :

- abrogeant les I et II relatifs à la création de cet établissement public et à la liste de ses missions ;

- ajustant sa numérotation ;

- précisant que le décret en Conseil d'État prévu définit la procédure au terme de laquelle sont identifiées d'autres catégories d'aires marines protégées concernées par l'AFB (et non plus l'AAMP).

Le 8° abroge l'article L. 334-2 relatif au conseil d'administration de l'AAMP.

Le 9° opère des coordinations de références et de numérotation.

Le 10° remplace la mention de l'AAMP par celle de l'AFB à l'article L. 334-4 relatif aux conseils de gestion des parcs naturels marins.

Le 11° opère la même substitution aux articles L. 334-5, relatif aux plans de gestion, et L. 334-7, relatif aux sanctions des atteintes à l'intégrité et à la conservation du domaine public inclus dans le périmètre d'un parc naturel marin.

Le 12° opère une coordination de référence à l'article L. 334-7.

Le 13° abroge le cinquième alinéa de l'article L. 414-10, relatif à la fédération nationale des conservatoires botaniques nationaux.

Le 14° remplace la mention de l'ONEMA par celle de l'AFB à l'article L. 437-1, relatif à la liste agents habilités à rechercher et à constater les infractions aux dispositions du présent titre et des textes pris pour son application.

Le II remplace la mention de l'ONEMA par l'AFB à l'article L. 942-1 du code rural et de la pêche maritime, relatif aux agents habilités à constater les infractions aux dispositifs de ce code.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a adopté, à l'initiative de la rapporteure, un amendement de cohérence rédactionnelle, un amendement supprimant une renumérotation inutile au 7°, un amendement supprimant des mentions inutiles au 9°, un amendement de cohérence rédactionnelle au 12°.

Deux amendements rédactionnels ont été en outre adoptés en séance publique, à l'initiative de la rapporteure et du Gouvernement.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté deux amendements du rapporteur :

- l'amendement COM-637, qui supprime une coordination erronée à l'alinéa 21 ;

- l'amendement COM-591, qui clarifie les rôles respectifs de l'Agence française pour la biodiversité et du Muséum national d'histoire naturelle en matière d'inventaire du patrimoine naturel : pour éviter toute ambiguïté, l'amendement prévoit que c'est l'AFB qui est responsable pour l'État, conformément à l'article L. 411-5 du code de l'environnement, de la conduite de l'inventaire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 bis (article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales) - Amélioration de l'information des citoyens sur le prix et la qualité des services de l'eau potable et de l'assainissement

Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale, améliore la transmission dématérialisée des données sur l'eau.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que le maire ou le président d'un EPCI doit présenter chaque année un rapport sur le prix et la qualité du service public d'eau potable (« RPQS ») destiné notamment à l'information des usagers. Ce rapport est obligatoire depuis la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement (dite « Loi Barnier »)

Article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales

Le maire présente au conseil municipal ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale présente à son assemblée délibérante un rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d'eau potable destiné notamment à l'information des usagers.

Ce rapport est présenté au plus tard dans les six mois qui suivent la clôture de l'exercice concerné.

Le maire y joint la note établie chaque année par l'agence de l'eau ou l'office de l'eau sur les redevances figurant sur la facture d'eau des abonnés et sur la réalisation de son programme pluriannuel d'intervention.

Le rapport et l'avis du conseil municipal ou de l'assemblée délibérante sont mis à la disposition du public dans les conditions prévues à l'article L. 1411-13.

Un décret fixe les indicateurs techniques et financiers figurant obligatoirement dans le rapport prévu ci-dessus ainsi que, s'il y a lieu, les autres conditions d'application du présent article.

Les services d'assainissement municipaux, ainsi que les services municipaux de collecte, d'évacuation ou de traitement des ordures ménagères sont soumis aux dispositions du présent article.

Ce rapport est soumis à la délibération du conseil municipal ou de l'assemblée délibérante de l'EPCI.

Dans les communes de plus de 3 500 habitants, il est mis à disposition du public avec l'avis de l'assemblée, dans les conditions fixées par l'article L. 1411-13 du même code, qui prévoit que tous les documents relatifs à l'exploitation des services publics délégués doivent être mis à la disposition du public sur place à la mairie et, le cas échéant, à la mairie annexe, dans les quinze jours qui suivent leur réception par voie d'affiche apposée. Le public est en outre avisé par le maire de cette réception par voie d'affiche apposée en mairie et aux lieux habituels d'affichage pendant au moins un mois.

Le décret n° 95-635 du 6 mai 1995 a précisé le contenu et les modalités de présentation de ce rapport, inscrits aux articles D. 2224-1 à D. 2224-5 du code général des collectivités territoriales. Le décret n° 2007-675 du 2 mai 2007 a complété ces dispositions en introduisant des indicateurs de performance des services (que l'on retrouve aux annexes V et VI des articles D. 2224-1 à D. 2224-3 du code).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 16 bis a été introduit en commission du développement durable à l'initiative du Gouvernement.

Il modifie le cinquième alinéa de l'article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir que le décret figurant à cet article précise également, « dans le cas prévu à l'article L. 1411-13, les modalités de la mise à disposition du public des informations, et notamment, pour les services d'eau potable et d'assainissement, les modalités de leur transmission par voie électronique au système d'information prévu à l'article L. 213-2 du code de l'environnement. » Le décret d'application de l'article relatif au RPQS prévoira donc aussi la transmission dématérialisée des données relatives au prix et à la qualité des services publics d'eau potable de toutes les collectivités de plus de 3 500 habitants au système d'information prévu par l'article L. 213-2 du code de l'environnement, le système d'information sur l'eau (SIE) qui a pour mission de recueillir, conserver et diffuser les données sur l'eau, les milieux aquatiques, leurs usages et les services publics de distribution d'eau et d'assainissement. Depuis la loi sur l'eau du 30 décembre 2006, c'est l'ONEMA qui coordonne techniquement le SIE.

III. La position de votre commission

Selon votre rapporteur, cet article va dans le sens de la feuille de route de la conférence environnementale de septembre 2013, qui entend « garantir la transparence de la politique de l'eau pour le consommateur ».

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 17 - Entrée en vigueur du titre III

Objet : cet article prévoit l'entrée en vigueur du titre III du présent projet de loi.

I. Le projet de loi initial

L'article 17 prévoit que les dispositions du titre III de la présente loi, relatif à l'Agence française pour la biodiversité, entrent en vigueur le 1er janvier 2015 à l'exception de l'article 13, relatif au quasi-statut des personnels contractuels de la future Agence française pour la biodiversité (AFB).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission du développement durable a adopté un amendement, à l'initiative de la rapporteure, prévoyant que l'ensemble du titre III, y compris l'article 13, entrera en vigueur le 1er janvier 2015.

En séance publique, à l'initiative du Gouvernement et de la rapporteure, la date d'entrée en vigueur de l'ensemble du titre III a été reportée au 1er janvier 2016.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé qu'il était préférable de ne pas modifier, à ce stade de la navette parlementaire, la date d'entrée en vigueur du titre III relatif à l'Agence française pour la biodiversité. Le calendrier parlementaire d'examen du projet de loi rendra peut-être néanmoins obligatoire de modifier à nouveau cette date.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 17 bis (tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution) - Audition préalable du candidat à la présidence du conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité

Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale, procède aux coordinations nécessaires dans la loi du 23 juillet 2010, pour l'audition préalable par les commissions parlementaires compétentes du candidat à la présidence du conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité prévue par la proposition de loi organique.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a examiné, de manière conjointe avec le présent projet de loi, une proposition de loi organique actualisant la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, ayant pour objet de soumettre la nomination à la fonction de président de l'Agence française pour la biodiversité par le président de la République à l'avis public des commissions parlementaires compétentes, rendu à l'issue d'une audition publique de la personnalité pressentie.

En conséquence, le présent article 17 bis, inséré en commission du développement durable, effectue les coordinations nécessaires dans la loi ordinaire n° 2010-838 du 23 juillet 2010. Il insère, dans le tableau annexé, une ligne relative au Président du conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité, ajouté au nombre des nominations examinées par les commissions parlementaires compétentes en matière d'environnement.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements procédant aux mêmes modifications que celles adoptées sur la proposition de loi organique :

- neutralisation du genre de la fonction de président du conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité ;

- extension de cette mesure de neutralisation à l'ensemble des emplois et fonctions pour lesquelles les commissions parlementaires donnent un avis préalable à la nomination par le président de la République.

II. La position de votre commission

Votre commission n'a pas soulevé de remarques particulières sur cet article de coordination avec la proposition de loi organique.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

TITRE III BIS - GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE DE L'EAU
Article 17 ter (article L. 213-8 du code de l'environnement) - Modification de la composition des comités de bassin

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, modifie la composition des comités de bassin.

I. Le droit en vigueur

Au-delà de l'application des directives européennes, la politique de l'eau en France découle principalement de trois grandes lois, qui ont organisé sa gestion décentralisée autour de 13 grands bassins hydrographiques :

- la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution, qui a posé les bases d'une gestion de la ressource à l'échelle de grands bassins hydrographiques ou « bassins versants » avec la création de comités de bassin, véritables « parlements de l'eau », auxquels sont associées des « agences de l'eau », qui mettent en oeuvre le principe pollueur-payeur ;

- la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, qui pose le principe selon lequel « l'eau fait partie du patrimoine commun de la Nation » et précise la répartition des compétences entre l'État et chaque niveau de collectivité territoriale : chaque bassin met en place un schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), et chaque sous-bassin met en oeuvre un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) ;

- la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (dite « loi LEMA»), qui transpose la directive-cadre sur l'eau et notamment l'objectif du bon état des eaux à l'horizon 2015, qui « constitutionnalise » les redevances des agences de l'eau, et qui crée l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques.

La politique de l'eau est fondée en France sur un principe de concertation et de participation de l'ensemble des acteurs concernés. Ce dernier s'incarne, au niveau national, à travers le Comité national de l'eau, le CNE (article L. 213-1 du code de l'environnement), qui regroupe les élus, les usagers, les associations, les présidents de comités de bassin et l'État et qui est chargé de donner son avis sur les grandes orientations de la politique de l'eau.

Au niveau local, ce sont les comités de bassin qui assurent cette participation et cette concertation de l'ensemble des acteurs de l'eau. L'article L. 213-8 du code de l'environnement prévoit que chaque comité de bassin comprend trois « collèges » de membres. Les comités de bassin sont ainsi constitués ;

pour 40 %, d'un premier collège composé de représentants des conseils départementaux et régionaux et, majoritairement, de représentants des communes ou de leurs groupements compétents dans le domaine de l'eau ;

pour 40 %, d'un deuxième collège composé de représentants des usagers de l'eau et des milieux aquatiques, des organisations socioprofessionnelles, des associations agréées de protection de l'environnement et de défense des consommateurs, des instances représentatives de la pêche et de personnes qualifiées ;

pour 20 %, d'un troisième collège composé de représentants de l'État ou de ses établissements publics concernés.

Le président du comité de bassin est élu par les représentants des deux premiers collèges.

Les représentants des conseils régionaux et généraux sont élus par et parmi leurs membres. Les membres de conseils généraux représentés au titre de la coopération interdépartementale sont désignés par le président de l'assemblée des départements de France. Les représentants des communes sont désignés parmi les membres de leurs assemblées délibérantes par l'association des maires de France.

Pour le deuxième collège, le préfet coordonnateur de bassin invite les organismes ou les groupements représentatifs des diverses catégories d'usagers de l'eau ainsi que les associations agréées à lui faire connaître les noms du ou des représentants qu'ils désignent. Les représentants des milieux socioprofessionnels sont désignés par les comités économiques et sociaux des régions. Les personnalités qualifiées sont proposées à l'agrément du ministre chargé de l'environnement par le préfet coordonnateur de bassin.

Le décret n° 2014-722 du 27 juin 2014 relatif aux comités de bassin et l'arrêté du 27 juin 2014 relatif à la représentation des usagers aux comités de bassin ont récemment modifié la composition de ces comités de bassin.

Le décret a divisé le collège des usagers de l'eau (le « deuxième collège » actuel) en trois sous-collèges :

- le sous-collège des « usagers non professionnels » ;

- le sous-collège « agriculture, pêche, aquaculture, batellerie et tourisme » ;

- et le sous-collège « entreprises à caractère industriel et artisanat ».

L'arrêté prévoit que :

- le sous-collège d'usagers non professionnels sera composé des représentants des associations agréées de défense des consommateurs, de protection de la nature, de pêche et de protection du milieu aquatique ainsi que des représentants des activités nautiques et des organismes de protection des marais ;

- le sous-collège des usagers professionnels « agriculture, pêche, aquaculture, batellerie et tourisme » sera composé des représentants de l'agriculture, des représentants de la pêche professionnelle en eau douce, des représentants de la pêche maritime, des représentants de la conchyliculture, des représentants de l'aquaculture, des représentants de la batellerie, des représentants du tourisme (dont, le cas échéant, le représentant du tourisme littoral), des représentants des syndicats d'irrigants, des représentants des sociétés d'aménagement régional et assimilé ;

- et que le sous-collège d'usagers professionnels « entreprises à caractère industriel et artisanat » sera composé des représentants de l'industrie et de l'artisanat, des représentants des producteurs d'électricité, dont la micro-électricité, des représentants des distributeurs d'eau.

Cette réforme prévoit en outre que le président du comité de bassin doit être un représentant des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités territoriales ou une personnalité qualifiée du second collège.

Enfin, un dispositif de sanction est prévu pour les membres d'un comité de bassin absents lors de trois séances consécutives : dans ce cas, « le secrétariat du comité de bassin saisit l'instance ayant procédé à la désignation de ce membre et lui demande, dans un délai de trois mois, soit de confirmer sa désignation, soit de procéder à la désignation d'un nouveau représentant ».

La Cour des comptes a néanmoins considéré dans son rapport public annuel de 2015 que cette réforme demeurait inachevée : « la réforme de la composition des comités de bassin, intervenue en 2014, n'a que faiblement amélioré la représentativité du collège des usagers, qui se caractérise encore par une forte proportion des usagers professionnels (usagers industriels et agricoles). Le sous-collège des « entreprises à caractère industriel et commercial » représente plus de 40 % du collège des usagers dans les bassins Seine-Normandie, Rhin-Meuse et Rhône-Méditerranée. En revanche, dans des bassins dans lesquels les pollutions d'origine agricole sont fortes (Adour-Garonne, Loire-Bretagne), le sous-collège « agriculture, pêche, aquaculture, batellerie et tourisme » représente plus du tiers du collège des usagers. Les représentants du monde agricole sont désignés par les présidents de chambre d'agriculture, ce qui confère au syndicat majoritaire un quasi-monopole de représentation ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 17 ter a été adopté en séance publique à l'initiative de la députée socialiste Delphine Batho. Il modifie la composition des comités de bassin en divisant le deuxième collège (qui compte 40 % de membres du comité de bassin), relatif aux usagers de l'eau, en deux collèges propres représentant chacun 20 % des membres du comité de bassin :

un collège composé de représentants des usagers non économiques de l'eau et des milieux aquatiques, des associations agréées de protection de l'environnement et de défense des consommateurs, des instances représentatives de la pêche et de personnes qualifiées ;

un collège composé de représentants des usagers économiques de l'eau et des milieux aquatiques et des organisations socioprofessionnelles.

Il prévoit également que le président du comité est élu parmi les représentants des trois premiers collèges (qui correspondent aux deux premiers dans le droit actuel).

L'objectif est d'établir, d'après l'exposé des motifs de l'amendement adopté, une égalité entre la représentation des usagers professionnels et non professionnels de l'eau.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que cette modification de la composition des comités de bassin intervenait relativement à contretemps pour deux raisons :

l'absence de concertation des acteurs de l'eau, des agences de l'eau, ou du Conseil national de l'eau, sur cette réforme ;

- la récente réforme de la composition de ces comités en juin 2014 par décret, qui divisait le collège des usagers en trois sous-collèges : usagers non professionnels, usagers professionnels « agriculture, pêche et tourisme » et usagers professionnels « entreprises industrielles et artisanat ».

Votre commission a donc adopté l'amendement COM-586 du rapporteur, visant, non pas à supprimer l'article, comme certains amendements déposés le proposaient, mais à inscrire dans le code le système actuel issu du décret de 2014, en consacrant la division du deuxième collège en trois sous-collèges, tout en prévoyant, en outre, que chaque sous-collège peut élire son vice-président en son sein.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 quater (article L. 213-8-1 du code de l'environnement) - Représentation des usagers non économiques dans les conseils d'administration des agences de l'eau

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, modifie la composition des conseils d'administration des agences de l'eau.

I. Le droit en vigueur

La loi du 16 décembre 1964 a créé les agences de l'eau et les comités de bassin. On compte six agences de l'eau en France métropolitaine, établissements publics administratifs de l'État chargés de mettre en oeuvre les schémas de gestion de l'eau, de prélever des redevances sur les utilisations de l'eau et d'apporter des aides financières aux actions d'intérêt commun menées par les collectivités locales, les industriels et les agriculteurs.

L'article L. 213-8-1 du code de l'environnement prévoit que le conseil d'administration de ces agences est composé :

- d'un président nommé par décret ;

- de représentants désignés par les membres du premier collège (collectivités territoriales) des comités de bassin en leur sein ;

- de représentants désignés par les membres du deuxième collège (usagers de l'eau) des comités de bassin en leur sein ;

- de représentants de l'État ou de ses établissements publics ;

- et d'un représentant du personnel de l'agence.

Les représentants du premier collège, du deuxième collège et de l'État sont en nombre égal.

Le décret n° 2013-282 du 3 avril 2013 relatif à la présentation des candidats à l'élection des représentants du personnel au conseil d'administration de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, des agences de l'eau, du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, de l'Agence des aires marines protégées et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage a prévu que le conseil d'administration d'une agence de l'eau comprend 34 membres nommés ou élus (article R. 213-33 du code de l'environnement) :

11 représentants des collectivités territoriales « élus par et parmi » les membres du premier collège des comités de bassin ;

11 représentants « choisis par et parmi » les membres du deuxième collège des comités de bassin ; ces représentants doivent comprendre « au moins un représentant des professions agricoles, un représentant des professions industrielles, un représentant des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique, un représentant d'une association agréée de protection de l'environnement et un représentant d'une association nationale de consommateurs » ;

11 représentants de l'état ou de ses établissements publics ;

un représentant du personnel de l'agence de l'eau.

Répartition des représentants des usagers de l'eau dans les conseils d'administration des agences de l'eau au deuxième semestre 2014.

Source : Cour des comptes (rapport public annuel 2015)

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 17 quater, inséré en séance publique à l'initiative de la députée Delphine Batho, modifie l'article L. 213-8-1 du code de l'environnement relatif à la composition du conseil d'administration des agences de l'eau.

Alors que l'amendement adopté entendait, par cohérence avec l'article 17 ter, comme le laissent penser les débats qui ont eu lieu en séance publique, prévoir quatre catégories de représentants en nombre égal au sein de ces conseils d'administration : les collectivités territoriales, l'État, les usagers économiques et les usagers non économiques, le dispositif finalement adopté double le nombre de représentants de l'État au sein du conseil d'administration et ne prévoit aucune représentation pour les usagers économiques.

La composition du conseil d'administration d'une agence de l'eau telle qu'elle est prévue par la combinaison des articles 17 ter et 17 quater comprend ainsi : des représentants des collectivités territoriales, des usagers non économiques de l'eau en nombre égal ainsi que le double de représentants de l'État.

III. La position de votre commission

Par cohérence avec l'article 17 ter, votre rapporteur a proposé à votre commission d'adopter une nouvelle rédaction de l'article.

Votre commission a ainsi adopté l'amendement COM-588, modifiant le conseil d'administration des agences de l'eau de la manière suivante : chaque sous-collège d'usagers du deuxième collège aura un nombre égal de représentants ; l'ensemble sera complété d'un siège pour les organisations socioprofessionnelles et d'un siège pour une personnalité qualifiée.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 quinquies (articles L. 213-8-3 et L. 213-8-4 [nouveaux] du code de l'environnement) - Commission des aides au sein des agences de l'eau

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, met en place un système de commission des aides ainsi qu'un régime d'incompatibilités au sein des conseils d'administration des agences de l'eau.

I. Le droit en vigueur

Les agences de l'eau sont des établissements publics à caractère administratif, créés par la loi sur l'eau de 1964, et chargés d'assurer la gestion de la politique de l'eau au niveau des grands bassins hydrographiques.

Les articles L. 213-8-1 et L. 213-8-2 du code de l'environnement fixent les missions d'une agence de l'eau :

- mise en oeuvre des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (les SDAGE et les SAGE au niveau des sous-bassins) ;

- attribution d'aides financières dans le cadre d'un programme pluriannuel d'intervention (voté par le conseil d'administration après avis conforme du comité de bassin) ;

- perception des redevances acquittées par les utilisateurs de l'eau ;

- politique foncière de sauvegarde des zones humides.

Chaque agence est dirigée par un conseil d'administration, composé d'un nombre égal de représentants de l'État, des collectivités territoriales et des usagers de l'eau ainsi que d'un représentant du personnel de l'agence. Son président est nommé par décret en Conseil des ministres. Les représentants des collectivités territoriales et ceux des usagers de l'eau sont « choisis au sein et par » les deux collèges correspondants des comités de bassin.

Chaque agence dispose d'une commission des aides, chargée de se prononcer sur l'attribution des aides les plus importantes, qui nécessite un avis conforme du comité de bassin. Sa composition varie d'une agence à l'autre : elle peut aller de l'ensemble des administrateurs à des compositions émanant de règles variables ne permettant pas d'assurer au mieux la représentativité.

Dans son rapport public annuel de 2015, la Cour des comptes a remis en cause la gouvernance des agences de l'eau, comme pour les comités de bassin, considérant qu'elle conduisait à faire prédominer « des intérêts catégoriels dans les bassins ». Elle a jugé qu'une « représentation mieux équilibrée des différentes catégories d'usagers de l'eau, notamment par la création de sous-collèges, serait nécessaire ».

Elle a en outre critiqué le processus d'attribution des aides par les agences, jugé peu transparent. Que ces décisions émanent du conseil d'administration, de la commission des aides ou du directeur de l'agence, la Cour a jugé qu'elles étaient « insuffisamment transparentes » : « si les comptes rendus des conseils d'administration des agences figurent sur les sites internet des agences, ce n'est pas le cas de ceux des commissions des aides ». Elle a ainsi recommandé que soit généralisée la pratique de certaines agences de rendre publics la liste des bénéficiaires de ces aides et les montants versés.

Enfin, la Cour des comptes a pointé des situations « de nature à faire naître des conflits d'intérêt », comme par exemple lorsque les membres des conseils d'administration, dont une partie siège à la commission qui attribue les aides, représentent des entreprises, des collectivités ou des associations qui peuvent bénéficier de subventions, parfois très élevées, attribuées par l'agence et qui peuvent être assujetties aux redevances qu'elle perçoit. Elle a ainsi recommandé de mettre en place un « dispositif de prévention des conflits d'intérêt ».

À la suite des remarques de la Cour des comptes, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a souhaité engager un certain nombre de réformes, notamment en matière de transparence des décisions d'attribution des aides et de prévention des conflits d'intérêts.

Elle a ainsi demandé, le 10 février 2015, la publication sur internet des aides attribuées dans le programme actuel des agences de l'eau dans les meilleurs délais et a décidé, « lors du renouvellement des membres des comités de bassin, instances de gouvernance locale de la politique de l'eau, d'allouer plus de sièges aux représentants des associations, notamment celles qui représentent les consommateurs et la protection de la nature, en diminuant le nombre des représentants des industriels » et « d'améliorer la représentation de l'agriculture biologique ».

Elle a enfin annoncé qu'un décret serait publié avant l'été 2015 édictant de nouvelles règles afin de prévenir les conflits d'intérêts.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 17 quinquies, adopté en séance publique par l'Assemblée nationale à l'initiative de la députée socialiste Delphine Batho, introduit deux nouveaux articles L. 213-8-3 et L. 213-8-4 au sein du code de l'environnement prévoyant que :

- chaque conseil d'administration d'une agence de l'eau met en place une commission des aides se prononçant sur l'attribution des aides financières et composée de représentants des différents collèges et dont les décisions et délibérations sont publiques ;

- les fonctions de membre du conseil d'administration d'une agence sont incompatibles avec certaines fonctions qui seront définies par décret en Conseil d'État : un délai de trente jours est prévu pour se mettre en conformité avec cette exigence à compter de la nomination au sein du conseil d'administration ;

- les membres du conseil d'administration d'une agence de l'eau souscrivent une déclaration publique d'intérêts ;

- les membres du conseil d'administration « directement intéressés » par une délibération en tant que représentant d'une entreprise, d'une collectivité territoriale ou d'une association bénéficiant d'une subvention en discussion « ne participent pas au débat ».

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, l'amendement COM-582, qui remplace le dispositif d'incompatibilité prévu par le présent article 17 quinquies tel qu'adopté par l'Assemblée nationale pour les fonctions de membre du conseil d'administration d'une agence de l'eau, par un système de charte de déontologie prévoyant des règles pour ces membres.

Votre rapporteur a en effet estimé qu'un régime d'incompatibilité irait à l'encontre même de la nature de la gouvernance de l'eau en France. Comment pourrait-il être mis en oeuvre concrètement, à moins de remettre en cause le système lui-même ?

Votre commission a en revanche conservé l'obligation d'une déclaration publique d'intérêts pour les membres du conseil d'administration.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE IV - ACCES AUX RESSOURCES GENETIQUES ET PARTAGE JUSTE ET EQUITABLE DES AVANTAGES
Article 18 (articles L. 412-1, L. 412-2, L. 412-2-1, et L. 412-3 à L. 412-16 [nouveaux] du code de l'environnement) - Réglementation de l'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées, partage des avantages en découlant, traçabilité et contrôle de leur utilisation

Objet : cet article vise à introduire dans le droit national un dispositif d'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées et de partage des avantages.

I. Le droit en vigueur

A. La France, pays fournisseur et utilisateur de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées

La France se trouve dans une situation quasiment unique au monde. Elle est non seulement un pays fournisseur de ressources génétiques, les outre-mer présentant une richesse exceptionnelle en matière de biodiversité, mais également un pays fortement utilisateur, la France disposant de grandes entreprises dynamiques dans des secteurs comme la pharmaceutique, l'agroalimentaire ou encore la cosmétique.

· Une biodiversité riche mais menacée

La France abrite une biodiversité riche et variée, tant en termes de flore avec 4 900 plantes supérieures indigènes, qu'en termes de faune avec 55 % des espèces d'amphibiens et 58 % des espèces d'oiseaux nidificateurs présentes en Europe.

Les outre-mer sont particulièrement représentatifs de cette richesse naturelle avec des écosystèmes variés présents sur plusieurs continents et plusieurs zones bioclimatiques. La Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française sont par exemple situées dans des points chauds de la biodiversité et ont de très forts taux d'endémisme. La Guyane couvre quant à elle une partie de l'Amazonie, un des plus grands écosystèmes forestiers au monde.

Cette biodiversité est toutefois fragile et nécessite une protection. Les pressions démographiques, l'urbanisation croissante, le tourisme ou encore le changement climatique sont autant de pressions sur ces écosystèmes. Dans les outre-mer, la biodiversité est particulièrement sensible aux pressions anthropiques. L'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) place ainsi la France au cinquième rang mondial en termes d'espèces menacées.

Des efforts importants ont été faits en termes de conservation des ressources en collection, sous l'action du Muséum national d'histoire naturelle, de l'Institut national de recherche agronomique, du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad) ou encore de l'Institut Pasteur pour ce qui est des souches de microorganismes pathogènes.

Il est toutefois important de renforcer la protection de cette biodiversité qui s'érode. À titre d'exemple, la FAO évalue que 75 % de la diversité des cultures agricoles a été perdue au siècle dernier, entre 1900 et 2000.

· La biodiversité comme source d'innovation

La France est un pays utilisateur de ressources génétiques comme sources d'innovation. Les ressources génétiques sont en effet souvent à la base du processus de recherche et développement (R&D) depuis l'apparition des biotechnologies dans les années 1980 et 1990. L'accès à ces ressources issues de la biodiversité est stratégique dans les secteurs de l'agroalimentaire, des biotechnologies, de la pharmaceutique ou de la cosmétique. Le Secrétariat de la Convention sur la diversité biologique de 1992 estime par exemple que 25 % à 50 % des médicaments dans le monde sont issus de ressources génétiques. Les retombées financières de l'utilisation des ressources génétiques sont donc considérables, sur un marché qui représente au total 640 milliards de dollars.

Une étude14(*) réalisée par la Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB) en 2013 pour le ministère de l'écologie a permis de dresser une typologie des quatre types d'utilisations pouvant être retirées des ressources génétiques :

Type d'utilisation des ressources génétiques

Type d'acteur concerné

Exemple pratique

Inventaire et description des ressources génétiques et de leur environnement (analyses phylogénétiques, phylogéographiques, physiologiques, génétiques, écologiques)

Recherche non commerciale : Muséum national d'histoire naturelle, CNRS, IRD, universités

Étude taxonomique des crustacés d'eau douce en fonction de leur réaction face au stress causé par les UV

Recherche commerciale : sur les ressources génétiques des espèces domestiquées et cultivées, les microorganismes et les pathogènes

Étude sur la résistance à la sécheresse d'une variété de blé

Sélection et amélioration génétique (marquage moléculaire, mutagénèse, transgénèse, fécondation in vitro, clonage)

Recherche dans le cadre de la mise au point d'espèces modèles

Création d'une souris fluorescente à partir d'un gène de méduse

Semenciers, éleveurs, acteurs de l'aquaculture

Création d'une variété de blé présentant à la fois un bon rendement et une capacité à résister à la sécheresse

Utilisation en vue de l'intégration du matériel génétique ou biochimique dans un produit

Secteurs pharmaceutique, cosmétiques, agroalimentaire

Crème antirides comprenant 0,5 à 5 % de substances actives, dont la ressource étudiée ou sa synthèse chimique

Utilisation sans perspective d'intégration du matériel génétique ou biochimique dans un produit

Secteur des biotechnologies dans le domaine de la chimie, de l'énergie, de la cosmétique, de l'agroalimentaire

Utilisation d'un microorganisme dans le cadre du test de la résistance à un virus, pour mettre au point un vaccin

Source : étude d'impact

La recherche publique française s'est progressivement structurée afin de répondre aux enjeux de la connaissance de la biodiversité, avec plusieurs étapes marquantes :

- création du groupement d'intérêt scientifique « Institut français pour la biodiversité » (IFB) ;

- mise en oeuvre d'actions incitatives dans le cadre du Fonds pour la recherche scientifique (FRS) puis de l'Agence nationale pour la recherche (ANR) ;

- mise en place d'une Alliance de l'environnement (AllEnvi) regroupant l'ensemble des établissements de recherche impliqués dans le domaine ;

- transformation de l'IFB en Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB) ;

- conception et portage, jusqu'à sa création, d'une plateforme d'expertise internationale sur la biodiversité (Intergovernmental science-policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, IPBES), interface entre les scientifiques et les politiques inspirée du modèle du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC).

La recherche, privée comme publique, a ainsi contribué à faire émerger une expertise de qualité qui place aujourd'hui la France en pointe en matière de valorisation de la biodiversité au sein des pays utilisateurs de ressources génétiques.

B. Le droit international en vigueur

· La Convention sur la diversité biologique

La Convention sur la diversité biologique (CDB), adoptée à Rio de Janeiro en 1992, a créé un cadre pour remédier à l'érosion mondiale de la biodiversité et des écosystèmes. La convention définit trois objectifs :

- la conservation in situ et ex situ de la diversité biologique ;

- l'utilisation durable de la biodiversité ;

- le partage juste et équitable des avantages issus de l'utilisation des ressources génétiques.

Cet objectif de partage juste et équitable des avantages doit permettre aux Etats parties à la convention d'atteindre les deux premiers objectifs, dans la mesure où ce juste retour est un outil pour favoriser la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité.

Le partage des avantages est défini aux articles 15 et 8j de la convention pour la diversité biologique :

- l'article 15 prévoit que l'accès aux ressources génétiques soit soumis au consentement préalable en connaissance de cause du pays d'origine ou du pays fournisseur des ressources génétiques, et que ce dernier doit bénéficier des avantages découlant de leur utilisation, selon des conditions convenues d'un commun accord avec l'utilisateur ;

- l'article 8j prévoit le respect, la préservation et le maintien des connaissances traditionnelles des « communautés autochtones et locales », ainsi que le partage des avantages issus de l'utilisation de ces connaissances.

La convention interdit donc, comme c'était souvent la pratique, d'utiliser la richesse génétique d'un pays sans obtenir son consentement et sans lui offrir une contrepartie, financière ou en nature, définie d'un commun accord.

· Le Protocole de Nagoya

Des négociations se sont déroulées de 2004 à 2010 afin de définir des règles partagées pour la mise en oeuvre de l'APA, en application de la convention sur la diversité biologique. Ces négociations ont abouti au Protocole de Nagoya, adopté en octobre 2010 à l'issue de la 10ème conférence des parties de la CDB. Il a été signé par la France le 20 septembre 2011.

Le Protocole de Nagoya encadre les activités de recherche et développement sur la composition génétique ou biochimique des ressources animales, végétales, microbiennes et l'utilisation des connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques.

L'utilisation de ressources génétiques est définie à l'article 2 du Protocole de Nagoya comme « les activités de recherche et de développement sur la composition génétique et/ou biochimique de ressources génétiques, notamment par l'application de la biotechnologie, conformément à la définition fournie à l'article 2 de la Convention sur la diversité biologique ».

Les ressources génétiques sont définies comme le matériel « d'origine végétale, animale, microbienne ou autre, contenant des unités fonctionnelles de l'hérédité » et « ayant une valeur effective ou potentielle ».

Le Protocole de Nagoya repose sur trois volets : l'accès aux ressources génétiques, le partage des avantages issus de ces ressources et le respect des règles par les utilisateurs.

L'article 5 du Protocole stipule que chaque partie doit prendre les mesures nécessaires afin de s'assurer que les avantages découlant de l'utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées sont partagés de manière juste et équitable selon des « conditions convenues d'un commun accord ». Le partage des avantages liés à l'utilisation des connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques doit par ailleurs se faire au profit des « communautés autochtones et locales » détentrices de ces connaissances.

L'article 6 du Protocole prévoit que l'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées en vue de leur utilisation en recherche et développement est soumis au « consentement préalable en connaissance de cause » du pays fournisseur.

Enfin, les articles 15 et 16 stipulent que chaque partie a l'obligation de prendre des mesures garantissant la conformité des utilisateurs qui se trouvent sous sa juridiction aux réglementations d'APA des parties au Protocole.

· Le règlement européen du 16 avril 2014

Ce troisième volet du Protocole de Nagoya, relatif à la conformité des pratiques des utilisateurs au Protocole, est un volet dont la transposition est obligatoire dans la législation des États ayant ratifié le Protocole.

En Europe, ce volet est mis en oeuvre par le règlement (UE) n° 511-2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux mesures concernant le respect par les utilisateurs dans l'Union européenne du Protocole de Nagoya sur l'accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation.

Le choix de réglementer l'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles relève de la seule compétence des États membres.

Actuellement, quelques pays ont adopté des dispositions relatives à l'accès aux ressources génétiques et au partage des avantages dans leurs législations nationales : la Bulgarie, l'Espagne, Malte, ou encore le Portugal. Cependant, la majorité des États membres en restera au dispositif du règlement, qui leur servira d'instrument de ratification du Protocole de Nagoya, et ne règlementera pas l'accès aux ressources génétiques.

· Les autres dispositifs internationaux d'APA reconnus

Le Protocole de Nagoya n'est pas le seul instrument international réglementant l'accès aux ressources génétiques et le partage des avantages.

Le Traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture (TIRPAA) adopté en novembre 2001 prévoit les règles applicables aux ressources phytogénétiques utiles à l'alimentation et à l'agriculture. Dans le cadre de ce traité, les pays sont convenus d'établir un système multilatéral efficient, efficace et transparent, en vue de favoriser l'accès à 64 espèces cultivées et plantes fourragères listées dans son annexe I. L'organe directeur du traité, composé des pays qui l'ont ratifié, fixe les conditions d'accès et de partage des avantages dans le cadre d'un accord de transfert de matériel.

Un outil international existe également déjà en matière d'échange de virus pathogènes.

C. Les dispositifs d'accès et de partage des avantages existant en France

Aucun dispositif national d'APA n'existe à ce jour. Plusieurs dispositifs locaux ont toutefois été mis en place dans les outre-mer.

En Guyane, l'article L. 331-15-6 du code de l'environnement prévoit des dispositions particulières pour le parc amazonien de Guyane, réglementant l'accès aux ressources génétiques prélevées dans le périmètre du parc et leur utilisation. Les demandes d'accès sont instruites par le conseil régional, conformément aux procédures décrites dans la charte du parc qui a été approuvée par le décret n° 2013-968 du 28 octobre 2013. La charte définit les modalités de partage des avantages résultant de l'utilisation des ressources génétiques.

La Polynésie française, collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, est compétente en matière de ressources naturelles, en vertu de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

Elle a adopté le 23 janvier 2012 la loi du pays n° 2012-5 relative à l'accès aux ressources biologiques et au partage des avantages résultant de leur valorisation. Ce texte réglemente l'accès aux ressources biologiques. Il prévoit que les avantages issus de la valorisation de ces ressources, de leurs dérivés ou des connaissances traditionnelles associées, font l'objet d'un partage entre l'utilisateur et la Polynésie française. Dans le cas où le prélèvement de la ressource est réalisé sur un terrain privé, ou si le détenteur des connaissances traditionnelles transmises à l'utilisateur est identifié, le propriétaire foncier ou le détenteur des connaissances bénéficient du partage des avantages.

La Nouvelle-Calédonie est une collectivité territoriale sui generis régie par le titre XIII de la Constitution. En vertu de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, qui a réparti les compétences entre Etat, Nouvelle-Calédonie et provinces, la compétence en matière de gestion et conservation des ressources naturelles est dévolue aux provinces, à l'exception de la zone économique exclusive.

