Projet de loi de finances pour 2016 : Économie

PREMIÈRE PARTIE : LA MISSION « ÉCONOMIE »

I. LES GRANDS ENJEUX BUDGÉTAIRES DE LA MISSION

1. Une mission au service de la croissance et de l'emploi

La mission « Économie » rassemble les instruments budgétaires et les administrations qui ont vocation à favoriser l'emploi, la croissance, la compétitivité des entreprises, le développement des exportations, la concurrence et la protection des consommateurs. Elle est composée de trois programmes permanents :

- le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » regroupe les instruments de soutien aux entreprises, notamment sous forme de dépenses d'intervention au profit des petites et moyennes entreprises (PME), de l'industrie, de commerce, de l'artisanat et du tourisme . Il porte également les crédits des administrations chargé de ces politiques, de trois autorités administratives indépendantes et de cinq opérateurs ;

- le programme 220 « Statistiques et études économiques » porte principalement les crédits de l'Institut national des statistiques et des études économiques (Insee) ;

- le programme 305 « Stratégie économique et fiscale » porte essentiellement les crédits de la direction générale du Trésor et de son réseau international, les crédits de la direction de la législation fiscale (DLF), ainsi que les crédits de plusieurs opérateurs et la subvention versée à la Banque de France au titre des prestations qu'elle effectue pour le compte de l'État.

Aux trois programmes « permanents » de la mission « Économie » vient s'ajouter le programme 343 « Plan France très haut débit » , qui regroupe les crédits qui seront distribués en 2016 aux collectivités territoriales afin de cofinancer la couverture intégrale du territoire par le réseau de fibre optique d'ici 2022 . Ce programme est doté de 188 millions d'euros en autorisations d'engagements pour 2016.

Les changements de périmètre budgétaire au titre de l'exercice 2016 sont mineurs et portent exclusivement sur le programme 134 (cf. infra ).

Évolution des crédits de 2015 à 2016 de la mission « Économie »

T2 : titre 2 - HT2 : hors titre 2 - (en euros)

		Autorisations d'engagement
		LFI 2015	PLF 2016	évolution 2015/2016
Programme 134 - Développement des entreprises et du tourisme	Total :	859 547 500	851 713 250	-7 834 250	-0,91%
	T2 :	411 888 414	414 185 292	2 296 878	0,56%
	HT 2 :	447 659 086	437 527 958	-10 131 128	-2,26%
Programme 220 - Statistiques et études économiques	Total :	450 134 096	437 227 834	-12 906 262	-2,87%
	T2 :	378 948 822	370 926 145	-8 022 677	-2,12%
	HT 2 :	71 185 274	66 301 689	-4 883 585	-6,86%
Programme 305 - Stratégie économique et fiscale	Total :	462 315 992	426 608 947	-35 707 045	-7,72%
	T2 :	148 332 210	146 753 813	-1 578 397	-1,06%
	HT 2 :	313 983 782	279 855 134	-34 128 648	-10,87%
Total programmes 134 + 220 + 305		1 771 997 588	1 715 550 031	-56 447 557	-3,19%
Programme 343 - Plan France Très haut débit		1 412 000 000	188 000 000
Total pour la mission Économie		3 183 997 588	1 903 550 031	-1 280 447 557	-40,22%
		Crédits de paiement
		LFI 2015	PLF 2016	évolution 2015/2016
Programme 134 - Développement des entreprises et du tourisme	Total :	874 550 892	838 352 966	-36 197 926	-4,14%
	T2 :	411 888 414	414 185 292	2 296 878	0,56%
	HT 2 :	462 662 478	424 167 674	-38 494 804	-8,32%
Programme 220 - Statistiques et études économiques	Total :	448 505 479	436 976 038	-11 529 441	-2,57%
	T2 :	378 948 822	370 926 145	-8 022 677	-2,12%
	HT 2 :	69 556 657	66 049 893	-3 506 764	-5,04%
Programme 305 - Stratégie économique et fiscale	Total :	462 315 992	426 608 947	-35 707 045	-7,72%
	T2 :	148 332 210	146 753 813	-1 578 397	-1,06%
	HT 2 :	313 983 782	279 855 134	-34 128 648	-10,87%
Total programmes 134 + 220 + 305		1 785 372 363	1 701 937 951	-83 434 412	-4,67%
Programme 343 - Plan France Très haut débit		0	0
Total pour la mission Économie		1 785 372 363	1 701 937 951	-83 434 412	-4,67%

