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Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2016 : Famille

4 novembre 2015 : Sécurité sociale - Famille ( rapport - première lecture )

N° 134

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 novembre 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de financement de la sécurité sociale pour 2016,

Par Mme Caroline CAYEUX,

Sénateur,

Rapporteur.

Tome IV :

Famille

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; M. Gérard Dériot, Mmes Colette Giudicelli, Caroline Cayeux, M. Yves Daudigny, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Gérard Roche, Mme Laurence Cohen, M. Gilbert Barbier, Mme Aline Archimbaud, vice-présidents ; Mme Agnès Canayer, M. René-Paul Savary, Mme Michelle Meunier, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Élisabeth Doineau, secrétaires ; M. Michel Amiel, Mme Nicole Bricq, MM. Olivier Cadic, Jean-Pierre Caffet, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Noël Cardoux, Daniel Chasseing, Olivier Cigolotti, Mmes Karine Claireaux, Annie David, Isabelle Debré, Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Chantal Deseyne, M. Jérôme Durain, Mmes Anne Emery-Dumas, Corinne Féret, MM. Michel Forissier, François Fortassin, Jean-Marc Gabouty, Mme Françoise Gatel, M. Bruno Gilles, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, MM. Éric Jeansannetas, Georges Labazée, Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Hermeline Malherbe, Brigitte Micouleau, Patricia Morhet-Richaud, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Louis Pinton, Mmes Catherine Procaccia, Stéphanie Riocreux, M. Didier Robert, Mme Patricia Schillinger, MM. Michel Vergoz, Dominique Watrin, Mme Evelyne Yonnet.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

3106, 3127, 3129 et T.A. 600

Sénat :

128, 134 tomes I à VIII et 139 (2015-2016)

Les observations du rapporteur pour la branche famille

· Alors que le solde de la branche famille s'était dégradé en 2013, le déficit s'est réduit plus nettement que prévu en 2014, atteignant 2,7 milliards d'euros. En 2015, le déficit devrait s'établir à 1,6 milliard d'euros, soit 700 millions d'euros de mieux que l'objectif retenu en loi de financement.

· En 2016, la branche famille connaîtra une nouvelle évolution de son périmètre en raison de la mise en oeuvre des allègements de cotisations familiales patronales prévues par le pacte de responsabilité et de solidarité. Afin de compenser les pertes de recettes induites par ces allègements, le financement des allocations logement à caractère familial (ALF) sera assuré par l'Etat, tout comme l'aide personnalisée au logement (APL) depuis 2015. Ainsi, l'ensemble des aides personnelles au logement sortent du périmètre de la branche famille, ce qui représente une réduction des dépenses de près de 10 milliards d'euros en deux ans.

· Le déficit de la branche devrait se réduire à nouveau en 2016 sous l'effet de la montée en charge des mesures entrées en vigueur en 2015 et notamment de la modulation des allocations familiales, qui devrait entrainer une moindre dépense de l'ordre de 880 millions d'euros en 2016 après 440 millions en 2015. Les mesures prévues pour 2016 n'ont pas d'impact budgétaire significatif, à l'exception de la modification des modalités de revalorisation annuelle des prestations familiales, neutre à moyen terme mais qui devrait permettre à la branche d'économiser 200 millions d'euros en 2016.

· Le projet de loi de financement pour 2016 fixe l'objectif de déficit de la branche à 0,8 milliard d'euros, soit 400 millions de moins que le solde tendanciel. Pour l'essentiel, cette réduction du déficit est due aux évolutions de périmètre nettes des transferts de recettes fiscales effectuées au profit des autres branches.

· Votre rapporteur déplore la réduction, depuis 2012, des ressources consacrées aux familles et l'évolution de la politique familiale vers une politique de soutien aux revenus des plus modestes, revenant sur le principe cardinal, depuis l'origine, de la redistribution horizontale.

· Par ailleurs, votre rapporteur note les résultats décevants en matière de création de solutions d'accueil du jeune enfant. Le retard pris dans la réalisation des objectifs fixés par la convention d'objectifs et de gestion pour 2013-2017 ne pourra en effet vraisemblablement pas être rattrapé.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Pour la branche famille, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 est construit sur la base de résultats meilleurs que prévus en 2015 et fixe un objectif de solde de - 0,8 milliard d'euros en 2016. Entre 2014 et 2016, le déficit se réduirait ainsi à près de deux milliards d'euros, pour renouer avec une situation excédentaire en 2019.