La province Sud s'est dotée d'un régime d'APA par la délibération 06-2009 du 18 février 2009 relative à la récolte et à l'exploitation des ressources biochimiques et génétiques. Cette délibération réglemente l'accès aux ressources naturelles sauvages et à leurs dérivés génétiques et biochimiques ainsi que leur utilisation. Elle prévoit un partage des avantages en faveur de la province et des propriétaires des sites prospectés.

La province Nord élabore actuellement son dispositif d'APA.

D. Le choix de prévoir un dispositif national d'accès et de partage des avantages

Le Protocole de Nagoya et le règlement européen du 16 avril 2014 n'imposent que de prévoir les sanctions obligatoires en cas de non-respect des règles : c'est-à-dire retranscrire le volet relatif à la conformité.

La France a toutefois fait le choix de prévoir aux articles 18 à 26 bis du présent projet de loi un dispositif réglementant l'accès aux ressources génétiques et le partage des avantages. Cela répond à la spécificité du pays, à la fois fournisseur et utilisateur de ressource génétiques.

Cela permet également d'harmoniser des pratiques volontaires actuellement très ponctuelles et hétérogènes. Certaines entreprises et instituts de recherche ont mis en place des pratiques de partage des avantages dans leurs activités à l'étranger ou le cas échéant en outre-mer, avec des outils comme les contrats de transfert de matériel. Le recours à ces outils n'est pas généralisé. Il n'y a en particulier aucun système mutualisé de suivi de l'utilisation des ressources ou des connaissances prélevées en France. Le dispositif doit donc permettre de garantir une plus grande sécurité juridique pour les acteurs.

Il s'agit enfin de la traduction d'un engagement pris par le Gouvernement lors de la Conférence environnementale de septembre 2012 et retranscrit dans la feuille de route pour la transition écologique.

La mise en place d'un dispositif d'APA s'inscrit dans la perspective plus globale de reconquête de biodiversité exprimée dans le cadre du présent projet de loi avec, d'une part, une utilisation durable des ressources génétiques, d'autre part, leur valorisation économique et le retour juste des avantages découlant de leur utilisation vers les territoires concernés, notamment en outre-mer.

II. Le projet de loi initial

Le chapitre II du titre Ier du livre IV du code de l'environnement précise les activités sur le patrimoine naturel français devant être soumises à autorisation. Le projet de loi initial prévoit :

- la création de deux sections relatives aux activités soumises à autorisation ou déclaration, et à l'utilisation à des fins scientifiques d'animaux d'espèces non domestiques. Ces sections reprennent respectivement les articles L. 412-1 et L. 412-2 du code de l'environnement ;

- l'insertion d'une nouvelle section visant à déterminer les conditions d'accès aux ressources génétiques de la nation, et d'assurer un partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation.

Cette nouvelle section est divisée en trois sous-sections :

1. Définitions

La première sous-section comprend les définitions des différents termes afférents au dispositif d'APA, notamment ceux devant permettre de traduire en droit français le contenu du protocole de Nagoya.

Y sont ainsi définis les termes :

d'utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées. La définition des ressources génétiques retenue dans le texte correspond aux définitions figurant aux articles 2 du protocole de Nagoya et de la convention sur la diversité biologique. Il est également spécifié que le terme d'utilisation regroupe à la fois les activités de recherche et d'études et celles de valorisation des ressources ;

de partage des avantages. Le texte transcrit la définition du partage juste et équitable des avantages mentionnée à l'article 16 de la convention sur la diversité biologique, et détaille une liste des modalités de partage des avantages pouvant être envisagées dans le cadre du dispositif. Cette liste inclut l'enrichissement et la préservation de la biodiversité in situ et ex situ et des connaissances traditionnelles associées, la collaboration à des activités de recherche ou encore le versement de contributions financières. Il est précisé en outre que les bénéficiaires du partage sont l'État qui exerce la souveraineté sur la ressource génétique, ou la communauté d'habitants qui a partagé ses connaissances traditionnelles ;

de communauté d'habitants. Le protocole de Nagoya utilise la notion de « communautés autochtones », qui implique un droit collectif non directement transposable en droit français. Le 4° de l'article L. 412-3 renvoie donc à des communautés d'habitants, devant traduire en droit français la notion de « communautés autochtones » ;

- de connaissances traditionnelles associées à une ressource génétique ;

de ressources génétiques issues d'espèces domestiquées et cultivées ;

de ressources génétiques issues d'espèces sauvages apparentées ;

de collection.

2. Règles d'accès, d'utilisation des ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées et de partage des avantages

La deuxième sous-section édicte les règles relatives à l'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées sur le territoire national.

· Champ d'application

Le premier paragraphe de cette sous-section précise le champ d'application du nouveau dispositif d'APA, et détaille en particulier l'ensemble des activités qui n'y seront pas soumises.

Tout d'abord, dans la mesure où le dispositif vise à couvrir les ressources génétiques françaises, toutes les ressources prélevées en dehors des zones de souveraineté nationale en sont exclues. Le mécanisme proposé ne s'applique pas non plus aux ressources couvertes par des dispositifs internationaux spécifiques, comme c'est le cas des ressources déjà couvertes par le traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture (Tirpaa). Sortent également du champ d'application du dispositif :

- les ressources génétiques humaines ;

- les ressources génétiques des espèces utilisées comme modèles dans la recherche et le développement.

Par ailleurs, le IV du premier paragraphe de la seconde sous-section liste l'ensemble des ressources qui seront soumises à un dispositif d'APA particulier, détaillé par voie d'ordonnance conformément à l'article 26 du présent projet de loi. Les ressources génétiques issues d'espèces domestiquées ou cultivées, d'espèces sauvages apparentées, ainsi que l'ensemble des ressources collectées par les laboratoires au titre de la prévention et de la maîtrise des risques graves pour la santé humaine, ne sont pas soumises au dispositif du présent article, non plus que les ressources génétiques objets de sylviculture, dont le dispositif d'APA est défini par décret en conseil d'État, conformément à l'article L. 153-1-2 du code forestier.

Enfin, compte tenu de l'ancienneté de certaines collections existantes, le V de l'article L. 412-4 indique que les règles de l'APA s'appliquent :

- à tout accès aux ressources à des fins de connaissance et sans valorisation commerciale après promulgation du présent projet de loi (1°) ;

- à tout accès aux ressources pour une « nouvelle utilisation », soit un développement commercial différent de celui pour lequel l'accès aux ressources avait été précédemment accordé (2°).

Le 3° de ce V précise que les caractéristiques d'une « nouvelle utilisation » sont définies par décret en Conseil d'État.

· Déclaration et demandes d'autorisation d'accès aux ressources

Les nouveaux articles L. 412-5 et L. 412-6 du code de l'environnement précisent la procédure d'accès et le partage des avantages pour toutes les ressources qui ne sont pas mentionnées au premier paragraphe.

L'accès aux ressources pour la connaissance, ou lorsque la valorisation envisagée n'implique pas un objectif immédiat de développement commercial, est possible sur simple déclaration auprès de l'autorité compétente.

L'article L. 412-5 précise que l'autorité compétente pour fournir le récépissé de déclaration ou l'autorisation d'accès aux ressources est définie par décret en Conseil d'État. Cependant, les assemblées délibérantes des territoires ultramarins - Guadeloupe, Guyane, Martinique, la Réunion et Mayotte - peuvent, si elles le souhaitent, exercer ce rôle (article L. 412-15).

Ce même article indique également que les modalités constitutives du dossier de déclaration sont définies par décret en Conseil d'État.

Lorsque l'accès aux ressources s'effectue avec un objectif de développement commercial, l'utilisateur doit demander une autorisation. Celle-ci est délivrée sur dossier, après instruction par l'autorité administrative compétente de la demande, dans un délai fixé par décret.

Le II de l'article L. 412-6 précise que la demande d'autorisation est délivrée pour une utilisation spécifique, qui doit être mentionnée, et doit comporter une proposition de partage des avantages. Cette disposition implique que tout changement d'utilisation de la ressource doit faire l'objet d'une nouvelle demande d'autorisation, comme il est spécifié dans le III de l'article L. 412-14.

Les cas de refus de délivrance de l'autorisation sont détaillés au III de l'article L. 412-6. Ils ressortissent à deux catégories :

- le refus lorsque l'activité envisagée ou ses applications sont susceptibles d'affecter la biodiversité de manière significative ;

- le refus lorsque les conditions d'accord sur un partage des avantages ne sont pas réunies - notamment lorsque les capacités techniques et financières du demandeur ne sont pas en adéquation avec l'activité pour laquelle il demande l'autorisation. Le VI précise qu'une procédure de conciliation peut être mise en oeuvre pour tenter, le cas échéant, de parvenir à un accord. Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités de cette procédure.

Dans tous les cas, le refus doit être motivé.

L'utilisation des connaissances traditionnelles associées est également soumise à autorisation lorsque la connaissance traditionnelle peut être attribuée à une communauté d'habitants, et n'a pas été utilisée de manière répétée en dehors de cette communauté. La délivrance de l'autorisation nécessite alors le consentement préalable en connaissance de cause de la communauté détentrice du savoir. L'article L. 412-8 du code de l'environnement prévoit que la liste des personnes morales de droit public autorisées à organiser la consultation des communautés d'habitants et à recueillir leur consentement est définie par décret en Conseil d'État.

Dans tous les cas de figure, le demandeur d'accès peut indiquer les informations du dossier de déclaration ou de demande d'autorisation qu'il souhaite voir rester confidentielles, dans le cas où les informations porteraient atteinte au secret industriel ou commercial (article L. 412-14).

Les autorisations et récépissés de déclarations sont enregistrés au centre d'échanges créé par la conférence des parties à la convention sur la diversité biologique, et font office de certificat international de conformité.

· Partage des avantages

Le partage des avantages pouvant consister en une contrepartie financière, le projet de loi précise qu'un décret pris en Conseil d'État fixe un plafond à ces versements. Cette limite supérieure est déterminée en fonction des différents secteurs d'activité susceptibles d'avoir recours au dispositif d'APA.

Dans le cas d'un partage financier des avantages, il est prévu que les sommes reviennent à l'Agence française pour la biodiversité, qui l'affecte ensuite aux projets de son choix dans la limite du cadre défini par le projet de loi :

- l'enrichissement ou la préservation de la biodiversité et des connaissances traditionnelles associées ;

- la contribution au développement local de filières associées à l'utilisation durable des ressources ;

- la collaboration, la coopération, ou la contribution à des activités de recherche, d'éducation, de formation, de transfert de compétences ou de technologies.

En revanche, le partage des avantages issus de l'utilisation d'une connaissance traditionnelle doit nécessairement être affecté à des projets dont les communautés d'habitants pourront retirer un bénéfice direct. La personne morale de droit public chargée de recueillir le consentement gère également, en tant que de besoin, les biens dévolus en application du contrat conclu entre l'utilisateur et les communautés concernées.

Il est en outre spécifié au II de l'article L. 412-11 du code de l'environnement qu'il est interdit d'inscrire, dans le contrat de partage des avantages de l'utilisation d'une connaissance traditionnelle, une clause d'exclusivité.

Enfin, le quatrième paragraphe de cette sous-section précise le rôle de la personne morale de droit public chargée d'organiser la consultation des communautés d'habitants. Celle-ci doit identifier et consulter les communautés d'habitants concernées par la demande, rédiger le procès-verbal à l'issue de la consultation ; négocier et signer le contrat de partage des avantages avec le demandeur ; gérer, pour toute la durée du contrat, les bénéfices des avantages. En cas de violation du contrat, la personne morale de droit public peut se porter partie civile.

3. Règles applicables aux collections labellisées par l'État

Le cinquième paragraphe de la sous-section précise les modalités d'accès à une collection labellisée par l'État. Celle-ci n'implique qu'une déclaration, qui est faite par le détenteur de la collection auprès de l'autorité administrative compétente.

Le partage des avantages dépend de la date d'entrée en collection de la ressource à laquelle l'utilisateur souhaite avoir accès :

- si la ressource était présente dans la collection avant 1993, date d'entrée en vigueur de la convention sur la diversité biologique, les avantages reviennent exclusivement au détenteur de ladite collection ;

- si la ressource est entrée dans la collection après 1993, les avantages de l'utilisation de la ressource doivent être partagés entre le détenteur de la collection et le pays souverain qui a fourni la ressource en premier lieu lorsque le prélèvement a été fait à l'étranger.

4. Points de contrôle sur l'utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées

L'article 4 du règlement du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux mesures concernant le respect du protocole de Nagoya indique que les utilisateurs de ressources génétiques ou de connaissances traditionnelles associées doivent fournir :

- la date et le lieu d'accès aux ressources génétiques ou aux connaissances traditionnelles associées ;

- la description de la ressource ou de la connaissance traditionnelle acquise ;

- le cas échéant, la source auprès de laquelle la ressource ou la connaissance traditionnelle a été obtenue, ainsi que les utilisateurs ultérieurs.

Selon les cas, l'existence de droits et d'obligations liées à l'accès et au partage des avantages, ainsi que leurs modalités, doivent également être spécifiés.

Le nouvel article L. 412-16 précise que ces informations doivent être portées à la connaissance de l'autorité administrative compétente pour délivrer l'autorisation d'accès aux ressources ou aux savoirs traditionnels associés à plusieurs étapes-clés :

- lorsque l'utilisateur reçoit un financement au titre de ses travaux de recherche. Dans ce cas, l'acte administratif accordant le financement public doit prévoir une clause de remboursement des sommes versées au titre de l'appui aux travaux de recherche si le requérant ne respecte par cette obligation d'information ;

- lorsque le produit mis sur le marché a été obtenu grâce à une ressource génétique ou une connaissance traditionnelle associée.

Le 2° précise que lorsqu'une utilisation conduit à une demande de brevet ou de mise sur le marché, les informations précitées doivent être transmises respectivement à l'Institut national de la propriété industrielle ou à l'autorité chargée de la mise sur le marché, qui doivent à leur tour en informer l'autorité compétente pour vérifier le respect des règles d'APA.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

De nombreuses modifications, tant techniques que de fond et tant en commission qu'en séance publique, ont été apportées par les députés au dispositif d'APA.

· En commission

La commission a adopté un amendement de cohérence de la rapporteure, visant à placer en tête de la section 3 du code de l'environnement l'article qui en définit la finalité du dispositif, à savoir l'application des dispositions de la convention sur la diversité biologique.

La commission a ensuite adopté plusieurs amendements relatifs au champ d'application du dispositif :

- un amendement de la rapporteure ayant pour objet de préciser que les innovations font partie des connaissances traditionnelles associées faisant l'objet d'un dispositif d'APA ;

- un amendement de Viviane Le Dissez visant à remplacer le terme d'« intention directe » par celui d'« objectif direct » dans la définition des fins auxquelles la demande d'accès est effectuée.

La commission a adopté plusieurs amendements relatifs aux procédures de déclaration ou de demande d'autorisation d'accès aux ressources :

- deux amendements de la rapporteure visant élargir la liste des justifications de refus d'autorisation, en y indiquant l'incapacité technique et financière du demandeur au vu de sa proposition de partage des avantages, et l'impact de l'activité ou de ses applications potentielles sur l'utilisation durable de la ressource. Ces amendements visent respectivement à éviter l'apparition d'un commerce des autorisations par des intermédiaires, et à préserver in situ la ressource génétique faisant l'objet d'une demande d'accès ;

- un amendement de la rapporteure instaurant un délai de deux mois pour l'instruction d'une demande d'accès à des ressources. Ce délai court à compter de l'accord sur le partage des avantages ;

- un amendement de la rapporteure créant une procédure de déclaration annuelle simplifiée pour les détenteurs de collections relevant de sociétés savantes, afin de ne pas limiter l'action des entomologistes amateurs qui concourent au recensement des espèces ;

- un amendement de Chantal Berthelot visant à assurer que le transfert d'une ressource génétique ou d'une connaissance traditionnelle fasse l'objet d'une déclaration préalable du nouvel utilisateur à l'autorité compétente ;

- un amendement de la rapporteure visant à permettre l'anonymat de certaines informations sur le demandeur lors de la demande d'autorisation lorsque ce dernier estime qu'elles peuvent nuire aux intérêts de son entreprise.

La commission a par ailleurs adopté plusieurs amendements visant à garantir la bonne implication des communautés d'habitants dans les procédures d'autorisation et de partage des avantages :

- un amendement de Serge Letchimy, ayant fait l'objet d'un sous-amendement de la rapporteure, visant à s'assurer que les collectivités locales seront consultées pour l'accès aux ressources génétiques ;

- un amendement de Bertrand Pancher visant à conditionner l'utilisation d'une connaissance traditionnelle à l'accord préalable en connaissance de cause des communautés d'habitants qui la détiennent, ainsi qu'un amendement de Laurence Abeille précisant que la personne morale de droit public s'assure que les communautés d'habitants soient dûment et clairement informées des tenants et aboutissants de la législation sur l'accès et le partage des avantages ;

- un amendement de Michel Lesage visant à préciser la possibilité de créer une base de données des connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques, afin de renforcer la propriété des communautés locales sur ces connaissances ;

- un amendement visant à garantir une implication directe des communautés d'habitants dans les projets qui bénéficieront des connaissances traditionnelles qu'ils détiennent ;

- un amendement de la rapporteure visant à consacrer dans le texte un paragraphe spécifique pour les collectivités ultramarines régies par l'article 73 de la Constitution, afin que ces dernières puissent, si elles le souhaitent, exercer les fonctions de l'autorité administrative compétente.

La commission a adopté plusieurs amendements relatifs au partage des avantages :

- deux amendements de la rapporteure précisant que le partage des avantages doit être juste et équitable, et à en élargir les modalités afin de valoriser la biodiversité ;

- un amendement prévoyant que les avantages découlant d'un partage de ressources génétiques n'entrant pas dans le champ du protocole de Nagoya puissent bénéficier à la préservation et à la valorisation d'autres ressources et savoirs traditionnels des territoires, notamment ultramarins ;

- un amendement de la rapporteure instaurant des minima et maxima au partage des avantages, afin de garantir une limite minimum pour le fournisseur, et une certaine prévisibilité pour le demandeur ;

- un amendement de la rapporteure permettant à l'Agence pour la biodiversité de reverser une partie des avantages financiers résultant de l'utilisation de ressources génétiques aux détenteurs de collections lorsque ces derniers mettent gracieusement leurs échantillons à disposition ;

- un amendement de Serge Letchimy tendant à ce que les collectivités ultramarines, en raison de la richesse de leur biodiversité, puissent bénéficier du retour financier de l'accès aux ressources génétiques, afin d'investir pour la préservation des écosystèmes locaux ;

- un amendement de la rapporteure ayant pour objet de simplifier la chaîne commerciale de l'industrie cosmétique, en permettant que les avantages en nature ou financiers résultant de l'accès aux ressources génétiques puisse être à la charge d'un seul utilisateur.

La commission a adopté un amendement de Viviane Le Dissez distinguant la procédure de dépôt d'un brevet auprès de l'INPI de celle de la demande d'autorisation, afin de ne pas retarder le dépôt des brevets.

La commission a enfin adopté 44 amendements rédactionnels ou de précision.

· En séance publique

Vingt et un amendements supplémentaires ont été adoptés en séance publique.

Deux amendements du Gouvernement portant sur les définitions de la première sous-section ont été adoptés :

- un amendement visant à définir le terme de collection, afin que cette définition soit cohérente avec celle utilisée dans la version française du règlement européen relatif à la conformité au protocole de Nagoya ;

- un amendement visant à étendre la notion d'« espèce modèle » à certaines espèces sauvages utilisées comme modèles par la recherche. Pour ce faire, l'amendement renvoie à une liste fermée des « espèces modèles » établie conjointement par les ministères chargés de l'environnement, de l'agriculture, de la recherche et de la santé.

Plusieurs amendements ont été adoptés qui modifient le champ d'application de l'article 18 :

- deux amendements identiques, du Gouvernement et de Dino Cinieri, visant à supprimer l'alinéa relatif à la gestion des ressources génétiques d'origine étrangère ;

- un amendement du Gouvernement visant à exclure les opérations de conservation des races animales du champ d'application du titre IV ;

- un amendement simplifiant le dispositif d'accès aux collections de ressources génétiques constituées avant la promulgation de la loi, quand les nouvelles recherches n'ont pas vocation à faire l'objet d'une valorisation commerciale ;

- un amendement du Gouvernement déterminant les limites de la responsabilité des détenteurs de collections françaises de ressources génétiques au regard du règlement européen.

Les députés ont adopté des amendements relatifs à l'implication des communautés d'habitants :

- un amendement de Chantal Berthelot précisant que le consentement doit porter sur les conditions d'utilisation de la ressource génétique pour laquelle la demande d'accès est faite ;

- un amendement de Gabriel Serville indiquant que les associations ou fondations reconnues d'utilité publique peuvent être considérées comme des organes compétents pour assurer le lien avec les communautés d'habitants.

L'Assemblée nationale a adopté des amendements modifiant les dispositions relatives au partage des avantages :

- un amendement du Gouvernement limitant la contribution financière versée pour l'utilisation commerciale d'une ressource génétique, en fixant à 5 % le taux maximal du chiffre d'affaires annuel réalisé grâce à ladite ressource pouvant être demandé au titre du partage juste et équitable des avantages ;

- un amendement du Gouvernement levant le gage prévu par la commission pour compenser la baisse de recettes pour l'État du versement aux collections françaises d'une quote-part sur les contributions reçues par l'Agence française pour la biodiversité ;

- un amendement du Gouvernement étendant à toutes les collections qui remplissent une mission de service public - comme les collections du Muséum d'histoire naturelle ou les laboratoires nationaux de référence - la possibilité de recevoir le versement d'une quote-part des contributions financières ;

- à l'initiative de la rapporteure, un amendement précisant que la personne morale de droit public se réfère au procès-verbal de la décision émise par l'autorité administrative pour négocier et signer avec l'utilisateur le contrat de partage des avantages ;

- un amendement de Chantal Berthelot prévoyant d'associer les communautés d'habitants à l'établissement du contrat de partage des avantages découlant de l'utilisation de leurs connaissances traditionnelles.

Enfin, à l'initiative du Gouvernement, un amendement a été adopté, visant à assurer la continuité du dispositif d'APA avec le dispositif d'information et de consultation des communautés d'habitants en ce qui concerne l'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées sur le territoire existant pour le parc amazonien de Guyane.

Les députés ont en outre adopté six amendements rédactionnels ou de coordination.

IV. La position de votre commission

De manière générale, votre commission souscrit pleinement à la mise en place d'un dispositif d'accès et de partage des avantages. Bien que complexes de prime abord, les procédures prévues au présent article seront en pratique extrêmement standardisées et ne constitueront pas une charge importante pour les chercheurs et les entreprises. Le coût à l'entrée dans ce nouveau dispositif est réel, mais il sera vite compensé.

En revanche, les avantages seront conséquents. D'une part, la France sera dotée d'un dispositif permettant de protéger ses ressources, en particulier dans les outre-mer. Sans mettre la nature sous cloche, le dispositif assure que l'utilisation des ressources se fera de manière durable. D'autre part, le texte garantit que les communautés locales recevront des retombées, parfois monétaires, des recherches entreprises sur la base de leurs savoirs traditionnels. C'est un progrès important par rapport à la situation actuelle, où seule la région de Guyane dispose d'un régime de protection. Enfin, ce texte est protecteur pour les entreprises françaises : elles ne pourront être accusées de biopiraterie car elles disposeront d'une preuve, valable partout dans le monde, que les ressources et les savoirs utilisés ont été prélevés dans le strict respect du protocole de Nagoya.

Votre commission a toutefois adopté quelques amendements visant pour l'essentiel à sécuriser juridiquement le dispositif proposé pour une meilleure application par l'ensemble des acteurs.

Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement COM-609 précisant les modalités d'entrée en vigueur du dispositif à l'article 18. Les alinéas relatifs à l'entrée en vigueur se trouvent désormais au sein d'un nouveau paragraphe 1 bis.

Ces dispositions ont en effet suscité un certain nombre d'inquiétudes parmi les différents acteurs concernés. Le texte prévoit que le dispositif d'accès et de partage des avantages ne s'applique qu'aux accès ultérieurs à la promulgation de la loi pour les projets de recherche fondamentale. Pour la recherche à visée commerciale, l'entrée en vigueur est un peu différente. Sont soumises à la procédure d'autorisation les personnes utilisant des ressources après la promulgation de la loi. Y sont également soumises les personnes ayant accédé à une ressource avant la promulgation de la loi, mais changeant radicalement d'objectif de recherche : c'est le sens du concept de « nouvelle utilisation ».

L'amendement adopté ne modifie pas sur le fond ces modalités d'entrée en vigueur, que votre commission a jugé justifiées. 90 % de la biodiversité connue à ce jour est conservée en collection. Il convient donc de ne pas exclure les collections de l'application du texte : le dispositif se verrait dans ce cas privé de toute efficacité.

En revanche, cet amendement sécurise le régime juridique à venir pour les ressources génétiques issues d'espèces domestiquées et cultivées ou d'espèces sauvages apparentées : il exclut les ressources agricoles de ces modalités d'entrée en vigueur. Leur régime sera entièrement défini par l'ordonnance de l'article 26.

Votre commission a également, à l'initiative des groupes communiste et écologiste (amendements COM-179 et COM-351 rectifiés), approfondi les dispositions relatives à la brevetabilité des ressources génétiques. Les amendements adoptés imposent au bénéficiaire d'une autorisation française de s'engager à ne revendiquer aucun droit de propriété intellectuelle limitant l'accès à ces ressources génétiques pour la recherche, la conservation, l'utilisation durable, la valorisation ou l'exploitation commerciale.

Il ne serait pas possible de solliciter un droit de propriété intellectuelle sur une telle ressource génétique en France, ou même en Europe. Cependant, la législation d'autres États, notamment d'Amérique du Nord, le permet. Une entreprise pourrait faire breveter à l'étranger un gène natif d'une plante prélevée en France. Il restreindrait par conséquent l'accès aux ressources génétiques sauvages de cette plante. Avec l'adoption de ces amendements, l'entreprise se verra retirer son certificat de conformité au protocole de Nagoya et se trouvera donc dans une situation de biopiraterie passible de sanctions.

Votre commission a précisé, à l'initiative de votre rapporteur, les motifs justifiant un refus, par l'administration, de délivrer une autorisation d'utilisation d'une ressource génétique (amendement COM-610). Il s'agit là aussi d'une réponse aux préoccupations exprimées par les acteurs concernés. La notion d'affectation significative de la biodiversité n'étant pas précise, votre commission l'a définie en indiquant qu'elle devait s'entendre comme une restriction de l'utilisation durable de la ressource ou, surtout, son épuisement.

Enfin, votre commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur COM-611 visant à aligner les formulations retenues sur celles prévues dans le code de la propriété intellectuelle pour le recueil des informations relatives à l'APA par l'INPI.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 19 (article L. 415-1 du code de l'environnement) - Agents habilités à contrôler le respect des réglementations d'accès aux ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées et de partage des avantages

Objet : cet article prévoit le contrôle du respect des procédures d'accès et de partage des avantages prévues dans le présent projet de loi en étendant les compétences des agents habilités à rechercher et constater ces infractions.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 415-1 du code de l'environnement prévoit actuellement que sont habilités à rechercher et constater les infractions aux dispositions du titre Ier du livre IV du code de l'environnement, relatif à la protection du patrimoine naturel :

- les officiers et agents de police judiciaire et les inspecteurs de l'environnement mentionnés à l'article L. 172-1 du même code ;

- les agents des services de l'Etat chargés des forêts commissionnés à raison de leurs compétences en matière forestière et assermentés à cet effet ;

- les agents de l'Office national des forêts commissionnés à raison de leurs compétences en matière forestière et assermentés à cet effet ;

- les gardes champêtres ;

- les agents des douanes ;

- les agents de police judiciaires adjoints mentionnés à l'article 21 du code de procédure pénale ;

- lorsque les mesures de protection portent sur le domaine public maritime ou les eaux territoriales, les agents habilités par l'article L. 942-1 du code rural et de la pêche maritime à constater les infractions à la réglementation sur l'exercice de la pêche maritime ainsi que les fonctionnaires chargés de la police du domaine public maritime et des eaux territoriales ;

- les agents des réserves naturelles mentionnés à l'article L. 332-20 ;

- les gardes du littoral mentionnés à l'article L. 322-10-1.

II. Le projet de loi initial

Le présent article complète l'article L. 415-1 du code de l'environnement afin de prévoir le contrôle des infractions aux règles posées pour l'utilisation des ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées.

L'alinéa 4 étend la compétence des agents visés à l'article L. 415-1 à la recherche et la constatation des infractions aux règles posées aux articles L. 412-5 à L. 412-13 du code de l'environnement.

Par ailleurs, les alinéas 5 à 8 donnent également cette compétence aux agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, aux agents assermentés désignés à cet effet par le ministre de la défense ou par le ministre de la recherche, et aux agents mentionnés aux articles L. 1421-115(*), L. 1435-716(*) et L. 5412-117(*) du code de la santé publique.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont étendu l'habilitation à rechercher et constater les infractions au nouveau régime d'accès et de partage des avantages aux agents assermentés des parcs naturels régionaux et aux agents assermentés et commissionnés des communes et collectivités territoriales afin de prendre en compte le cas particulier de la Guyane. La commission a en effet jugé que l'étendue et la nature des territoires à surveiller justifiaient de s'appuyer sur les agents du parc naturel régional, et le cas échéant, sur les agents des collectivités territoriales assermentés et commissionnés à cet effet.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à l'initiative de la rapporteure, ainsi qu'un amendement du Gouvernement complétant la liste des agents assermentés par ceux désignés par le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt. L'objectif est de prendre en compte le cas des collections spécifiques pour les ressources génétiques pour l'agriculture et l'alimentation.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 20 (article L. 415-3-1 [nouveau] du code de l'environnement) - Sanctions pénales en cas de non-conformité des utilisateurs aux réglementations en matière d'accès et de partage des avantages

Objet : cet article prévoit une gamme de sanctions pénales en cas d'infraction aux dispositions d'accès aux ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées et de partage des avantages.

I. Le droit en vigueur

Le dispositif d'APA étant nouvellement introduit dans le droit français, il n'existe pas à l'heure actuelle de dispositif permettant de sanctionner le non-respect des règles d'accès et de partage.

Pour autant, ainsi que le relève à titre d'exemple la rapporteure de l'Assemblée nationale Geneviève Gaillard dans son rapport, l'article L. 335-2 du code de la propriété intellectuelle prévoit, pour la violation du droit moral d'un auteur ou de ses droits patrimoniaux, des sanctions allant jusqu'à trois ans d'emprisonnement et 300 000 euros d'amende, portés à cinq ans et 500 000 euros si le délit est commis en bande organisée. Ces violations donnent également lieu à des sanctions civiles, dont le versement de dommages-intérêts à l'auteur en réparation du préjudice subi.

II. Le projet de loi initial

Le présent article crée un nouvel article L. 415-3-1 dans le code de l'environnement pour définir les sanctions pénales en cas de non-conformité aux dispositions relatives à l'accès aux ressources génétiques et au partage des avantages.

Sont ainsi punis d'un an d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende :

- le fait d'utiliser des ressources génétiques ou des connaissances traditionnelles associées sans disposer des autorisations nécessaires ;

- le fait de ne pas rechercher, conserver ou transmettre aux utilisateurs ultérieurs les informations pertinentes sur l'accès et le partage des avantages, c'est-à-dire ne pas respecter le principe de due diligence, ou diligence nécessaire.

L'amende est portée à un million d'euros lorsque l'utilisation des ressources génétiques et connaissances traditionnelles a donné lieu à une utilisation commerciale.

Le nouvel article prévoit en outre une peine complémentaire pour toute personne physique ou morale se rendant coupable d'infraction, consistant en l'interdiction de solliciter une autorisation d'APA à but commercial pendant une durée ne pouvant excéder cinq ans.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté deux amendements rédactionnels à l'initiative de la rapporteure.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve la mise en place d'un dispositif de sanctions tout à la fois dissuasif et raisonnable, condition du respect des nouvelles obligations en matière d'accès aux ressources génétiques et de partage des avantages.

Ces sanctions doivent par ailleurs être vues comme le deuxième volet du contrôle du respect de l'APA. Le premier volet est un volet préventif : avec les points de contrôle mis en place à l'article 18, l'autorité administrative pourra contrôler bien en amont le respect de la législation. Les sanctions pénales devraient ainsi être d'une application rare.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 21 (article L. 173-2 du code de l'environnement) - Sanctions pénales en cas de refus de mise en conformité après mise en demeure

Objet : cet article étend à l'APA le dispositif de sanctions pénales en cas de refus de mise en conformité après mise en demeure.

I. Le droit en vigueur

Le II de l'article L. 173-2 du code de l'environnement punit de deux ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende le fait de poursuivre une opération ou une activité sans se conformer à la mise en demeure édictée par l'autorité administrative.

II. Le projet de loi initial

Le présent article étend à l'accès et au partage des avantages ce dispositif de sanctions pénales renforcées en cas de refus de se mettre en conformité après une mise en demeure.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve l'extension des pouvoirs de mise en demeure de l'administration au dispositif d'accès aux ressources génétiques et de partage des avantages.

La mise en demeure constituera en effet un outil préventif de contrôle du respect du nouveau dispositif.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 22 (article L. 132-1 du code de l'environnement) - Parties ayant intérêt à agir au civil en cas de non-conformité des utilisateurs aux réglementations d'accès et de partage en matière de connaissances traditionnelles associées

Objet : cet article étend la liste des personnes morales de droit public autorisées à exercer les droits reconnus à la partie civile en application de l'article L. 132-1 du code de l'environnement.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 132-1 du code de l'environnement dresse la liste des organismes autorisés à se porter partie civile dans le cas où certaines pratiques porteraient préjudice aux intérêts environnementaux qu'ils défendent.

L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, l'Office national des forêts, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, les agences de l'eau, l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, le Centre des monuments nationaux, les chambres d'agriculture, les parcs naturels régionaux et le Centre national de la propriété forestière sont ainsi habilités à exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne « les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts qu'ils ont pour objet de défendre et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l'environnement, à l'amélioration du cadre de vie, à la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, à l'urbanisme ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances, ainsi qu'aux textes pris pour leur application ».

II. Le projet de loi initial

L'article L. 412-8 du code de l'environnement, créé par l'article 18 du présent projet de loi, vise à définir par décret en Conseil d'Etat la liste des personnes morales de droit public chargées de défendre les intérêts des communautés d'habitants dans le cadre de l'accès aux connaissances traditionnelles associées. Le présent article ajoute ces personnes à la liste des structures pouvant se porter partie civile dans les conditions décrites à l'article L. 132-1.

Pourront également se porter partie civile « les associations régulièrement déclarées exerçant des activités dans le domaine des connaissances traditionnelles inscrites dans leurs statuts depuis au moins trois ans ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de la rapporteure, un amendement rédactionnel en commission et un amendement rédactionnel en séance publique.

IV. La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'élargissement de la possibilité de se porter partie civile aux personnes morales de droit public et aux associations, dans le cadre de la procédure de recueil du consentement éclairé des communautés d'habitants. Il s'agit en effet d'une exigence du Protocole de Nagoya. De cette manière, le dispositif garantit le respect des droits de ces communautés sur leurs connaissances traditionnelles.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 23 (articles L. 1413-5 et L. 3115-6 [nouveau] du code de la santé publique) - Dispositif d'accès et partage pour les ressources microbiologiques

Objet : cet article prévoit les dispositions spécifiques relatives à l'accès aux ressources génétiques collectées par les laboratoires agrées au titre de la prévention et de la maîtrise des risques sanitaires.

I. Le droit en vigueur

L'institut de veille sanitaire (InVS) exerce, au titre de l'article L. 1413-2 du code de la santé publique, une mission de surveillance de l'état de santé de la population. A ce titre, il est chargé de recueillir, analyser, et étudier les données épidémiologiques, en s'appuyant sur un réseau de correspondants publics et privés.

Les centres nationaux de référence (CNR) font partie de ces correspondants. Désignés par arrêté du ministre chargé de la santé, ces laboratoires exercent des missions d'expertise en microbiologie et pathologie des agents infectieux. Ils contribuent également à la surveillance épidémiologique.

Lorsqu'il s'avère nécessaire de « prévenir ou de maîtriser des risques graves pour la santé humaine », les CNR reçoivent de laboratoires publics ou privés les « souches d'agents infectieux ou le matériel biologique de toute origine en sa possession en rapport avec de tels risques », en application de l'article L. 1413-5 du code de la santé publique.

L'arrêté du 29 novembre 2004 modifié par l'arrêté du 5 juillet 2010 du ministre chargé de la santé, précise les missions confiées aux CNR. La mission d'expertise s'exerce notamment via le typage des souches épidémiologiques courantes et non-courantes adressées par les laboratoires d'analyse et de biologie médicale. Les CNR doivent également conserver, maintenir, et partager leurs collections de souches types, d'antigènes et immun-sérums de référence, et marqueurs épidémiologiques. Cependant, la liste des souches à conserver dans les collections est à la discrétion de chaque CNR, en fonction de ses thématiques de recherche.

Aucun outil n'a été mis en place à ce jour pour permettre, dans le cadre des risques graves pour la santé humaine, le recensement des micro-organismes pathogènes, et par conséquent satisfaire aux exigences prévues par le Protocole de Nagoya relatives à l'accès et au partage des avantages.

II. Le projet de loi initial

Le présent article prévoit le régime juridique applicable aux pathogènes lorsqu'ils sont collectés dans le cadre du système national de surveillance microbiologique ainsi que les modalités d'accès et de transmission entre les acteurs.

Le du I apporte une correction rédactionnelle afin de préciser que les CNR ne disposent pas d'un droit de propriété sur les ressources qui leur sont transmises par les laboratoires d'analyse et de biologie dans le cadre de leurs missions de prévention ou de maîtrise des risques graves pour la santé humaine.