Source : PLF 2016 et réponses au questionnaire budgétaire.
Hors fonds de concours et attributions de produits. Le programme 343 ne comporte pas de crédits de titre 2.

2. La mission « Économie » contribue à l'effort de réduction des dépenses publiques

Sans tenir compte des crédits du programme 343 « Plan France Très haut débit », les crédits demandés pour la mission « Économie » au titre de l'année 2016 s'élèvent à 1 702 millions d'euros en CP, en baisse de 4,7 % (83 millions d'euros) par rapport à la loi de finances pour 2015.

La mission participe donc de manière importante à l'objectif de réduction des dépenses publiques , à l'instar de la principale mission du pôle économique et financier de l'État, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », et plus généralement de l'ensemble des missions du projet de loi de finances pour 2016, exception faite des missions « prioritaires » qui portent les crédits de la justice, de la sécurité, de la défense, de la culture et de l'éducation.

Les crédits de la mission « Économie » sont composés à plus de la moitié de crédits de personnel. Compte tenu des rigidités inhérentes aux crédits de titre 2, ce sont les dépenses de fonctionnement et surtout les dispositifs d'intervention en faveur des entreprises qui portent l'essentiel des économies réalisées au titre de l'année 2016 , comme expliqué infra .

Répartition par titre des crédits demandés pour 2016
de la mission « Économie »

(en millions d'euros)

	AE 2016		CP 2016
Titre 2 : personnel	931,9	54%	931,9	55%
Autres dépenses	783,6	46%	770,1	45%
Titre 3 : fonctionnement	510,8	30%	497,4	29%
Titre 5 : investissement	2,4	0%	2,3	0%
Titre 6 : intervention	270,4	16%	270,4	16%
Total pour la mission	1 715,5	100%	1 702,0	100%

Source : projet de loi de finances pour 2016. Programmes permanents seulement.

Les crédits de personnel s'établissent à 931,9 millions d'euros en 2016, soit une baisse de 0,7 % par rapport à 2015 (7,2 millions d'euros). Au niveau de la mission, 73,8 % des départs en retraite sont remplacés .

Taux de remplacement des départs en retraite en 2015 et en 2016
de la mission « Économie »

(en ETPT)

	LFI 2015			PLF 2016
	Départs en retraite	Suppr. d'emplois	Taux de remplacement	Départs en retraite	Suppr. d'emplois	Taux de remplacement
Programme 134	185	52	71,9%	194	17	91,2%
Programme 220	325	78	76,0%	199	80	59,8%
Programme 305	23	13	43,5%	35	15	57,1%
Mission	533	143	73,2%	428	112	73,8%

Source : réponses au questionnaire budgétaire

L'effort budgétaire de la mission « Économie » est par ailleurs supérieur à celui qui était prévu par la programmation triennale ^{1 ( * )} , pourtant ambitieuse. Ainsi, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits de la mission devraient s'élever à 1 462 millions d'euros en 2016, au lieu des 1 513 millions d'euros prévus par la loi de programmation des finances publiques. Dans ce contexte, il est envisageable de réaliser également des économies supérieures au titre de l'exercice 2017.