L'équilibre des comptes de la branche famille est la première des garanties de la pérennité de la politique familiale, à laquelle nous sommes tous attachés. D'un point de vue comptable, les résultats présentés apparaissent donc comme une source de satisfaction.

Néanmoins, les déterminants de cette réduction du déficit doivent être examinés. Si le retour, annoncé, de la croissance et l'inversion, promise, de la courbe du chômage se font attendre, la faiblesse de l'inflation et, à titre marginal, un ralentissement de la natalité contribuent à freiner l'évolution spontanée des charges de la branche. Ces facteurs conjoncturels n'expliquent toutefois qu'une faible part de l'amélioration de son solde.

En dehors d'évolutions de périmètre, liées à la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité et à sa compensation, les dépenses de la branche famille se sont réduites, en 2015, sous l'effet de mesures dont on peut contester le bien-fondé.

En effet, le décalage du versement de la prime à la naissance, qui constitue un simple report de dépenses, et la modulation des allocations familiales expliquent la plus grande partie de la réduction du déficit en 2015. Sur cette base, le déficit se réduirait à nouveau en 2016, sous l'effet de la montée en charge de cette dernière mesure qui connaîtra sa première année pleine d'application.

En 2016, l'écart entre la tendance (1,2 milliard d'euros de déficit) et la cible retenue (0,8 milliard d'euros) s'explique pour moitié par une modification des modalités de revalorisation des prestations familiales dont l'effet sur le solde sera neutre à moyen terme et pour moitié par l'évolution de la répartition des recettes fiscales affectées à la sécurité sociale et par les mesures prises pour compenser les pertes de recettes liées à la montée en charge du pacte de responsabilité et de solidarité. Il ne s'agit donc pas de mesures structurelles.

La réduction du déficit de la branche famille s'est faite par une réduction substantielle des prestations versées aux familles. En 2016, l'effet cumulé des différentes mesures sociales et fiscales décidées depuis 2012 dépasserait ainsi 1,8 milliard d'euros sur le champ de la politique familiale. Ce constat appelle deux remarques. D'une part, si certaines mesures ont été prises en faveur des familles modestes, leur ampleur ne permet pas de considérer que l'effort demandé aux familles des classes moyennes, voire aisées, est redistribué au bas de la pyramide des revenus. D'autre part, alors que la branche famille a pour vocation d'organiser un transfert horizontal, des célibataires et couples sans enfant vers les familles, seules ces dernières ont été mises à contribution.

On constate donc une restriction nette de la politique familiale qui était pourtant une singularité dont la France pouvait s'enorgueillir. Par ailleurs, les mesures décidées ces dernières années remettent en cause le principe d'universalité sur lequel la politique familiale s'est construite depuis 70 ans. Avec la modulation des allocations familiales qui peut, au regard du montant des prestations servies en haut de l'échelle des revenus, s'apparenter à une mise sous condition de ressources, plus aucune prestation familiale n'est réellement universelle et uniforme. Ainsi, la politique familiale perd sa vocation première qui est de compenser la charge liée à l'éducation d'enfants et évolue vers une politique de soutien au revenu des familles modestes, en complément de minima sociaux qui ne remplissent pas leur rôle de protection contre la pauvreté et la précarité.

Guidée par des considérations purement financières, cette évolution est inquiétante. En effet, à un terme plus ou moins lointain, cette logique pourrait être appliquée à d'autres branches ou conduire à remettre en cause la gratuité de certains services publics. En outre, la distinction de plus en plus nette que l'on voit s'instaurer entre ceux qui, par l'impôt et par les cotisations, participent à la solidarité nationale et reçoivent de moins en moins en retour, et ceux qui, à l'inverse, bénéficient des prestations en raison de leurs difficultés socio-économiques, fait craindre un délitement l'adhésion de nos concitoyens à notre modèle social.

Enfin, le présent rapport aborde la question de l'accueil du jeune enfant et pointe les résultats particulièrement décevants enregistrés en 2013 et 2014 au regard des objectifs ambitieux affichés par le Gouvernement.