Le met à jour les références de plusieurs renvois à des articles du code rural et de la pêche maritime.

Le crée une collection nationale rassemblant les ressources biologiques collectées par les laboratoires chargés de la surveillance microbiologique. Les conditions de leur conservation, de leur mise à disposition et de partage des avantages liés à l'utilisation des ressources génétiques qui en sont issues sont renvoyées à un décret en Conseil d'État.

Le II crée un nouvel article L. 3115-6 dans le code de la santé publique qui renvoie à un arrêté du ministre chargé de la santé la définition des modalités d'accès rapide aux ressources biologiques utiles pour lutter contre la propagation internationale des maladies, afin de transmettre ces ressources à des laboratoires de référence des pays tiers ou désignés par l'Organisation mondiale de la santé. Ce nouvel article est parfaitement conforme à l'article 8 du Protocole de Nagoya, qui prévoit la prise en considération des « situations d'urgence actuelles ou imminentes qui menacent ou nuisent à la santé humaine, animale ou végétale, telles que définies au niveau national ou international ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve ce nouveau régime applicable aux pathogènes collectés dans le cadre du système national de surveillance microbiologique et à l'accès et la transmission entre les acteurs. Ce dispositif complète utilement les procédures prévues à l'article 18 pour les autres types de ressources génétiques.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 24 (articles L. 614-3, L. 624-5, et L. 635-2-1 et L. 640-5 [nouveaux] du code de l'environnement, et article L. 3115-6 [nouveau] du code de la santé publique) - Application à Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française

Objet : cet article vise à étendre les mesures du dispositif d'APA à certaines collectivités d'outre-mer.

I. Le droit en vigueur

Les territoires ultramarins sont particulièrement riches en biodiversité. C'est pourquoi certaines collectivités, comme la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie, ou encore la Guyane, en vertu de leurs compétences propres ou de textes spécifiques, se sont déjà dotées d'un dispositif d'accès aux ressources biologiques et de partage des avantages.

· Polynésie française

La Polynésie française, collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, exerce, en vertu de la loi organique n° 2004-912 du 27 février 2004, sa compétence en matière de ressources naturelles. À ce titre, elle a mis en place un dispositif d'accès aux ressources biologiques et au partage des avantages. Celui-ci est régi par la loi de pays n° 2012-5 du 23 janvier 2012, qui précise notamment :

- l'accès aux ressources biologiques et aux connaissances traditionnelles associées :

L'article LP 125-4 du code de l'environnement précise que l'autorisation d'accès aux ressources biologiques est accordée par un arrêté pris en conseil des ministres, sur proposition du ministre de l'environnement et après avis du ministre de la recherche, le cas échéant. Cette autorisation, transmise au centre d'échange sur l'APA de la convention sur la diversité biologique, a valeur de certificat international de conformité.

L'article LP 125-5 prévoit que l'accès et l'utilisation de connaissances traditionnelles est soumis à l'accord préalable du ou des détenteurs de ces connaissances. Les utilisateurs de ces connaissances doivent d'ailleurs en indiquer la source. Particularité propre à cette collectivité, la Polynésie peut elle-même être détentrice de connaissances traditionnelles.

L'autorisation, qu'elle concerne l'accès à des ressources biologiques ou l'utilisation des connaissances traditionnelles, est incessible à un tiers, et toujours délivrée pour un objectif précis. L'article LP 125-8 précise que toute nouvelle utilisation, étant définie comme « tout nouvel accès, consistant pour l'utilisateur à se procurer à nouveau la ressource en cours de valorisation ou toute autre ressource complémentaire ou non de celle déjà exploitée », doit faire l'objet d'une nouvelle demande d'autorisation.

- le partage des avantages :

L'article LP 125-10 prévoit qu'un contrat de partage des avantages est conclu entre les parties préalablement à la délivrance de toute autorisation d'accès.

L'article LP 125-12 précise en outre que lorsque le détenteur de la ressource ou de la connaissance traditionnelle n'est pas la Polynésie française et qu'il est identifié, les avantages découlant du partage lui sont remis.

Enfin, l'article LP 125-13 indique que les avantages monétaires attribués à la collectivité sont affectés à des missions de conservation et de valorisation des ressources et connaissances traditionnelles associées.

- les sanctions en cas de non-conformité :

Les articles LP 125-16 à LP 125-18 précisent l'ensemble des sanctions, administratives et monétaires, auxquelles s'exposent les contrevenants au dispositif d'accès aux ressources et connaissances et de partage des avantages.

· Nouvelle-Calédonie

Les provinces Nord et Sud de Nouvelle-Calédonie, collectivité territoriale sui generis régie par le titre XIII de la Constitution, exercent leurs compétences en matière de gestion et de conservation des ressources naturelles, en vertu de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 précisant la répartition des compétences entre l'État, la Nouvelle-Calédonie, et les provinces.

Élaboré dès 2006, le dispositif d'APA de la province Sud de la Nouvelle-Calédonie a été mis en oeuvre par la délibération 06-2009 du 18 février 2009 relative à la récolte et à l'exploitation des ressources biochimiques et génétiques. Celle-ci porte création des articles 311 à 315 du code de l'environnement de la province Sud, qui réglementent l'accès aux ressources naturelles.

Le livre III du code de l'environnement de la province Sud prévoit :

- les procédures d'accès aux ressources biologiques :

L'article 312-1 dispose que l'autorisation de collecte des ressources biologiques est accordée par le président de l'Assemblée de Province, après avis, dans le cas d'une demande émanant d'un récolteur étranger, d'un organisme de recherche public présent sur le territoire néo-calédoniens. Le récolteur est par ailleurs tenu, avant toute demande d'autorisation, d'obtenir le consentement éclairé des propriétaires des terres sur lesquelles il souhaite prélever (article 313-1). Dans le cas où la ressource se situerait sur des terres coutumières, un acte coutumier doit également être joint au contrat pour attester de l'accord des communautés concernées (article 313-2). L'autorisation est valable un an, renouvelable après accord exprès du président de l'Assemblée de province. Elle est incessible à un tiers, et est délivrée pour un objectif unique (articles 312-6 à 312-8).

Par ailleurs, toute collecte autorisée est soumise au dépôt préalable d'une caution forfaitaire, versée au président de l'Assemblée de province, et restituée après remise d'un échantillon de la ressource prélevée.

- les règles relatives au partage des avantages :

L'article 313-1 impose que le contrat établissant l'obtention du consentement éclairé précise le partage des avantages envisagé. Le président de l'Assemblée de province peut, en particulier, imposer au récolteur la remise d'un échantillon de l'espèce prélevée, lequel est ensuite conservé dans les collections d'un organisme de recherche public présent en Nouvelle-Calédonie.

Les éventuels avantages financiers sont répartis entre la province et les propriétaires des terres sur lesquelles la ressource a été prélevée. L'article 313-5 précise en outre que la moitié des sommes perçues par la province au titre des avantages monétaires du contrat de partage doivent financer des mesures de protection et de préservation de la biodiversité.

- les contrôles et sanctions prévus en cas de non-respect des mesures réglementaires :

L'article 315-3 liste les agents habilités à constater les infractions au dispositif.

Les articles 315-2 et 315-4 précisent les sanctions administratives et pénales auxquelles est confronté tout contrevenant.

La province Nord de Nouvelle-Calédonie est actuellement en cours d'élaboration d'un dispositif d'APA.

· Guyane

La Guyane est couverte par un dispositif d'APA, décrit précédemment dans le commentaire de l'article 18.

Par ailleurs, il existe une procédure d'accès rapide aux ressources biologiques s'avérant utiles pour lutter contre la propagation mondiale des maladies. Ces ressources peuvent être transmises, en tant que de besoin, aux laboratoires de référence de pays tiers ou désignés par l'Organisation mondiale pour la santé. L'article L. 3115-6, créé à l'article 23 du présent projet de loi, précise que les modalités d'accès rapide seront définies par un arrêté du ministre chargé de la santé.

II. Le projet de loi initial

Les I et II du projet de loi rendent applicables à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie les définitions de communauté d'habitant, de connaissance traditionnelle associée, ainsi que le principe de partage des avantages découlant de l'utilisation de ces connaissances.

Les III et IV visent à permettre respectivement aux îles Wallis et Futuna et aux Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) d'être couvertes par les procédures d'accès aux ressources génétiques et de partage des avantages découlant de leur utilisation, sous réserve de l'adaptation du droit local à Wallis et Futuna pour leur permettre d'exercer leur compétence en la matière. Il étend également à ces territoires la liste des agents habilités à rechercher et constater des infractions au dispositif d'APA, ainsi que la gamme de sanctions prévues en cas de non-respect de la procédure.

Le V applique aux îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française l'article L. 3115-6 du code de la santé publique. Cet article ne s'appliquera cependant pas aux TAAF.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté six amendements rédactionnels à l'initiative de la rapporteure.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement de la rapporteure visant à permettre l'application de l'article L. 3115-6 du code de la santé publique en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie dans des conditions conformes à la répartition des compétences entre l'État et ces collectivités. Ils ont également adopté un amendement rédactionnel.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 25 (article L. 331-15-6 du code de l'environnement) - Abrogation du dispositif d'accès et de partage existant pour le territoire du parc amazonien de Guyane

Objet : cet article vise à supprimer le dispositif d'APA qui couvre actuellement le parc amazonien de Guyane.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 331-15-6 du code de l'environnement prévoit que la charte du parc amazonien de Guyane précise le dispositif d'accès aux ressources et de partage des avantages qui s'applique sur son territoire : « sur proposition du congrès des élus départementaux et régionaux prévu à l'article L. 5915-1 du code général des collectivités territoriales, la charte du parc national définit les orientations relatives aux conditions d'accès et d'utilisation de ces ressources, notamment en ce qui concerne les modalités du partage des bénéfices pouvant en résulter, dans le respect des principes de la convention sur la diversité biologique du 5 juin 1992, en particulier du j de son article 8 et de son article 15 ».

L'autorisation d'accès aux ressources est délivrée par le président du conseil régional après avis conforme du président du conseil général et consultation de l'établissement public du parc national.

La procédure est définie dans la charte du parc amazonien de Guyane, qui a été approuvée par le décret n° 2013-968 du 28 octobre 2013.

II. Le projet de loi initial

Les dispositions relatives à l'accès et à l'utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées sont applicables de plein droit dans les départements et régions d'outremer régis par l'article 73 de la Constitution.

Le présent article vise donc à abroger, lorsque le dispositif national sera devenu pleinement opérationnel, le dispositif spécifique d'accès et de partage des avantages existant actuellement sur le territoire du parc amazonien de Guyane.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 26 - Habilitation à prendre par ordonnance des dispositions spécifiques pour les ressources génétiques des espèces domestiques et cultivées et les espèces végétales sauvages apparentées

Objet : cet article vise à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions relatives à l'accès et au partage des avantages des ressources génétiques des espèces domestiques et cultivées, et des espèces végétales sauvages apparentées.

I. Le droit en vigueur

Le traité international pour les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture (TIRPAA) définit, dans son annexe I, une liste des ressources phytogénétiques soumises à un mécanisme d'APA international. Composée de 35 espèces vivrières et de 29 fourrages, cette liste peut être considérée comme lacunaire au regard du nombre d'espèces végétales et animales cultivées ou ayant fait l'objet de transformations par l'homme pour assurer son alimentation. Les ressources végétales issues d'une sélection variétale ne sont, en particulier, pas couvertes par le TIRPAA.

Par ailleurs, certains agents pathogènes pouvant présenter un danger sanitaire de nature à porter atteinte à des animaux, végétaux, ou à l'homme, sont collectionnés par les laboratoires nationaux de référence. Ils doivent être couverts par un dispositif d'APA particulier garantissant un accès rapide en cas d'émergence d'une maladie nécessitant une grande réactivité.

Dans sa rédaction proposée à l'article 18 du présent projet de loi, l'article L. 412-4 du code de l'environnement précise justement, au IV, les ressources génétiques et situations spécifiques qui feront l'objet de mesures dans d'autres codes que celui de l'environnement :

- les ressources génétiques issues d'espèces domestiquées et cultivées ;

- les ressources génétiques des espèces végétales sauvages apparentées définies à l'article L. 412-3 du même code ;

- les ressources génétiques collectées par les laboratoires dans le cadre de la prévention, de la surveillance et de la lutte contre les dangers sanitaires concernant les animaux, les végétaux et la sécurité des aliments au sens des 1° et 2° de l'article L. 201-1 du code rural et de la pêche maritime.

II. Le projet de loi initial

Le I du présent article autorise le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures relatives à l'accès aux ressources et au partage des avantages découlant de leur utilisation pour :

- au , les ressources zoogénétiques des animaux d'élevage ;

- au , les ressources phytogénétiques des espèces cultivées et des espèces végétales sauvages apparentées, en conformité avec les obligations définies en la matière par le traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture ;

- au , les ressources génétiques collectées par les laboratoires dans le cadre de la prévention, de la surveillance et de la lutte contre les dangers sanitaires concernant les animaux, les végétaux, et la sécurité sanitaire des aliments.

Le habilite le Gouvernement à prévoir un régime de sanctions administratives et pénales en cas de non-respect des modalités édictées dans les ordonnances prévues à cet article.

Le II précise que les ordonnances prévues au I sont prises dans un délai de 18 mois à compter de la promulgation de la présente loi. Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement au plus tard trois mois après la publication de chaque ordonnance.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté un amendement de la rapporteure visant à articuler les modalités d'accès aux collections de ressources couvertes par le TIRPAA avec celles d'accès aux collections labellisées par l'Etat prévues à l'article L. 412-13 du code de l'environnement.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement de clarification rédactionnelle du Gouvernement. L'habilitation vise désormais à prévoir le régime d'APA applicable aux ressources génétiques « visées aux 1°, 2° et 4° du IV de l'article L. 412-4 du code de l'environnement et aux connaissances traditionnelles associées, et les modalités de partage des avantages découlant de leur utilisation ». Cette rédaction permet de ne plus viser les animaux d'élevage et les espèces du traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture qui sont donc déjà couvertes.

IV. La position de votre commission

Votre commission, tout en regrettant le recours à une habilitation à légiférer par voie d'ordonnance, a approuvé la définition d'un régime d'accès et de partage des avantages pour les ressources agricoles non couvertes par le traité international pour les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture. Ces ressources présentent des enjeux spécifiques qui justifient un traitement particulier, sous le pilotage du ministère de l'agriculture et en concertation avec l'ensemble des professionnels du secteur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 26 bis - Rapport sur l'évaluation des modalités d'application des dispositifs régissant les accès aux ressources génétiques

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, prévoit la remise d'un rapport d'évaluation du nouveau dispositif d'accès et de partage des avantages.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en commission, d'un amendement de la rapporteure. Au vu de la complexité des dispositifs d'APA créés par le présent projet de loi, les députés ont jugé utile la remise, dans les trois ans suivant la promulgation de la loi, d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'évaluation des modalités d'application de ces dispositifs.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, l'amendement COM-612 de suppression du présent article. S'il est effectivement souhaitable d'avoir une évaluation de la mise en oeuvre du dispositif d'APA, il est préférable, plutôt que de demander un rapport ponctuel, d'avoir un retour d'expérience annuel dans le cadre du rapport d'activité de l'Agence française pour la biodiversité. L'AFB a en effet pour mission d'accompagner et de suivre le dispositif d'accès aux ressources génétiques et de partage des avantages.

Votre commission a supprimé cet article.

TITRE V - ESPACES NATURELS ET PROTECTION DES ESPECES
CHAPITRE IER - Institutions locales en faveur de la biodiversité
Section 1 - Parcs naturels régionaux
Article 27 (article L. 331-1 du code de l'environnement) - Procédure de classement en parc naturel régional

Objet : cet article vise à réformer la procédure de classement en parc naturel régional.

I. Le droit en vigueur

La procédure de création d'un parc naturel régional est prévue par les articles L. 333-1 à L. 333-3 du code de l'environnement, et précisée par les articles R. 333-1 à R. 333-16.

Objet des parcs naturels régionaux

Les parcs ont pour mission de concourir à la politique de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire, de développement économique et social et d'éducation et de formation du public. À cette fin, ils ont vocation à être des territoires d'expérimentation locale pour l'innovation au service du développement durable des territoires ruraux. Ils constituent un cadre privilégié des actions menées par les collectivités publiques en faveur de la préservation des paysages et du patrimoine naturel et culturel.

Contenu de la charte du parc

La charte de chaque parc détermine pour son territoire les orientations de protection, de mise en valeur et de développement et les mesures permettant de les mettre en oeuvre. Elle comporte un plan élaboré à partir d'un inventaire du patrimoine indiquant les différentes zones du parc et leur vocation. La charte détermine les orientations et les principes fondamentaux de protection des structures paysagères sur le territoire du parc. Un plan de financement portant sur les trois premières années du classement du parc est annexé à la charte. Pour les années suivantes, le financement est assuré dans un cadre pluriannuel jusqu'à expiration du classement.

Procédure de création et de révision

La création d'un parc naturel régional est initiée par la région, qui définit un périmètre d'étude du parc.

Le projet de charte associé à ce périmètre d'étude est élaboré par la région avec l'ensemble des collectivités territoriales concernées, en concertation avec les partenaires intéressés. Le projet est soumis à enquête publique, puis approuvé par les collectivités territoriales concernées. Enfin, le projet de charte est adopté par décret portant classement du territoire en parc naturel régional pour une durée de douze ans.

Le territoire du parc peut être modifié à l'occasion du renouvellement de son classement. Dans ce cas, un nouveau périmètre d'étude est arrêté, au plus tard trois ans avant l'expiration du classement, en concertation avec le syndicat mixte de gestion du parc. Le syndicat mixte assure la révision de la charte et peut se voir confier par la région tout ou partie de la procédure de renouvellement du classement. La prescription de la révision de la charte d'un parc est engagée par délibération motivée de la ou des régions concernées. Cette délibération est transmise au représentant de l'État dans la région pour avis motivé sur l'opportunité du projet.

Afin de procéder au classement d'une commune, l'article L. 333-1 et l'article R. 333-7 prévoient que le classement du territoire d'une commune ayant approuvé la charte est conditionné à l'approbation de l'EPCI à fiscalité propre auquel ladite commune appartient. Inversement, l'approbation d'un EPCI à fiscalité propre en l'absence d'approbation par la commune ne permet pas le classement du territoire de cette commune.

Effets du classement en parc naturel régional

La création d'un parc impose à l'État et aux collectivités territoriales adhérant à la charte d'appliquer les orientations et les mesures de la charte dans l'exercice de leurs compétences sur le territoire du parc, et d'assurer, en conséquence, la cohérence de leurs actions et des moyens qu'ils y consacrent. À cette fin, l'État et les régions adhérant à la charte peuvent conclure avec l'organisme de gestion du parc un contrat en application du contrat de plan État-régions.

Les règlements locaux de publicité élaborés par les communes ou les EPCI doivent, le cas échéant être compatibles avec les orientations et les mesures de la charte.

Les documents d'urbanisme doivent également, le cas échéant, être compatibles avec la charte du parc.

Les documents de planification, d'aménagement et de gestion des ressources naturelles relatifs à l'énergie mécanique du vent, aux carrières, à l'accès à la nature et aux sports de nature, à la gestion de l'eau, à la gestion cynégétique, à la gestion de la faune sauvage, au tourisme et à l'aménagement ou à la mise en valeur de la mer sont soumis pour avis au syndicat mixte de gestion et d'aménagement du parc, lors de leur élaboration ou de leur révision, en tant qu'ils s'appliquent à son territoire.

On compte aujourd'hui 49 parcs naturels régionaux en territoire métropolitain et 2 parcs naturels régionaux en outre-mer, regroupant près de 4 400 communes, 4 000 000 d'habitants et couvrant 8 700 000 hectares.

II. Le projet de loi initial

L'article 27 modifie l'article L. 333-1 afin de procéder à plusieurs ajustements, dont certains visent à inscrire au niveau législatif des dispositions aujourd'hui prévues au niveau réglementaire.

La notion d'intérêt particulier du patrimoine naturel et culturel et des paysages est introduite au niveau législatif, pour justifier le classement d'un territoire en parc naturel régional. Cet ajout inscrit une disposition prévue à l'article R. 333-4, qui impose, parmi les critères déterminant le classement, de prendre en compte « la qualité et le caractère du territoire, de son patrimoine naturel et culturel, ainsi que de ses paysages représentant pour la ou les régions concernées un ensemble remarquable mais fragile et menacé, et comportant un intérêt reconnu au niveau national ».

Le contenu de la charte du parc naturel régional est précisé et comprend :

- un rapport déterminant les orientations de protection, de mise en valeur et de développement, notamment les objectifs de qualité paysagère, ainsi que les mesures permettant de les mettre en oeuvre et les engagements correspondants ;

- un plan élaboré à partir d'un inventaire du patrimoine indiquant les différentes zones du parc et leur vocation ;

- des annexes comprenant notamment le projet des statuts initiaux ou modifiés du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc.

Cette modification reprend les trois catégories de documents prévues actuellement à l'article R. 333-3. Elle consacre l'importance des objectifs de qualité paysagère au sein de la charte, et supprime au niveau législatif l'insertion en annexe d'un plan de financement pluriannuel pour les trois premières années qui suivent le classement.

L'initiative pour le classement ou le renouvellement de classement d'un parc est également précisée :

- l'engagement du classement ou du renouvellement de classement est explicitement confié à la région, par une délibération qui définit le périmètre d'étude. En cas de modification du territoire du parc dans le cadre du renouvellement du classement, la délibération de la région doit intervenir au plus tard trois ans avant l'expiration du classement ;

- la délibération est transmise au représentant de l'Etat dans la région, qui émet un avis motivé sur l'opportunité du projet, dans un délai fixé par décret en Conseil d'État ;

- la prescription de l'élaboration ou de la révision de la charte est confiée à la région, par une nouvelle délibération qui justifie le périmètre d'étude retenu au regard de l'avis motivé du représentant de l'Etat.

L'élaboration et l'adoption du projet de charte sont également redéfinies :

- le projet initial est élaboré par la région tandis que le projet de charte révisé est élaboré par le syndicat mixte du parc, avec l'ensemble des collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre concernés, en associant l'Etat et en concertation avec les partenaires associés ;

- le projet de charte est soumis à enquête publique, puis transmis pour approbation par la région aux collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre concernés, l'approbation valant adhésion au syndicat mixte du parc ;

- la région approuve le projet de charte et détermine le périmètre proposé au classement ou au renouvellement de classement en veillant à en assurer la cohérence ;

- l'adoption de la charte et le classement ou le renouvellement de classement en parc naturel régional du territoire des communes ayant approuvé le projet et compris dans le périmètre proposé par la région, sont décidés par décret, pour une durée de quinze ans contre douze ans aujourd'hui, cette précision relative au territoire des communes ayant vocation à permettre de surmonter le refus d'un EPCI à fiscalité propre qui empêche aujourd'hui de classer une commune comprise dans cet EPCI.

Les effets de la création d'un parc sont précisés :

Les EPCI à fiscalité propre ayant approuvé la charte sont explicitement intégrés aux organismes chargés d'appliquer les orientations et mesures de la charte dans l'exercice de leurs compétences ;

- L'Etat, les collectivités et les EPCI à fiscalité ayant approuvé la charte doivent assurer périodiquement l'évaluation de la mise en oeuvre de la charte et le suivi de l'évolution du territoire ;

- La compatibilité avec la charte est explicitement prévue pour l'ensemble des documents d'urbanisme, et non pour les seuls documents prévus à l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme (SCoT, schémas de secteurs, PLU, cartes communales).

Enfin, le champ des documents soumis pour avis au syndicat mixte du parc naturel régional est étendu au climat, à l'air, à l'ensemble des énergies, aux continuités écologiques, aux déplacements et aux infrastructures de transport, aux orientations forestières, et au littoral en complément de la mer.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 27 a été modifié en commission par un amendement de coordination et un amendement rédactionnel, proposés par la rapporteure.

Il a été complété en séance par un amendement du Gouvernement.

L'approbation du projet de charte par la région est désormais conditionnée à l'approbation par une majorité qualifiée de communes comprises dans le périmètre d'étude du classement, précisée par décret en Conseil d'État. La région détermine, le cas échéant, en sus du périmètre de classement proposé, un périmètre de classement potentiel qui intègre les communes comprises dans le périmètre d'étude mais n'ayant pas approuvé le projet de charte. Le décret portant classement adopte alors également le périmètre de classement potentiel.

Le territoire d'une commune comprise dans le périmètre de classement potentiel peut être ultérieurement classé par arrêté du représentant de l'État en région, sur proposition du syndicat mixte du parc et après délibération de la commune concernée portant approbation de la charte, dans des conditions précisées par décret en Conseil d'État. Le classement tient compte de la qualité patrimoniale du territoire concerné et de la détermination des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre à mener à bien le projet.

Pour les parcs dont le classement ou le renouvellement de classement a été prononcé antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi, et pour les projets sur lesquels un avis motivé du représentant de l'État a déjà été rendu, les communes n'ayant pas approuvé la charte peuvent être classées, dans des conditions précisées par décret en Conseil d'État. Le classement est prononcé par décret, après avis du représentant de l'État, sur proposition du syndicat mixte et après délibération de la commune concernée portant approbation de la charte. Le classement tient compte de la qualité patrimoniale du territoire concerné, de la cohérence du territoire concerné avec le périmètre déjà classé et de la détermination des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre à mener à bien le projet. Le classement ne nécessite pas l'enquête publique et les consultations préalables prévues lors du classement initial ou du renouvellement du classement. Sans étendre le dispositif de périmètre potentiel aux parcs existants, ces dispositions visent à leur appliquer ses effets, en permettant de classer des communes n'ayant pas approuvé la charte lors de sa transmission initiale pour approbation.

Les modifications de l'article 27 en séance ont également pour conséquences :

- de changer la formulation de la prise en compte de l'avis motivé du préfet de région et de préciser les critères de cet avis, en faisant notamment référence à la qualité patrimoniale du territoire et à la cohérence du périmètre d'étude ;

- de relever au niveau législatif les critères qui doivent fonder la décision de classement : la qualité patrimoniale du territoire, sa cohérence, la qualité du projet de charte, la détermination des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre à mener à bien le projet, la capacité du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc à conduire le projet de façon cohérente.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable aux évolutions proposées par l'article 27, permettant de moderniser l'élaboration du projet de charte et de faciliter le classement en parc naturel régional. Le renforcement des enjeux paysagers dans la charte, l'extension à quinze ans de la durée du classement, la possibilité de surmonter le refus d'approbation d'un EPCI à fiscalité propre pour classer une commune, et l'intégration de communes ultérieurement à l'adoption de la charte renforcent le dispositif des parcs.

Votre commission a adopté l'amendement COM-616 de votre rapporteur, proposant d'associer explicitement la chambre d'agriculture à l'élaboration du projet de charte initiale ou révisée, compte tenu du rôle essentiel de l'agriculture pour la mise en oeuvre du projet de développement territorial.

Le périmètre des documents soumis pour avis au syndicat mixte du parc a été étendu aux documents relatifs aux milieux aquatiques et à la prévention des risques par adoption des amendements identiques COM-618 de votre rapporteur, COM-250 d'Annick Billon et COM-336 d'Éliane Giraud.

Votre rapporteur note que l'alinéa 26 relatif à la compatibilité des documents d'urbanisme avec les chartes de parc naturel régional peut être source d'ambiguïté. Le sens de cette disposition est de prévoir la compatibilité de l'ensemble des documents d'urbanisme avec la charte d'un parc, et - pour le sous-ensemble composé des SCoT, schémas de secteurs, PLU et cartes communales - de prévoir que cette compatibilité est définie dans les conditions de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, avec le cas échéant, interposition du SCoT "intégrateur", entre la charte et les PLU. Les PLU ne doivent donc être directement compatibles avec la charte qu'en l'absence de SCoT. Afin de lever cette ambiguïté, votre commission a adopté les amendements identiques COM-330 d'Alain Duran et COM-205 de Roland Courteau.

Votre commission a également adopté les amendements de précision COM-617 et COM-619 proposés par votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 27 bis (article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme) - Inscription de certaines dispositions des chartes de parcs nationaux dans les schémas de cohérence territoriale

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, prévoit la transposition des dispositions pertinentes des chartes de parcs nationaux dans le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme définit le contenu du document d'orientation et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territorial (SCoT). Le DOO est le document de mise en oeuvre du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du SCoT. Il définit les objectifs et les principes de la politique de l'urbanisme et de l'aménagement. Il détermine notamment les espaces et sites naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger et peut en définir la localisation ou la délimitation.

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », a complété cet article en prévoyant que ce document transpose les dispositions pertinentes des chartes de parcs naturels régionaux et leurs délimitations cartographiques à une échelle appropriée, afin de permettre leur déclinaison dans les plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu et les cartes communales.

Les dispositions relatives aux parcs nationaux sont prévues aux articles L. 331-1 à L. 331-29 du code de l'environnement. Un parc national comprend un coeur, défini comme les espaces naturels à protéger, ainsi qu'une aire d'adhésion, composée du territoire des communes ayant adhéré à la charte du parc national en raison de leur solidarité géographique avec le coeur. Un parc national est créé par décret, qui approuve la charte associée au parc. Ces deux instruments, décret et charte, définissent notamment la réglementation applicable en coeur de parc.

L'article L. 331-4 fixe le cadre de cette réglementation :

« 1° En dehors des espaces urbanisés définis dans le décret de création de chaque parc, les travaux, à l'exception des travaux d'entretien normal et, pour les équipements d'intérêt général, de grosses réparations, les constructions et les installations sont interdits, sauf autorisation spéciale de l'établissement public du parc délivrée après avis de son conseil scientifique ou, sur délégation, du président de ce dernier ;

2° Dans les espaces urbanisés définis dans le décret de création de chaque parc, les travaux, à l'exception des travaux d'entretien normal et, pour les équipements d'intérêt général, de grosses réparations, les constructions et les installations sont soumis à l'autorisation spéciale de l'autorité administrative après avis de l'établissement public du parc, sous réserve des dispositions du II ;

3° Lorsque ces travaux, constructions et installations sont soumis à une autorisation d'urbanisme, l'avis conforme des autorités mentionnées aux 1° et 2° tient lieu d'autorisation spéciale ;

4° La réglementation du parc et la charte prévues à l'article L. 331-2 peuvent comporter des règles particulières applicables aux travaux, constructions et installations.

Les règles prévues aux 1° à 4° valent servitude d'utilité publique et sont annexées aux plans locaux d'urbanisme dans les conditions prévues par l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme. » 

L'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme prévoit que les SCoT sont compatibles, s'il y a lieu, avec les chartes de parcs nationaux.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 27 bis a été inséré en commission par adoption d'un amendement proposé par la rapporteure. Il prévoit que le DOO du SCoT transpose les dispositions pertinentes des chartes de parcs nationaux et leurs délimitations cartographiques à une échelle appropriée, afin de permettre leur déclinaison dans les plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu et les cartes communales.

Cet ajout vise ainsi à compléter le dispositif issu de la loi ALUR de 2014, en étendant son application aux parcs nationaux, dans les mêmes termes que pour les parcs naturels régionaux.

L'article 27 bis n'a pas été modifié en séance publique.

III. La position de votre commission

Présentée comme une lacune de la loi ALUR par le rapporteur à l'Assemblée nationale, l'absence de disposition relative à la transposition des dispositions pertinentes des chartes de parcs nationaux dans le document d'orientation et d'objectifs du SCoT se justifie pourtant par la spécificité de la réglementation en matière d'urbanisme dans un parc national, particulièrement rigoureuse. Par ailleurs, les espaces des parcs nationaux sont mieux préservés et sont soumis à une pression foncière moindre que dans les parcs naturels régionaux, plus étendus et qui comprennent souvent des zones urbaines et périurbaines.

Le code de l'urbanisme prévoit déjà un principe général de compatibilité des SCoT avec les chartes de parcs nationaux. L'alignement proposé par l'article 27 bis pourrait se traduire par de nouvelles révisions des SCoT, déjà soumis à de nombreuses variations du cadre législatif. Votre rapporteur souscrit au souhait des élus locaux de bénéficier d'un moratoire sur les normes relatives à l'élaboration des documents d'urbanisme.

Par conséquent, votre commission a adopté l'amendement de suppression COM-14 de Sophie Primas au nom de la commission des affaires économiques.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 28 (article L. 333-3 du code de l'environnement) - Rôle du syndicat mixte d'aménagement et de gestion des parcs naturels régionaux

Objet : cet article vise à renforcer le rôle du syndicat mixte d'aménagement et de gestion des parcs naturels régionaux.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 333-3 du code de l'environnement prévoit que l'aménagement et la gestion d'un parc naturel régional sont confiés à un syndicat mixte ouvert. La charte du parc définit les domaines d'intervention du syndicat mixte et comprend en annexe ses statuts.

Le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc met en oeuvre la charte sur le territoire du parc, avec l'ensemble des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre ayant approuvé la charte, et l'État. Le syndicat mixte est également saisi pour avis lors de l'élaboration de certains documents de planification qui s'appliquent au territoire du parc, en application du VI de l'article L. 333-1 du code de l'environnement.

II. Le projet de loi initial

L'article 28 complète l'article L. 333-3 afin de renforcer le rôle de l'organisme d'aménagement et de gestion du parc :

- il confie au syndicat mixte la mission d'assurer la cohérence des engagements des collectivités territoriales, des EPCI à fiscalité propre et de l'Etat, et de coordonner la mise en oeuvre de ces engagements, l'évaluation de cette mise en oeuvre et le suivi de l'évolution du territoire ;

- il permet au syndicat mixte de se voir confier tout ou partie de la procédure de renouvellement du classement par la région.

La coordination de la mise en oeuvre des engagements repose notamment sur une programmation financière pluriannuelle et sur des propositions d'harmonisation des schémas de cohérence territoriale (SCoT). Le rôle de coordination confié au syndicat mixte permet d'encadrer les nouvelles dispositions de l'article 27 du présent projet de loi prévoyant une évaluation périodique, par l'État et les collectivités territoriales adhérentes, de la mise en oeuvre de la charte, ainsi qu'un suivi de l'évolution du territoire.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 28 a été complété en commission par un amendement adopté à l'initiative de la rapporteure, afin de reconnaître le syndicat mixte du parc comme « partenaire privilégié » de l'Etat, des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre dans le domaine de la biodiversité et des paysages, sur le territoire du parc.

L'article 28 n'a pas été modifié en séance publique.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur note que les relations entre charte de parc naturel régional et schéma de cohérence territoriale, telles que prévues par le code de l'urbanisme, sont déjà précises et à même de garantir la cohérence des SCoT. Par ailleurs, le syndicat mixte d'un parc est une personne publique associée à l'élaboration des documents d'urbanisme et peut ainsi s'exprimer sur le contenu des SCoT. Enfin, le périmètre des SCoT ne recoupe pas nécessairement celui d'un parc naturel régional, ce qui remet en cause l'opportunité de confier spécifiquement au syndicat mixte du parc une compétence afin d'élaborer des propositions d'harmonisation « inter-SCoT », dont la valeur juridique serait incertaine.

Votre commission a adopté les amendements identiques COM-129 de Jean-François Husson et COM-206 de Roland Courteau, visant à supprimer la disposition relative aux propositions d'harmonisation des schémas de cohérence territoriale.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 29 (article L. 581-14 du code de l'environnement) - Publicité dans les parcs naturels régionaux

Objet : cet article vise à renforcer l'encadrement des règlements locaux de publicité dans le périmètre des parcs naturels régionaux.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 581-14 du code de l'environnement permet à un EPCI compétent en matière de plan local d'urbanisme, ou à défaut à une commune, d'élaborer un règlement local de publicité (RLP) visant à adapter les dispositions générales en matière de publicité prévues à l'article L. 581-9 du même code.

L'article L. 581-8 prévoit qu'un RLP peut déroger au principe général d'interdiction de la publicité en agglomération dans un parc naturel régional et dans l'aire d'adhésion d'un parc national.

Les dispositions du RLP doivent être compatibles avec les orientations de protection, de mise en valeur et de développement durable prévues par la charte d'un parc national sur le périmètre de l'aire d'adhésion, ou avec les orientations et mesures prévues par la charte d'un parc naturel régional.

L'article L. 581-14-1 prévoit qu'un RLP est élaboré conformément aux procédures d'élaboration des plans locaux d'urbanisme. Le cas échéant, le syndicat mixte du parc naturel régional est donc associé à la procédure d'élaboration du RLP.

II. Le projet de loi initial

L'article 29 modifie l'article L. 581-14 afin de limiter la possibilité de déroger à l'interdiction de publicité dans un parc naturel régional par un RLP.

Cette dérogation est conditionnée à l'existence d'orientations ou mesures en matière de publicité dans la charte du parc naturel régional, et doit être précédée d'une consultation pour avis du syndicat mixte chargé de la gestion du parc. L'impossibilité pour un RLP de déroger au principe d'interdiction de la publicité en agglomération dans un parc s'appliquera par défaut, sauf orientations ou mesures spécifiques dans la charte.

Le principe général de compatibilité des dispositions du RLP avec la charte est également rappelé.

Ces nouvelles dispositions ne sont applicables qu'aux RLP portant sur le périmètre d'un parc dont la charte a fait l'objet d'une enquête publique ouverte après l'entrée en vigueur du présent projet de loi, et dans un délai de trois ans après l'approbation par décret de la charte initiale ou révisée. Le régime actuel reste ainsi applicable à l'ensemble des RLP portant sur le périmètre de parcs dont la charte a été approuvée, et un délai de trois ans sera accordé entre l'approbation de la charte révisée et l'application du nouveau régime.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, deux amendements rédactionnels ont été adoptés à l'initiative de la rapporteure.

L'article 29 n'a pas été modifié en séance publique.