Plafond des crédits dans le cadre du budget triennal
de la mission « Économie »

(en CP) (en millions d'euros)

LFI 2015	LPFP 2016	PLF 2016	LPFP 2017
1 549	1 513	1 462	1 488

Source : PLF 2016, PJLPFP 2014-2019. Crédits au format PLF 2016, hors CAS « Pensions »

Comparaison entre la programmation triennale 2014-2017 et le PLF 2016
des crédits des missions du budget général de l'État

Missions	PLF 2016 au format de la LPFP 2016*	LPFP 2016	Écart LPFP 2016/ PLF 2016
Action extérieure de l'État	3 055	2 955	100	0,0
Administration générale et territoriale de l'État	1 940	1 921	19	1,0%
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	2 530	2 518	12	0,5%
Aide publique au développement	2 596	2 667	-71	-2,7%
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	2 606	2 625	-19	-0,7%
Conseil et contrôle de l'État	501	504	-3	-0,6%
Culture	2 430	2 383	47	2,0%
Crédits non répartis	40	96	-56	-58,3%
Défense	30 127	29 521	606	2,1%
Direction de l'action du Gouvernement	1 173	1 162	11	0,9%
Écologie, développement et mobilité durables	6 506	6 547	-41	-0,6%
Économie	1 456	1 506	-50	-3,3%
Égalité des territoires et logement	12 990	13 315	-325	-2,4%
Engagements financiers de l'État	755	842	-87	-10,3%
Enseignement scolaire	47 998	47 867	131	0,3%
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	8 252	8 323	-71	-0,9%
Immigration, asile et intégration	706	655	51	7,8%
Justice	6 342	6 274	68	1,1%
Médias, livre et industries culturelles	600	631	-31	-4,9%
Outre-mer	2 018	2 063	-45	-2,2%
Politique des territoires	710	704	6	0,9%
Pouvoirs publiques	988	988	0	0,0%
Recherche et enseignement supérieur	25 603	25 658	-55	-0,2%
Régimes sociaux et de retraite	6 320	6 396	-76	-1,2%
Santé	1 256	1 219	37	3,0%
Sécurités	12 270	12 180	90	0,7%
Solidarité, insertion et égalité des chances	15 486	15 787	-301	-1,9%
Sport, jeunesse et vie associative	622	501	121	24,2%
Travail et emploi	11 035	10 623	412	3,9%
Total missions du BG hors RCT	208 911	208 431	480	0,2%
Total hors crédits non répartis	208 871	208 335	536	0,3%

*avant mesures de périmètre et mesures de transfert
Source : commission des finances du Sénat

3. Les dépenses fiscales : les mesures en faveur des PME, un complément bienvenu au CICE

Un grand nombre de dépenses fiscales sont rattachées à la mission « Économie » , dont la vocation de soutien aux entreprises et à la croissance passe non seulement par des interventions budgétaires, mais aussi par des incitations fiscales. Celles-ci figurent en annexe du présent rapport.

Les 70 dépenses fiscales rattachées au programme 134 représentent un coût total de 20 milliards d'euros en 2016 , contre 17 milliards d'euros en projet de loi de finances pour 2015. Cette somme représente plus de vingt fois les crédits alloués au programme.

Parmi ces dépenses fiscales, le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) représente à lui seuil 13 milliards d'euros en 2016 , après 12,5 milliards d'euros en 2015 et 6,4 milliards d'euros en 2014. Ce dispositif essentiel de la politique fiscale du Gouvernement poursuit donc sa montée en puissance , en complément des effets du Pacte de responsabilité et de solidarité. Si le CICE est tout à fait justifié dans son principe, vos rapporteurs spéciaux estiment toutefois que celui-ci présente l'inconvénient de bénéficier indifféremment à toutes les entreprises, qu'elles réalisent ou non des investissements , qu'il s'agisse de PME ou de grands groupes, et qu'elles soient ou non exposées à la concurrence internationale. Par exemple, 87 % de la masse salariale du secteur de l'hébergement et de la restauration est éligible au CICE, mais seulement 43 % de la masse salariale de l'industrie chimique ^{2 ( * )} . Les PME et les TPE reçoivent 5,8 milliards d'euros sur les 13,5 milliards d'euros de créances fiscales enregistrées au titre de 2014 pour le CICE.