IV. La position de votre commission

L'article 29 prévoit qu'un RLP dérogeant à l'interdiction de publicité dans un parc naturel régional ne sera désormais possible qu'en présence de dispositions spécifiques à ce sujet dans la charte du parc. À défaut, les élus locaux seraient privés de la possibilité d'élaborer un RLP. Cette contrainte imposée aux communes et aux intercommunalités semble excessive à votre rapporteur, alors même qu'un principe général de compatibilité du RLP avec les orientations et mesures de la charte est prévu par le code de l'environnement. Par ailleurs, le syndicat mixte d'un parc est déjà associé à l'élaboration du RLP et peut s'exprimer à ce sujet.

Votre rapporteur considère qu'il convient de garder un équilibre dans les relations entre collectivités territoriales et syndicats de parc naturel régional. Cet article témoigne également d'une certaine défiance à l'égard des élus locaux, dans l'élaboration de leur RLP.

Votre commission a adopté l'amendement de suppression COM-520 proposé par Rémy Pointereau.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 30 - Dispositions transitoires pour les chartes de parcs naturels régionaux en cours d'élaboration ou de révision

Objet : cet article prévoit des dispositions transitoires pour l'application des nouvelles dispositions en matière de parc naturels régionaux aux chartes en cours d'élaboration ou de révision.

I. Le projet de loi initial

Le présent article précise les délais d'application des nouvelles dispositions en matière de parc naturel régional, prévues à l'article 27, aux chartes en cours d'élaboration ou de révision.

Les chartes dont l'élaboration ou la révision a été prescrite par une délibération du conseil régional antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi ne sont pas soumises aux nouvelles obligations relatives au contenu de la charte et à l'engagement de la procédure de classement ou de renouvellement de classement.

Les projets de chartes transmis par la région aux collectivités territoriales et aux EPCI concernés antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi ne sont pas soumis à la nouvelle procédure d'élaboration de la charte, notamment l'allongement de la durée du classement à quinze ans, et le principe liant l'approbation de la charte à l'adhésion au syndicat mixte.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, un amendement rédactionnel a été adopté à l'initiative de la rapporteure.

En séance, l'article 30 a été réécrit par un amendement du Gouvernement, afin de mettre en cohérence ses dispositions avec la réécriture de l'article 27.

La non-application des dispositions relatives au contenu de la charte et à l'engagement du classement concerne désormais les procédures pour lesquelles l'avis motivé de l'État sur l'opportunité du projet est intervenu antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi. L'application du nouveau mécanisme de périmètre de classement potentiel, inséré par le Gouvernement à l'article 27, est également exclue pour ces procédures.

Pour les projets de chartes transmis par la région aux collectivités territoriales et aux EPCI antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi, les dispositions transitoires visent précisément les alinéas prévoyant l'allongement de la durée du classement à quinze ans, et liant l'approbation de la charte à une demande d'adhésion au syndicat mixte du parc.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à cet article, qui prévoit les dispositions transitoires nécessaires afin de sécuriser le processus des chartes de parcs naturels régionaux en cours d'élaboration ou de révision.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 31 - Dispositions spécifiques pour les parcs déjà classés pour douze ans

Objet : cet article précise les délais d'application des nouvelles dispositions en matière d'extension de la durée du classement et d'intégration des communes non classées pour les parcs naturels régionaux déjà classés.

I. Le projet de loi initial

Le présent article prévoit la possibilité de proroger de trois ans le délai du classement d'un parc naturel régional ayant déjà fait l'objet d'un classement ou d'un renouvellement de classement. Cette prorogation est prononcée par décret, à la demande de la région et sur proposition du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc. Cette possibilité ne s'applique pas aux classements dont la durée a déjà été prorogée de deux ans en application de l'article 148 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

Les parcs existants pourront ainsi bénéficier d'une durée de classement de 15 ans, à l'instar des futurs classements en application des nouvelles dispositions prévues à l'article 27 du présent projet de loi.

La prorogation est prononcée sans nécessiter l'enquête publique et les consultations préalables prévues lors du classement ou du renouvellement du classement. Le décret est toutefois soumis à la procédure de participation du public prévue à l'article L. 120-1 du code de l'environnement.

Le présent article prévoit également la possibilité pour une commune ayant approuvé la charte d'un parc naturel régional mais n'ayant pas été intégrée en raison de l'opposition de l'EPCI à fiscalité dont elle est membre, de demander à l'être auprès du syndicat mixte gérant le parc. Cette intégration est menée par modification du décret de classement ou de renouvellement de classement, sur proposition de la région et du syndicat mixte.

Cette modification du décret ne nécessite pas l'enquête publique et les consultations préalables prévues lors du classement ou du renouvellement du classement, lorsqu'aucun changement significatif dans les circonstances de fait ou de droit n'est intervenu depuis.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission spéciale, cinq amendements de la rapporteure ont été adoptés, dont quatre amendements rédactionnels.

Lors d'une modification du décret de classement visant à intégrer une commune, l'obligation de procéder à une enquête publique et aux consultations prévues au titre du classement, en cas de changement significatif dans les circonstances de fait ou de droit depuis la décision de classement a été supprimée. Cet ajustement vise à garantir que l'intégration des communes concernées soit simple à mettre en oeuvre.

En séance, l'article 31 a été réécrit par un amendement du Gouvernement, afin de mettre en cohérence ses dispositions avec la réécriture de l'article 27 du projet de loi.

La procédure de classement d'une commune non intégrée lors du classement initial a été précisée : le classement est prononcé par décret, sur demande du syndicat mixte du parc, après délibération de la commune concernée portant nouvelle approbation de la charte. Le classement de ladite commune est prononcé pour la durée de classement du parc naturel régional restant à courir. Cette possibilité s'applique aux parcs dont le classement ou le renouvellement de classement a été prononcé avant l'entrée en vigueur de la présente loi, ou aux parcs dont le projet de charte a déjà été transmis par la région aux collectivités territoriales et EPCI concernés.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à cet article, qui prévoit des dispositions en matière de durée du classement et d'intégration de communes pour les parcs naturels régionaux existants. L'article permet de proroger le classement de ces parcs de trois ans pour porter la durée totale du classement à quinze ans, et d'intégrer une commune ayant approuvé la charte du parc mais n'ayant pas été classée suite au refus d'approbation de l'EPCI à fiscalité propre auquel elle appartient. Ces dispositions, cohérentes avec la nouvelle procédure de classement prévue à l'article 27 du présent projet de loi, permettent de renforcer les parcs naturels régionaux existants.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-600 proposé par votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 31 bis (article L. 362-1 du code de l'environnement et articles L. 343-3, L. 343-4 et L. 343-5 du code du tourisme) - Orientations des chartes de parc national et de parc naturel régional en matière de circulation des véhicules à moteur

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, modifie le contenu des chartes de parc national et de parc naturel régional en matière de circulation des véhicules à moteur.

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l'article L. 362-1 du code de l'environnement prévoit, en vue d'assurer la protection des espaces naturels, une interdiction de circulation pour les véhicules à moteur, en dehors des voies classées dans le domaine public routier de l'État, des départements et des communes, des chemins ruraux et des voies privées ouvertes à la circulation publique des véhicules à moteur.

Le second alinéa du même article prévoit que la charte d'un parc naturel régional ou d'un parc national doit comporter un article établissant les règles de circulation des véhicules à moteur sur les voies et chemins de chaque commune adhérente du parc naturel régional ou du parc national, et des communes comprises en tout ou partie dans le coeur du parc national.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 31 bis a été inséré en commission, par adoption d'un amendement proposé par la rapporteure.

Cet article modifie l'article L. 362-1 et prévoit que les chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux définissent des orientations générales relatives à la circulation des véhicules à moteur visant à protéger les espaces à enjeux identifiés sur les documents graphiques des chartes de parc national et sur les plans des chartes de parc naturel régional. Ces orientations ne s'appliquent pas aux voies et chemins soumis à une interdiction de circulation au titre du premier alinéa de l'article L. 362-1.

L'article 31 bis modifie le contenu des chartes en matière de circulation des véhicules à moteur, en privilégiant l'élaboration d'orientations générales, afin de préserver le pouvoir de police du maire en matière de réglementation de la circulation sur les voies de la commune. Cette modification vise également à mieux adapter les règles de circulation aux enjeux des différentes zones du parc, en matière d'espaces naturels.

L'article 31 bis a été modifié en séance, par l'adoption de quatre amendements, dont un amendement rédactionnel du rapporteur et trois amendements du Gouvernement.

La terminologie utilisée a été alignée sur celle des chartes, en faisant désormais référence à des orientations ou à des mesures. La finalité des orientations et mesures doit être la préservation des paysages et du patrimoine naturel ou culturel. Enfin, les chartes de parcs ayant déjà fait l'objet d'une enquête publique à la date d'entrée en vigueur de la présente loi sont exclues de l'application de ces nouvelles dispositions, afin de ne pas remettre en cause le processus d'élaboration de ces chartes.

Les articles du code du tourisme relatifs à la circulation dans les parcs nationaux et parcs naturels régionaux sont modifiés en cohérence avec les modifications prévues à l'article L. 362-1 du code de l'environnement. Une erreur de référence à l'article L. 343-4 du code du tourisme a également été corrigée.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à cet article, qui permet de clarifier le rôle des chartes de parcs nationaux et de parcs naturels régionaux en matière de circulation des véhicules à moteur, en cohérence avec le pouvoir de police du maire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 2 - Établissements publics de coopération environnementale
Article 32 (intitulé du titre III du livre IV de la première partie, articles L. 1431-1, L. 1431-2 à L. 1431-8 du code général des collectivités territoriales) - Établissements publics de coopération environnementale

Objet : cet article crée une nouvelle catégorie d'établissements publics, dénommés « établissements publics de coopération environnementale ».

I. Le droit en vigueur

L'article L. 414-10 du code de l'environnement prévoit l'existence de conservatoires botaniques nationaux (CBN), personnes morales publiques ou privées, sans but lucratif, agréées par l'État, exerçant une mission de service public. Sur le territoire visé par l'agrément, les CBN ont pour missions :

- de contribuer à la connaissance et à la conservation de la nature dans les domaines de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels ;

- de participer à l'élaboration et à la mise en oeuvre de l'inventaire du patrimoine naturel et de procéder à l'identification et à la conservation des éléments rares et menacés ;

- de prêter leur concours scientifique et technique aux autres personnes publiques ;

- d'informer et de sensibiliser le public.

On dénombre 11 conservatoires, et 4 projets de conservatoires en cours d'élaboration. Les CBN prennent aujourd'hui des formes diverses : association loi de 1901, syndicat mixte, service d'un établissement public. Les CBN sont représentés au niveau national par la Fédération des conservatoires botaniques nationaux (FCBN).

La FCBN s'est positionnée en faveur de la mise en place d'un statut unique pour les conservatoires. Un rapport de 2007 de l'Inspection générale de l'environnement sur le réseau des conservatoires botaniques nationaux, a également proposé l'harmonisation du statut des CBN, et leur transformation à terme en établissements publics.

II. Le projet de loi initial

Le présent article complète l'article L. 1431-1 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir la création d'établissements publics de coopération environnementale (EPCE), nouvelle catégorie d'établissements publics.

Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent constituer avec l'État et les établissements publics nationaux un EPCE, chargé d'accroître et d'améliorer les connaissances sur l'environnement, leur diffusion, la sensibilisation et l'information des publics et d'assurer la conservation d'espèces ou la mise en place d'actions de restauration des milieux.

Le régime de l'EPCE ainsi créé est aligné sur le régime prévu pour les établissements publics de coopération culturelle (EPCC). La création d'un EPCC intervient à la demande de l'ensemble des collectivités territoriales ou des groupements intéressés, exprimée par des délibérations concordantes de leurs conseils ou de leurs organes délibérants. Cette création est décidée par arrêté du représentant de l'État dans la région ou le département siège de l'établissement, les statuts de l'établissement étant annexés à cet arrêté. Les articles L. 1431-3 à L. 1431-9 précisent la composition du conseil d'administration de l'établissement public, le droit applicable au personnel, les règles relatives au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire ainsi que les ressources de l'établissement.

L'article 32 procède par conséquent à des coordinations dans l'ensemble du chapitre relatif aux EPCC afin d'étendre les dispositions aux nouveaux EPCE.

La création d'une nouvelle catégorie d'établissement public vise à unifier le statut des CBN et à mettre en place des organismes de droit public, dotés d'un statut précis, permettant d'associer durablement l'État et les collectivités territoriales. Ce régime serait également utilisé pour le Conservatoire écologique de Guyane, en cours de préfiguration.

Les EPCE permettraient d'intégrer l'État aux CBN, qui sont aujourd'hui des structures « nationales », financées par l'État à hauteur de 30%, mais sans que celui-ci participe à leur gouvernance. Le choix de la forme d'un établissement public doit permettre de dépasser les fragilités juridiques du modèle de l'association pour la réalisation de missions de service public, et les limites du groupement d'intérêt public (GIP) créé dans une logique de projet et fonctionnant en priorité avec des moyens affectés par ses différents membres, et non avec des ressources propres.

La catégorie de l'EPCE pourrait être utilisée pour d'autres structures. En subordonnant la création d'un EPCE à une décision du préfet de région, l'opportunité de la transformation d'autres organismes sera appréciée par l'autorité administrative au cas par cas.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 32 a été modifié en commission par l'adoption d'un amendement de la rapporteure, afin d'ajouter aux missions des EPCE un concours scientifique et technique auprès des pouvoirs publics. Un amendement de coordination a également été adopté.

L'article 32 a été modifié en séance par l'adoption d'un amendement rédactionnel proposé par la rapporteure.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à la consolidation juridique des conservatoires botaniques nationaux, dont les missions en matière de connaissance, de conservation et d'information auprès du public sont largement reconnues.

Afin d'étendre les missions possibles des établissements publics de coopération environnementale, votre commission a adopté l'amendement COM-635 proposé par votre rapporteur. Cet amendement prévoit qu'un tel établissement peut être créé dans le champ de l'ensemble des missions de l'Agence française pour la biodiversité, à l'exception des missions de police, le cas échéant par délégation de l'Agence. L'amendement permet également de créer un EPCE pour remplir les missions de l'office de l'eau dans les départements d'outre-mer. Cette structure permettra d'accompagner la fusion prévue entre le comité de bassin et le comité régional de la biodiversité, afin de regrouper les institutions compétentes dans les domaines de l'eau et de la biodiversité.

Votre commission a également adopté l'amendement COM-603 de votre rapporteur, afin de permettre la nomination de représentants d'associations au conseil d'administration des nouveaux EPCE. Cette possibilité permettra d'associer à ces établissements, constitués entre les collectivités territoriales et l'État, des membres d'associations agissant pour la protection de l'environnement.

Deux amendements rédactionnels COM-602 et COM-638 ont été adoptés à l'initiative de votre rapporteur afin de rectifier des erreurs de référence.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 2 bis - Espaces naturels sensibles
Article 32 bis A (article L. 142-1 du code de l'urbanisme) - Compatibilité de la politique des espaces naturels sensibles avec le schéma régional de cohérence écologique

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit que la politique départementale des espaces naturels sensibles doit être compatible avec le schéma régional de cohérence écologique.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 142-1 à L. 142-13 du code de l'urbanisme donnent compétence aux départements afin d'élaborer une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles. Afin de mettre en oeuvre cette politique, le conseil départemental peut créer des zones de préemption au sein desquelles le département dispose d'un droit de préemption.

L'article L. 371-3 du code de l'environnement prévoit l'élaboration d'un schéma régional de cohérence écologique (SRCE) dans chaque région. Ce document-cadre analyse les enjeux régionaux relatifs à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques et identifie les espaces naturels et les corridors écologiques.

Le SRCE est élaboré, mis à jour et suivi conjointement par la région et l'État, en association avec un comité régional « trames verte et bleue » (CRTVB) créé dans chaque région. Ce comité comprend des représentants des collectivités territoriales concernées et de leurs groupements, notamment l'ensemble des départements de la région.

Le SRCE prend en compte les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, document-cadre national prévu à l'article L. 371-2.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 32 bis A a été inséré en séance, par adoption de deux amendements identiques proposés par des députés du groupe UMP et des députés du groupe SRC.

Cet article prévoit que la politique départementale des espaces naturels sensibles doit être compatible avec le schéma régional de cohérence écologique.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable au renforcement de la coordination des politiques et des actions relatives à la biodiversité. En prévoyant une compatibilité de la politique des espaces naturels sensibles avec le schéma régional de cohérence écologique - dont l'élaboration associe les représentants des départements par le comité régional trames verte et bleu  - l'article 32 bis A vise à améliorer la préservation fonctionnelle des trames vertes et bleues au niveau local, et notamment la protection des continuités écologiques.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 32 bis B (nouveau) (article L. 142-10 du code de l'urbanisme) - Plan de gestion des sites espaces naturels sensibles

Objet : cet article, inséré par votre commission, prévoit l'élaboration d'un plan de gestion pour les sites acquis au titre des espaces naturels sensibles.

I. Le droit en vigueur

Dans le cadre de la politique des espaces naturels sensibles, les départements font l'acquisition de nombreux terrains, à l'amiable, par expropriation ou par exercice du droit de préemption prévu aux articles L. 142-1 à L. 142-13 du code de l'urbanisme. Le réseau des espaces naturels sensibles compte aujourd'hui plus de 4 000 sites, représentant environ 200 000 hectares.

L'article L. 141-10 prévoit que les terrains acquis au titre des espaces naturels sensibles doivent être aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. L'article précise que la personne publique propriétaire est responsable de la gestion des terrains acquis, et qu'elle s'engage à les préserver, à les aménager et à les entretenir dans l'intérêt du public. La gestion des espaces aménagés peut être confiée à une personne publique ou privée y ayant vocation.

II. La position de votre commission

Compte tenu du nombre élevé de sites acquis au titre de la politique des espaces naturels sensibles, votre rapporteur est favorable à la généralisation de l'élaboration d'un plan de gestion pour chaque site. En pratique, les sites acquis au titre des espaces naturels sensibles font souvent l'objet d'un plan de gestion. Toutefois l'élaboration d'un tel document n'est pas systématique.

L'acquisition de ces terrains représente un coût pour les ressources publiques. Il est donc opportun de garantir que cette acquisition est effectivement suivie d'une gestion durable et active, définie dans un document de gestion. C'est pourquoi votre commission a adopté l'amendement COM-150 d'Evelyne Didier, en le modifiant toutefois pour qu'il ne prévoie l'élaboration d'un document que pour les seuls sites acquis.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Section 3 - Établissements publics territoriaux de bassin
Article 32 bis (article L. 213-12 du code de l'environnement) - Missions des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB)

Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, vise à compléter les missions des établissements publics territoriaux de bassin afin de garantir une gestion plus durable de la ressource en eau.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 213-12 du code de l'environnement fixe les missions des établissements publics territoriaux de bassins (EPTB). Il est issu, dans sa rédaction actuelle, de l'article 57 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Cette même loi a créé la compétence gestion de l'eau et des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI), et l'a confiée aux établissements publics de coopération intercommunale. Ces derniers peuvent la déléguer aux EPTB.

Les EPTB sont des groupements de collectivités territoriales visant à faciliter, à l'échelle d'un bassin ou d'un groupement de sous-bassins hydrographiques, « la prévention des inondations et la défense contre la mer, la gestion équilibrée de la ressource en eau, ainsi que la préservation et la gestion des zones humides et de contribuer, s'il y a lieu, à l'élaboration et au suivi du schéma d'aménagement et de gestion des eaux ». Les EPTB doivent inscrire leur action dans un principe de solidarité territoriale, notamment envers les zones d'expansion de crue, et coordonner les activités des établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption d'un amendement de la rapporteure en commission. Cet amendement avait deux objectifs :

- d'une part, au , compléter les missions des établissements publics territoriaux de bassin afin qu'ils garantissent une gestion à la fois équilibrée et durable de la ressource en eau ;

- d'autre part, au , ajouter à leurs missions « la préservation et la restauration de la biodiversité des écosystèmes aquatiques ».

Ces établissements étant d'ores et déjà compétents pour mener des actions de gestion de l'eau à l'échelle du bassin hydrographique et de préservation des zones humides, la rapporteure a souhaité reconnaître pleinement leur rôle en matière de restauration et de préservation des trames bleues.

En séance cependant, trois amendements identiques ont été adoptés, qui suppriment le 2° de cet article 32 bis, avec l'avis favorable du Gouvernement. Cette suppression a été justifiée par le fait que les établissements publics territoriaux de bassin ont d'ores et déjà, en droit, une mission en matière de gestion des milieux aquatiques. Préciser dans le code qu'ils sont chargés de la préservation et de la restauration de la biodiversité des écosystèmes aquatiques pourrait soulever des problèmes de cohérence, dans la mesure où le présent projet de loi prévoit de confier ces missions à l'Agence française pour la biodiversité et à sa déclinaison territoriale. Par ailleurs, le Gouvernement a fait remarquer que cet ajout suscitait des difficultés d'interprétation, notamment sur la question de la gestion des sites aquatiques Natura 2000, alors que ce n'est pas la vocation des établissements publics territoriaux de bassin.

III. La position de votre commission

Votre commission a souhaité rétablir le texte voté par l'Assemblée nationale en commission. Elle a adopté l'amendement COM-613 du rapporteur qui complète les missions des établissements publics territoriaux de bassin en ajoutant à la préservation des zones humides la préservation, la gestion et la restauration des écosystèmes aquatiques.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 32 ter A (articles L. 5216-7, L. 5215-22, L. 5217-7 du code général des collectivités territoriales et article 59 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles) - Compétence obligatoire de « gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations »

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, étend le mécanisme de représentation-substitution des établissements publics de coopération intercommunale aux communes au sein des syndicats de communes et des syndicats mixtes en matière de gestion de l'eau et des milieux aquatiques et de prévention des inondations.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) a créé une nouvelle compétence obligatoire des communes : la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI). Cette compétence est transférée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres.

Lorsque la commune a déjà transféré cette compétence à des syndicats de communes ou à des syndicats mixtes, plusieurs cas de figure se présentent. Lorsque l'établissement public de coopération intercommunale est inclus en tout ou partie dans un syndicat :

- la communauté de communes est substituée aux communes au sein du syndicat ;

- pour les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les métropoles, le droit commun s'applique, avec retrait automatique des communes du syndicat pour les compétences obligatoires.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption d'un amendement du Gouvernement en séance publique.

Le du I complète l'article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales relatif aux communautés d'agglomération, pour prévoir la représentation-substitution de l'établissement public de coopération intercommunale aux communes au sein des syndicats concernés.

Le procède à la même modification pour les communautés urbaines, et le pour les métropoles.

L'objectif est d'éviter dans tous les cas de figure le retrait des communes des syndicats existants.

Le II du présent article complète l'article 59 de la loi MAPTAM pour corriger une erreur de codification concernant les associations syndicales de propriétaires.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 4 - Réserves de biosphère et espaces remarquables
Article 32 ter (articles L. 336-1 et L. 336-2 [nouveaux] du code de l'environnement) - Réserves de biosphère et espaces remarquables

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, introduit dans le code de l'environnement les réserves de biosphère et les zones humides d'importance internationale.

I. Le droit en vigueur

Les réserves de biosphère sont prévues par le cadre statutaire international du réseau mondial des réserves de biosphère, adopté par la résolution 28C/2-4 du 14 novembre 1995 de la conférence générale de l'UNESCO, pour le programme « l'homme et la biosphère » (Man and Biosphere ou MAB). Les réserves de biosphère sont des lieux de démonstration des potentiels territoriaux pour concilier l'activité humaine et la biodiversité. Ces espaces visent à développer et diffuser les bonnes pratiques en matière de coexistence entre l'homme et la biodiversité. Le réseau des réserves de biosphère regroupe ainsi des modèles d'excellence et des exemples d'écosystèmes réussis, y compris dans des milieux habités, à l'instar de la réserve de biosphère de Fontainebleau et du Gâtinais

Aujourd'hui, 629 réserves ont été créées, dans 117 pays différents. On recense 13 réserves de biosphère sur le territoire français, dont deux réserves en outre-Mer (Fakarava et Guadeloupe) et deux réserves transfrontalières. Ces réserves couvrent 13% du territoire national.

Les zones humides d'importance internationale sont prévues par la convention relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d'eau du 2 février 1971, également appelée « Convention de Ramsar ». Ce traité international prévoit que les États-parties inscrivent, sur une liste internationale, des zones humides en raison de leur importance internationale, également appelées « sites Ramsar ». La gestion des sites doit associer conservation et utilisation rationnelle. Ces sites sont particulièrement identifiés pour la protection de l'habitat d'oiseaux d'eau migrateurs.

Aujourd'hui, 2 186 sites Ramsar ont été identifiés, dans 168 pays différents. On dénombre 43 zones humides d'importance internationale identifiées en France, dont 11 en outre-Mer.

La mise en place d'une réserve de biosphère ou d'un site Ramsar ne constitue pas un zonage en soi et n'est pas associée à un régime juridique spécifique. La protection desdits périmètres dépend des États-parties et repose sur des dispositifs de droit national : site Natura 2000, réserve naturelle, parc national, parc naturel régional...

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 32 ter a été inséré en commission, par l'adoption d'un amendement proposé par la rapporteure. Cet article insère un nouveau chapitre VI intitulé « Réserves de biosphère et espaces remarquables » au titre III du livre III du code de l'environnement.

Un nouvel article L. 336?1 prévoit que les collectivités territoriales, leurs groupements et les établissements publics nationaux à caractère administratif de parcs peuvent mettre en oeuvre une réserve de biosphère, en application du cadre statutaire du réseau mondial de réserves de biosphère de l'UNESCO du 14 novembre 1995. Une réserve de biosphère concourt à l'objectif de développement durable, tel que défini à l'article L. 110-1 du même code.

Cet article vise à introduire en droit français la notion de réserve de biosphère, en soulignant sa contribution au développement durable, et en précisant les personnes morales compétentes pour gérer une telle réserve.

Un nouvel article L. 336?2 prévoit que les espaces inscrits sur la liste des zones humides d'importance internationale au sens de l'article 2 de la convention de Ramsar du 2 février 1971 sont des espaces naturels susceptibles d'être compris dans le périmètre d'un parc national, d'une réserve naturelle ou d'un parc naturel marin.

Cet article vise ainsi à introduire en droit français la notion de zone humide d'importance internationale, et à faciliter l'intégration des sites dans un périmètre de protection.

L'article 32 ter a été modifié en séance, par l'adoption de trois amendements proposés par le Gouvernement et d'un amendement proposé par la rapporteure.

Les personnes morales de droit public susceptibles de mettre en oeuvre une réserve de biosphère ont été complétées pour y ajouter les syndicats mixtes et les associations.

L'article L. 336-2 relatif aux sites Ramsar a été réécrit. Il prévoit désormais que, conformément à la convention de 1971, peuvent être proposés à l'inscription sur la liste des zones humides d'importance internationale, les milieux humides dont la préservation présente un intérêt international au point de vue écologique, botanique, zoologique, limnologique ou hydrologique. Les sites ainsi inscrits sont gérés de façon à favoriser leur conservation et leur utilisation rationnelle. Cette nouvelle rédaction vise à introduire expressément en droit français le processus d'inscription des zones humides d'importance internationale. La préservation des sites inscrits est désormais prévue en termes plus généraux, sans référence à des dispositifs particuliers de protection.

L'intitulé du chapitre VI nouveau a été reformulé afin de correspondre plus précisément aux dispositions insérées : « Réserves de biosphère et sites Ramsar ». 

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à l'inscription dans le code de l'environnement, d'une part, des réserves de biosphère, d'autre part, des zones humides d'importance internationale. Cet article est un signal important pour l'engagement de la France en matière de développement durable et de protection de la biodiversité. Il consacre l'attachement de notre pays aux enjeux environnementaux et son rôle moteur pour ces deux dispositifs conventionnels, qui privilégient une coexistence équilibrée entre l'activité humaine et les milieux naturels, et permettent ainsi de dépasser les limites d'une biodiversité « mise sous cloche ».

Votre commission a adopté l'amendement COM-604 proposé par votre rapporteur afin de prévoir que la stratégie nationale pour la biodiversité favorise le développement des réserves de biosphère et des zones humides d'importance internationale. Cette disposition permet d'inscrire ces dispositifs internationaux dans une perspective dynamique.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 5 - Agence des espaces naturels de la région d'Ile-de-France
Article 32 quater (article L. 142-3 du code de l'urbanisme) - Droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, vise à créer, au profit de l'agence des espaces naturels de la région d'Ile-de-France, un droit de préemption en substitution du département, et la possibilité de créer des zones de préemption.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 142-1 à L. 142-13 du code de l'urbanisme donnent compétence aux départements afin d'élaborer une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles. Afin de mettre en oeuvre cette politique, le conseil départemental peut créer des zones de préemption au sein desquelles le département dispose d'un droit de préemption sur tout terrain.

L'article L. 142-3 prévoit que peuvent se substituer au département lorsque celui-ci n'exerce pas son droit de préemption : le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres lorsqu'il est territorialement compétent ; l'établissement public chargé du parc national ou du parc naturel régional lorsque la zone concerne un tel périmètre ; la commune hors des cas précédemment mentionnés.

Lorsqu'il est territorialement compétent, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres peut également prendre l'initiative de l'institution de zones de préemption à l'extérieur des zones délimitées par le département. Le projet de périmètre est adressé pour avis au département et à la commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale compétent. En cas d'avis favorable, le périmètre est délimité par arrêté préfectoral. En cas d'avis défavorable, il est délimité par décret en Conseil d'État.

Le département peut déléguer son droit de préemption à l'occasion de l'aliénation d'un bien soumis à ce droit ou sur un ou plusieurs secteurs de la zone de préemption au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, à l'établissement public chargé du parc national ou du parc naturel régional, à une collectivité territoriale, à un établissement public foncier au sens de l'article L. 324-1, ou à l'agence des espaces verts de la région d'Ile-de-France. Les biens acquis entrent alors dans le patrimoine du délégataire.

L'article L. 4413-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que la région Île-de-France définit la politique régionale en matière d'espaces verts, de forêts et de promenades. Une agence des espaces verts de la région d'Ile-de-France, établissement public régional à caractère administratif, est chargée de mettre en oeuvre cette politique régionale, et de coordonner en ces domaines les actions de la région avec celles de l'État et de ses établissements publics.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 32 quater a été inséré en commission, par adoption d'un amendement proposé par le groupe Socialiste, républicain et citoyen.

Cet article réécrit l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme afin de :

- permettre à l'agence des espaces naturels de la région d'Ile-de-France de se substituer au département s'il n'exerce pas son droit de préemption ;

- permettre à l'agence de prendre l'initiative d'instituer une zone de préemption à l'extérieur des zones délimitées par le département ;

- prévoir que, lorsque l'agence acquiert un bien comme délégataire du droit de préemption du département, le bien entre alors dans le patrimoine de la région Ile-de-France.

L'article 32 quater a été modifié en séance, par adoption d'un amendement proposé par le Gouvernement.

Cette modification vise à éviter que le dispositif de l'article 32 quater ne conduise à une réécriture totale de l'article L. 142-3, qui aurait alors pour effet de supprimer plusieurs alinéas nécessaires à l'exercice de la politique des espaces naturels sensibles.

Cette modification procède également à des coordinations au sein de l'article L. 142-3.

III. La position de votre commission

La compétence relative aux espaces naturels sensibles, à laquelle est rattachée la taxe d'aménagement, est confiée aux départements. Une modification spécifique de cette répartition des compétences en Ile-de-France ne semble pas opportune.

Par ailleurs, ce droit de préemption dérogatoire concurrencerait celui de la SAFER d'Ile-de-France, avec laquelle l'agence des espaces verts a établi une convention-cadre afin d'organiser l'acquisition des terrains.

Enfin, le code de l'urbanisme prévoit déjà la possibilité pour un département de déléguer à l'agence son droit de préemption à l'occasion de l'aliénation d'un bien soumis à ce droit ou sur un ou plusieurs secteurs de la zone de préemption. Il n'est donc pas nécessaire de prévoir que l'agence puisse se substituer au département ou puisse créer de sa propre initiative des zones de préemption.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission a adopté les amendements identiques de suppression COM-26 de Sophie Primas au nom de la commission des affaires économiques, COM-201 de Michel Raison et COM-152 d'Evelyne Didier.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 32 quinquies (article L. 143-2 du code de l'urbanisme) - Avis de l'agence des espaces naturels de la région d'Ile-de-France

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, prévoit d'associer l'agence des espaces naturels de la région d'Ile-de-France à l'élaboration du programme d'action du périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 143-1 du code de l'urbanisme prévoit que le département, un établissement public ou un syndicat mixte, peut délimiter des périmètres d'intervention associés à des programmes d'action, afin de mettre en oeuvre une politique de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains.

Ce périmètre est déterminé avec l'accord de la ou des communes concernées, ou des établissements publics compétents en matière de plan local d'urbanisme, après avis de la chambre départementale d'agriculture et enquête publique.

Le programme d'action associé au périmètre est élaboré par le département, en accord avec la ou les communes ou EPCI compétents. Ce programme définit les aménagements et les orientations de gestion destinés à favoriser l'exploitation agricole, la gestion forestière, la préservation et la valorisation des espaces naturels et des paysages au sein du périmètre.

Le département peut acquérir des terrains dans le périmètre ainsi défini, à l'amiable, par expropriation, ou par droit de préemption lorsqu'il s'agit également d'une zone définie au titre des espaces naturels sensibles. L'agence des espaces verts de la région d'Ile-de-France peut, avec l'accord du département, acquérir à l'amiable des terrains situés dans ce périmètre. La société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) peut exercer un droit de préemption en dehors de la zone définie au titre des espaces naturels sensibles, à la demande et au nom du département.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 32 quinquies a été inséré en commission, par adoption d'un amendement proposé par le groupe Socialiste, républicain et citoyen (SRC).

Cet article prévoit que le programme d'action du département lié au périmètre de protection des espaces agricoles et naturels périurbains est élaboré en accord avec l'agence des espaces naturels de la région d'Ile-de-France. Cette disposition a été proposée afin d'inscrire dans la loi une pratique déjà établie dans certains départements d'Ile-de-France, qui sollicitent l'avis de l'agence pour l'élaboration de leur programme d'action.

L'article 32 quinquies n'a pas été modifié en séance.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à une association de l'agence des espaces verts de la région d'Ile-de-France à l'élaboration du programme d'action des départements relatif au périmètre de protection des espaces agricoles et naturels périurbains. Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-601 du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - Mesures foncières et relatives à l'urbanisme
Section 1 A - Obligations de compensation écologique
Article 33 AA (nouveau) (article L. 411-2 du code de l'environnement) - Évaluation par une tierce expertise de l'absence d'autre solution satisfaisante pour une dérogation à une espèce protégée

Objet : cet article, inséré par votre commission, donne la possibilité à l'autorité administrative d'évaluer l'absence d'autre solution satisfaisante en cas de demande de dérogation à la protection stricte des espèces.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 411-1 prévoit un dispositif de protection stricte pour certaines espèces, en matière de faune et de flore sauvage, dont les listes sont fixées par arrêté ministériel.

Sont interdits pour ces espèces :

« 1° La destruction ou l'enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ;

2° La destruction, la coupe, la mutilation, l'arrachage, la cueillette ou l'enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifications ou de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés dans le milieu naturel ;

3° La destruction, l'altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d'espèces ; »

L'article L. 411-2 prévoit toutefois la possibilité d'obtenir une dérogation à ces interdictions, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.

Dans le cadre de la mise en oeuvre des étapes « éviter » et « réduire » de la séquence ERC, l'évaluation de l'absence de solution alternative ayant un moindre impact sur l'environnement est complexe. Lors de l'instruction des dossiers de demandes de dérogation, les services de l'État sollicitent des avis d'experts, en pratique souvent des membres du Conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN). Les dossiers sont également transmis pour avis au Conseil national pour la protection de la nature (CNPN) qui mobilise les experts des commissions faune et flore.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à la possibilité donnée à l'autorité administrative de faire appel à une tierce expertise afin d'évaluer l'absence d'autre solution satisfaisante. Cette faculté doit permettre de renforcer l'objectivité des décisions prises en matière de dérogation à la protection stricte des espèces, au bénéfice de l'ensemble des parties prenantes.

Votre commission a ainsi adopté l'amendement COM-438 de Ronan Dantec, en le modifiant pour préciser que le recours à une tierce expertise est aux frais du pétitionnaire.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 33 A (chapitre III du titre VI du livre Ier du code de l'environnement) - Obligations de compensation des atteintes à la biodiversité d'un maître d'ouvrage

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, vise à préciser les modalités permettant à un maître d'ouvrage de remplir ses obligations de compensation des atteintes à la biodiversité.

I. Le droit en vigueur

La compensation écologique désigne la mise en oeuvre d'actions en faveur des milieux naturels, afin de contrebalancer l'impact négatif causé par la réalisation d'un projet. Elle s'inscrit dans la séquence « éviter - réduire - compenser » (ERC). Celle-ci requiert des maîtres d'ouvrage de définir des mesures permettant tout d'abord d'éviter les effets négatifs de leur projet sur les milieux naturels, sinon de réduire ces effets négatifs, et en dernier lieu de compenser les impacts résiduels.

En France, le principe de compensation écologique a été introduit par la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature. Celle-ci prévoit qu'une compensation écologique est mise en oeuvre après étude d'impact, et mise en oeuvre des principes d'évitement et de réduction des dommages.

La séquence ERC, et par conséquent l'obligation de compensation en cas de dommages causés aux espaces naturels, s'applique à tout type de projet, dès lors qu'il est soumis à des procédures d'autorisation administrative qui prévoient, par un texte législatif ou réglementaire, sa mise en oeuvre.

L'article L. 122-1 du code de l'environnement soumet à obligation d'étude d'impact « les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine sont précédés d'une étude d'impact. »

L'article L. 122-3 du code de l'environnement, modifié par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, prévoit que l'étude d'impact comprend « l'étude des effets du projet sur l'environnement ou la santé humaine, y compris les effets cumulés avec d'autres projets connus, les mesures proportionnées envisagées pour éviter, réduire et, lorsque c'est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine ainsi qu'une présentation des principales modalités de suivi de ces mesures et du suivi de leurs effets ». Ces dispositions peuvent s'appliquer à tout type de projet. La législation générale relative aux études d'impact prévoit ainsi une mise en oeuvre de la séquence ERC, et le cas échéant, de la compensation.

Certains projets sont soumis à des législations spécifiques, en raison du milieu ou de l'espèce qu'ils affectent. Une opération de défrichement est soumise à autorisation administrative préalable, qui peut être assortie de travaux de boisement ou de reboisement pour une surface correspondant à la surface défrichée, assortie le cas échéant d'un coefficient multiplicateur, déterminé en fonction du rôle écologique ou social des bois visés. Les autorisations au titre de la loi sur l'eau, qui concerne les projets susceptibles de présenter des dangers pour « la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques compte tenu notamment de l'existence des zones et périmètres institués pour la protection de l'eau et des milieux aquatiques », nécessitent le dépôt d'un document décrivant les incidences du projet sur les milieux aquatiques et, « s'il y a lieu les mesures correctives ou compensatoires envisagées ».

Plusieurs directives européennes imposent la mise en oeuvre de la séquence ERC lorsque les projets portent atteinte à certaines zones ou espèces. La directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992, dite « directive habitats », prévoit ainsi un principe de compensation lorsqu'un projet entraîne des effets notables dommageables sur les habitats et les espèces d'un site Natura 2000.

Lors du dépôt de la demande d'autorisation, le maître d'ouvrage présente les mesures d'évitement, de réduction et, le cas échéant de compensation, proposées dans le cadre de son projet. Après examen, les services instructeurs de l'État prescrivent les obligations en matière de compensation, les modalités de leur mise en oeuvre et les dispositifs de suivi.

Les actions ainsi menées sont appelées mesures compensatoires. Elles peuvent prendre des formes diverses : restauration de milieux, réintroduction d'espèces, gestion et conservation d'un espace. La compensation doit tendre vers l'absence de perte nette de biodiversité, voire vers un gain net, entre les dommages causés par la réalisation du projet, et les gains engendrés par les mesures compensatoires. Pour cela, une équivalence écologique est déterminée, entre pertes et gains.

Les travaux sur la compensation écologique distinguent trois modalités principales permettant à un maître d'ouvrage, soumis à obligations de compensation, de s'en acquitter :

- le maître d'ouvrage peut les mettre en oeuvre lui-même, soit sur son propre domaine foncier, soit sur le foncier d'autrui, auquel cas la réalisation des mesures compensatoires nécessite une convention ;

- le maître d'ouvrage peut externaliser les mesures en sollicitant un acteur spécialisé dans la compensation écologique appelé opérateur de compensation, lui-même propriétaire de terrains ou cocontractant avec des propriétaires fonciers, afin que les mesures compensatoires soient menées par l'opérateur pour le compte du maître d'ouvrage ;

- le maître d'ouvrage peut acheter des unités ou des crédits à un pool ou une banque de compensation.

Le troisième cas correspond à une compensation par l'offre, à la différence des deux premiers qui correspondent à une compensation par la demande, au cas par cas et à l'initiative des maîtres d'ouvrage lorsque surviennent les obligations. Une banque de compensation réalise une compensation ex ante en menant sur des terrains des actions favorables à l'environnement, indépendamment de demandes spécifiques de maîtres d'ouvrage. Ces mesures, dont la contribution écologique est validée par une autorité publique, génèrent des crédits ou des unités de compensation. Lorsqu'un maître d'ouvrage doit remplir des obligations de compensation, il peut s'en acquitter en finançant les activités de la banque de compensation, grâce à l'achat d'un certain montant de crédits. Le montant doit permettre de financer des mesures compensatoires correspondant aux obligations qui incombent au maître d'ouvrage.

À la différence d'autres pays qui ont notablement développé ce dispositif de compensation (États-Unis, Allemagne), la compensation par l'offre n'est pas inscrite en droit français. Elle fait toutefois l'objet d'expérimentations depuis 2010, date de création de la réserve d'actifs naturels de Cossure dans la plaine de la Crau par la Caisse des dépôts et consignations « Biodiversité ». Cette réserve a pour objet la réhabilitation écologique d'un écosystème de steppe semi-aride, et prévoit la mise en oeuvre d'opérations sur une durée de 30 ans dans un périmètre de 357 hectares. La Caisse des dépôts est propriétaire de ces terrains. Au début de l'année 2015, 41% des unités de compensation ont été diffusées. D'autres projets de réserves d'actifs naturels sont en cours d'élaboration, par des acteurs publics ou privés.

L'opération de compensation par l'offre proposée par le département des Yvelines

Un déplacement dans le cadre des travaux préparatoires de votre rapporteur, en commun avec Sophie Primas, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a permis d'assister à une présentation du projet de compensation par l'offre élaboré par le conseil départemental des Yvelines.

Cette opération a été décidée par l'assemblée départementale le 11 juillet 2014. Elle vise à fournir aux porteurs de projets publics et privés un service « clef en main », visant à la fois à accompagner les aménageurs en amont afin de renforcer les étapes d'évitement et de réduction, et à leur proposer des mesures de compensation mises en oeuvre par anticipation et de façon mutualisée, afin de satisfaire aux obligations de compenser les impacts résiduels.

Ce service proposé par le conseil départemental s'appuie sur le constat suivant : les services de l'État sont de plus en plus attentifs aux enjeux de compensation des projets d'aménagement, tandis que la compensation manque de cohérence et de pérennité à cause d'une mise en oeuvre en bout de chaîne du processus d'autorisation des projets et d'une dispersion des mesures, guidées par des opportunités foncières aléatoires. La mise en oeuvre de cette opération de compensation par l'offre vise à optimiser l'utilisation des terrains dans un département soumis à de fortes tensions foncières.

Le département a procédé au préalable à une évaluation des besoins fonciers pour la réalisation des projets d'aménagement, et pour les mesures de compensation associées. D'ici 2020, environ 2 000 hectares devraient être consommés par ces projets, auxquels s'ajouteraient 100 hectares utilisés pour la compensation.

Une analyse du contexte territorial a permis d'identifier quatre sites potentiels de compensation, dotés d'un fort potentiel écologique : pelouses, friches, fruticées. Ces espaces interstitiels sont tout particulièrement utiles à la préservation des continuités écologiques. Le conseil départemental assure la maîtrise du site par l'acquisition foncière ou le conventionnement. La préservation du foncier agricole est une priorité de cette opération, qui n'intègre aucune terre agricole. La mise en oeuvre sur ces espaces de mesures de gestion favorables à la biodiversité, notamment par un recours à l'éco-pâturage, génèrera des unités de compensation, proposées aux maîtres d'ouvrage. Le prix d'acquisition de ces unités intègrera l'ensemble des coûts nécessaires à la mise en oeuvre de ces actions de gestion sur une période de 30 ans.

Source : conseil départemental des Yvelines

Le dispositif proposé par les Yvelines associe l'ensemble des parties prenantes, afin de mettre en place une opération consensuelle sur le territoire : maîtres d'ouvrage, associations agissant pour la protection de l'environnement, Muséum national d'histoire naturelle (MNHN), société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) de la région Ile-de-France. La rigueur des mesures favorables à la biodiversité s'appuie sur une collaboration avec le MNHN, qui a participé à l'identification des sites ainsi qu'à l'élaboration d'un référentiel pour l'élaboration des actions. Le Conseil national de la protection de la nature (CNPN) participe également au suivi du dispositif.

Cette opération vise à faire de la compensation une opportunité, et non une  contrainte. La compensation par l'offre doit être un outil d'aménagement du territoire, permettant d'agréger les mesures favorables à la biodiversité, dans la perspective d'une ouverture des espaces au public, et de prévenir un mitage du territoire par des opérations isolées et peu efficaces. En privilégiant une compensation qualitative, cette offre permettra de limiter les ratios surfaciques et donc la consommation du foncier. La compensation peut également être un outil de développement, en améliorant l'attractivité économique et la qualité de vie dans le territoire par la restauration des milieux naturels, tout en développant l'emploi. La mise en oeuvre des mesures de restauration écologique fera appel à des chantiers d'insertion.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les articles 33 A, 33 B et 33 C relatifs à la compensation écologique ont été insérés en commission à l'Assemblée nationale, par adoption d'amendements identiques proposés par la rapporteure et par Joël Giraud.

L'article 33 A prévoit la possibilité, pour un maître d'ouvrage auquel incombent des obligations de compensation d'atteintes à la biodiversité, de s'en acquitter par un contrat finançant la réalisation des mesures compensatoires sur un terrain appartenant à autrui. À l'issue de la convention, le propriétaire du terrain utilisé pour les mesures compensatoires, conserve la liberté de l'affecter à un autre usage. Ces dispositions visent à favoriser la contractualisation entre maître d'ouvrage et propriétaires fonciers afin d'améliorer la mise en oeuvre des mesures compensatoires tout en rémunérant les propriétaires, notamment agricoles et forestiers.

L'article 33 B définit la notion d'opérateur de compensation comme une personne morale publique ou privée capable de mettre en oeuvre les obligations des maîtres d'ouvrage, et de coordonner les mesures de compensations sur le long terme.

Le recours à un opérateur de compensation par un maître d'ouvrage est prévu lorsque ce dernier n'a pas rempli ses obligations de compensation dans les délais impartis. Il dispose alors d'un délai d'un an pour faire appel, sur une base contractuelle, à un opérateur. Ce dispositif vise à permettre d'externaliser la mise en oeuvre des obligations de compensation.

Un décret doit préciser les modalités d'application de cet article.

L'article 33 C introduit la notion de réserves d'actifs naturels, définis comme des opérations favorables à la biodiversité. Les réserves sont soumises à un agrément de l'État, indiquant les obligations qu'elles couvrent, notamment les types d'espaces ou d'espèces naturelles, et leur localisation.

Les maîtres d'ouvrage soumis à des obligations de compensation écologique et qui ne réalisent pas eux-mêmes les mesures compensatoires nécessaires, doivent remplir ces obligations en finançant une réserve d'actifs naturels, couvrant des obligations équivalentes.

La correspondance entre le financement de la réserve et les obligations de compensation qui incombent au maître d'ouvrage est validée par les services de l'État.

L'article 33 A a été réécrit en séance publique, par adoption d'un amendement proposé par la rapporteure. Cette réécriture intègre au sein de l'article 33 A les dispositions des articles 33 B et 33 C. Deux amendements ont ainsi été adoptés en séance publique afin de supprimer ces articles. Le nouvel article 33 A introduit un chapitre spécifique dans le code de l'environnement intitulé « compensation des atteintes à la biodiversité », composé de cinq nouveaux articles, L. 163-1 à L. 163-5.

Les mesures de compensation sont définies en référence au 2° du II de l'article L. 110-1, qui, tel que complété par le présent projet de loi, prévoit une mise en oeuvre générale du schéma éviter-réduire-compenser, en lien avec le principe d'action préventive et de correction des atteintes à l'environnement. Les mesures de compensation sont les mesures rendues obligatoires par un texte législatif ou réglementaire, pour compenser, dans le respect de leur équivalence écologique, les atteintes prévues ou prévisibles à la biodiversité occasionnées par la réalisation d'un projet de travaux ou d'ouvrage ou par la réalisation d'activités ou l'exécution d'un document de planification.

Il est prévu explicitement que les personnes soumises à l'obligation de mettre en oeuvre des mesures de compensation de la biodiversité peuvent y satisfaire de trois façons : soit directement, soit par contrat avec un opérateur de compensation, soit par l'acquisition d'unités de compensation auprès d'une réserve d'actifs naturels. Les trois modalités peuvent être mises en oeuvre de manière alternative ou cumulative. Dans tous les cas, le maître d'ouvrage reste responsable à l'égard de l'autorité administrative qui a prescrit les obligations de compensation.

Pour les mesures de compensation de longue durée, les contrats portant sur leur mise en oeuvre peuvent prendre la forme d'obligations réelles environnementales, prévues au nouvel article L. 132-3 du même code.

La nouvelle rédaction ne prévoit plus les conditions restrictives de recours à un opérateur de compensation, qui conféraient à cette externalisation un caractère dérogatoire à la compensation menée par le maître d'ouvrage lui-même.

Lorsque les mesures compensatoires sont mises en oeuvre sur un terrain n'appartenant ni à la personne à laquelle incombe l'obligation, ni à l'opérateur de compensation qu'elle a désignée, une convention conclue avec le propriétaire de ce terrain, et le cas échéant, le locataire ou l'exploitant, définit les mesures de compensation, les modalités de mise en oeuvre et leur durée.

Les dispositions relatives aux réserves d'actifs naturels prévoient que l'opérateur d'une réserve met en place des mesures de compensation de manière anticipée et mutualisée. Les réserves font l'objet d'un agrément, dont les modalités doivent être fixées par décret. La mise en oeuvre des obligations de compensation par l'acquisition d'unités de compensation est conditionnée à l'équivalence entre les unités et les obligations imposées au maître d'ouvrage.

Afin de garantir l'exécution de ces obligations lorsque la personne soumise à obligation de compensation n'a pas mis en oeuvre les mesures compensatoires nécessaires dans les conditions imposées, une disposition prévoit la possibilité pour l'autorité administrative compétente de mettre en demeure cette personne d'y satisfaire, dans un délai précis, dans les conditions prévues à l'article L. 171-8 du même code, relatif aux mesures et sanctions administratives. En l'absence de mise en oeuvre à l'expiration de ce délai, l'autorité administrative peut procéder d'office, en lieu et place de cette personne et à ses frais, à l'exécution des mesures de compensation, par une réserve d'actifs naturels ou un opérateur de compensation.

Les mesures de compensation doivent être géolocalisées dans un système national d'information géographique, accessible au public sur internet. Les maîtres d'ouvrage doivent fournir aux services compétents de l'État toutes les informations nécessaires à cet outil.

IV. La position de votre commission

Dans un contexte d'érosion générale de la biodiversité, votre rapporteur souligne l'importance d'une meilleure mise en oeuvre du schéma ERC. En développant les dispositifs à disposition des maîtres d'ouvrage sans créer d'obligations supplémentaires, l'article 33 A vise à faciliter la mise en oeuvre de la compensation, dont l'effectivité est régulièrement mise en cause. Votre rapporteur note toutefois que le triptyque ERC doit être pleinement respecté, en privilégiant en amont l'évitement et la réduction, avant de compenser les impacts qui ne doivent être que résiduels. Le renforcement de la compensation est souhaitable mais ne doit pas exonérer les aménageurs de la nécessité préalable de chercher à éviter les atteintes, puis de les réduire. Le respect de cette séquence repose essentiellement sur l'action des services instructeurs de l'État.

La compensation témoigne de la possibilité de lier environnement et activité économique. La mise en oeuvre des mesures peut en effet associer les exploitants agricoles, comme producteurs de services environnementaux, valorisés économiquement. La compensation est donc susceptible d'apporter un complément de revenu aux agriculteurs, lorsque sa mise en oeuvre privilégie une logique contractuelle à l'acquisition foncière. Une part importante de la compensation est déjà mise en oeuvre par une telle contractualisation. Il convient de l'encourager.

Votre commission a adopté l'amendement COM-632 proposé par votre rapporteur, afin de prévoir un agrément des opérateurs de compensation. Compte tenu des enjeux de la compensation, de la technicité des mesures à mettre en oeuvre et de leur durée, il est nécessaire d'encadrer cette activité particulière. L'agrément doit notamment permettre de garantir que l'opérateur possède l'expertise technique, les capacités financières et l'indépendance nécessaire, pour mettre en oeuvre les mesures de compensation pour le compte d'une personne soumise à une telle obligation. Un tel agrément sécurise la mise en oeuvre de la compensation, et complète l'agrément prévu pour les réserves d'actifs naturels.

L'amendement COM-607 de votre rapporteur a été adopté, afin de préciser la nature juridique de l'acte organisant la mise en oeuvre de la compensation, lorsqu'elle est menée sur un terrain n'appartenant ni à la personne soumise à obligation de compensation, ni à l'opérateur de compensation qu'elle a désigné pour les mettre en oeuvre. L'amendement adopté prévoit explicitement le recours à un contrat.

Votre rapporteur est également favorable au maintien des dispositions relatives aux réserves d'actifs naturels. Un déplacement sur ce thème a été organisé dans le département des Yvelines avec Sophie Primas, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Les réserves constituent une modalité de mise en oeuvre de la compensation particulièrement intéressante à plusieurs titres : mutualisation et agrégation plus efficace de la compensation, garantie de mise en oeuvre de la compensation ex ante, meilleure insertion de la compensation dans le territoire.

Pour encadrer le nouveau dispositif de réserves d'actifs naturels, votre commission a adopté l'amendement COM-620 de votre rapporteur, visant à préciser que les réserves d'actifs naturels correspondent à des opérations de restauration ou de développement d'éléments de biodiversité, afin de respecter le principe d'additionnalité des mesures compensatoires.

L'amendement COM-621 de votre rapporteur a été adopté afin de supprimer l'ordre de priorité établi au profit du mécanisme de réserves d'actifs naturels lorsque l'autorité administrative fait procéder d'office à l'exécution des mesures prescrites en matière de compensation, en lieu et place et aux frais de la personne soumise à une telle obligation. Cet ordre n'est pas nécessaire, dès lors que l'administration doit pouvoir mettre en oeuvre ces mesures de la façon la plus pertinente. Dans l'attente de nouvelles réserves d'actifs naturels, il est par ailleurs probable que le recours à un opérateur de compensation soit plus aisé pour respecter l'équivalence écologique.

Deux amendements rédactionnels COM-605 et COM-606 ont également été adoptés.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 BA (nouveau) - Inventaire national des espaces naturels pour la compensation

Objet : cet article, inséré par votre commission, prévoit la réalisation par l'Agence française pour la biodiversité d'un inventaire national des espaces naturels appartenant à des personnes morales de droit public et susceptibles d'être mobilisés pour la mise en oeuvre de mesures de compensation.

I. Le contexte

L'article 33 A du projet de loi prévoit de renforcer la mise en oeuvre de la compensation des atteintes à la biodiversité en permettant aux maîtres d'ouvrage soumis à une telle obligation d'y satisfaire par plusieurs dispositifs : mise en oeuvre par le maître d'ouvrage lui-même, recours à un opérateur de compensation, contractualisation avec un propriétaire foncier et le preneur, acquisition d'unités de compensation auprès d'une réserve d'actifs naturels.

En renforçant son cadre juridique, l'article 33 A a vocation à rendre plus effective la compensation. Sans créer de nouvelles obligations de compensation, ces dispositions sont susceptibles d'accroître les besoins fonciers nécessaires à la mise en oeuvre de ces mesures.

II. La position de votre commission

Soucieux de préserver le foncier agricole, déjà soumis à de fortes tensions, votre rapporteur considère essentiel de trouver des alternatives foncières afin de mettre en oeuvre les mesures de compensation écologique. Lors de l'audition de la ministre de l'environnement devant votre commission le 17 juin 2015, votre rapporteur a proposé un recensement des terrains appartenant à des personnes publiques et susceptible d'être mobilisés pour la compensation. En réponse à cette proposition, la ministre a affirmé que « l'inventaire des propriétés publiques est une très bonne idée. »

L'objectif de cet inventaire national, confié à l'Agence française pour la biodiversité, est de privilégier la mise en oeuvre de la compensation dans des espaces à fort potentiel écologique mais sous-exploités, appartenant aux personnes publiques (VNF, SNCF, ports, délaissés de certaines routes...), et d'éviter une réduction du foncier agricole par l'acquisition de terrains supplémentaires.

L'identification préalable de ces espaces à fort potentiel permettra également d'améliorer la cohérence de la compensation et son insertion dans les politiques d'aménagement du territoire.

Votre commission a adopté l'amendement COM-634 proposé par votre rapporteur pour créer le présent article additionnel.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Section 1 - Obligations réelles environnementales
Article 33 (article L. 132-3 [nouveau] du code de l'environnement) - Possibilité pour le propriétaire d'un immeuble d'y créer une obligation réelle environnementale

Objet : cet article donne la possibilité au propriétaire d'un bien immobilier de créer à sa charge et à la charge des propriétaires successifs des obligations réelles à finalité environnementale.

I. Le droit en vigueur

Le terme général de servitude environnementale désigne une limitation volontaire du droit de propriété, se traduisant pour le propriétaire par la signature d'un acte juridique durablement contraignant avec un tiers, collectivité, établissement ou organisation de protection de la nature, et créant des obligations à la charge du propriétaire, favorables à la protection de l'environnement. Il peut s'agir d'obligations de faire, ou de ne pas faire. La servitude affecte la propriété elle-même, afin d'être conservée lors de sa transmission.

Fondée sur la liberté du propriétaire, la servitude environnementale est un concept juridique permettant aux propriétaires de mettre en place des actions pérennes de protection de la biodiversité. En associant un organisme public ou agréé à la définition des obligations, ce mécanisme dépasse le simple volontariat.

La servitude environnementale a pour avantages d'être plus pérenne que la voie contractuelle classique, plus simple et mieux acceptée que les dispositifs réglementaires, et moins coûteuse que les politiques d'acquisition foncière. Ce mécanisme est également souple, car il permet aux parties prenantes de prévoir au cas par cas les mesures qu'elles souhaitent définir, selon l'espace considéré et les besoins de protection.

Aux États-Unis, où des dispositifs de ce type sont mis en oeuvre depuis les années 1970, les servitudes environnementales s'accompagnent d'avantages fiscaux, comme la possibilité de déduire de l'impôt fédéral sur le revenu la valeur de la donation à l'organisme public ou à l'organisation de protection de la nature. Des dispositifs de réduction de l'impôt sur la succession sont également prévus lorsque le bien transmis est grevé d'une servitude environnementale.

L'introduction d'un tel dispositif en droit français est évoquée depuis les travaux du Grenelle de l'environnement. Le comité opérationnel « trames verte et bleue » (COMOP TVB) avait recommandé dans son rapport de 2008 d'étudier la mise en place d'un instrument inspiré des servitudes conventionnelles de droit civil, et permettant de pérenniser les actions en faveur de la protection de la biodiversité, par constitution d'une « auto-servitude », ou acceptation d'une obligation réelle. Le rapport précisait que ce dispositif « devrait évidemment être assorti d'avantages financiers ou fiscaux ». Le rapport d'information du 6 avril 2011 déposé par la députée Geneviève Gaillard en conclusion des travaux d'une mission d'information relative aux enjeux et aux outils d'une politique intégrée de conservation et de reconquête de la biodiversité s'était positionné en faveur de l'introduction en droit français d'un dispositif de servitude conventionnelle environnementale, ou alternativement d'obligation réelle environnementale.

L'article 686 du code civil prévoit qu' « il est permis aux propriétaires d'établir sur leurs propriétés, ou en faveur de leurs propriétés, telles servitudes que bon leur semble, pourvu néanmoins que les services établis ne soient imposés ni à la personne, ni en faveur de la personne, mais seulement à un fonds et pour un fonds, et pourvu que ces services n'aient d'ailleurs rien de contraire à l'ordre public.». Toutefois, le développement d'un dispositif de servitude conventionnelle est compromis par la nécessité d'un fonds dominant, au bénéfice duquel est créée la servitude imposée au fonds servant. Les servitudes ne peuvent donc être établies entre personnes. La nécessité d'un lien d'utilité entre le fonds servant et le fonds dominant est également source de difficultés. Par ailleurs, les servitudes traditionnelles prévoient des interdictions de faire (in non faciendo) et non des obligations de faire (in faciendo), qui ne peuvent être qu'accessoires aux interdictions.

Un dispositif contractuel de type obligation réelle environnementale permettrait de surmonter ces difficultés, tout en créant des obligations réelles (intuitu rei) sur le bien concerné, durables et imposées aux propriétaires successifs.

II. Le projet de loi initial

L'article 33 insère un article L. 132-3 nouveau dans le code de l'environnement afin de donner la possibilité au propriétaire d'un bien immobilier de contracter une collectivité publique, un établissement public ou une personne morale de droit privé agissant pour la protection de l'environnement afin de faire naître à leur charge, ainsi qu'à la charge des propriétaires successifs du bien une obligation réelle.

Les propriétaires définissent ainsi les obligations réelles « que bon leur semble », dès lors qu'elles ont pour finalité le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d'éléments de la biodiversité ou de services écosystémiques dans un espace naturel, agricole ou forestier.

Le contrat conclu entre les parties doit préciser la durée des obligations et les possibilités de résiliation.

La création de ces obligations réelles environnementales est conditionnée à l'accord préalable et écrit du preneur.

Afin d'améliorer l'information sur les opportunités de ce dispositif, et les points de vigilance à observer, le Gouvernement prévoit la publication d'un guide sur le mécanisme des obligations réelles environnementales. Ce document doit couvrir plusieurs configurations possibles : acte à l'initiative du propriétaire, réponse à un appel à projets, offre de financement de la structure bénéficiaire de l'obligation environnementale.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 33 a été modifié en commission par l'adoption de deux amendements rédactionnels et d'un amendement de précision, à l'initiative de la rapporteure.

Il est précisé que l'accord préalable et écrit du preneur est nécessaire lorsque le propriétaire a consenti un bail sur le fonds concerné. En cas de fermage, cette précision permet d'associer préalablement le fermier à l'élaboration de l'accord entre le propriétaire et l'organisme environnemental.

L'article 33 a été modifié en séance par l'adoption de deux amendements déposés par le Gouvernement.

Le premier alinéa ne fait plus référence à des services écosystémiques mais aux fonctions écologiques, assurées par les écosystèmes concernés.

Afin d'assurer l'opposabilité des obligations réelles et l'information des tiers, l'article 28 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière est également complété. Les actes portant mutation ou constitution d'obligations réelles, telles que définies par le nouvel article L.-132-3 du code de l'environnement sont obligatoirement publiés au service chargé de la publicité foncière de la situation des immeubles, et sont par conséquent élaborés sous forme authentique.

Dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, le dispositif laisse une grande liberté quant au contenu et aux modalités de l'accord entre les parties : mesures, durée, contreparties, conditions de révision et de sortie éventuelles. Le champ des obligations possibles est large, recouvrant aussi bien des obligations « négatives » de ne pas faire (maintenir ou conserver) que des obligations « positives » de faire (gérer ou restaurer).

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable au dispositif d'obligations réelles environnementales, fondé sur la liberté contractuelle des propriétaires. Il vise à permettre aux propriétaires qui le souhaitent de pérenniser des actions en faveur de la biodiversité sur leurs terrains, en contractant avec des personnes publiques ou privées agissant pour la protection de l'environnement. Ce mécanisme pourrait être un outil au service de la compensation, comme alternative à l'acquisition foncière. Il permettra également aux organismes publics actifs en matière de protection des milieux (Conservatoire du littoral, conservatoires régionaux d'espaces naturels) de disposer d'un mode de maîtrise des sites plus économe en ressources publiques.

Votre rapporteur considère toutefois souhaitable d'encadrer ce mécanisme, dans le respect du principe de liberté contractuelle. Votre commission a adopté l'amendement COM-633 de votre rapporteur visant à compléter le contenu obligatoire du contrat donnant naissance aux obligations réelles environnementales en y ajoutant les engagements réciproques et les possibilités de révision du contrat. En cohérence avec le principe de prohibition des engagements perpétuels, l'amendement plafonne la durée des obligations réelles à 99 ans.

Votre commission a adopté l'amendement COM-29 de Sophie Primas au nom de la commission des affaires économiques, visant à lier la durée de vie des obligations réelles au respect par le cocontractant de ses engagements.

L'amendement COM-30 déposé par Sophie Primas au nom de la commission des affaires économiques a également été adopté, afin de préciser que le contrat faisant naître l'obligation réelle est conclu sous forme authentique, en cohérence avec l'inscription de l'acte au service de la publicité foncière. Pour que l'obligation de conclure le contrat sous forme authentique ne soit pas une entrave au développement de ce dispositif, une exonération des droits d'enregistrement de la taxe de publicité foncière est prévue.

Enfin, votre commission a adopté l'amendement COM-227 de Jean-Noël Cardoux, visant à étendre le périmètre des détenteurs de droits dont l'accord est requis préalablement à la conclusion du contrat donnant naissances aux obligations réelles environnementales. Si votre rapporteur souscrit à l'objectif de sécuriser le dispositif en prévoyant que le propriétaire s'assure ex ante que le conclusion du contrat ne le met pas en porte-à-faux avec les autres titulaires de droits dont il est redevable, le périmètre des titulaires de droits dont l'accord préalable est requis devra peut-être être adapté, car un champ trop large voire impossible à respecter pour un particulier pourrait avoir un effet bloquant sur le dispositif.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 bis - Rapport sur les moyens de renforcer l'attractivité des obligations réelles environnementales

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur les moyens de renforcer l'attractivité du nouveau dispositif d'obligations réelles environnementales.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 33 bis a été inséré en commission, par adoption d'un amendement proposé par la rapporteure.

Il prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur les moyens de renforcer l'attractivité, notamment au moyen de dispositifs fiscaux incitatifs, du mécanisme d'obligations réelles environnementales, prévu à l'article L. 132-3 du code de l'environnement créé par l'article 33 du présent projet de loi. Ce rapport doit être déposé dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi.

L'article 33 bis a été modifié en séance par un amendement rédactionnel proposé par la rapporteure.

II. La position de votre commission

Si votre rapporteur est favorable à l'introduction du mécanisme d'obligations réelles environnementales, la remise par le Gouvernement d'un tel rapport ne s'impose pas, dès lors que ce nouveau dispositif s'appuie sur la liberté contractuelle et permettra ainsi de prévoir au cas par cas les contreparties aux obligations créées sur une propriété. Par ailleurs, l'opportunité de créer des dispositifs fiscaux incitatifs pourra être discutée lors de l'examen d'une loi de finances. Votre commission a adopté les amendements identiques de suppression COM-630 de votre rapporteur et COM-508 de Jean Bizet.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 33 ter - Rapport sur la mise en oeuvre du mécanisme des obligations réelles environnementales

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur la mise en oeuvre du nouveau dispositif d'obligations réelles environnementales.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 33 ter a été inséré en commission, par adoption d'un amendement proposé par la rapporteure.

Il prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur la mise en oeuvre du mécanisme d'obligations réelles environnementales, prévu à l'article L. 132-3 du code de l'environnement créé par l'article 33 du présent projet de loi. Ce rapport doit être déposé dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi.

L'article 33 ter a été modifié en séance par un amendement rédactionnel proposé par la rapporteure.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que l'Agence française pour la biodiversité, dont les missions intègrent le développement des connaissances sur la biodiversité, pourra évaluer la mise en oeuvre du nouveau dispositif d'obligations réelles environnementales, sans qu'il soit nécessaire de prévoir un rapport du Gouvernement spécifique à ce sujet. Votre commission a adopté les amendements identiques de suppression COM-631 de votre rapporteur et COM-510 de Jean Bizet.

Votre commission a supprimé cet article.

Section 2 - Zones prioritaires pour la biodiversité
Article 34 (article L. 411-2 du code de l'environnement) - Zones soumises à contraintes environnementales pour la biodiversité

Objet : cet article permet à l'autorité administrative de définir un zonage spécifique, assorti d'un programme d'actions et, le cas échéant, d'obligations en matière de pratiques agricoles afin de protéger l'habitat d'espèces protégées.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 411-1 du code de l'environnement prévoit la possibilité, lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, d'interdire certaines opérations : destruction ou capture d'animaux de ces espèces, vente ou achat de ces animaux, destruction ou altération des habitats de ces espèces. Les espèces ainsi protégées sont désignées par une liste fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et soit du ministre chargé de l'agriculture, soit, lorsqu'il s'agit d'espèces marines, du ministre chargé des pêches maritimes.

Les espèces désignées sont notamment celles dont la protection est prévue à l'annexe de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite « directive habitats faune flore ».

La protection de ces espèces s'appuie ainsi sur des interdictions de faire. Certaines espèces protégées peuvent toutefois nécessiter des actions positives, afin de préserver leur habitat et maintenir ainsi ces espèces dans un état de conservation plus favorable.

Un dispositif de cette nature existe aujourd'hui en matière de bassins de captage, prévu à l'article L. 211-3 du code de l'environnement. Afin de protéger les aires d'alimentation des captages d'eau potable, l'autorité administrative peut définir un programme d'actions sur certaines zones. Dans le cas d'une atteinte à la qualité des eaux conduisant ou pouvant conduire au non-respect des normes de potabilité, des pratiques agricoles peuvent être imposées.

Un dispositif similaire existe en matière d'érosion des sols, prévu à l'article L. 114-1 du code rural et de la pêche maritime. L'autorité administrative peut délimiter des zones dans lesquelles l'érosion des sols agricoles peut créer des dommages importants en aval, et élabore un programme d'actions visant à réduire l'érosion des sols de ces zones, en concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements, et les représentants des propriétaires et des exploitants des terrains. Le programme d'actions précise les pratiques à promouvoir pour réduire les risques d'érosion ainsi que les moyens prévus pour favoriser leur généralisation. Certaines de ces pratiques peuvent être rendues obligatoires, et peuvent alors bénéficier d'aides lorsqu'elles induisent des surcoûts ou des pertes de revenus.

II. Le projet de loi initial

L'article 34 crée la possibilité d'établir un nouveau zonage afin de protéger l'habitat d'une espèce protégée au titre de l'article L. 411-1 du code de l'environnement.

Lorsque l'évolution des habitats de ladite espèce est de nature à compromettre le maintien d'une de ses populations dans un état de conservation favorable, l'autorité administrative peut :

- délimiter des zones où il est nécessaire de maintenir ou de restaurer ces habitats ;

- établir un programme d'actions visant à restaurer, préserver, gérer et mettre en valeur de façon durable ces zones ;

- décider, à l'expiration d'un certain délai, pouvant être réduit eu égard à un décalage entre les objectifs et les résultats du programme d'actions, de rendre obligatoire certaines pratiques agricoles favorables à l'espèce concernée.

Les pratiques agricoles rendues obligatoires peuvent faire l'objet d'aides lorsqu'elles induisent des surcoûts ou des pertes de revenus.

Le programme d'actions est établi en concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements et les représentants des propriétaires et des exploitants des terrains.

Un décret en Conseil d'État détermine les conditions de mise en oeuvre de ce nouveau dispositif.

Il s'agit, par cet article, de compléter les outils existants permettant d'imposer des interdictions de faire, par un mécanisme nouveau intégrant des obligations de faire.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 34 a été complété en commission par l'adoption d'un amendement proposé par la rapporteure modifiant des références à l'article L. 411-2 dans deux ordonnances, par cohérence avec l'insertion d'un II. Trois amendements rédactionnels ont également été adoptés à l'initiative de la rapporteure.

L'article 34 a été modifié en séance par l'adoption de deux amendements proposés par la rapporteure afin de modifier les références à l'article L. 411-2 par cohérence avec l'insertion d'un II.

IV. La position de votre commission

Si le dispositif proposé par l'article 34 concerne potentiellement toute espèce protégée, il vise particulièrement le grand hamster d'Alsace. Cette espèce a connu une dégradation de ses populations depuis une vingtaine d'année, en raison, notamment, du développement de la culture du maïs en Alsace.

Le grand hamster est inscrit dans l'annexe des espèces d'intérêt communautaire qui nécessitent une protection stricte. La France est confrontée à un risque contentieux avec l'Union européenne, et a déjà été condamnée en juin 2011 par la Cour de justice de l'Union européenne, sans pénalités financières. Une nouvelle procédure pourrait conduire à une condamnation financière, dont le montant a été estimé à 150 millions d'euros par le Secrétariat général aux affaires européennes.

Afin de répondre à ce risque, un plan national d'actions a été mis en oeuvre à partir de 2012. Il est concentré sur un périmètre de 9 000 hectares au sein duquel des mesures agricoles individuelles et collectives favorables au développement du hamster sont mises en oeuvre. Ces mesures témoignent d'une prise en charge par les agriculteurs eux-mêmes de la sauvegarde du hamster sur leur territoire.

La mise en oeuvre du plan est encourageante, car la surface des cultures favorables à l'espèce a sensiblement augmenté, passant de 850 hectares en 2012 à 2 800 en 2015. Toutefois le nombre de terriers a connu des fluctuations fortes : après une augmentation de 37% entre 2013 et 2014, une baisse de 49 % a été constatée au printemps 2015.

Dans ce contexte, l'article 34, autant dans son esprit que dans ses modalités, pose problème aux agriculteurs qui le perçoivent comme une provocation, alors même qu'ils sont engagés dans des démarches collectives. Conscient des risques qui pèsent sur certaines espèces protégées, votre rapporteur considère qu'il est nécessaire de trouver une solution élaborée conjointement avec les agriculteurs et les autres parties prenantes. Un dispositif conventionnel, éventuellement inscrit dans le présent projet de loi, serait plus propice à une mise en oeuvre consensuelle de telles mesures, et donc à leur effectivité.

Par conséquent, votre commission a adopté les amendements identiques de suppression COM-62 de Rémy Pointereau, COM-31 de Sophie Primas au nom de la commission des affaires économiques, COM-85 de Daniel Laurent, COM-125 de Jean-Jacques Lasserre, COM-253 d'Annick Billon, COM-202 de Michel Raison, COM-257 de Philippe Bonnecarrère et COM-491 de Jean Bizet.

Votre commission a supprimé cet article.

Section 3 - Assolement en commun
Article 35 (article L. 411-39-1 du code rural et de la pêche maritime) - Finalité environnementale pour l'assolement en commun

Objet : cet article prévoit la possibilité pour un assolement en commun de poursuivre une finalité environnementale.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 411-39-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit la possibilité pour plusieurs preneurs de procéder à un assolement commun. L'assolement en commun est un mode de gestion collectif des parcelles agricoles, permettant notamment de fixer en commun la distribution des cultures et de mutualiser les moyens d'exploitation.

L'assolement en commun est mené dans le cadre d'une société en participation, à laquelle sont mises à disposition les parcelles concernées. Le propriétaire bailleur des parcelles doit en être informé par le preneur ou la société bénéficiaire de la mise à disposition.

L'article L. 411-39-1 n'attribue pas de finalité spécifique à l'assolement en commun.