À cet égard, vos rapporteurs spéciaux se félicitent de l'instauration en 2015 d'un dispositif de suramortissement de 40 % en faveur des investissements industriels , qui permettra concrètement aux entreprises de déduire de leur résultat imposable 140 % des montants investis ^{3 ( * )} . Cette dépense fiscale, à laquelle sont éligible les investissements réalisés entre le 15 avril 2015 et le 14 avril 2016, est estimée à 350 millions d'euros pour 2015, 500 millions d'euros pour 2016, et 2,5 milliards d'euros au total sur une période de cinq ans. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, vos rapporteurs spéciaux avaient proposé un dispositif similaire, adopté à la quasi-unanimité du Sénat ^{4 ( * )} . Il s'agissait d'un amortissement dégressif, c'est-à-dire plus avantageux au début, pour les matériels et outillages industriels acquis par les PME. Il s'agissait donc d'un avantage de trésorerie, neutre à moyen terme sur l'équilibre budgétaire.

De même, vos rapporteurs spéciaux se félicitent de la prorogation pour un an du dispositif d' amortissement exceptionnel sur 24 mois pour les robots acquis par les PME ^{5 ( * )} , par l'article 6 du présent projet de loi de finances. Cette dépense fiscale est chiffrée à seulement 2 millions d'euros.

Une autre remarque concerne l'amortissement exceptionnel des logiciels acquis par les entreprises , évalué à 90 millions d'euros en 2016 pour 2 400 entreprises bénéficiaires, soit un montant moyen de 37 000 euros par entreprise. Il pourrait être opportun de réserver le bénéfice de cet amortissement aux PME et aux ETI , et éventuellement de porter sa durée de 12 mois à 24 mois. Les ressources ainsi libérées pourraient être consacrées à favoriser des investissements innovants porteurs de croissance pour les PME et les ETI, comme par exemple les machines de fabrication additive, ou « imprimantes 3D » .

Parmi les autres dépenses fiscales importantes du programme 134 , on peut signaler le taux de TVA de 10 % applicable aux ventes à consommer sur place, à l'exception des ventes de boissons alcoolisées (2,4 milliards d'euros), le taux de TVA de 10 % applicable à la fourniture de logements dans les hôtels (670 millions d'euros), la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre des investissements au capital des PME (620 millions d'euros), ou encore l'exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit lors de la transmission d'entreprises exploitées sous la forme individuelle ou détenues sous forme sociale (500 millions d'euros). Au total, les dix premières dépenses fiscales du programme 134 représentent 91 % de l'ensemble des dépenses fiscales estimées.

Les 9 dépenses fiscales rattachées au programme 305 représentent quant à elles un coût de 556 millions d'euros en 2016 , stable par rapport à 2015. La grande majorité de ce montant en en fait imputable à deux dépenses fiscales liées à la taxe sur les transactions financières ^{6 ( * )} , pour un montant de respectivement 410 millions d'euros et 115 millions d'euros. On notera toutefois que leur coût n'avait pas été évalué dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015, ce qui avait abouti à une estimation de l'ensemble des dépenses fiscales du programme de seulement 22 millions d'euros - un tel écart posant un problème de sincérité budgétaire.

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* ¹ Projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour les années 2014 à 2019.

* ² Source : rapport du comité de suivi du CICE, septembre 2015. Les chiffres fournis par le rapport sont ceux connus en juillet 2015.

* ³ Article 142 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite « loi Macron ».

* ⁴ Article 8 bis A du texte adopté par le Sénat en première lecture, après adoption des amendements identiques n° I-273 de vos rapporteurs spéciaux et n° I-401 de Vincent Delahaye et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC.

* ⁵ Article 20 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ⁶ Respectivement exonération des cessions temporaires de titres (n° 980103) et exonération des opérations réalisées par une chambre de compensation ou par un dépositaire central, des acquisitions réalisées dans le cadre d'activités de tenue de marché et des opérations réalisées pour le compte d'émetteurs en vue de favoriser la liquidité de leurs actions (n° 980101).