II. Le projet de loi initial

L'article 35 complète le premier alinéa de l'article L. 411-39-1. Il introduit la notion de finalité de l'assolement en commun et prévoit qu'elle peut notamment être la préservation de la qualité de l'eau ou la protection de la biodiversité.

Cet article vise à permettre aux exploitants agricoles de s'associer afin d'atteindre une taille critique permettant de mutualiser des pratiques agro-écologiques difficiles à mettre en oeuvre individuellement dans des conditions économiques soutenables.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 35 n'a pas été modifié en commission.

L'article 35 a été modifié en séance publique, par l'adoption d'un amendement proposé par les députés Jean-Yves Caullet et Philippe Baumel.

La nouvelle rédaction prévoit désormais qu'au-delà de son objectif initial, un assolement en commun peut aussi avoir d'autres finalités, notamment la préservation de la qualité de l'eau ou la protection de la biodiversité.

Cette rédaction distingue ainsi l'objectif initial de l'assolement en commun, de finalités complémentaires et optionnelles qui peuvent être environnementales.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-32 proposé par Sophie Primas au nom de la commission des affaires économiques. Cet amendement précise que l'objectif initial de l'assolement en commun est économique ou social. En réaffirmant la "raison d'être" de l'assolement en commun, tout en laissant ouverte la possibilité de poursuivre une finalité environnementale complémentaire, cette précision permet de répondre aux inquiétudes exprimées sur le verdissement de cet outil agricole.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 4 - Aménagement foncier agricole et forestier
Article 36 (article L. 123-1 du code rural et de la pêche maritime) - Extension de l'aménagement foncier agricole et forestier à l'environnement

Objet : cet article attribue à l'aménagement foncier agricole et forestier une finalité environnementale.

I. Le droit en vigueur

L'aménagement foncier rural désigne les différentes opérations et procédures permettant de modifier la distribution des parcelles agricoles et forestières. L'article L. 121-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit que l'aménagement foncier rural a pour but d'améliorer les conditions d'exploitation des propriétés rurales agricoles ou forestières, d'assurer la mise en valeur des espaces naturels ruraux et de contribuer à l'aménagement du territoire communal ou intercommunal.

L'aménagement foncier agricole et forestier (AFAF) est un mode d'aménagement foncier rural, prévu aux articles L. 123-1 à L. 123-35 du même code. Il se fait au moyen d'une nouvelle distribution des parcelles morcelées et dispersées, sous maîtrise d'ouvrage du conseil départemental.

L'article L. 123-1 prévoit que l'AFAF a principalement pour but, par la constitution d'exploitations rurales d'un seul tenant ou à grandes parcelles bien groupées, d'améliorer l'exploitation agricole des biens qui y sont soumis. Il doit également avoir pour objet l'aménagement rural du périmètre dans lequel il est mis en oeuvre.

L'AFAF est fréquemment utilisé afin de procéder à une redistribution de parcelles fragmentées ou dispersées suite à un projet d'infrastructure ayant consommé du foncier agricole ou forestier.

II. Le projet de loi initial

L'article 36 modifie l'article L. 123-1 afin d'accroître la place des enjeux environnementaux dans les opérations d'AFAF.

Il modifie ainsi la dénomination de cette opération, reformulée en aménagement foncier agricole, forestier et environnemental.

Il complète les finalités de cette opération, qui doit également permettre, dans le périmètre concerné, une utilisation des parcelles à vocation naturelle, agricole ou forestière en vue de la préservation de l'environnement.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 36 a été complété en commission par l'adoption d'un amendement proposé par plusieurs députés écologistes. La rédaction modifiée de l'article prévoit que l'utilisation des parcelles en faveur de la préservation de l'environnement repose notamment sur l'enherbement des cultures et sur le développement des zones sans pesticides.

L'article 36 a été modifié en séance publique par l'adoption d'un amendement proposé par les députés Jean-Yves Caullet et Philippe Baumel. Cet amendement supprime les dispositions ajoutées en commission, afin de laisser libre l'appréciation des acteurs locaux quant aux moyens à mettre en oeuvre sur les parcelles afin de préserver l'environnement.

IV. La position de votre commission

S'il est souhaitable de permettre aux opérations d'aménagement foncier rural de prendre en considération les enjeux environnementaux, votre rapporteur note que l'aménagement foncier agricole et forestier est fondamentalement un outil au service d'une meilleure exploitation agricole des parcelles concernées. Votre rapporteur note également que les dispositions générales relatives à l'aménagement foncier rural et communes aux différents modes d'aménagement foncier prévoient déjà qu'ils ont pour but d'assurer la mise en valeur des espaces naturels ruraux, et de contribuer à l'aménagement durable du territoire.

La rédaction prévue à l'article 36 suggère qu'une finalité environnementale supplémentaire est imposée aux opérations d'aménagement foncier agricole et forestier. L'esprit de cette disposition est de faire des enjeux environnementaux un pivot, et non plus une finalité seulement accessoire des opérations de redistribution des parcelles.

Afin de tenir compte des inquiétudes exprimées sur l'évolution de cet outil agricole, votre commission a adopté l'amendement COM-624 proposé par votre rapporteur. Cet amendement établit un lien entre l'aménagement foncier agricole et forestier et le nouveau principe de complémentarité entre environnement, agriculture et sylviculture, inscrit dans le code rural et de la pêche maritime par l'article 2 du présent projet de loi. Ainsi la dimension environnementale existante de l'aménagement foncier agricole et forestier est réaffirmée, sans toutefois faire de cet élément un pivot des opérations d'aménagement foncier, au risque de remettre en cause la finalité agricole première de cet outil.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 36 bis AA (nouveau) (article L. 121-4 du code de l'urbanisme) - Consultation du Centre national de la propriété forestière

Objet : cet article, inséré par votre commission, confère au Centre national de la propriété forestière le rôle de personne publique associée à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

Le Conseil national de la propriété forestière (CNPF) est un établissement public de l'État à caractère administratif, compétent, dans le cadre de la politique forestière définie par les lois et règlements, pour développer, orienter et améliorer la gestion forestière des bois, forêts et terrains privés.

L'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime prévoit que les schémas directeurs, les plans d'occupation des sols ou les documents d'urbanisme en tenant lieu et les documents relatifs au schéma départemental des carrières ou au schéma régional des carrières prévoyant une réduction des espaces forestiers ne peuvent être rendus publics ou approuvés qu'après avis du CNPF.

L'article L. 121-4 du code de l'urbanisme précise les personnes publiques associées de plein droit à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme.

II. La position de votre commission

La forêt privée compte pour plus de 70% de la forêt en France, qui couvre dans son ensemble près d'un tiers du territoire métropolitain. Considérant qu'il était important de renforcer la prise en compte des enjeux forestiers dans l'aménagement du territoire, votre commission a adopté l'amendement COM-176 déposé par Anne-Catherine Loisier et Annick Billion, afin d'associer le CNPF à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme, en complétant l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 36 bis A (article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme) - Protection des espaces boisés

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à supprimer l'application automatique du régime des espaces boisés classés aux espaces boisés identifiés dans le plan local d'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 123-5-1 du code de l'urbanisme prévoit la possibilité, dans le règlement du plan local d'urbanisme (PLU), d'identifier et de localiser des éléments de paysage et de délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique, architectural ou écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et de définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation.

La loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a modifié l'article L. 123-5-1 en précisant que, lorsque les espaces ainsi identifiés sont des espaces boisés, les prescriptions définies pour assurer leur préservation sont alors celles du régime des espaces boisés classés (EBC), prévu à l'article L. 130-1 du code du même code.

Le régime des EBC interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. Le classement en EBC entraîne également le rejet de plein droit de la demande d'autorisation de défrichement prévue aux chapitres Ier et II du titre Ier livre III du code forestier, relatifs aux bois et forêts des particuliers. Les coupes et abattages d'arbres sont également soumis à une déclaration préalable.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 36 bis A a été introduit en séance publique, par l'adoption d'un amendement déposé par les députés Martial Saddier, Lionel Tardy et Jean-Marie Sermier.

Cet article supprime la disposition de l'article L. 123-5-1 prévoyant l'application automatique des prescriptions des EBC aux espaces boisés identifiés par le règlement du PLU.

Il vise ainsi à rétablir une distinction entre deux outils : l'identification et l'élaboration de prescriptions pour certains espaces boisés identifiés dans le règlement du PLU, et l'application d'un régime juridique intégré et plus protecteur pour les espaces boisés classés par les PLU. Selon l'importance et le rôle écologique des espaces boisés, les collectivités territoriales disposeront ainsi d'outils différents. Pour certains espaces qui sont d'intérêt, sans justifier un classement - bosquets, haies, arbres isolés - les collectivités pourront ainsi moduler les prescriptions selon les besoins locaux.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à l'adoption de cet article, qui permet de diversifier les outils de protection des espaces boisés à disposition des collectivités territoriales. En permettant de mieux adapter les prescriptions aux espaces boisés considérés, cet article est propice à une meilleure protection des continuités écologiques. Il remédie à une certaine rigidité, qui impose d'appliquer le régime des espaces boisés classés à tout espace boisé d'intérêt pour la biodiversité, et qui peut décourager certaines collectivités souhaitant protéger leurs espaces boisés.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 5 - Gestion du domaine public de l'Etat
Article 36 ter (article L. 2123-2 du code général de la propriété des personnes publiques) - Gestion de terrains relevant du domaine public de l'État par des conservatoires régionaux d'espaces naturels agréés

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, vise à permettre aux conservatoires régionaux d'espaces naturels agréés de gérer des terrains relevant du domaine public de l'État.

I. Le droit en vigueur

Les conservatoires régionaux d'espaces naturels (CREN) sont des associations à but non lucratif qui « contribuent à la préservation d'espaces naturels et semi-naturels notamment par des actions de connaissance, de maîtrise foncière et d'usage, de gestion et de valorisation du patrimoine naturel sur le territoire régional » (art. L. 414-11 du code de l'environnement).

Les CREN peuvent être agréés conjointement par l'État et la région, pour une période déterminée. Les CREN sont regroupés au sein de la Fédération des conservatoires d'espaces naturels, qui assure leur représentation et leur coordination technique à l'échelon national. On dénombre aujourd'hui 29 conservatoires, gérant plus de 2 800 sites naturels représentant près de 150 000 hectares.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 36 ter a été introduit en commission, par l'adoption d'un amendement de la rapporteure.

Ces dispositions complètent l'article L. 2123-2 du code général de la propriété des personnes publiques relatif aux différentes personnes morales pouvant se voir confier la gestion d'immeubles appartenant au domaine public de l'État, à des fins de conservation, de protection ou de mise en valeur. L'article 36 ter insère ainsi la possibilité de confier la gestion de tels immeubles à des CREN.

L'article 36 ter n'a pas été modifié en séance publique

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à cette disposition, permettant de confier la gestion de terrains relevant du domaine public de l'État aux conservatoires régionaux d'espaces naturels agréés. Ces organismes ont en effet un rôle essentiel de protection de l'environnement et de la biodiversité par des actions de maîtrise foncière. Un certain nombre d'immeubles appartenant au domaine public de l'État, et notamment des terrains militaires, ont un intérêt pour le patrimoine naturel et la protection de la biodiversité. Confier la gestion de certains de ces terrains aux conservatoires, dont l'expertise est reconnue, permettra d'améliorer leur conservation, leur protection ou leur mise en valeur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 36 quater A (nouveau) (article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques) - Cession à titre gratuit d'immeubles du domaine privé de l'État à un conservatoire régional d'espaces naturels

Objet : cet article, inséré par votre commission, vise à permettre la cession à titre gratuit d'immeubles du domaine privé de l'État à un conservatoire régional d'espaces naturels agréé, lorsque ces immeubles présentent une forte valeur écologique.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit la possibilité de vendre un immeuble du domaine privé de l'État, lorsque ces biens ne sont plus utilisés par un service civil ou militaire de l'État, ou un établissement public de l'État.

En l'absence de dispositions spécifiques, la cession à titre gratuit de biens, y compris ceux relevant du domaine privé de l'État, n'est pas autorisée, en application du principe d'incessibilité des propriétés publiques à vil prix.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté deux amendements identiques COM-310 de Nicole Bonnefoy et COM-379 de Cyril Pellevat, considérant qu'en présence de terrains présentant une forte valeur écologique, il était pertinent de permettre une cession à titre gratuit de biens immeubles relevant du domaine privé de l'État à des conservatoires régionaux d'espaces naturels agréés.

L'agrément des conservatoires garantit que le conservatoire a, à titre principal, un objet non commercial exercé depuis au moins cinq ans. Un décret en Conseil d'État permettra de préciser les modalités de ces transferts. Cette disposition nouvelle complète utilement l'article 36 ter qui prévoit de confier à des conservatoires agréés la gestion d'immeubles relevant du domaine public de l'État.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 36 quater B (nouveau) (article 885-0 V bis A du code général des impôts) - Imputation sur l'impôt de solidarité sur la fortune des dons à des conservatoires régionaux d'espaces naturels agréés

Objet : cet article, inséré par votre commission, prévoit la possibilité d'imputer sur l'impôt de solidarité sur la fortune les dons effectués au profit des conservatoires régionaux d'espaces naturels agréés.

I. Le droit en vigueur

L'article 885-0 V bis A du code général des impôts prévoit la possibilité, pour un redevable de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), d'imputer au montant de l'impôt 75% du montant des dons en numéraire ou des dons en pleine propriété de titres de société admis aux négociations sur un marché réglementé, effectués au profit de plusieurs catégories d'organismes : établissements de recherche ou d'enseignement supérieur, fondations reconnues d'utilité publique, entreprises d'insertion, fondations universitaires, Agence nationale de la recherche.

La réduction sur le montant de l'impôt est plafonnée à 50 000 euros.

II. La position de votre commission

L'intégration des conservatoires régionaux d'espaces naturels agréés aux organismes auxquels les dons des particuliers sont imputables à l'ISF doit permettre de soutenir l'activité des conservatoires, appelés à avoir un rôle croissant en matière de biodiversité. L'agrément des conservatoires garantit par ailleurs que le conservatoire a, à titre principal, un objet non commercial.

Votre commission a donc adopté les amendements identiques COM-213 de Michel Raison et COM-381 de Cyril Pellevat, en les modifiant pour corriger une erreur matérielle à l'article visé dans le code général des impôts.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 36 quater C (nouveau) (article L. 414-11 du code de l'environnement) - Missions des conservatoires régionaux d'espaces naturels

Objet : cet article, inséré par votre commission, confère aux conservatoires régionaux d'espaces naturels des missions d'expertise et d'animation territoriale en appui aux politiques publiques en faveur du patrimoine naturel.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 414-11 du code de l'environnement donne pour missions aux conservatoires régionaux d'espaces naturels de contribuer à la préservation d'espaces naturels et semi-naturels notamment par des actions de connaissance, de maîtrise foncière et d'usage, de gestion et de valorisation du patrimoine naturel sur le territoire régional.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté les amendements identiques COM-365 de Joël Labbé et Ronan Dantec, COM-153 d'Evelyne Didier et COM-383 de Cyril Pellevat, visant à confier explicitement des missions d'expertise et d'animation territoriale aux conservatoires régionaux d'espaces naturels, en appui aux politiques publiques en faveur du patrimoine naturel.

Devenus des acteurs majeurs de la gestion des espaces naturels, les conservatoires ont développé une expertise de référence en matière de préservation du patrimoine naturel, et sont devenus des partenaires importants de l'État et des collectivités territoriales pour la mise en oeuvre des politiques publiques environnementales.

Ces dispositions permettent de consacrer et de renforcer ces fonctions, en faveur d'une meilleure préservation de la biodiversité au niveau local.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Section 6 - Espaces de continuités écologiques
Article 36 quater (article L. 131-1 [nouveau] du code de l'urbanisme) - Création d'espaces de continuités écologiques

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, prévoit la possibilité d'identifier des espaces de continuités écologiques dans les plans locaux d'urbanisme, et d'élaborer des prescriptions afin de les préserver.

I. Le droit en vigueur

Les continuités écologiques correspondent aux zones vitales, ou « réservoirs de biodiversité », et aux espaces appelés « corridors écologiques » qui permettent à la population d'une espèce de circuler et d'accéder aux zones vitales.

L'article L. 371-1 du code de l'environnement prévoit que la trame verte et bleue a pour objectif d'enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques. La trame verte et bleue est ainsi constituée des réservoirs de biodiversité et des corridors écologiques, constitués des espaces naturels ou semi-naturels ainsi que des formations végétales linéaires ou ponctuelles, permettant de relier les réservoirs de biodiversité.

L'article L. 371-3 prévoit l'élaboration d'un schéma régional de cohérence écologique (SRCE) dans chaque région. Ce document-cadre analyse les enjeux régionaux relatifs à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques et identifie les espaces naturels et les corridors écologiques. Les collectivités territoriales prennent en compte le SRCE lors de l'élaboration ou de la révision de leurs documents d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme.

L'article L. 121-1 du code de l'urbanisme prévoit que « les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable, [...] la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ».

La loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme a modifié le contenu du règlement du plan local d'urbanisme (PLU), prévu à l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, pour donner la possibilité d'« identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique, architectural ou écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation ».

L'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme, modifié par la loi susmentionnée, prévoit également la possibilité, au sein des orientations d'aménagement et de programmation du PLU, de « définir des actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 36 quater a été introduit en commission par l'adoption d'un amendement de la rapporteure. Cet article insère un chapitre II nouveau au titre III du livre Ier du code de l'urbanisme, relatif aux espaces de continuités écologiques.

Ces nouvelles dispositions prévoient la possibilité, au sein d'un PLU ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, de classer en espaces de continuités écologiques (ECE) un espace ou une formation végétale naturelle ou semi-naturelle nécessaire à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques, et compris dans le périmètre de la trame verte ou de la trame bleue. Dans les communes non couvertes par un tel document d'urbanisme, le conseil municipal peut identifier par délibération de tels ECE, après enquête publique.

Le classement ou l'identification d'ECE interdit tout changement d'affectation, mode d'occupation ou utilisation du sol de nature à compromettre la préservation ou la remise en bon état des espaces concernés, à l'exception des travaux d'exploitation courante et d'entretien normal.

Le classement ou l'identification en ECE d'une zone humide entraîne de plein droit, pour l'application des dispositions du chapitre IV du titre Ier du livre II du code de l'environnement, le rejet de de la demande d'autorisation ou l'opposition à la déclaration pour les installations, ouvrages, travaux ou activités (IOTA), à l'exception de ceux relatifs aux prélèvements et rejets en milieu aquatique.

Ces interdictions ne s'appliquent pas pour l'exploitation de produits minéraux importants pour l'économie nationale ou régionale et dont les gisements ont fait l'objet d'une reconnaissance par un plan d'occupation des sols avant le 10 juillet 1973 ou par un document d'urbanisme en tenant lieu. Dans ce cas, l'autorisation ne peut être accordée que si le pétitionnaire s'engage à réaménager le site exploité, et si les conséquences de l'exploitation, au vue de l'étude d'impact, ne sont pas dommageables pour l'environnement.

Dans l'attente de l'approbation du plan, la délibération prescrivant l'élaboration d'un PLU ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu peut soumettre à déclaration préalable sur tout ou partie du territoire, tout changement d'affectation, mode d'occupation ou utilisation du sol de nature à compromettre la préservation ou la remise en bon état des espaces et formations végétales mentionnées dans les trames vertes et bleues. Cette disposition vise à permettre à de petites communes, en cours d'élaboration d'un document d'urbanisme, de renforcer la protection des espaces naturels.

Les conditions d'application de ces dispositions doivent être précisées par un décret en Conseil d'État.

Le régime des infractions aux documents d'urbanisme, prévu aux articles L. 480-1 à L. 480-9 du code de l'urbanisme, est étendu aux changements d'affectation, de mode d'occupation ou d'utilisation des sols en infraction avec les prescriptions relatives aux ECE.

Ces dispositions visent ainsi à doter les communes d'un outil opérationnel afin de protéger les continuités écologiques sur leur territoire, et particulièrement les corridors écologiques. Les ECE doivent être complémentaires aux espaces boisés classés, en permettant de protéger d'autres espaces et formations végétales que les espaces boisés. Le régime des ECE ainsi proposé s'inspire directement du régime des espaces boisés classés prévu à l'article L. 130-1 du code de l'environnement.

L'article 36 quater a été réécrit en séance publique, par l'adoption de deux amendements du Gouvernement.

L'article prévoit désormais que le règlement d'un PLU peut identifier et localiser des espaces de continuités écologiques, et définir des prescriptions de nature à assurer leur préservation.

Les dispositions du chapitre II nouveau relatif à l'ECE ont été simplifiées et prévoient désormais :

- une définition de la notion d'ECE, espace ou formation végétale ou aquatique, naturelle ou semi-naturelle, intégré dans les trames vertes et bleues, nécessaire à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques ;

- une justification de l'identification et de la localisation des ECE ainsi que des prescriptions au sein du PLU, au regard de l'intérêt patrimonial des espaces et formations concernées, ou de leur identification dans le SRCE.

Il est par ailleurs précisé que l'identification, la localisation et les prescriptions « tiennent compte des activités humaines, notamment agricoles ».

Les autres dispositions adoptées en commission ont été supprimées. La rédaction adoptée en séance a donc sensiblement infléchi le dispositif des ECE, en supprimant les obligations systématiques liées à leur identification et en renvoyant au règlement du PLU l'édiction des prescriptions.

III. La position de votre commission

Votre commission considère que le dispositif des espaces de continuités écologiques, tel qu'adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, permet de doter les collectivités territoriales d'un outil simple à mobiliser afin de protéger les espaces naturels nécessaires aux continuités écologiques et souvent de petite taille.

Ce faisant, l'article 36 quater permet de donner une application plus concrète aux continuités identifiées dans la trame verte et bleue. Ces dispositions ne prévoient pas de zonage supplémentaire. Les élus locaux pourront mobiliser cet outil selon les caractéristiques et les besoins de leur territoire, et tiendront compte des activités humaines, notamment agricoles, dans l'identification des espaces de continuités écologiques et l'élaboration des prescriptions afférentes.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 6 bis - Biodiversité en milieux urbain et péri-urbain
Article 36 quinquies A (article L. 111-6-1 du code de l'urbanisme) - Exploitation des toitures des surfaces nouvellement bâties dans les zones commerciales

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, impose la végétalisation ou l'installation de procédés de production d'énergies renouvelables sur la toiture des nouveaux établissements commerciaux soumis à autorisation, et crée une comptabilisation défavorable aux places de stationnement imperméabilisées.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 111-6-1 du code de l'urbanisme limite l'emprise au sol des aires de stationnement affectées à un commerce soumis à autorisation d'exploitation commerciale (AEC). Ces dispositions ont été renforcées par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. La surface de l'aire de stationnement, antérieurement plafonnée à une fois et demie la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce, a été abaissée aux trois quarts de cette même surface de vente. Par ailleurs, la même loi a créé un dispositif incitatif en faveur des places de stationnement perméables, dont seulement la moitié de la surface est comptée dans le cadre du plafonnement.

Les dispositions relatives à l'AEC sont prévues au chapitre II du titre V du livre VII du code de commerce. L'article L. 752-1 du code du commerce soumet notamment à cette autorisation administrative préalable les projets ayant pour objet la création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, l'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet, ou la création d'un ensemble commercial dont la surface de vente totale est supérieure à 1 000 mètres carrés.

La délivrance de l'autorisation est subordonnée à une décision favorable de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC), chargée d'examiner le projet. En matière d'exigences environnementales, les conditions d'obtention d'une AEC ont été renforcées par la loi n°2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce,  la CDAC prend désormais en considération, en matière de développement durable :

« a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ;

b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ;

c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. » 

Le demandeur de l'autorisation conserve toutefois le choix des mesures qu'il propose de mettre en oeuvre en matière de développement durable dans le cadre du projet.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 36 quinquies a été inséré par adoption en séance publique à l'Assemblée nationale d'un amendement déposé par le groupe écologiste, sous-amendé par le Gouvernement. Un amendement du Gouvernement a également été adopté, créant l'alinéa 3 de l'article.

Les alinéas 1 et 2 de l'article prévoient que les projets soumis à AEC, doivent intégrer sur tout ou partie de la toiture des bâtiments, et de façon non exclusive, des procédés de production d'énergies renouvelables, ou un système de végétalisation basé sur un mode cultural garantissant un haut degré d'efficacité thermique et d'isolation, et favorisant la préservation et la reconquête de la biodiversité.

L'alinéa 3 de l'article prévoit qu'à compter du 1er janvier 2017, la surface des places de stationnement imperméabilisées compte pour le double de leur surface, dans le cadre du plafond de l'aire de stationnement des projets soumis à AEC.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur regrette l'absence d'analyse sur l'impact de ces mesures, introduites par amendement en séance publique à l'Assemblée nationale. Votre rapporteur note également que ces dispositions durcissent une législation déjà modifiée par deux lois différentes en 2014.

S'agissant de l'obligation de végétaliser ou de créer des installations de production d'énergie renouvelable sur tout ou partie de la toiture, le bénéfice pour l'environnement est très incertain, tandis que les coûts pour les activités concernées sont certains et élevés. La végétalisation entraîne une surcharge importante qui implique un surenchérissement des coûts de construction, et sa participation à la performance énergétique des établissements est limitée voire négative, dès lors que les nouvelles constructions sont mieux optimisées dans leur conception. La mise en place de panneaux photovoltaïques est compromise par l'obligation de soumettre les installations d'une puissance supérieure à 100 kilowatts-crête à un appel d'offres de la Commission de régulation de l'énergie et par le statut comptable de l'autoproduction d'énergie. Par ailleurs, l'efficacité de ces dispositifs est conditionnée par la localisation du projet sur le territoire national.

S'agissant des contraintes accrues en matière de places de stationnement, votre rapporteur regrette que le dispositif revienne sur l'esprit de la loi ALUR, en passant d'une logique incitative à une logique coercitive. En imposant de fait le recours à des places perméables, le dispositif méconnaît les inconvénients techniques de ce procédé et les alternatives disponibles pour les places imperméabilisées. Les projets d'établissements commerciaux qui souhaiteraient opter pour des places imperméabilisées verraient la surface de leur aire de stationnement fortement déséquilibrée par rapport à leur surface de vente, dans des zones de chalandise souvent très fréquentées.

En conséquence, votre commission a adopté les amendements identiques de suppression COM-5 de René-Paul Savary, COM-3 d'Antoine Lefèvre, COM-7 de Cyril Pellevat et COM-15 de Sophie Primas au nom de la commission des affaires économiques.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 36 quinquies B (article L. 229-26 du code de l'environnement) - Rôle de la biodiversité urbaine pour lutter contre le changement climatique pris en compte dans le PCET

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, intègre une prise en compte de la biodiversité en milieu urbain dans le programme d'actions du plan climat-énergie territorial, afin d'adapter la ville au changement climatique.

I. Le droit en vigueur

Le Plan climat national de 2004 a mis en place un dispositif volontaire, les plans climat territoriaux (PCT) prévoyant que ces actions devaient permettre de :

- connaître les émissions du territoire et les tendances d'évolution

- définir une stratégie avec l'ensemble des acteurs

- fixer des objectifs et des indicateurs de suivi pour l'évaluation

- mettre en oeuvre les différentes actions de façon cohérente et justifiée

- évaluer la vulnérabilité du territoire (adaptation au changement climatique).

La loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », a rendu obligatoire l'adoption de plans climat-énergie territoriaux (PCET) par les régions, les départements, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, les communes et communautés de communes de plus de 50 000 habitants, au plus tard le 31 décembre 2012.

Les PCET, en tant que programmes d'actions dépendant majoritairement des documents d'urbanisme, doivent être pris en compte par les SCOT et les PLU.

L'article L. 229-26 du code de l'environnement dispose que ces plans, rendus publics et mis à jour tous les cinq ans, définissent :

1° Les objectifs stratégiques et opérationnels de la collectivité afin d'atténuer et lutter efficacement contre le réchauffement climatique et de s'y adapter ;

2° Le programme des actions à réaliser afin notamment d'améliorer l'efficacité énergétique, d'augmenter la production d'énergie renouvelable et de réduire l'impact des activités en termes d'émissions de gaz à effet de serre, conformément aux objectifs issus de la législation européenne relative à l'énergie et au climat ;

3° Un dispositif de suivi et d'évaluation des résultats.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a inséré cet article additionnel en adoptant en séance publique un amendement déposé par le groupe écologiste.

Le présent article complète le 2° du II de l'article L. 229-26 du code de l'environnement, en prévoyant que le programme d'actions du plan climat-énergie territorial intègre des actions permettant de favoriser la biodiversité pour adapter la ville au changement climatique.

Cet article vise ainsi à prendre en compte la contribution de la biodiversité pour lutter contre le changement climatique en milieu urbain.

III. La position de votre commission

L'article 56 du projet de loi de transition énergétique pour la croissance verte réécrit l'article L. 229-26 du code de l'environnement, afin de modifier le contenu et le niveau d'élaboration du plan climat-énergie territorial, renommé plan climat-air-énergie territorial (PCAET). Ces nouvelles dispositions prévoient l'élaboration d'un PCAET par tous les EPCI à fiscalité propre.

Votre rapporteur considère que, si la préservation de la biodiversité est un enjeu important de l'adaptation au changement climatique, l'imprécision de la disposition proposée par l'article 36 quinquies B et son inadaptation aux EPCI à fiscalité propre en milieu rural justifient de ne pas généraliser la définition d'actions à ce sujet dans tous les PCAET. L'élaboration d'un PCAET constitue déjà une obligation nouvelle pour les collectivités territoriales, qu'il n'est pas souhaitable de complexifier par de nouveaux éléments. L'absence de dispositions spécifiques n'empêchera pas le recours éventuel à de telles solutions, lorsque le contexte local le justifiera.

Votre commission a adopté l'amendement de suppression COM-608 proposé par votre rapporteur.

Votre commission a supprimé cet article.

Section 7 - Associations foncières pastorales
Article 36 quinquies (article L. 135-1 du code rural et de la pêche maritime) - Renforcement des associations foncières pastorales

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, inscrit dans le code rural le rôle des associations foncières pastorales en matière de préservation de la biodiversité et des paysages.

I. Le droit en vigueur

Les associations foncières pastorales (AFP) ont été créées par la loi du 3 janvier 1972 relative à la mise en valeur pastorale dans les régions d'économie montagnarde. Les dispositions relatives aux AFP sont prévues au chapitre V du titre III du livre Ier du code rural et de la pêche maritime.

L'article L. 135-1 dispose que les AFP sont des associations syndicales, réunissant des propriétaires de terrains à destination agricole ou pastorale ainsi que des terrains boisés ou à boiser concourant à l'économie agricole, pastorale et forestière. Les associations syndicales sont des regroupements ayant pour objet de réaliser des travaux d'intérêt général. Les AFP assurent l'aménagement, l'entretien et la gestion des ouvrages collectifs permettant une bonne utilisation de ces fonds ainsi que les travaux nécessaires à l'amélioration ou à la protection des sols.

En application de l'article L. 113-2, les AFP peuvent être créées dans les régions où la création ou le maintien d'activités agricoles à prédominance pastorale est, en raison de la vocation générale du territoire, de nature à contribuer à la protection du milieu naturel, des sols et des paysages ainsi qu'à la sauvegarde de la vie sociale.

L'objectif des AFP est de lutter contre la fragmentation foncière, en favorisant le regroupement des terres, leur aménagement et leur entretien en commun. Les AFP participent ainsi au maintien des activités agricoles et pastorales dans les zones de montagne.

Plusieurs modes de création d'une AFP existent. Elle peut être créée par la volonté de plusieurs propriétaires de s'associer. Elle peut également être créée à l'initiative d'une collectivité territoriale, après autorisation du préfet, et prend alors la forme d'un établissement public regroupant les différents propriétaires, chargés d'exécuter des travaux d'intérêt général. Elle peut enfin être créée d'office par le préfet sous la forme d'un établissement public, si l'abandon des terres ou le défaut d'entretien constitue un danger et que les deux autres modes de création n'ont pas abouti.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel a été inséré en commission à l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement de la rapporteure.

L'article 36 quinquies modifie l'article L. 135-1 du code rural et de la pêche maritime afin de prévoir que les AFP regroupent les propriétaires de terrains à destination agricole ou pastorale et de terrains boisés ou à boiser qui concourent à la préservation de la biodiversité ou des paysages, en sus de concourir à l'économie agricole, pastorale et forestière.

Cet article vise ainsi à consacrer et à renforcer le lien entre la gestion en commun des terrains utilisés par les activités pastorales, le maintien de ces activités, et la préservation de la biodiversité et des paysages.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à cet article qui consacre la participation des associations foncières pastorales à la biodiversité et à la qualité des paysages par leur gestion en commun des terrains à destination agricole, pastorale ou forestière. Ces dispositions reconnaissent ainsi le rôle majeur des activités pastorales et les enjeux de leur maintien en zone de montagne.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 36 sexies - Rapport sur l'opportunité de classer le frelon asiatique dans la catégorie des organismes nuisibles

Objet : cet article, inséré en séance à l'Assemblée nationale, prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur l'opportunité de classer le frelon asiatique dans la catégorie des organismes nuisibles.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 36 sexies a été inséré en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative du groupe UDI.

Il prévoit que le Gouvernement doit remettre au Parlement dans un délai de deux ans un rapport « sur l'opportunité de classer le frelon asiatique (vespa velutina) dans la catégorie des organismes nuisibles, au sens du code rural et de la pêche maritime ».

III. La position de votre commission

Le plan de développement durable de l'apiculture (2013-2015) mis en oeuvre par le ministère en charge de l'agriculture, comporte déjà un volet spécifiquement dédié à la lutte contre le frelon asiatique, qui s'est installé dans certains territoires depuis 2007.

Un arrêté du 26 décembre 2012 a classé le frelon asiatique dans la liste des dangers sanitaires de deuxième catégorie, outil juridique qui a permis aux professionnels et aux collectivités de mettre en oeuvre des programmes de lutte sur les territoires.

Un arrêté du 22 janvier 2013 interdit l'introduction du frelon sur le territoire national.

En outre, le Gouvernement a indiqué, dans une réponse à une question écrite publiée le 8 janvier 2015, que « la direction générale de l'alimentation (DGAL) anime un groupe de travail comprenant l'ensemble des partenaires : le muséum national d'histoire naturelle, l'institut technique de l'abeille et de la pollinisation (ITSAP), les syndicats et les professionnels de la filière », dans le but « de suivre l'évolution de ce prédateur et d'expertiser les voies et moyens de lutte efficace ».

Une expérimentation a ainsi été lancée en 2013 afin de tester l'efficacité des appâts et des pièges à frelon. Le Gouvernement avait indiqué que ses résultats, disponibles début 2015, devraient permettre une mise à jour de la réglementation.

Le Gouvernement avait indiqué que celle-ci pourrait être soumise à l'avis du conseil national d'orientation de la politique sanitaire animale et végétale (CNOPSAV) lorsque seront disponibles, d'une part, l'avis de l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail sur les dangers sanitaires menaçant l'abeille attendu pour le premier semestre 2015, d'autre part, une expertise sur les méthodes de lutte efficaces à mettre en oeuvre.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE III - Milieu marin
Section 1 - Pêche professionnelle en zone Natura 2000
Article 37 (article L. 414-4 du code de l'environnement) - Activités de pêche maritime professionnelle en zone Natura 2000

Objet : cet article crée pour la pêche maritime professionnelle un régime dérogatoire au régime classique d'évaluation individuelle des incidences sur les sites Natura 2000 par le biais d'une analyse collective en amont et, le cas échéant, de mesures réglementaires d'encadrement propres à chaque site.

I. Le droit en vigueur

L'article 6.3 de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages impose que toute activité susceptible d'avoir un impact significatif sur les sites Natura 2000 fasse l'objet d'une évaluation de ses incidences préalablement à son autorisation.

En droit interne, le dispositif d'évaluation est défini à l'article L. 414-4 du code de l'environnement :

- le I décline la liste des documents soumis à une « Évaluation des incidences Natura 2000 », soit en raison de leur impact individuel, soit en raison de leurs effets cumulés : « documents de planification (...), programmes ou projets d'activités, de travaux, d'aménagement, d'ouvrages ou d'installations », ainsi que les « manifestations et interventions dans le milieu naturel ou le paysage » ;

- le II prévoit un mécanisme de dispense dans le cadre des contrats Natura 2000 ou des « engagements spécifiques définis par une charte Natura 2000 » ;

-les paragraphes suivants (III à IX) précisent le rôle de l'administration : élaboration concertée de listes nationales ou locales des documents, programmes ou projets concernés, pouvoir discrétionnaire d'imposer une évaluation, blocage systématique en l'absence d'évaluation ou lorsque celle-ci est insuffisante ou défavorable, possibilité de passer outre les résultats négatifs d'une évaluation pour des raisons d'intérêt public majeur et sous réserve de mesures compensatoires.

Toutefois, ce régime, qui implique que chaque porteur de projet réalise individuellement une évaluation des incidences de son activité sur les sites concernés dans le cadre de sa demande d'autorisation, n'est pas adapté aux spécificités des activités de pêche maritime professionnelle :

- il n'existe pas de correspondance entre les autorisations de pêche et les sites Natura 2000, les autorisations de pêche ayant des portées variables par zone, par engin et par type d'espèce ;

- une évaluation des incidences purement individuelle ne prendrait pas en compte les impacts cumulés des différentes activités de pêche sur une zone donnée ;

- il est impossible d'appliquer ce dispositif aux pêcheurs étrangers, du fait des règles de compétence des États et de l'Union européenne définies dans le cadre de la politique commune des pêches, et le réserver aux seuls pêcheurs nationaux reviendrait à créer une distorsion de concurrence en leur défaveur.

Par conséquent, il existe aujourd'hui une situation de vide juridique de fait pour l'exercice des activités de pêche maritime professionnelle en zone Natura 2000, avec un risque potentiel de contentieux communautaire18(*).

II. Le projet de loi initial

Pour remédier à cette situation, le présent article insère un II bis à l'article L. 414-4 du code de l'environnement, afin de prévoir un dispositif d'analyse mutualisée des risques à l'échelle de chaque site Natura 200019(*), pour l'ensemble des activités de pêche maritime professionnelle dans ce périmètre. Cette analyse doit être effectuée lors de l'élaboration ou de la révision du document d'objectifs du site concerné. Des mesures réglementaires conservatoires sont également imposées lorsqu'un risque d'impact négatif est identifié, afin de « garantir que ces activités n'ont pas d'effet significatif sur le site au regard desdits objectifs ».

En conséquence, le dispositif exonère les pêcheurs de l'obligation communautaire d'évaluation individuelle, puisque la condition d'innocuité de leur activité est vérifiée en amont par une analyse de risque collective et en aval par des mesures d'encadrement de nature réglementaire.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article n'a fait l'objet d'aucune modification par les députés.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur juge ce dispositif raisonnable, puisqu'il permet d'adopter des mesures réglementaires propres à chaque site Natura 2000 en fonction des risques identifiés. Une autre option serait la mise en place d'un permis de pêche spécifique en zone Natura 2000, mais elle n'irait pas dans le sens de la simplification administrative et serait difficilement applicable aux pêcheurs étrangers.

À contrario, le dispositif du présent article permet d'imposer ces mesures réglementaires aux navires étrangers, dans le respect des règles de la politique commune des pêches. Ces mesures pourront être adoptées :

- après consultation de la Commission européenne, des États-membres et des conseils consultatifs régionaux des pêches concernés dans les « zones de droits historiques »20(*) ;

- par la procédure de codécision au niveau européen au-delà des 12 milles nautiques.

L'étude d'impact annexée au projet de loi précise que cette disposition est le fruit d'une large concertation avec les représentants des professionnels de la pêche maritime et a obtenu un avis favorable du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins. Par ailleurs, d'autres pays européens comme les Pays-Bas ou le Royaume-Uni ont d'ores et déjà mis en place des dispositifs similaires.

La mise en oeuvre de ce dispositif, à travers la réalisation initiale des analyses de risques au niveau de chaque site Natura 2000, implique un investissement significatif de la part des services de l'État et des collectivités gestionnaires de sites Natura 2000. L'étude d'impact met cependant en avant l'existence d'économies d'échelle liées à l'existence d'une méthodologie commune déjà développée par le Muséum national d'histoire naturelle, ainsi qu'à la délégation progressive de la gestion de nombreux sites Natura 2000 à l'Agence des aires marines protégées. À terme, des économies de coûts pour les services instructeurs des autorisations de pêche sont attendues, puisque ceux-ci n'auront pas à instruire d'évaluation d'incidences individuelles lors de la délivrance d'une autorisation de pêche.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, le coût unitaire de ces analyses de risques devrait s'élever à environ 20 000 euros par site (soit 0,25 ETP d'un chargé de mission Natura 2000 sur un an, 0,1 ETP d'un géomaticien sur un an et 0,25 ETP en cas d'enquêtes complémentaires menées). À ce stade, il est prévu de conduire ces analyses sur 40 sites Natura 2000 pour la façade Atlantique et Manche et sur 38 sites pour la façade Méditerranée en 2015-2017. Ces dépenses seront prises en charge sur le budget de l'Agence française de la biodiversité. Des discussions sont en cours pour rendre éligibles ces opérations à un cofinancement par le nouveau Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Au final, votre rapporteur propose simplement un amendement COM-573 de clarification rédactionnelle, intégrant notamment un vocabulaire similaire à celui employé par la directive Habitats, dont l'article 6.3 dispose que « les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu'après s'être assurées qu'il ne portera pas atteinte à l'intégrité du site concerné ». Les dérogations à l'obligation d'évaluation individuelle des incidences Natura 2000 sont interprétées strictement par la Cour de justice de l'Union européenne, il convient par conséquent de respecter au plus près les termes de cette directive.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 2 - Aires marines protégées
Article 38 (articles L. 332-8 et L. 640-1 du code de l'environnement, articles L. 912-2, L. 912-3 et L. 912-7 du code rural et de la pêche maritime) - Gestion des réserves naturelles maritimes

Objet : cet article vise à associer les organismes professionnels de la pêche maritime et de la conchyliculture à la gestion des réserves naturelles en mer.

I. Le droit en vigueur

· L'article L. 332-8 du code de l'environnement fixe limitativement la liste des personnes (morales ou privées) que le préfet peut désigner, par voie de convention, comme gestionnaires d'une réserve naturelle :

- des établissements publics ou des groupements d'intérêt public compétents en matière de protection du patrimoine naturel ;

- des syndicats mixtes, associations ou fondations dont l'objet principal est la protection du patrimoine naturel ;

- des propriétaires de terrains classés dans la réserve naturelle ;

- des collectivités territoriales ou groupements de collectivités.

· L'article L. 912-2 du code rural et de la pêche maritime détaille les missions du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM), organisme de droit privé chargé de missions de service public. Outre ses fonctions de représentation, de promotion et de valorisation de la profession, il lui appartient notamment :

- de participer à l'élaboration des réglementations en matière de gestion des ressources halieutiques et de récolte des végétaux marins ;

- de participer à la mise en oeuvre des politiques publiques de protection et de mise en valeur de l'environnement, afin notamment de favoriser une gestion durable de la pêche maritime et des élevages marins ;

- d'émettre des avis sur les questions dont il peut être saisi dans le cadre de l'élaboration des dispositions législatives et réglementaires applicables aux équipages et salariés de la pêche maritime et des élevages marins, notamment en matière de sécurité, de formation et de promotion des métiers ;

- de valoriser la recherche et d'organiser la coopération technologique dans le secteur ;

- de favoriser la concertation en matière de gestion des ressources halieutiques, notamment avec les représentants des organisations de consommateurs et des associations de protection de l'environnement ;

- de défendre, notamment au niveau européen, les particularités et problématiques ultramarines.

L'article L. 912-3 décline ces missions au niveau des comités régionaux, chargés d' « apporter un appui scientifique et technique à leurs membres, ainsi qu'en matière de sécurité, de formation et de promotion des métiers de la mer ». Il confie également aux comités départementaux une mission particulière d'information et de conseil pour les entreprises de pêche et leurs salariés.

· L'article L. 912-7 du code rural et de la pêche maritime définit quant à lui les missions du comité national et des comités régionaux de la conchyliculture.

Celles-ci comprennent la représentation, la promotion et la valorisation de cette activité, la participation à l'organisation d'une gestion équilibrée des ressources, l'association à la mise en oeuvre de mesures d'ordre et de précaution destinées à harmoniser les intérêts de ce secteur, l'amélioration de la connaissance du secteur, l'harmonisation des pratiques de production et de commercialisation ou encore la défense de la qualité des eaux conchylicoles.

II. Le projet de loi initial

Le présent article ouvre la possibilité de confier la gestion d'une réserve naturelle comprenant une partie maritime à un comité régional des pêches maritimes et des élevages marins ou à un comité régional de la conchyliculture.

Il ajoute cette disposition à la liste de l'article L. 332-8 du code de l'environnement. Ce faisant, il étend les missions de ces organismes professionnels à « la protection, la conservation et la gestion des milieux et écosystèmes contribuant au bon état des ressources » (respectivement halieutiques ou conchylicoles) aux articles L. 912-2, L. 912-3 et L. 912-7 du code rural et de la pêche maritime.

En pratique, il appartient au préfet de vérifier que les organisations professionnelles candidates ont bien pour objet statutaire principal la protection du patrimoine naturel. Au-delà de cette condition, le choix du gestionnaire a également vocation à reposer, à l'issue d'une concurrence transparente dans le cadre d'appels à manifestation d'intérêts, sur sa capacité à assumer des missions diversifiées : surveillance du territoire et police de l'environnement, connaissance et suivi continu du patrimoine naturel, gestion financière et administrative des crédits alloués, prestations de conseils et d'études, maîtrise d'ouvrage pour des interventions sur le patrimoine naturel, création et entretien d'infrastructures d'accueil.

Enfin, le présent article modifie l'article L. 640-1 du code de l'environnement afin de ne pas rendre ces nouvelles dispositions applicables aux Terres australes et antarctiques françaises (TAF). Il précise au contraire que « les réserves naturelles ayant une partie marine sont gérées par l'administration des Terres australes et antarctiques françaises ». L'étude d'impact annexée au projet de loi justifie cette exception par la spécificité de ce territoire, qui constitue la plus grande réserve naturelle de France : elle s'étend sur une partie terrestre de 700 000 ha et une partie marine de 1 570 000 ha. L'administration des Terres australes et antarctiques françaises a développé une expertise particulière dans la gestion de cette réserve naturelle, que le présent article vise à conforter.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements rédactionnels, les députés ont adopté un amendement présenté en commission par la rapporteure Geneviève Gaillard. Celui-ci part du principe que des organismes professionnels comme les comités des pêches maritimes et les comités conchylicoles ont pour mission première de représenter les intérêts des professionnels concernés. Il reformule par conséquent la nouvelle disposition de l'article L. 332-8 du code de l'environnement afin de permettre à ces organismes, à leur demande, d'être associés à la gestion de réserves naturelles marines, mais non d'assumer la responsabilité pleine et entière d'une telle gestion susceptible d'entrer en contradiction avec leur mission principale.

IV. La position de votre commission

Il est légitime que les acteurs de la pêche et de la conchyliculture puissent participer à la gestion des réserves naturelles : dans les faits, ils contribuent déjà fortement à la protection de ces milieux dont ils tirent eux-mêmes leurs ressources.

Cette possibilité est d'ailleurs déjà ouverte pour les réserves naturelles terrestres : une fédération départementale de chasse peut, par exemple, être gestionnaire de réserves naturelles nationales ou régionales. En pratique, on recense surtout des formules de cogestion. La Fédération départementale des chasseurs de Vendée est ainsi partenaire de la gestion de la réserve nationale de la Belle Henriette confiée à la Ligue de protection des oiseaux (gestionnaire principal) et à l'Agence des aires marines protégées. Les fédérations départementales de chasseurs sont également impliquées dans la gestion de quatre réserves régionales (Étangs du Petit et du Grand Loc'h, Lac de Grand-Lieu, Basses-Brosses et Chevalleries, Ferme de Choisy).

Votre rapporteur est cependant favorable à une plus forte implication des représentants socioprofessionnels dans la gestion des réserves marines, au-delà de leur seule participation au comité consultatif de la réserve, dans la mesure où ce sont eux qui disposent effectivement des moyens d'aller en mer. Il prône à ce sujet la plus grande souplesse quant aux modalités de leur implication : en fonction de leur volontariat et de la décision de l'autorité administrative compétente, la possibilité doit être ouverte, au cas par cas, soit de les associer soit de leur confier la gestion de la réserve concernée.

Il a proposé par conséquent à votre commission qui l'a suivi un amendement COM-574 en ce sens : il s'agit bien d'une possibilité, et non d'une obligation. Le choix du gestionnaire relève au final de l'autorité compétente (le préfet de département pour les réserves nationales, le président de région pour les réserves régionales) au cas par cas, en fonction des compétences des candidats ainsi que des spécificités du site à gérer et du territoire au sein duquel il s'intègre.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 38 bis (article L. 334-3 du code de l'environnement) - Gestion des parcs naturels marins

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, vise à faciliter la gestion des parcs naturels marins en permettant de déléguer certaines tâches à des comités géographiques ou thématiques.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 334-3 du code de l'environnement définit les conditions de création des parcs naturels marins. Ceux-ci « peuvent être créés dans les eaux placées sous la souveraineté ou la juridiction de l'État, ainsi que sur les espaces appartenant au domaine public maritime, pour contribuer à la connaissance du patrimoine marin ainsi qu'à la protection et au développement durable du milieu marin ». Ils peuvent n'être également situés qu'en partie dans les eaux sous juridiction de l'État, dans le cadre prévu par la convention de Montego Bay du 10 décembre 1982.

Le décret de création d'un parc naturel marin, pris après enquête publique, doit définir trois éléments : les limites du parc, la composition de son conseil de gestion et ses orientations de gestion.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit en commission à l'initiative du Gouvernement, vise à assouplir la gouvernance des parcs naturels marins. Il précise que leur décret de création fixe également les modalités d'organisation du conseil de gestion, qui peut désormais déléguer certaines de ses attributions.

Il s'agit concrètement de permettre la mise en place de sous-commissions géographiques ou thématiques, qui pourront, le cas échéant, recevoir délégation du conseil de gestion pour certaines catégories de décisions (par exemple, pour les activités programmatiques, les aides financières et les avis rendus dans le cadre de leur périmètre).

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve cette initiative dont l'objectif est de faciliter la gestion des parcs naturels marins de grande superficie, comme celui des Pertuis Charentais, aujourd'hui paralysé en raison de sa taille. Une gouvernance locale devrait permettre d'approfondir les échanges par rapport au conseil de gestion.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 3 - Autorisation des activités sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive
Article 39 (article L. 123-2 du code de l'environnement) - Exemption d'enquête publique pour les projets en zone économique exclusive et sur le plateau continental

Objet : cet article vise à exempter d'enquête publique les projets d'installations fixes dans la zone économique exclusive et sur le plateau continental.

I. Le droit en vigueur

Le paragraphe I de l'article L. 123-2 du code de l'environnement énumère les projets, plans et documents qui doivent faire l'objet d'une enquête publique préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption :

- « les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une étude d'impact » environnementale en raison de leur nature, leurs dimensions ou leur localisation (article L. 122-1), sous réserve de certaines exceptions (projets de création d'une zone d'aménagement concerté, projets de caractère temporaire ou de faible importance dont la liste est établie par décret en Conseil d'État) ;

- « les plans, schémas, programmes et autres documents de planification soumis à une évaluation environnementale en application des articles L. 122-4 à L. 122-11 [du code de l'environnement], ou des articles L. 121-10 à L. 121-15 du code de l'urbanisme, pour lesquels une enquête publique est requise en application des législations en vigueur » ;

- « les projets de création d'un parc national ou d'un parc naturel marin, des projets de charte d'un parc national ou d'un parc naturel régional, des projets d'inscription ou de classement de sites et des projets de classement en réserve naturelle et de détermination de leur périmètre de protection (...) » ;

- « les autres documents d'urbanisme et des décisions portant sur des travaux, ouvrages, aménagements, plans, schémas et programmes soumises par les dispositions particulières qui leur sont applicables à une enquête publique (...) ».

Les paragraphes suivants précisent la portée de cette obligation. Les III et III bis prévoient notamment des exceptions pour les travaux, ouvrages ou installations réalisés en vue de prévenir un danger grave et immédiat ou relevant de la défense nationale.

II. Le projet de loi initial

Le présent article complète le 1° du I de l'article L. 123-2 afin d'exempter d'enquête publique les « projets d'îles artificielles, d'installations, d'ouvrages et d'installations connexes sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article n'a fait l'objet d'aucune modification par les députés.

IV. La position de votre commission

La localisation des projets concernés dans des espaces maritimes éloignés rend par construction délicate l'organisation d'une enquête publique classique. Par conséquent, votre rapporteur est favorable à cette mesure d'exemption de bon sens, à partir du moment où les principes constitutionnels et conventionnels de participation du public sont garantis dans le cadre de l'autorisation prévue à l'article 40 du présent projet de loi (voir commentaire ci-après).

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 40 (loi n°76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République) - Nouveau régime d'autorisation des activités sur le plateau continental et la zone économique exclusive

Objet : cet article met en place un régime d'autorisation encadrant les activités d'exploration ou d'exploitation sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive, inspiré du régime existant pour le domaine public maritime.

I. Le droit en vigueur

· En droit international, la convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) du 10 décembre 1982, dite convention de Montego Bay, confère à chaque État côtier des droits souverains sur le plateau continental et la zone économique exclusive, pour lui permettre :

- d'organiser l'exploitation et l'exploration, la conservation et la gestion des ressources naturelles biologiques ou non, des eaux surjacentes aux fonds marins, des fonds marins et de leur sous-sol, ainsi que les activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques telles que notamment la production d'énergie à partir de l'eau, des courants et des vents ;

- de règlementer la mise en place et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations et d'ouvrages.

La délimitation des zones maritimes d'un État côtier
par la convention de Montego Bay

La troisième conférence des Nations Unies sur le droit de la mer s'est réunie à New York en décembre 1973. Ses travaux se sont achevés à Montego Bay (Jamaïque) par la signature, le 10 décembre 1982, de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM, ou UNCLOS pour United Nations Convention on the Law Of the Sea). La convention est entrée en vigueur le 16 novembre 1994, après ratification du soixantième État, et la France l'a ratifiée par la loi n° 95-1311 du 21 décembre 1995.

La convention délimite les différentes zones maritimes qui structurent et rationalisent l'espace marin. Chacun de ces espaces obéissant à un régime juridique déterminé où l'État côtier a des droits et des obligations spécifiques vis-à-vis des navires battant son pavillon, des navires étrangers et des ressources marines :

1. Les espaces maritimes sous souveraineté de l'État côtier

- les eaux intérieures sont les cours d'eau, les ports et l'espace maritime contenu dans les petites échancrures de la côte. Elles sont assimilables aux zones terrestres, dont elles sont une sorte de prolongement naturel, et la souveraineté de l'État côtier y est totale.

- la ligne de base marque la fin des eaux intérieures et le début de la mer territoriale. C'est à partir de cette ligne de base qu'est calculée la largeur des autres zones maritimes. Lorsque la côte est relativement rectiligne, les lignes de bases coïncident avec la laisse de basse mer.

- la mer territoriale comprend un espace marin qui commence au niveau des lignes de base et qui s'étend jusqu'à 12 milles marins. L'État côtier y est souverain et il bénéficie du monopole de la pêche dans ces eaux. Les navires étrangers disposent d'un droit de passage, lequel doit être continu, rapide et inoffensif. L'arrêt et le mouillage ne sont tolérés qu'en cas d'urgence.

2. Les espaces maritimes où l'État côtier exerce seulement des compétences finalisées (en dehors de ces droits de juridiction, le principe est la liberté)

- la zone contiguë commence là où finit la mer territoriale, à 12 milles de la ligne de base. L'État côtier y dispose du pouvoir de police (prévention et répression des infractions à ses lois et règlements). Elle fait partie de la zone économique exclusive (ZEE).

- la zone économique exclusive (ZEE) est située au-delà de la mer territoriale et s'étend jusqu'à 200 milles marins de la ligne de base (soit une largeur réelle de 188 milles marins). Alors que 99 % des ressources halieutiques se situent dans les ZEE, l'État côtier y a la maîtrise exclusive de la pêche, de la création d'ouvrages, de la recherche marine et de la préservation du milieu marin. Les États étrangers y ont cependant la possibilité de poser librement des câbles et pipelines sous-marins. La France possède plus de 11 millions de km² de ZEE.

- le plateau continental est le prolongement sous-marin du territoire terrestre. La zone maritime appelée « plateau continental » s'étend des lignes de base jusqu'à 200 milles marins au minimum - elle peut s'étendre au-delà si le plateau continental naturel excède cette limite, sans toutefois dépasser 350 milles marins. L'État côtier dispose de droits souverains sur l'exploitation des ressources du sol et du sous-sol de son plateau continental sous-marin, notamment les ressources en hydrocarbures. Les eaux situées au-dessus des plateaux (eaux surjacentes) sont soumises au régime juridique des autres zones maritimes (ZEE ou haute mer).

3. Les espaces maritimes internationaux

- au-delà de la ZEE commence la haute mer, qui représente 64 % de la surface des océans et constitue un espace maritime international. En haute mer, tous les États ont la liberté de navigation, de pêche, de survol, de pose de câbles et pipelines sous-marins, etc. Aucun État ne peut prétendre y exercer de droits souverains.

- enfin, la zone internationale des fonds marins (ZIFM) est constituée des fonds marins et de leur sous-sol au-delà des limites de la juridiction nationale, soit environ 50 % de la superficie totale de la Terre. La « Zone » est considérée comme patrimoine commun de l'humanité : l'appropriation nationale de ses ressources (minérales, solides liquides ou gazeuses) est interdite. Un régime d'appropriation collective existe cependant, dans l'intérêt de l'humanité tout entière. En pratique, c'est l'Autorité internationale des fonds marins (AIFM), installée à Kingston (Jamaïque) qui agit pour le compte de l'humanité, investie de tous les droits sur les ressources de la Zone.

Sources : marine-oceans.com et premar-atlantique.gouv.fr

· En droit interne, la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République avait pour partie anticipé la transposition de ces dispositions. Elle comporte cinq articles :

- l'article 1er dispose que « la République exerce, dans la zone économique pouvant s'étendre depuis la limite des eaux territoriales jusqu'à 188 milles marins au-delà de cette limite, des droits souverains en ce qui concerne l'exploration et l'exploitation des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, du fond de la mer, de son sous-sol et des eaux surjacentes » ;

- l'article 2 rend applicables, sous réserve des compétences propres aux collectivités d'outre-mer, « au fond de la mer et à son sous-sol dans la zone économique » les dispositions de la loi n° 68-1181 du 30 décembre 1968 relative à l'exploration du plateau continental et à l'exploitation de ses ressources naturelles, à l'exception de l'article 1er de cette loi et des articles L. 124-1 et L. 134-1 du code minier qui imposent de mettre les substances utiles à l'énergie atomique à la disposition du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) dans le cadre de la recherche et de l'exploitation de gîtes géothermiques ;

- l'article 3 interdit aux navires étrangers de pêcher dans la zone économique et prévoit les sanctions applicables en cas d'infraction : il a été abrogé par l'article 4 de l'ordonnance n° 2010-462 du 6 mai 2010 créant un livre IX du code rural relatif à la pêche maritime et à l'aquaculture marine, dans lequel ses dispositions ont été intégrées ;

- l'article 4 dispose que les autorités françaises exercent, dans la zone économique, « les compétences reconnues par le droit international relatives à la protection et à la préservation du milieu marin, à la recherche scientifique marine, à la mise en place et à l'utilisation d'îles artificielles, d'installations et d'ouvrages » : une telle zone est qualifiée de zone de protection écologique lorsque « les autorités françaises entendent, pour des motifs tenant aux relations internationales, n'exercer que les seules compétences précitées », et l'interdiction de pêche pour les navires étrangers ne s'applique pas ;

- l'article 5 renvoie à des décrets en Conseil d'État le soin de fixer les conditions et les dates d'entrée en vigueur des dispositions de la loi en ce qui concerne la zone économique au large des diverses côtes du territoire français, et de créer, le cas échéant, la zone de protection écologique.

À ce dispositif s'ajoute le décret n° 2013-611 du 10 juillet 2013, pris pour son application, qui prévoit la réglementation applicable à la construction, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations, d'ouvrages et de leurs installations connexes (décret n° 2013-611 du 10 juillet 2013) ainsi qu'au tracé des câbles et pipelines sous-marins.

· En pratique, les autorités françaises exercent bien, dans les zones de protection écologique, leurs compétences en matière de protection et de préservation des milieux marins, de recherche scientifique et de mise en place et d'utilisation d'îles artificielles, installations et ouvrages.

Cependant, le dispositif juridique est incomplet pour organiser et contrôler effectivement le développement des usages de la mer et de l'exploitation des ressources dans le cadre prévu par le droit international :

- la notion de zone économique exclusive n'a pas de contenu juridique précis en droit interne puisque la loi du 16 juillet 1976 ne parle que de « zone économique » ;

- le décret du 10 juillet 2013 ne prévoit ni sanction pénale en cas d'infraction ni versement d'une redevance (qui nécessitent une mesure législative) pour la construction, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations, d'ouvrages et de leurs installations connexes ;

- le décret du 10 juillet 2013 n'encadre pas non plus la pose des câbles et pipelines sous-marins (il impose simplement la notification de leur tracé afin de connaître leur localisation) ce qui rend délicate la prise en compte d'autres activités (comme la pêche), la surveillance d'impacts environnementaux potentiels et la maîtrise de pollutions éventuelles.

II. Le projet de loi initial

Le présent article consacre la mise en place d'un régime spécifique d'autorisation des activités sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive, en s'inspirant autant que possible de l'autorisation domaniale délivrée pour les activités pratiquées dans les eaux territoriales qui font partie du domaine public maritime (article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques).

Il procède d'abord à plusieurs modifications de rédaction et de cohérence dans la loi du 16 juillet 1976, qui visent à faire désormais référence au « plateau continental » dans l'intitulé de la loi et à remplacer systématiquement l'expression « zone économique » par l'expression « zone économique exclusive », conformément à la terminologie retenue par le droit international.

La rédaction de l'article 4 de la loi du 16 juillet 1976 est également modifiée pour tirer les conséquences de la mise en place du nouveau dispositif, en écartant notamment l'application des articles 2, 24 et 27 de la loi du 30 décembre 1968.

Enfin, les cinq premiers articles de la loi du 16 juillet 1976 sont regroupés dans une section 1 intitulée « principes généraux ». Trois nouvelles sections sont ajoutées, visant à mettre en place un « régime d'autorisation des activités sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive » (section 2), à définir le « régime applicable à certains câbles sous-marins et aux pipelines sous-marins » (section 3) et à préciser les modalités d' « application à l'outre-mer » (section 4).

· La section 2, divisée en quatre sous-sections, comporte les articles 6 à 11 (nouveaux).

L'article 6 impose la délivrance préalable d'une autorisation, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État, pour « toute activité entreprise sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive, en vue de l'exploration ou de l'exploitation des ressources naturelles ou de l'utilisation des milieux marins ». Cette autorisation doit être compatible avec les objectifs environnementaux du plan d'action pour le milieu marin prévu à l'article L. 219-9 du code de l'environnement.

Les activités soumises à ce régime d'autorisation sont « notamment la construction, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations, d'ouvrages et de leurs installations connexes ». En revanche, les activités régies par le code minier et celles relevant de la politique commune de la pêche en sont dispensées.

- La sous-section 1 comprend les articles 7 à 9 (nouveaux) et précise les conditions de délivrance de l'autorisation et les obligations pesant sur le bénéficiaire au terme de cette autorisation.

L'article 7 soumet les projets concernés par le régime d'autorisation à l'étude d'impact environnementale prévue à l'article L. 122-1 du code de l'environnement, qui doit être mise à disposition du public et, le cas échéant, des États tiers, dans les conditions prévues par les articles L. 122-1-1 et L. 123-7 du même code. Les observations du public sont déposées uniquement par voie électronique, dans un délai maximal de 21 jours.

L'article 8 subordonne, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État, la délivrance de l'autorisation à la constitution de garanties financières pour les projets susceptibles de présenter un risque pour l'environnement ou la sécurité de la navigation. Ces garanties financières sont destinées à assurer la mise en sécurité des installations, ainsi que la restauration, la réhabilitation et la remise en état ultérieures du site. Elles peuvent être exigées soit « dès le début de la construction ou de l'activité, soit au titre des années suivant le début de l'activité » : cette progressivité vise à éviter de faire peser une contrainte financière excessive au démarrage de l'activité.

L'article 9 prévoit que le titulaire de l'autorisation est responsable du démantèlement des équipements ainsi que de la remise en état du site dès la fin de l'exploitation ou l'expiration de l'autorisation. L'administration peut cependant « décider du maintien sur site de certains éléments, dès lors qu'ils bénéficient aux écosystèmes et qu'ils ne portent pas atteinte à la sécurité de la navigation ».

- La sous-section 2 comporte un unique article 10 (nouveau) qui assujettit les activités soumises à autorisation au paiement d'une redevance annuelle au profit de l'État, dont les modalités de calcul, de répartition, d'affectation et d'utilisation du produit sont fixées par décret en Conseil d'État, en tenant compte « des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ». Les règles classiques du code général de la propriété des personnes publiques relatives à la constatation, à la prescription, au paiement et au recouvrement des redevances du domaine s'appliquent.

L'autorisation peut cependant être délivrée gratuitement lorsque l'activité « se rattache à un service public qui bénéficie gratuitement à tous », lorsqu'elle « contribue directement à assurer la conservation de la zone marine » ou lorsque l'autorisation est « délivrée pour une activité exercée sans but lucratif et concourant à la satisfaction d'un intérêt général ».

- La sous-section 3 est également constituée d'un seul article 11 (nouveau) qui prévoit les sanctions applicables en cas de manquement à certaines obligations : l'absence d'autorisation est punie d'une amende de 300 000 euros ; le non-respect des prescriptions de l'autorisation est passible de 75 000 euros d'amende, tout comme le manquement à l'obligation de démantèlement et de remise en état du site. Le juge peut à ce titre procéder à des injonctions sous astreinte, dont le montant journalier n'excède pas 3 000 euros.

De nombreuses autorités sont habilitées à constater les infractions : les officiers et agents de police judiciaire, les administrateurs, inspecteurs et officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes, les commandants des bâtiments de la marine nationale et des aéronefs de l'État, les ingénieurs et techniciens en charge des mines, les ingénieurs et services techniques de l'État (ponts, travaux publics, eaux et forêts, agriculture et environnement) spécifiquement commissionnés, les inspecteurs de l'environnement assermentés à cet effet et les agents des douanes.

- La sous-section 4 est constituée de l'article 12 (nouveau) qui attribue à la juridiction administrative l'ensemble du contentieux relatif aux autorisations, contrats et redevances pour les activités comportant occupation ou usage du plateau continental ou de la zone économique exclusive.

· La section 3 ne comporte qu'un seul article 13 (nouveau) qui pose le principe d'un agrément administratif pour le tracé des câbles et pipelines sous-marins. Par sa simplicité, ce dispositif est assimilable à une déclaration.

L'autorité compétente, désignée par décret en Conseil d'État, est chargée d'édicter des mesures visant à « prévenir, réduire et maîtriser la pollution par les pipelines », « préserver l'exploration du plateau continental et l'exploitation de ses ressources naturelles, ainsi que leur caractère durable » et « éviter la rupture ou la détérioration causées à un câble sous-marin ». Ces mesures doivent être compatibles avec les objectifs environnementaux du plan d'action pour le milieu marin prévu à l'article L. 219-9 du code de l'environnement.

L'exploitant du câble ou pipeline, ou - à défaut - son propriétaire, est quant à lui responsable de son enlèvement et de la remise en état du site à la fin de son utilisation. L'administration peut cependant décider « du maintien sur site de certains éléments, dès lors qu'ils bénéficient aux écosystèmes et qu'ils ne portent pas atteinte à la sécurité de la navigation ni à d'autres usages ».

· La section 4 comprend un unique article 14 (nouveau) qui décline, moyennant les adaptations nécessaires et dans le respect des compétences propres à chaque territoire, l'application des dispositions précédentes à l'outre-mer.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre dix-huit amendements de précision, de cohérence et de rédaction présentés par la rapporteure Geneviève Gaillard, les députés ont adopté à son initiative un amendement permettant à la future Agence française pour la biodiversité d'être éventuellement affectataire de la redevance d'exploitation du plateau continental et de la zone économique exclusive.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à cette modernisation du droit français visant à éviter le développement anarchique des activités dans des espaces maritimes de plus en plus convoités, tout en respectant au maximum les impératifs de simplification administrative grâce à un mécanisme d'autorisation unique.

Il se félicite que le démantèlement des ouvrages et la remise en état du site puissent être imposés, afin d'empêcher l'accumulation de structures dans le milieu marin. La constitution éventuelle de garanties financières et la création d'un régime de sanctions sont également des compléments indispensables pour rendre ces dispositions effectives.

Votre rapporteur souligne l'importance de la redevance pour occupation ou usage de la zone considérée, et souscrit aux préoccupations des députés concernant les ressources de l'Agence française pour la biodiversité : pour mener à bien ses missions, il est nécessaire que son budget ne se limite pas à la somme des budgets des organismes qui la composent.

L'ensemble de ces dispositions sont d'ailleurs préconisées par le rapport de la mission conjointe conduite par l'Inspection générale des finances (IGF), le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), et le Conseil général de l'agriculture de l'alimentation et des espaces ruraux (CGAER) sur la valorisation des redevances sur le domaine public maritime, remis en juillet 2014.

Votre commission a simplement adopté une précision rédactionnelle inscrite aux amendements COM-370 et COM-322 visant à harmoniser la rédaction de la dispense d'obligation de démantèlement des installations en ZEE et sur le plateau continental.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Section 4 - Encadrement de la recherche en mer
Article 41 (articles L. 251-1 du code de la recherche, et L. 251-2 et L. 251-3 [nouveaux] du code de la recherche) - Sanction des activités de recherche non autorisées et transmission des données collectées aux autorités publiques

Objet : cet article sanctionne les activités de recherche non autorisées dans les eaux sous juridiction nationale et crée une obligation de transmission aux autorités publiques des données collectées dans le cadre d'activités de recherche.

I. Le droit en vigueur

· En droit international, la recherche scientifique marine est réglementée par les dispositions de la partie XIII de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM), signée le 10 décembre 1982 à Montego Bay, qui comprend les articles 238 à 265.

Ces dispositions, qui mettent en avant le principe de réciprocité, visent à favoriser la recherche menée à des fins pacifiques et la diffusion des connaissances, sans gêner les autres utilisations de la mer. Elles reconnaissent notamment le droit des États côtiers à réglementer et autoriser les activités de recherche scientifique dans la zone économique exclusive (ZEE) et sur le plateau continental. Chaque État est également responsable des agissements des navires arborant son pavillon.

· En droit interne, l'article 2 de la loi n° 86-826 du 11 juillet 1986 relative à la recherche scientifique marine et portant modification de la loi n°76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique au large des côtes du territoire de la République, pris en application de cette convention et désormais codifié à l'article L. 251-1 du code de la recherche, dispose que « toute activité de recherche scientifique marine, menée dans la mer territoriale, dans la zone économique et dans la zone de protection écologique (...) et sur le plateau continental, est soumise à une autorisation assortie, le cas échéant, de prescriptions dans les conditions et selon les modalités fixées par décret en Conseil d'État ». A l'heure actuelle, ce décret n'a toujours pas été pris.

En outre, une obligation de transmission aux autorités publiques des données collectées existe d'ores et déjà pour certaines activités. Les chapitres II (« Prérogatives des personnes publiques ») et III (« Publicité et cession des renseignements recueillis ») du livre IV (« Fouilles et levés géophysiques ») du code minier (art. L. 412-1 à L. 413-3) prévoient ainsi que certaines données recueillies lors de travaux en mer doivent être transmises à des opérateurs publics désignés ou tombent directement dans le domaine public, notamment celles qui concernent la sécurité de la navigation, l'hydrologie des masses d'eau et la cartographie des fonds marins.

II. Le projet de loi initial

Le présent article opère une harmonisation rédactionnelle avec la terminologie reconnue par le droit international en faisant explicitement référence, à l'article L. 251-1 du code de la recherche, à la « zone économique exclusive » et non à la seule « zone économique ».

Surtout, il insère deux nouveaux articles L. 251-2 et L. 251-3 au chapitre Ier (« La recherche scientifique marine ») du titre V (« Autres domaines de recherche ») du livre II (« L'exercice des activités de recherche ») du code de la recherche.

L'article L. 251-2 (nouveau) punit de 15 000 euros d'amende l'exercice non autorisé d'une activité de recherche scientifique dans les espaces maritimes sous souveraineté ou juridiction nationale.

L'article L. 251-3 (nouveau) subordonne une telle autorisation « à l'engagement de communiquer les renseignements et données recueillis ainsi que les éléments nécessaires à leur exploitation, selon leur contenu, à l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer, à l'Agence française de la biodiversité, à Météo-France, au service hydrographique et océanographique de la marine ou tout autre organisme scientifique public désigné par l'État ».

Il précise que les agents des différents organismes ayant accès à ces informations sont astreints au secret professionnel, mais cette confidentialité ne fait pas obstacle à la possibilité de les utiliser pour des travaux de recherche ou pour les expertises demandées dans un cadre réglementaire.

Un régime dérogatoire est également prévu pour les renseignements et données intéressant spécifiquement « la sécurité de la navigation, ainsi que ceux concernant les propriétés physico-chimiques ou les mouvements des eaux sous-jacentes », qui tombent immédiatement dans le domaine public. En outre, « ils sont directement communiqués, dès leur obtention, à Météo-France et au service hydrographique et océanographique de la marine, à raison de leurs missions respectives ».

Les conditions d'application de cet article sont précisées par décret en Conseil d'État.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté trois amendements de clarification et de cohérence rédactionnelle, présentés en commission par la rapporteure Geneviève Gaillard.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur s'étonne que le décret prévu par la loi du 11 juillet 1986 n'ait pas été pris pendant presque trente ans. Au cours de son audition, le Secrétaire général de la Mer (SGMer) a néanmoins présenté un projet de décret d'application des articles L. 251-1 à L. 251-3 du code de la recherche.

Le régime mis en place par ce décret s'applique aux « campagnes de recherche, de mesure et de recueil de données menées à partir d'un navire, d'un aéronef ou de tout autre moyen, fixes, flottants, dérivants ou déployés » dans les espaces maritimes sous juridiction nationale (art. 1er).

Il ne concerne pas, en revanche, les activités qui sont encadrées par d'autres dispositions comme l'exploration des ressources minérales et du patrimoine archéologique sous-marin ou la pêche à des fins scientifiques.

Il prévoit plusieurs cas de figure :

- pour les États tiers ou organisations internationales, une demande d'autorisation déposée six mois avant les travaux de recherche (selon le délai prévu par la CNUDM) par la voie diplomatique ;

- pour les organismes publics français21(*), une procédure d'autorisation globale accordée sur un programme annuel approuvé par leur statut ;

- pour toutes les autres personnes physiques ou morales françaises, une autorisation allégée sous la forme d'une déclaration préalable auprès du représentant de l'État en mer quinze jours avant les travaux, ce qui correspond à la pratique déjà existante.

Enfin, le projet de décret renvoie au préfet maritime le soin de définir, pour chaque autorisation accordée, les modalités de communication des données en application de l'article L. 251-3.

Votre rapporteur se félicite que ces dispositions puissent prochainement entrer en vigueur, tant il devient indispensable d'améliorer notre connaissance du milieu marin pour élaborer des politiques publiques efficaces en matière de sécurité et de préservation de l'environnement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 42 (articles L. 265-1, L. 266-1 et L. 267-1 du code de la recherche) - Application outre-mer

Objet : cet article rend les articles L. 251-2 et L. 251-3 (nouveaux) du code de la recherche applicables aux îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, dans le respect de leurs compétences propres ou partagées.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 265-1 du code de la recherche rend les dispositions de l'article L. 251-1 du même code pleinement applicables à Wallis et Futuna.

L'article L. 266-1 procède de même pour la Polynésie française, sous réserve (articles 26 et 37 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) :

- de sa compétence particulière en matière d'organisation des services de recherche ;

- de sa participation aux décisions prises par l'État en matière de matière de recherche (carte, programmes, conventionnement).

L'article L. 267-1 énonce des dispositions similaires pour la Nouvelle-Calédonie, compte-tenu de sa compétence en matière de « réglementation et exercice des droits d'exploration, d'exploitation, de gestion et de conservation des ressources naturelles, biologiques et non biologiques de la zone économique exclusive » (paragraphe 10° de l'article 22 de la loi organique n° 99-209 du 19 mai 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie).

II. Le projet de loi initial

Le présent article rend applicables, sur ces mêmes territoires et dans les mêmes conditions, les dispositions des articles L. 251-2 et L. 251-3 (nouveaux) du code de la recherche.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article n'a fait l'objet d'aucune modification par les députés.

IV. La position de votre commission

Cet article de coordination législative n'appelle pas de commentaire particulier.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 5 - Protection des ressources halieutiques et zones de conservation halieutiques
Article 43 (articles L. 911-2 et L. 924-1 à L. 924-5 [nouveaux] du code rural
et de la pêche maritime) - Zones de conservation halieutiques

Objet : cet article crée un nouvel outil de police administrative, la « zone de conservation halieutique », qui permet d'interdire, dans les espaces côtiers, les activités incompatibles avec le bon état ou la restauration d'une ressource halieutique, de réglementer les activités à risque et d'organiser le suivi et le contrôle de ces mesures, à l'issue d'un diagnostic scientifique et d'un bilan socio-économique étayés.

I. Le droit en vigueur

La plupart des ressources halieutiques ont un cycle de vie marqué par des phases distinctes au cours desquelles elles fréquentent des habitats différents : les espèces naissent sur les zones de frayère ; les oeufs et les larves sont ensuite transportés sur les zones de nourriceries où se concentrent les juvéniles. Puis, à maturité, les populations se déplacent, avec des périodes de concentration marquées pour pondre sur les zones de reproduction.

Chacune de ces phases conditionne le renouvellement des ressources. Par leur richesse biologique, les écosystèmes côtiers et estuariens jouent un rôle majeur pour le renouvellement des ressources halieutiques du plateau continental. Ainsi, selon l'OCDE, 87 % de la valeur des pêches provient d'espèces dont le cycle de vie se déroule près des côtes.

Or ces eaux côtières sont le lieu d'un nombre croissant d'activités (extractions de granulats, énergies marines en mer, clapage, pêche, etc.) ainsi que le réceptacle de pollutions et de déchets. La destruction des habitats essentiels aux espèces marines est de plus en plus dommageable pour le renouvellement des populations exploitées.

La France et l'Union européenne, via la politique commune des pêches, ont pris l'engagement de gérer l'ensemble des stocks halieutiques au « rendement maximal durable » dans le cadre d'une approche globale des écosystèmes.

Les objectifs de la politique des pêches maritimes en France

L'article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime énonce, en conformité avec les principes et les règles de la politique commune des pêches et dans le respect des engagements internationaux de la France, les objectifs de la politique des pêches maritimes, de l'aquaculture marine et des activités halio-alimentaires, à savoir :

1° De permettre d'exploiter durablement et de valoriser le patrimoine collectif que constituent les ressources halieutiques auxquelles la France accède, tant dans ses eaux sous juridiction ou souveraineté que dans les autres eaux où elle dispose de droits de pêche en vertu d'accords internationaux ou dans les zones de haute mer ;

2° De favoriser le développement de la recherche dans la filière ;

3° De faciliter l'adaptation aux marchés intérieurs et extérieurs de la filière des pêches maritimes et de l'aquaculture marine, qui comprend les activités de production, de transformation et de commercialisation ;

4° De promouvoir une politique de qualité et d'identification des produits ;

5° De créer les conditions assurant le maintien et le renouvellement d'une flotte adaptée à ces objectifs ainsi que le développement et la modernisation des entreprises de l'aval de la filière ;

6° De développer les activités d'aquaculture marine, notamment en veillant à la qualité du milieu ;

7° D'assurer la modernisation et le développement d'activités diversifiées au bénéfice de l'économie des régions littorales.

De nombreuses publications scientifiques mettent en évidence les bénéfices d'une protection des zones d'intérêt halieutique pour les écosystèmes marins dans leur ensemble : elles fournissent un refuge pour les espèces vulnérables et entraînent une augmentation des niveaux trophiques, de la diversité des habitats marins et de la résilience aux perturbations environnementales.

Pour autant, malgré les efforts concrets de gestion durable des pêches maritimes mis en oeuvre depuis plusieurs décennies (totaux admissibles de captures, quotas, limitation de l' « effort de pêche », limitation de la « capacité de pêche », instauration de « plans de gestion », définition de tailles minimales de captures, zones de « cantonnement de pêche »)22(*) et la création d'un réseau d'aires marines protégées, ni la France ni l'Union européenne ne disposent d'une politique spécifique pour la protection des zones fonctionnelles halieutiques.

En particulier, aucun statut d'aire marine protégée ne permet actuellement de prendre des mesures règlementaires pour protéger ces zones de toutes les pressions auxquelles elles sont confrontées. Quant au statut de réserve naturelle, il est trop protecteur, puisqu'il est destiné à sanctuariser un espace de manière pérenne à des fins de conservation et de protection de la nature : il requiert une gestion constante et des financements pour assurer des missions d'accueil du public, de recherche scientifique ou de surveillance du territoire.

Par conséquent, il s'agit de mettre en place un zonage intermédiaire destiné à conserver la ressource halieutique, en garantissant ses fonctions de reproduction, d'alimentation ou de croissance jusqu'à maturité.

II. Le projet de loi initial

Le présent article complète le 1° de l'article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime en soulignant la nécessité d'inscrire la politique de la pêche « dans le cadre d'une approche écosystémique afin de réduire au minimum les incidences négatives sur l'environnement ».

Puis il ajoute un nouveau chapitre IV au titre II (« Conservation et gestion des ressources halieutiques ») du livre IX (« Pêche maritime et aquaculture marine ») du code rural et de la pêche maritime, consacré aux zones de conservation halieutiques et comprenant cinq articles L. 924-1 à L. 924-5.

· L'article L. 924-1 (nouveau) définit la zone de conservation halieutique : il s'agit d'un « espace maritime, et le cas échéant fluvial, pouvant s'étendre jusqu'à la limite des eaux territoriales, qui présente un intérêt particulier pour la reproduction, la croissance jusqu'à maturité ou l'alimentation d'une ressource halieutique et dont il convient de préserver ou restaurer les fonctionnalités afin d'améliorer l'état de conservation des ressources concernées ».

· L'article L. 924-2 (nouveau) précise les critères de délimitation d'une zone de conservation halieutique. Son périmètre est établi « compte tenu des objectifs d'amélioration des stocks concernés ». La zone « comporte les substrats nécessaires à l'espèce en cause et la colonne d'eau surjacente ».

Il précise que les substrats peuvent être eux-mêmes « des éléments du domaine public maritime naturel au sens des 1° et 2° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques » (c'est-à-dire le sol et le sous-sol de la mer territoriale et des étangs salés « en communication directe, naturelle et permanente avec la mer ») et « du domaine public fluvial naturel défini à l'article L. 2111-7 du même code jusqu'à la limite de la salure des eaux ».

· L'article L. 924-3 (nouveau) détaille la procédure de création d'une zone de conservation halieutique :

- une analyse du projet doit préalablement en établir l'importance, « en tenant compte de l'intérêt du maintien des actions et activités existantes » : ce diagnostic initial vise à identifier les fonctions halieutiques de la zone, son importance pour l'état des stocks, les pressions qui s'exercent, les mesures de protection déjà existantes et l'impact socio-économique des activités qui s'y déroulent ;

- le projet est ensuite soumis à la procédure de participation du public prévue à l'article L. 120-1 du code de l'environnement ;

- le classement en zone de conservation halieutique est enfin opéré par un décret « qui définit le périmètre de la zone et les objectifs de conservation et qui fixe la durée du classement ». Ce décret « règlemente ou interdit, dans tout ou partie de la zone et le cas échéant pour une période déterminée, les actions et activités susceptibles d'y être exercées dans la mesure nécessaire à la réalisation des objectifs de préservation ou de restauration des fonctionnalités halieutiques ». Il désigne également une autorité administrative chargée d'assurer le suivi et l'évaluation périodique des mesures.

· L'article L. 924-4 (nouveau) traite des modalités de révision, de prorogation et de suppression du classement d'une zone de conservation halieutique. Pendant la période prévue pour le classement, « des modifications limitées du périmètre ou de la réglementation de la zone de conservation halieutique peuvent être décidées au vu des résultats de l'évaluation, après avoir été soumises à la procédure de participation du public prévue par l'article L. 120-1 du code de l'environnement. Il en va de même de l'abrogation du décret de classement ». À l'expiration du classement, sa durée peut être prorogée dans les mêmes conditions.

· Enfin, l'article L. 924-5 (nouveau) renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les modalités d'application de ce nouveau chapitre consacré aux zones de conservation halieutiques.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre plusieurs amendements de précision rédactionnelle présentés par la rapporteure Geneviève Gaillard, la commission du développement durable a adopté deux amendements visant à préciser :

- à l'article L. 924-2 (nouveau), que la zone « est constituée des substrats nécessaires à l'espèce en cause, de la colonne d'eau surjacente ou, le cas échéant, de ces deux compartiments » afin de ne pas imposer de manière systématique la protection concomitante du substrat et de la colonne d'eau puisqu'il existe des cas où seul l'un des deux compartiments est nécessaire à une espèce pour réaliser une phase de son cycle de vie (ex : nourricerie de poissons plats) ;

- à l'article L. 924-3 (nouveau), que l'analyse d'un projet de création d'une zone de conservation halieutique doit en établir l'importance « au regard de l'intérêt mentionné à l'article L. 924-1 » (nouveau), afin de faire primer les critères scientifiques sur les intérêts économiques.

En séance publique, les députés n'ont apporté aucune modification au présent article.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur se félicite de la création des zones de conservation halieutiques, permettant une protection localisée de la ressource, en mer et en rivière, là où se déroulent les moments essentiels du cycle du poisson.

Il a travaillé pendant deux ans avec les pêcheurs et les associations à la maturation de ce nouvel outil à la fois souple et protecteur. Se définissant avant tout comme une mesure de police administrative, ces zones n'ont pas vocation à être gérées comme des réserves naturelles. En particulier, elles ne nécessiteront pas de financement de l'État, alors que les réserves naturelles nationales bénéficient toutes d'une dotation spécifique pour leur gestion (pour un total de plus de 20 millions d'euros par an).

Leur gouvernance est également simplifiée au maximum puisqu'il n'existe pas d'instance dédiée : les mesures seront décidées dans le cadre des structures de concertation déjà en place à l'échelle des façades maritimes. Le Gouvernement s'est engagé, devant les députés, à faire en sorte que la concertation soit la plus ouverte possible.

Au final, votre commission a simplement adopté l'amendement COM-36 proposé par la commission des affaires économiques, saisie pour avis, qui réécrit de manière plus claire et plus opérationnelle la procédure de classement et les modalités d'évolution d'une zone de conservation halieutique. Votre rapporteur n'y a apporté qu'un sous-amendement COM-369 de précision.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 43 bis - Rapport relatif aux activités d'extraction de granulats marins

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur l'impact des activités d'extraction de granulats marins, dans un délai d'un an.

I. Le droit en vigueur

Une « stratégie nationale pour la gestion durable des granulats terrestres et marins et des matériaux et substances de carrières » a été initiée en 2011 et finalisée en mars 2012. Depuis cette date, deux actions principales ont été mises en oeuvre : la régionalisation des schémas départementaux des carrières et la réalisation d'un guide méthodologique pour l'élaboration de plans de gestion durable des granulats marins par façade maritime.

Les enjeux de l'extraction du sable marin

Le sable est une ressource qui met des milliers voire des centaines de milliers d'années à se renouveler. Il s'agit donc, à l'instar du pétrole, d'une ressource renouvelable à l'échelle géologique, mais pas à l'échelle humaine lorsqu'on la consomme en grandes quantités à un rythme soutenu.

Le sable et les granulats sont la troisième ressource la plus utilisée après l'air et l'eau. Dans son documentaire1, Denis Delestrac estime leur commerce à 15 milliards de tonnes et 70 milliards de dollars par an.

Ils entrent dans la composition de nombreux objets du quotidien, notamment les objets en verre, les puces électroniques et les plastiques. Mais le principal consommateur de sable est le secteur de la construction : deux tiers des constructions sont en béton armé, lui-même constitué de deux tiers de sable.

Ainsi, on estime par exemple qu'il faut 200 tonnes de sable pour construire une maison de taille moyenne, 30 000 tonnes par kilomètre d'autoroute et 12 millions de tonnes pour une centrale nucléaire.

Le sable est disponible à la fois dans les rivières, les carrières, les déserts et en mer. Dans le monde, beaucoup de carrières sont déjà épuisées. Le sable des déserts est impropre à la construction car les grains trop fins ne peuvent s'agréger. Dans les rivières, son extraction a entraîné davantage de crues, des affaissements de berges et des inondations.

Par conséquent, l'extraction de sable marin progresse continûment, bien que cette ressource presque gratuite ne soit pas illimitée : le fond des mers n'est recouvert que d'une très fine couche de sable. Quand on prélève du sable au fond des mers, par l'action des courants et des marées, le sable se retire des plages pour aller combler le trou créé en mer.

Ainsi, on observe aujourd'hui que 75 et 90 % des plages dans le monde reculent. À ce rythme, elles pourraient avoir disparu d'ici un siècle. En Floride, 9 plages sur 10 sont en voie de disparition à cause de cette érosion, et nécessitent un remblayage tous les ans. En Indonésie, 25 îles ont disparu tandis qu'aux Maldives, l'extraction de sable a facilité la montée des eaux et nécessité l'évacuation de 120 îles. Parallèlement, Singapour ou Dubaï ne cessent d'étendre leur territoire en important, parfois frauduleusement, du sable. En France, plus de 7 millions de tonnes de sable sont extraites de l'océan Atlantique et de la Manche chaque année : environ un quart du littoral est touché.

Gisements exploités en France métropolitaine en 2013

Source : IFREMER

Les conséquences de cette surexploitation apparaissent peu à peu, car le sable joue un rôle essentiel dans la protection des côtes et l'équilibre des écosystèmes marins. Au cours de l'extraction de granulats, l'eau est le premier milieu altéré par la création d'une turbidité ; en profondeur par le passage du bec d'élinde et en surface par le rejet des particules fines avec l'eau de la surverse (ou déverse).

Même faible, cette turbidité n'est pas négligeable du fait de ses implications sur la flore et la faune benthiques : on observe un dépeuplement immédiat des invertébrés, qu'ils soient exploités par l'homme ou sources de nourriture pour certains poissons, auquel s'ajoute un risque de destruction des frayères pour les espèces qui pondent sur le fond (hareng en Manche orientale et en Mer du Nord), dont l'intérêt commercial est important, et des nourriceries où se concentrent les jeunes individus.

Progressivement, les particules fines forment un panache qui, entraîné par les courants, se dépose à nouveau soit en mer (pour être éventuellement remobilisé) soit sur le littoral. À la suite de l'extraction, un changement de la morphologie du site exploité peut modifier le régime des courants de fond. En modifiant ainsi l'équilibre des sédiments superficiels, ces extractions influent sur l'érosion côtière, particulièrement dans le cas d'exploitation à proximité des côtes et à faible profondeur. De plus, les excavations peuvent rendre ces secteurs temporairement impropres au chalutage.

Répercussions de l'extraction de sable sur le milieu marin

Source : IFREMER

Plusieurs alternatives au sable marin existent actuellement, notamment dans le domaine du recyclage : verre broyé, filière de la déconstruction (matériaux issus de la démolition de bâtiments ou de chaussées), résidus de procédés industriels (schistes houillers, laitiers de hauts fourneaux ou d'aciéries, mâchefers d'incinération d'ordures ménagères).

Au-delà du recyclage, des initiatives locales se développent. Au Togo, où l'utilisation du sable marin est interdite depuis 2011 afin de lutter contre l'érosion côtière, l'Institut Polytechnique de Bâtiment et des Travaux Publics (IPBTP) propose d'utiliser des briques en terre stabilisée (mélange de ciment et de terre simple, notamment l'argile) dont la durée de vie est estimée à 80 ans. En Bretagne, on valorise l'usage de la crépidule (coquillage invasif qui se trouve en baie de Saint-Brieuc) ou de la tangue du Mont Saint-Michel (sédiment calcaire dont les éléments sont plus fins que ceux du sable).

1 « Le sable : enquête sur une disparition » diffusé sur Arte le 28 mai 2013.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par la commission du développement durable, à l'initiative de Viviane Le Dissez. Il prévoit la remise d'un rapport au Parlement, dans un délai d'un an, visant à « évaluer l'impact environnemental et économique sur le littoral et l'écosystème marin des activités d'exploration ou d'exploitation des ressources minérales ».

Cet article n'a fait l'objet d'aucune modification par les députés en séance publique.

III. La position de votre commission

Pour réaliser le guide méthodologique prévu par la stratégie nationale, un groupe de travail national piloté par la direction de l'eau et de la biodiversité du ministère a été installé le 9 juillet 2014 : il est le lieu de la concertation de toutes les parties prenantes impliquées dans les demandes de titres miniers de granulats marins et vise à faire émerger une démarche collective au profit d'une gestion raisonnée de ces ressources.

L'administration annonce que ce guide devrait être mis à disposition des instances locales à l'automne 2015. Il comprendra notamment « un état des connaissances des impacts et des enjeux de l'activité d'extraction des granulats marins », c'est-à-dire les éléments attendus dans le rapport proposé par le présent article.

Votre rapporteur propose par conséquent sa suppression (COM-575), d'autant plus que de nombreuses informations sont d'ores et déjà disponibles sur le site internet de l'IFREMER et sur le portail français des matières premières minérales primaires et secondaires non énergétiques (http://www.mineralinfo.fr/).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 44 (articles L. 942-1, L. 942-4, L. 942-10 et article L. 945-4-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Contrôle et sanctions

Objet : cet article organise le régime de contrôle et de sanctions applicables en cas d'atteinte au fonctionnement d'une zone de conservation halieutique.

I. Le droit en vigueur

Le code rural et de la pêche maritime prévoit un régime général de « Contrôles et sanctions » (titre IV) pour les infractions commises dans le domaine de la « Pêche maritime et aquaculture marine » (livre IX).

Six chapitres traitent ainsi des « Contrôles de police administrative » (Chapitre Ier - art. L. 941-1 à L. 941-8), « Recherche et contrôle des infractions » (Chapitre II - art. L. 942-1 à L. 942-11), « Mesures conservatoires » (Chapitre III - art. L. 943-1 à L. 943-10), « Poursuites judiciaires » (Chapitre IV - art. L. 944-1 à L. 944-5), « Sanctions pénales » (Chapitre V - art. L. 945-1 à L. 945-5) et « Sanctions administratives » (Chapitre VI - art. L. 946-1 à L. 946-7). En particulier :

· L'article L. 942-1 du code rural et de la pêche maritime énumère les agents chargés de la recherche et de la constatation des infractions dans le domaine de la pêche maritime et de l'aquaculture marine, sans préjudice des compétences des officiers et agents de police judiciaire.

Il s'agit des administrateurs et officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes, des officiers des bâtiments de la marine nationale, des commandants des aéronefs militaires affectés à la surveillance maritime, des fonctionnaires affectés dans les services exerçant des missions de contrôle dans le domaine des affaires maritimes sous l'autorité ou à la disposition du ministre chargé de la mer, des agents des douanes, des services vétérinaires et d'un certain nombre d'agents du ministère chargé de l'agriculture, des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ainsi que, dans les eaux situées en aval de la limite de salure pour les espèces vivant alternativement dans les eaux douces et dans les eaux salées, des agents de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA).

Par ailleurs, les agents assermentés des parcs nationaux, des réserves naturelles, des parcs naturels marins et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) disposent également de cette habilitation dans l'exercice de leurs fonctions.

L'article L. 942-2 confie la même mission aux gardes jurés et aux prud'hommes pêcheurs assermentés, dans le ressort territorial dont ils relèvent et sous réserve de quelques restrictions : ils ne peuvent par exemple visiter des locaux à usage d'habitation, faire procéder au déroutement d'un navire ou effectuer des prélèvements à des fins d'analyse.

· L'article L.  943-1 détaille les modalités de saisine à titre conservatoire, à laquelle peuvent procéder les agents mentionnés à l'article L. 942-1. Sont concernés tous les matériels, véhicules, engins, instruments ou objets ayant servi, par intention ou par destination, à commettre une infraction à la police des pêches ou qui sont prohibés. Dans ce dernier cas, les opérations de recherche peuvent être conduites dans les locaux de vente ou de fabrication.

L'appréhension donne lieu à l'établissement d'un procès-verbal. La remise des biens appréhendés à l'autorité compétente pour les saisir doit intervenir dans un délai de trois jours ouvrés. Ce délai peut être dépassé en cas de force majeure ou à la demande expresse de la personne mise en cause. Des scellés peuvent être apposés par les agents en charge de l'opération, qui peuvent également conserver, le cas échéant, les documents de bord en vue de leur remise à l'autorité compétente.

· L'article L. 945-5 dresse la liste des peines complémentaires encourues en cas d'infraction :

- affichage ou diffusion de la décision prononcée ;

- suspension ou du retrait de la licence de pêche, du permis de pêche spécial, du permis de mise en exploitation et, d'une manière générale, de toute autorisation de pêche délivrée en application de la réglementation pour une durée maximale d'un an ;

- confiscation du matériel ayant servi ou permis l'infraction ;

- interdiction, pour les personnes physiques, d'exercer l'activité professionnelle ou sociale, notamment un commandement, à l'occasion de laquelle l'infraction a été commise, pour une durée qui ne peut excéder cinq ans ;

- dissolution des personnes morales concernées.

II. Le projet de loi initial

Pour organiser une protection effective, la création des zones de conservation halieutiques doit s'insérer dans ce dispositif de contrôle et de sanctions. Par conséquent, le présent article adapte à la marge quelques dispositions du titre IV.

· À l'article L. 942-1, la catégorie des « inspecteurs de l'environnement mentionnés à l'article L. 172-1 du code de l'environnement » se substitue à celle, plus restrictive, des agents de l'ONEMA. Cette disposition permet notamment d'inclure le personnel de l'Agence des aires marines protégées (et par conséquent, de la future Agence de la biodiversité).

En parallèle, l'habilitation accordée aux agents assermentés des parcs nationaux, des réserves naturelles, des parcs naturels marins et de l'ONCFS est restreinte aux « agents assermentés des réserves naturelles » et aux inspecteurs de l'environnement affectés dans ces réserves.

Les inspecteurs de l'environnement disposent automatiquement des mêmes prérogatives pour la recherche et la constatation des infractions que les autres agents mentionnés à l'article L. 942-1, sous réserve d'une coordination effectuée à l'article L. 942-4 qui leur permet de participer aux visites domiciliaires. Par cohérence, les agents de l'ONEMA sont supprimés du dispositif d'assermentation de l'article L. 942-10, puisqu'ils sont inclus dans la catégorie des inspecteurs de l'environnement à travers l'article L. 172-1 du code de l'environnement.

· Un nouvel article L. 945-4-1 est également ajouté au chapitre IV relatif aux poursuites judiciaires, afin d'organiser la répression de l'atteinte au bon fonctionnement d'une zone de conservation halieutique.

Le fait, y compris par négligence ou par imprudence, de ne pas respecter les règles et interdictions édictées par le décret de classement d'une zone de conservation halieutique est ainsi puni de six mois d'emprisonnement et de 22 500 euros d'amende. Pour les infractions à caractère intentionnel, la simple tentative est punie des mêmes peines.

En outre, le tribunal peut enjoindre de remettre en état les lieux auxquels il a été porté atteinte par les faits incriminés ou de réparer les dommages causés à l'environnement, dans un délai qu'il détermine et éventuellement sous astreinte journalière de 3 000 euros, pour une durée de trois mois au plus.

· Le régime des peines complémentaires prévu à l'article L. 945-5 est également complété : les personnes physiques condamnées pour avoir porté atteinte au bon fonctionnement d'une zone de conservation halieutique encourent l'immobilisation du véhicule, du navire, du bateau, de l'embarcation ou de l'aéronef utilisé pour commettre l'infraction, pour une durée qui ne peut excéder un an.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre quatre amendements rédactionnels adoptés par la commission du développement durable à l'initiative de la rapporteure, les députés ont adopté un amendement proposé par le Gouvernement en séance publique.

Celui-ci élargit les attributions des gardes jurés, ce qui nécessite en parallèle un meilleur encadrement des modalités de leur habilitation. Il s'agit concrètement de rapprocher leur statut de celui des gardes particuliers assermentés, qui sont, comme eux, des personnes privées effectuant des actes d'enquête judiciaire. L'objectif est d'élargir les capacités de contrôle du secteur de la pêche maritime.

· À l'article L. 942-2, le principe de l'agrément administratif des gardes jurés est introduit. En sont exclus : les personnes ne remplissant pas des conditions de moralité et d'honorabilité, les agents mentionnés à l'article L. 942-1 précité et les professionnels du secteur de la pêche maritime et des élevages marins.

Les modalités pratiques sont ensuite fixées par décret en Conseil d'État, notamment les conditions d'obtention, de suspension et de retrait de l'agrément, « les conditions d'assermentation des gardes jurés, les principaux éléments de leur tenue ainsi que les conditions d'exercice de leurs missions ».

· À l'article L. 942-11, la valeur probante des procès-verbaux signés par les gardes jurés est reconnue, au même titre que ceux des autres agents en charge du contrôle des infractions.

· À l'article L. 943-1, les prérogatives de saisine à titre conservatoire sont étendues aux gardes jurés, sous deux restrictions : ils ne peuvent appréhender aucun véhicule, navire ou engin flottant ni aucune somme d'argent.

· À l'article L. 944-2, il est prévu que les gardes jurés transmettent toutes les pièces de la procédure au procureur de la République dans les mêmes conditions que les gardes particuliers assermentés (art. 29 du code de procédure pénale) : tout délit ou contravention portant atteinte aux propriétés dont ils ont la garde doit être constaté par procès-verbal ; celui-ci doit être remis ou envoyé par lettre recommandée au procureur dans un délai de trois jours, à peine de nullité.

IV. La position de votre commission

L'ensemble de ces dispositions a pour objectif d'assurer l'effectivité des zones de conservation halieutiques et n'appelle pas de remarques particulières. Votre rapporteur s'est assuré auprès de l'administration que les sanctions sont bien calibrées et que les décrets seront prêts à temps.

Votre rapporteur est également favorable à l'alignement du statut de garde juré à la pêche, qui existe depuis le milieu du XIXème siècle, sur celui de garde particulier assermenté. Il s'agit d'une mesure de cohérence autant que d'un moyen d'enrichir l'appareil de contrôle à moindre frais.

Votre rapporteur a proposé un amendement COM-592 corrigeant une erreur matérielle.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 44 bis (article L. 142-2 du code de l'environnement) - Action en justice des associations de protection de l'environnement en matière maritime

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, permet aux associations de protection de l'environnement de se constituer partie civile en cas d'infraction en matière de pêche maritime.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 142-2 du code de l'environnement reconnaît aux associations de protection de l'environnement le droit de se constituer partie civile « en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu'elles ont pour objet de défendre et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l'environnement, à l'amélioration du cadre de vie, à la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, à l'urbanisme, ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances, la sûreté nucléaire et la radioprotection, les pratiques commerciales et les publicités trompeuses ou de nature à induire en erreur quand ces pratiques et publicités comportent des indications environnementales ainsi qu'aux textes pris pour leur application. »

Ces associations sont en revanche jugées irrecevables lorsque ces infractions sont commises en mer, cette dichotomie pouvant paraître paradoxale dans la mesure où les infractions commises en eau salée ne sont pas d'une gravité moindre que celles commises en eau douce.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit par la commission du développement durable, à l'initiative de la rapporteure Geneviève Gaillard. Il complète l'article L. 142-2, afin de prévoir que les associations de protection de l'environnement puissent également se constituer partie civile en cas d'infraction aux dispositions législatives relatives « à la pêche maritime ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur soutient cette démarche : la mer ne peut être laissée pour compte en matière de protection de l'environnement. Il convient de donner la capacité juridique d'agir à ceux qui sont le plus susceptibles d'en défendre les intérêts.

En outre, cet élargissement de l'intérêt à agir reconnu aux associations de protection de l'environnement devrait contribuer à diffuser progressivement une culture maritime dans notre droit.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 45 (article L. 334-1 du code de l'environnement) - Attribution du statut d'aire marine protégée aux zones de conservation halieutiques

Objet : cet article ajoute les zones de conservation halieutiques à la liste des catégories d'aires marines protégées.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 334-1 du code de l'environnement, introduit par la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, définit le champ d'intervention et les missions de l'Agence des aires marines protégées.

Cet établissement public national à caractère administratif est chargé d'animer le réseau des aires marines protégées françaises et de participer « à la constitution et à la gestion des aires marines protégées décidées au niveau international ».

Pour cela, elle peut se voir attribuer la gestion en direct d'aires marines protégées, apporter son appui à d'autres autres gestionnaires et susciter des projets d'aires marines protégées afin de constituer un réseau cohérent. Son action contribue « à la mise en oeuvre des engagements internationaux de la France en faveur de la diversité biologique marine et côtière ». Elle peut en outre être chargée par l'État de toute action en rapport avec ses missions statutaires.

Enfin, l'article L. 334-1 énumère les différentes catégories d'aires marines protégées, à savoir : les parcs nationaux ayant une partie maritime, les réserves naturelles ayant une partie maritime, les arrêtés de biotopes ayant une partie maritime, les parcs naturels marins, les sites Natura 2000 ayant une partie maritime, et les parties maritimes du domaine relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

II. Le projet de loi initial

Le présent article ajoute les zones de conservation halieutiques à la liste des aires marines protégées définie à l'article L. 334-1 du code de l'environnement.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont apporté à cet article qu'une précision rédactionnelle proposée par la rapporteure Geneviève Gaillard.

IV. La position de votre commission

Cette disposition est un corollaire de la mise en place des zones de conservation halieutiques prévue à l'article 43 du projet de loi, dont elle renforce la portée.

Votre rapporteur profite de l'occasion offerte par le présent article pour compléter la liste des aires marines protégées qui entrent dans le champ de compétences de l'Agence française de la biodiversité en ajoutant deux catégories supplémentaires à l'article L. 334-1 du code de l'environnement :

- les parties maritimes des parcs naturels régionaux qui, depuis la loi du 12 juillet 2010, peuvent comprendre un espace maritime adjacent au territoire terrestre et des espaces appartenant au domaine public maritime naturel de l'État ;

- les réserves nationales de chasse et de faune sauvage ayant une partie maritime, incluses dans le champ de compétence de l'Agence des aires marines protégées par l'arrêté du 3 juin 2011.

L'objectif est de permettre aux gestionnaires de ces deux catégories d'espaces de bénéficier de l'expertise de l'Agence française de la biodiversité et de participer au réseau qu'elle anime. Cela permettra également d'intégrer ces espaces dans les tableaux de bord du réseau d'aires marines protégées, afin d'en améliorer le pilotage et l'efficience.

Le même amendement COM-593 procède à une modification rédactionnelle du 3° de l'article L. 334-1. Enfin, il supprime implicitement le renvoi à un décret en Conseil d'État pour définir la procédure au terme de laquelle sont identifiées d'autres catégories d'aires marines protégées concernées par l'agence, puisque ce décret n'a toujours pas été pris et que la liste est de fait modifiée par le législateur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 46 (article L. 981-1 du code rural et de la pêche maritime) - Application outre-mer

Objet : cet article précise les modalités d'application outre-mer du dispositif prévu pour les zones de conservation halieutiques.

I. Le droit en vigueur

Plusieurs régimes juridiques sont à prendre en compte pour l'applicabilité outre-mer du dispositif des zones de conservation halieutiques :

- les départements et régions d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte et la Réunion) sont compétents en matière de gestion et de conservation des ressources biologiques de la mer « sous réserve des engagements internationaux de la France, du respect de la compétence communautaire, et dans le cadre de la politique commune des pêches » (art. L. 4433-15-1 du code général des collectivités territoriales) : le présent projet de loi y sera pleinement applicable et les collectivités concernées participeront à sa mise en oeuvre ;

- la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie, Saint-Martin et Saint-Barthélemy exercent des compétences propres en matière maritime, environnementale, économique et littorale, conformément aux textes qui les régissent : ils ne sont pas concernés par le dispositif des zones de conservation halieutiques ;

- pour Wallis et Futuna et pour les Terres australes et antarctiques françaises, une disposition législative expresse est nécessaire pour rendre le dispositif applicable.

II. Le projet de loi initial

Le présent article rend applicable la section 5 du chapitre III du titre V du projet de loi, qui introduit le dispositif des zones de conservation halieutiques, aux îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Il modifie également à cette fin la rédaction du premier alinéa du l'article L. 981-1 du code rural et de la pêche maritime, afin d'opérer les coordinations nécessaires dans ce code en matière d'applicabilité aux eaux sous souveraineté ou juridiction française s'étendant au large des îles australes françaises et des îles Éparses.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article n'a pas été modifié par les députés.

IV. La position de votre commission

Cet article de coordination législative n'appelle pas de commentaire particulier.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 46 bis (articles L. 321-12 du code de l'environnement et 285 quater du code des douanes) - Bénéficiaires de la taxe sur les passagers maritimes à destination d'espaces naturels protégés

Objet : cet article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, permet au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres d'être l'affectataire de la taxe sur les passagers maritimes à destination d'espaces naturels protégés.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement (dite « loi Barnier ») a institué une fiscalité écologique faisant contribuer les passagers du transport maritime embarquant à destination d'espaces naturels protégés, au financement de la protection de ces espaces. Cette disposition est codifiée à l'article 285 quater du code des douanes, et reproduite à l'article L. 321-12 du code de l'environnement.

Concrètement, cette taxe est assise sur le nombre de passagers embarqués à destination de l'une des six catégories d'espaces naturels protégés qu'elle vise, en métropole comme outre-mer : les parcs nationaux, les réserves naturelles, les terrains du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, les sites classés et, sur demande des communes, les sites inscrits, ainsi que les ports qui desservent exclusivement ou principalement ces espaces protégés même sans y être inclus.

Le détail des espaces concernés est fixé par décret et figure à l'article D. 321-15 du code de l'environnement. Récemment, le décret n° 2014-1197 du 17 octobre 2014 l'a actualisé pour prendre en compte la création du Parc national des Calanques (Bouches-du-Rhône) en 2012, qui est désormais bénéficiaire de la taxe à la place des communes de Marseille et Cassis.

La taxe correspond à 7 % du prix du billet aller hors taxes payé par chaque passager, dans la limite d'un plafond égal à 1,64 euro (depuis 2011, ce montant est réévalué et indexé chaque année sur l'indice des prix à la consommation hors tabac). Elle est due dès que les passagers atteignent les sites et périmètres maritimes concernés, que ce soit en surface, en sous-marin ou en bateau à fond de verre, même sans y débarquer. Elle s'applique quel que soit le pavillon du navire exploité, et quel que soit le lieu d'embarquement des passagers.

Elle est directement collectée par les transporteurs, qui la reversent aux services des douanes. Elle est ensuite affectée à « la personne publique qui assure la gestion de l'espace naturel protégé ou, à défaut, de la commune sur le territoire de laquelle se trouve le site et est affectée à sa préservation ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit en commission à l'initiative de Viviane Le Dissez, complète les articles 285 quater du code des douanes et L. 321-12 du code de l'environnement : il prévoit que la taxe sur les passagers maritimes embarqués à destination d'espaces naturels protégés « peut être perçue par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres pour les sites qui le concernent et, pour les autres espaces naturels protégés, par les communes sur le territoire desquelles ils se trouvent. »

Il rend également cette taxe applicable à Mayotte, où elle n'est pas perçue actuellement.

III. La position de votre commission

Cet article vise à sécuriser la procédure de perception de la taxe sur le transport de passagers vers les espaces littoraux protégés, en prévoyant la possibilité pour le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres d'être directement l'affectataire de son produit. Actuellement, le Conservatoire perçoit les droits annuels de passages maritimes (0,4 million d'euros en 2013) puis les reverse aux collectivités gestionnaires des sites du Conservatoire sur présentation d'un justificatif de dépenses s'inscrivant dans la mise en oeuvre de conventions de gestion.

Ce mécanisme vise à permettre que la taxe soit effectivement perçue au profit de la personne publique qui assure la gestion de l'espace naturel, tout en permettant à l'établissement propriétaire de garantir la bonne utilisation des fonds pour les sites qui le concernent. Le présent article maintient ce principe mais permet, dans le cas où le produit de la taxe est supérieur à ce que prévoit la convention de gestion, d'allouer le surplus directement au Conservatoire.

Votre rapporteur est favorable à ce dispositif. Il est cohérent avec le mécanisme des conventions d'aménagement et de travaux (article L. 322?10 du code de l'environnement) et avec celui des conventions de gestion ou d'usage, tel qu'il résulte de l'article 47 du présent projet de loi (article L. 322-9 du code de l'environnement). Tous deux prévoient en effet que le bénéficiaire encaisse à son profit les produits de l'immeuble mais qu'il reverse périodiquement au Conservatoire le surplus des produits qui n'ont pas été affectés à la mise en valeur et à la gestion d'un bien.

Votre commission a adopté cet article sans modification.